金融支持乡村振兴的国际经验与完善路径研究

作者：张海军 周胜男  责任编辑：许家秀  信息来源：《领导科学》2021年第18期  发布时间：2021-12-26  浏览次数： 7732次

【摘　要】目前我国农村金融基础设施建设落后，农村地区存在较为严重的金融排斥现象。从农村地区金融资源的供给与需求不匹配角度来看，主要是因为传统支农金融体系难以适应农村金融需求新变化，且支农金融服务体系尚不健全，农村金融的普惠性有待拓展。以美国和日本为代表的发达经济体在金融支持“三农”发展方面的经验做法，以及以印度为代表的发展中国家在金融支持“三农”发展方面的经验做法，为进一步探索我国金融体系服务乡村振兴战略的路径提供了借鉴，即强化政府支持作用，完善农村金融体系，完善农业保险体系。

【关键词】乡村振兴；金融排斥；金融支持；农村金融体系；

乡村振兴是一项系统工程，涉及社会发展的各个领域，但无论是文化兴村、产业兴村、人才兴村，还是精准脱贫、机制创新、美丽乡村建设等一系列政策的实施，都必须要解决钱从哪里来的问题，即需要回答金融部门如何发挥支持乡村振兴战略的作用的问题。

一、金融排斥：乡村振兴中的金融资源供给与需求不平衡

我国农村一些地区，因地理环境发展相对受限、农民受教育水平相对较低、农业生产能力与效率相对不高、金融产品和金融机构等金融生态圈相对恶劣等，难以建成完善的支农服务金融体系，表现为农村金融基础设施建设落后，农村地区存在较为严重的金融排斥现象。[1]对此，本文从农村地区金融资源的供给与需求不匹配角度阐述金融排斥产生的原因。

首先，传统支农金融体系难以适应农村金融需求新变化。具体而言，一是收益因素。通常高收益的金融产品和便捷的金融服务是农村地区对金融的普遍需求。二是成本因素。农村地区的购买力决定了农民选择金融产品的成本不能过高，高昂的金融产品获得成本和金融服务成本将超过金融需求方的可承受范围，从而将这部分需求方排除在金融体系外。三是金融素养与受教育程度。农民的知识水平相对较低，且金融知识也相对匮乏，面对林林总总的金融产品，难以做出正确的投资决策，同时市面上充斥着难以甄别优劣的金融产品，因此，农民的避险情绪通常将自身排除在有效金融需求之外。四是其他因素，如收入水平、投资者性别、地理位置、农村经济发展水平等。随着社会的进步，农村地区发生了翻天覆地的变化，农业产业化、集团化也逐渐成为农业生产的重要模式，但与之形成对比的是农村地区的金融可获得性依然不足，难以满足农业现代化发展对金融的需求。同时，互联网与智能设备的普及以及金融知识的丰富，同样催生了农民对新型金融产品和服务的需求，但目前金融机构鲜有适合农民投资的金融产品，农民的投资需求难以得到满足，金融排斥问题就此出现。

其次，支农金融服务体系尚不健全，农村金融的普惠性有待拓展。农村金融服务供给主体主要是布点于农村地区的金融机构，既包括农村商业银行、农村信用社等传统金融机构，又包括涉农贷款公司、村镇银行、民间合会和农村信贷互助社等新型农村金融机构。这些金融机构是否提供支农金融产品和服务主要取决于以下几个要素：一是盈利水平，金融机构利润最大化目标必然要求其提供的金融产品和服务能带来一定的收益；二是经营成本，金融机构提供金融产品和服务显然以成本的最小化为阶段目标；三是风险水平，金融机构的经营以稳健为基础，以不发生金融风险为底线，故高风险的项目将被排除在服务范围外；四是其他因素，金融机构在决定是否提供金融产品和服务时，受到金融机构的营销策略、发展战略以及对自身的定位等因素的影响。显然，农村金融市场在上述几个方面均难以满足金融机构的要求，因而金融排斥现象屡见不鲜。事实上，现代化的农业生产通常需要大量的信贷资金的支持，但农业生产具有不确定性高、投资回收周期长、投资回报率低等特点，显然与传统的金融机构追求稳健性、营利性的经营理念相悖，因而农业生产的信贷需求难以通过间接融资渠道得到满足。同时，农村地区直接融资渠道缺乏是显而易见的，即便是规模化生产的农业公司或集团也难以达到上市融资的门槛。此外，农村金融互助组织、农村小额信贷机构等金融机构通常规范性不强，贷款利率较高，资金周转周期短，难以满足农业生产对资金的需求，因而现实中农业生产领域存在着较强的金融排斥现象。

二、金融支持乡村振兴战略的国际经验

作为乡村振兴战略的巨大保障，金融体系在这一过程中扮演着举足轻重的角色。本文以美国和日本为例对发达经济体在金融支持“三农”发展方面的经验做法进行分析，并以印度为例来分析发展中国家在金融支持“三农”发展方面的经验做法，为我国金融体系服务乡村振兴战略提供经验借鉴。

（一）发达经济体金融支持乡村发展模式

美国和日本金融支持乡村发展都采取的是以政策性金融机构为引导、农村合作金融机构为主导、商业性金融机构为补充的支农金融发展模式。

在美国，完善的农业金融支持体系是美国农业发展取得巨大成就的重要原因。“市场 合作”的复合信用型模式是美国的农村金融体系的典型特征，主要包括政策性金融机构、农村合作金融机构、商业性金融机构和农产品期货市场四个重要部分。[2]其中政策性金融机构是不以营利为目的的农业金融组织，在美国农村金融服务体系中起到支撑作用，除提供资金支持之外，还具有稳定农产品价格、促进农业生产、评估农业项目和担当农业技术顾问等作用。农村合作金融机构在美国农村金融服务体系中起主导作用，主要是为农场主提供长期可持续的商业贷款，弥补商业性金融服务的缺位[3]。完善的商业性金融机构是美国农村金融体系的重要补充，主要包括商业银行、农业保险公司和私人信贷机构等，同时为激发商业性金融机构支农的潜力、提高商业银行支农力度，美联储对涉农贷款规模较高的商业性金融机构给予税收上的优惠。此外，先进的农产品期货市场的设立提高了农产品的产量和流通性，从而成为了农户合理的避险和创收工具。

日本是典型的地少人多型的现代化农业强国，其农业的兴起受益于一套政策性金融、农协系统合作金融和民间商业性金融紧密配合的农村金融体系。[4]其中农林公库作为日本唯一的政策性金融机构，其作用是通过隔离商业性金融业务和政策性金融业务，保障政策性资金能够投放到农业地区。农协系统是日本支持农业发展的合作金融的主体，按照行政区域划分和服务职能可划分为两个层次：一是不以营利为目的的市町村一级，其主要任务是直接与农户发生信贷关系；二是县一级的信用农业协同组合联合会，其在基层农协和农林中央金库之间起纽带作用，主要服务对象为基层农协。[5]此外，日本还建立了完备的担保体系，在满足农村地区发展对资金需求的同时，也有效地降低了支农金融信贷可能发生的信用风险，从而减少了金融机构潜在的经营损失，提高了金融机构服务农村的积极性。

（二）发展中国家金融支持乡村发展模式

印度在支持“三农”方面的做法较具借鉴意义。为降低高利贷在农村信贷中的比重，遏制高利贷蚕食农村经济，20世纪60年代开始，印度实施了以推行现代农业技术为核心的绿色革命，并辅助以农业信贷、价格支持、农业保险等措施来支持农业的发展。[6]一是政策性金融体系。印度的政策性金融机构主要是印度农业和农村发展银行。作为最高一级的农村金融机构，其职责是通过提供不同期限的贷款为商业银行的农信活动提供融资帮助，并监督和检查支农金融机构的工作、维护支农金融组织体系的健康运行。二是商业性金融体系。印度的商业性金融机构与其他国家一样，主要由国内商业银行组成，是支农金融组织体系中的主要组成部分。商业银行参与农业生产的各个环节，主要是为农业企业提供资金融通服务。值得一提的是，虽然印度以法律的形式规定了商业银行在农村地区设立网点的数量和较低涉农贷款优惠利率，但政府以补贴的形式弥补市场利率和优惠利率之间的差价，从而保障商业性金融盈利能力，在一定程度上保证了商业银行向农村投放信贷的积极性。三是合作性金融体系。印度合作性质的信贷机构较为发达，主要有两类：一类是为农业生产企业、农民提供较为廉价的短期和中期贷款服务的信贷合作社；另一类是为农户提供较长期限贷款的土地开发银行。四是地区农业银行。作为政策性银行的金融组织形式，地区农业银行设立目的是实现金融普惠，且其普惠性主要体现在以极低的贷款利率向急需用钱的贫穷农民群体进行放贷，故其保障了贫穷农民金融的获得性。五是农业保险体系。印度农业保险体系实行特殊的中央政府与邦政府两级责任分摊制度，且体系内的机构经营费用完全由国家承担，这一制度促进了农业保险体系不断完善。六是各种支农基金和适时的金融支农制度安排。在支持合作性金融发展方面，印度政府建立了各项保障基金，旨在加强涉农金融机构应对自然灾害等不可抗因素冲击的能力，促进了合作性金融体系的完善。

三、金融支持乡村振兴战略的完善路径

目前我国农村金融基础设施建设全而不强，在支持“三农”发展方面没有发挥出应有的作用。[7]因此，需要加快我国农村金融基础设施建设，完善农村金融服务体系，提高农村金融市场运行效率。

（一）强化政府支持作用

“政府有为”是乡村振兴战略实施的必要条件。国外的经验已经证明，政府部门在解决“三农”问题中扮演着舵手的作用，不仅关系着农业农村发展，而且事关经济社会发展全局。我国实施乡村振兴战略需要政府扮演好治理者的角色，而不仅仅是作为计划制订者参与乡村振兴的实施。

对于政府部门而言，一是要理顺乡村振兴的治理体系。政府部门要归位治理者角色，减少对农村金融市场的不当干预，同时，要根据当地农村金融市场发展的短板探索多样化的经济发展模式。二是要加大财政支农力度，加强对弱势群体的财政投入和补贴。三是要构建并完善财政兜底机制。乡村振兴需要大量的资金投入，只靠政府财政支出远远达不到支农效果，因此，要鼓励正规金融机构进驻农村市场，引导金融机构信贷投放，缓解农村“金融排斥”现象。四是要加快建设网络信息化交流平台，营造公平高效的市场环境与监督机制。

（二）完善农村金融体系

当前我国已初步形成了由中国农业发展银行、商业银行、农村信用社联合社（农村商业银行）以及其他涉农金融机构组成的农村金融体系，但这些正规金融机构主要为中小型农业企业和专业大户服务，金融服务难以覆盖到普通农户。因此，在提高正规金融机构支农服务能力的基础上，还需要支持农村新型金融机构的发展。

首先，提高中国农业发展银行在农村基础设施建设领域的信贷服务能力，降低融资项目风险水平，发挥政策性资金的杠杆作用，撬动多方融资，进而引导商业性金融机构参与乡村振兴战略。

其次，提高商业性金融服务“三农”的能力和水平，比如，可以设立专门的涉农业务部门，通过提高服务意识来保障乡村振兴的有序推进。一是可以对涉农贷款达到一定比例的商业银行实施减免所得税、适当降低存款准备金率，给商业银行更多的可贷资金和利润空间。二是放松对涉农贷款金融机构的监管、适时干预，在不发生金融风险的前提条件下，降低对银行不良贷款率、流动性等监管指标的要求，让商业银行能够更自主地开展业务。三是以利差补贴的形式降低商业银行信贷成本，鼓励商业银行提供优惠涉农贷款，达到降低农村地区融资成本的目的。四是打通商业银行和农村信用合作社的资金通道，形成“商业银行—农村信用合作社联合社（农村商业银行）—农户”的绿色融资通道，满足农户对信贷资金的需求。

再次，规范引导农村地区非银行类金融机构的经营。长期以来，由于正规金融机构缺位，农村地区产生了一些具有普惠性质、遍布基层的非正规金融机构，比如，小额信贷公司、农村合作基金、民间借贷机构等，在促进乡村建设方面扮演了重要的作用。然而，民间金融机构存在着缺乏政策依据、利率较高、监管缺失等问题，蕴藏着巨大的金融风险。因此，政府部门可以联合金融监管部门、农村正规金融机构，共同引导民间金融部门走向规范化的发展道路。

（三）完善农业保险体系

农业生产具有周期较长、受自然环境的影响较大、生产成本较高、风险较高、收益较低等特点，农民收入通常难以得到保障，生产的积极性也就难以得到提高。同时，也正是由于农业生产的这些特点，农业保险需要承担比其他商业保险更大的风险，相关农业保险机构生存艰难，愿意为农村地区提供保险的机构不多，因此，需要政府的支持和推动。事实上，无论是发达国家还是发展中国家，为了支持农村经济的发展，大多有健全的农业保险制度作为保障，比如，美国、日本、印度等都制定了相关农业保险法来进一步完善农业保险体系。相比之下，我国农业保险发展较慢，直到2012年才在《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国农业法》基础上出台了《农业保险条例》。需要说明的是，这一条例虽然填补了《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国保险法》未涉及的农业保险领域的法律空白，但本质上讲《农业保险条例》仅仅只是规范性文件。到目前为止，我国涉农保险领域尚无一套完整的法律法规体系。对此，我国要继续加快农业保险的立法保护，以法律条文的形式保障农业保险的发展，从而保障农民、农业和涉农金融机构的利益。另外，我国农业技术尚不发达，农业生产受自然环境影响较大，因此，我国亟须建立并完善农业巨灾保险机制。同时，我国也需要加快建立农业再保险制度，分散经营农业保险业务的保险公司的风险，确保农村、农业及农民的利益。

参考文献：

[1]刘彤彤，吴福象.乡村振兴战略下的互联网金融与农村居民消费[J].福建论坛（人文社会科学版），2020(3):115-125.

[2]温啸宇，刘学侠.我国农村合作金融的国际借鉴[J].理论视野，2020(2):53-58.

[3]龙晓柏，龚建文.英美乡村演变特征、政策及对我国乡村振兴的启示[J].江西社会科学，2018(4):216-224.

[4]郑兴明.乡村振兴的东亚经验及其对中国的启示：以日本韩国为例[J].兰州学刊，2019(11):200-208.

[5]王彦，田志宏.如何实施金融服务乡村振兴：基于日本金融支农政策演变的经验借鉴[J].现代经济探讨，2020(5):117-125.

[6]陈培彬，张精，朱朝枝.印度“绿色革命”经验对我国发展生态农业的启示[J].农业经济，2020(6):11-13.

[7]秦中春.乡村振兴背景下乡村治理的目标与实现途径[J].管理世界，2020(2):1-6，16，213.