乡村振兴须走出土地流转四大困局 ——基于全国111个村1897位农民的调查与研究

作者：潜 环 武洁萌 冯晨晨  责任编辑：蒋　韵  信息来源：  发布时间：2021-12-26  浏览次数： 40793次

【报告要点】2020年中央一号文件指出要在乡村产业发展中进一步释放土地流转的红利。土地流转是农业现代化的必然要求，也是推动乡村振兴的重要发力点。总体而言，当前农村流转规模偏低，地区分布不均衡；农民自主流转，流转过程趋于民主化；土地流转对象多样，土地经营呈现集约化。在乡村振兴的大背景下，土地流转也存在诸多瓶颈：首先，土地监管不严，存在“非粮化”隐患；其次，流转管理不力，缺乏“程序性”规范；再次，服务供给不足，农民“满意度”不高，最后，利益分配不均，农户“受益度”有限。鉴于此，应以监管审查为手段，确保农地农用；以权益维护为重点，规范流转程序；以优化服务为核心，提升流转效益；以完善制度为保障，确保发挥实效。

2021年农业农村部审议通过《农村土地经营权流转管理办法》，明确指出规范农村土地经营权流转行为，保障当事人合法权益，加快农业农村现代化。土地流转是农业现代化的重要途径，也是关乎农民切身利益的民生大事，鉴于此，华中师范大学中国农村研究院课题组针对“农村土地流转状况”这一主题，对全国111个村1897户农户进行了调查。调查发现：当前农村流转规模偏低，地区分布不均衡；农民自主流转，流转过程趋于民主化；土地流转对象多样，土地经营呈现集约化。在乡村振兴的大背景下，土地流转也存在诸多瓶颈：首先，土地监管不严，存在“非粮化”隐患；其次，流转管理不力，缺乏“程序性”规范；再次，服务供给不足，农民“满意度”不高，最后，利益分配不均，农户“受益度”有限。鉴于此，应以监管审查为手段，确保农地农用；以权益维护为重点，规范流转程序；以优化服务为核心，提升流转效益；以完善制度为保障，确保发挥实效，为乡村振兴注入新动力。

一、当前农村土地流转现状

（一）流转规模偏低，地区分布不均衡

从农民土地流转情况看，在1897个有效样本中，有429位农户表示流转了承包地，农户土地流转率为22.61%。由此可见，两成左右的农户流转了承包地，土地流转比例较低。进一步考察不同地区村民土地流转情况，在1897个有效样本中，东、中、西地区农户土地流转率分别为29.72%、24.83%、16.93%，其中，西部地区在此项占比最低，比东、中部地区分别低出12.79和7.90个百分点。对比可知，西部地区农户土地流转率比例低于中、东部地区。综上所述，当前农民土地流转比例不高，且流转率因地域差异存在一定非均衡性。

（二）农民自主流转，过程趋于民主化

农业农村部多次强调农村土地流转应该尊重农民意愿，保障农民的合法权益。考察农户承包地流转意愿情况，在428个有效样本中，79.91%的村民表示自愿流转，由当地政府、村干部、大户/合作社/企业动员后流转占比分别为7.94%、7.94%、2.34%。另有8位村民表示被政府/村里强制流转，占比为1.87%。综合而言，当前农民土地流转仍存在少量强制和半强制流转现象，但近八成农户流转承包地的意愿为自愿流转。进一步分析集体土地流转中组织村民协商和讨论的情况，在42个有效样本中，90.50%村庄流转集体土地组织了村民协商和讨论，可见超九成村庄在流转集体土地中通过民主决策的形式征询农民意见。综合分析，大部分村庄在土地流转中尊重农民意愿，征询农民意见，土地流转趋向民主化，但在一些地区也存在强制农民土地流转的情况。

（三）流转对象多样，土地经营集约化

考察村集体土地流转给不同主体的流转方式分布情况，村集体土地以“出租”方式流转给普通农户、种植大户、农业企业和农民合作社的占比分别为62.97%、65%、60%和23.10%，可见，除农民合作社外，以“出租”方式流转村集体土地的比重均超六成，其中出租给种植大户比农民合作社占比高41.90%。可知，村集体土地的主要流转方式是出租，出租给种植大户的比重最高。

二、土地流转中面临的瓶颈

（一）土地监管不严，存在“非粮化”隐患

2020年11月，国务院发布《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》采取有力举措防止耕地“非粮化”，强调牢牢守住国家粮食安全的生命线。考察土地流转用途的情况，在333个有效样本中，土地流转后用于生产粮食作物占比为45.62%，不足五成。生产经济作物、养殖水产畜禽、发展农产品加工业、发展乡村旅等农业经济的占比分别为39.64%、3%、4.51%、1.20%、3%。另有10位村民表示土地流转后用于发展非农产业，占比为3%，可见仍有少数土地存在“非农化”趋向。综上可得，当前超五成的土地流转后没有进行粮食生产，“非粮化”比例仍较高，且存在“非农化”的隐患。

（二）流转管理不力，缺乏“程序性”规范

土地流转程序是保障农民利益的重要环节。考察村集体土地流转的决策主体，在42个有效样本中，表示由“村两委”、“当地政府”、“村书记/村主任”的占比分别为35.80%、7.10%、7.10%。由此可知，半数村庄土地流转未能实现“一事一议”。分析农户承包地流转签订书面合同情况，在428个有效样本中，197位农户签订书面合同，占比为46.03%，可知，超四成的农户在承包地流转中没有签订了书面合同。分析东中西不同区域农户承包地流转签订书面合同的情况，在428个有效样本中，东、中、西部地区签订书面合同的占比分别为68.24%、39.01%、71.67%，中部地区占比最低，比东西部地区分别低29.23和32.66个百分点，可见中部地区土地流转规范性更需加强。

（三）服务供给不足，农户“满意度”不高

分析村集体为农民流转土地提供服务的情况，表示为农民流转土地提供“市场信息”、“行为指导监督”、“合同归档备案”的占比分别为22.08%、32.47%、27.27%，均在三成左右，另外表示提供“法律咨询”占比为14.29%，不足两成。由此可见，村庄为农民流转土地提供服务整体占比偏低。考察农民对土地服务的总体评价，在427个有效样本中，表示“不太满意”和“很不满意”的合计占比为4.69%，其中有139位农户对服务评价为“一般”，占比为32.55%，超过三成。可见，农村土地流转服务尚不健全，仍有较大提升空间。

（四）利益分配不均，农民“受益度”有限

考察农户承包地土地流转中的受益程度，在428个有效样本中，24.77%的村民表示“受益很小”，另有1.86%的农户表示“没受益，后悔流转”，两者合计占比为26.63%。可知，超四分之一的农户在土地流转中受益有限。进一步分析农民在土地托管中的受益情况，在101个有效样本中，超四分之一的农户表示“不存在”小农户利益，占比为26.73%，有39.61%的农户表示“存在，但不明显”，合计占比为66.34%，另有27.72%的农户表示“不清楚”是否存在小农户利益。可见，超六成农户在土地托管中利益难以彰显。综上所述，土地流转中的存在利益分配不均，农民受益有限。

三、推进土地高效流转的有效路径

由以上分析得出，当前农户土地流转率偏低，农地流转中存在程序不规范、服务供给不足、农民受益有限等困境，制约了土地效益的发挥和农业持续发展。在全面推进乡村振兴的大背景，应发挥农地的杠杆作用，合理有序地推进土地流转，激发土地活力，为乡村振兴奠定坚实基础。具体而言：

（一）以监管审查为手段，确保农地农用

一是摸底登记，形成分类管理台账。在全国范围内摸底农地信息，对土地分布、面积、质量等各要素登记入册，明确土地用途，严格保护耕地。同时利用网络平台将土地相关信息纳入综合监督系统，提高监管效率。二是严格把关，谨慎引导资本进入。为此应加强对工商资本等社会资本流转土地经营权的资格审查，在流转中首先要明确土地用途，对符合粮食生产的产业规划纳入重点审核范围，鼓励经营主体发展粮食生产，警惕资本逐利导致“非农化”现象。三是动态巡查，建立常态监督制度。在县、乡两级政府间开展不定期巡查工作，对违法用地现象整改，并对相关责任人进行问责，同时在村级层面发挥群众监督作用，可通过建立农地“标识牌”形式接受公众的监督。

（二）以权益维护为重点，规范流转程序

民心是最大的政治，土地流转要顺应民心，维护农民的正当利益。首先，尊重农民意愿，引导农民自主流转。在土地流转中，应坚持以自愿为原则，厘清土地流转利弊关系，并搭建流转协商平台，让农民与经营者平等对话，合理表达利益诉求，调动其参与农村土地经营权流转的积极性，为推进乡村振兴注入活力。其次，规范流转合同，维护农民合法权益。积极引导农民签订规范的流转协议，明确各方的权责利，比如流转期限、流转价格等，并对流转合同进行审查和监督，对于违反合同的行为追究其法律责任。再者，完善法律法规，拓宽利益诉求渠道。可聘请土地流转相关法律的专家到村开展法治咨询，可依托“法律下乡”服务宣传法律知识，解答法律问题，指导和帮助他们通过法律手段维护自身合法权益。

（三）以优化服务为核心，提升流转效益

首先，搭建层级体系，升级服务水平。构建市、县、乡镇、村四级联动的流转服务平台，为土地流转供求双方提供政策咨询、供求信息、中介委托、洽谈指导等一条龙服务。同时，开通线上线下信息互通平台，构建集信息发布、电子签证等一系列的电子管理模式。其次，运用市场思维，引导土地有序流转。因地制宜地推进土地流转和委托经营，在确保小农户生存权同时大力扶持种粮大户、专业合作社和家庭农场的流转土地，对其给予农业科技服务和小型农业机械补贴。将土地流转与打造特色农业品牌培育相结合，提升农业效益。最后，强化业务培训，打造专业服务主体。“打铁还需自身硬”，政府可与服务组织合作定向委培或通过设立发展专项，支持发展专业化服务主体，提供订单式培养模式，培育具有专业素养的一线经营管理人才，以提升服务效率。

（四）以完善制度为保障，确保发挥实效

一是规范管理，健全土地交易制度。搭建土地产权交易平台，开展土地流转政策咨询权益评估、融资担保等服务，可由政府牵头引入银行机构和融资担保公司提供农村产权流转履约担保服务，在交易、担保、融资等方面相互合作，为农业经营主体提供优质金融服务。二是创新机制，探索合理分配制度。适时发展农村土地股份合作社，引导农户以“土地承包经营权”入股，建立合理的股权量化比例，变土地承包经营权为股权，让农民成股东，享受股权收益。在此基础上设置农民保底分工，保障农民收益的稳定性。三是多元流转，发挥土地保障功能。探索农村土地多元流转方式，比如设定村级土地银行，通过“零存整贷”的方式将农户手中分散闲置的土地集中起来，由专人负责土地流转给经营主体和农业种植大户，让农民土地收益最大化。