重塑激励：乡镇治理机制创新的结构与路径——基于湘、鲁、赣三省乡镇治理的比较分析

作者：田先红  责任编辑：蒋　韵  信息来源：《湖湘论坛》2021年第6期  发布时间：2021-12-19  浏览次数： 6752次

【摘　要】一统性与灵活性是中国国家治理中的一对基本关系。中国幅员辽阔，地域差异巨大。大一统的体制需要适应不同地域经济社会文化的实际情况，需要因地制宜进行创新，才能使中央统一的方针政策更好地落地。乡镇作为行政体制的最低层级，直接关乎国家各项方针政策的顺利实施。大一统体制灵活性的实现，需要乡镇作为载体。通过对湘、鲁、赣三省乡镇治理机制创新的比较研究发现，人事结构、治理事务结构和资源结构是影响乡镇治理机制创新的主要因素。乡镇治理机制创新，并不简单是政府流程再造，也不是完全依托于现代信息技术，而是对政府治理结构的一种整体性重塑。乡镇通过治理机制创新，重新配置权力资源，建立起一套新的激励结构，使乡镇的人财物资源达到较优匹配状态。由此，乡镇治理保持了适应性，国家治理的灵活性也在大一统体制的最末端得以实现。

【关键词】乡镇治理；机制创新；政府再造；激励结构

一、问题的提出

科层制具有分工明确、各负其责、专业高效的特征。恰如韦伯指出：“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，都能达到最佳的效果。”[1]然而，在现代社会中，科层制的弊端日益显现。尤其是20世纪以来，随着经济社会发展加速，治理事务日益庞杂。科层制因其部门林立、职能分割、协同缺失而导致行政效率低下。

随后，西方国家掀起了一场新公共管理运动，试图通过私有化、市场化、管理分权等措施来克服传统公共行政的弊端，提高行政效率。然而，“这种新公共管理运动在革除官僚制效率低下、反应迟钝等弊端的同时，又进一步强化了‘机构裂化’、‘管理分割’”[2]。新公共管理不仅未能有效解决传统公共行政中的问题，反而带来了资源损耗、服务质量下降等新弊端。这一政府改革运动同样引发了学者们反思。

20世纪90年代中后期，西方国家又掀起了建设整体政府的改革运动。“整体政府的核心目的是通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合、政府与社会的整合以及社会与社会的整合来实现公共管理目标”[2]。整体政府的改革就是要打破科层制中的部门分割、资源分散、协同缺失等障碍，在各政府部门间、政府与社会之间形成治理合力。

西方的整体政府改革可以给我们提供参考。不过，中国国情不同于西方。中国行政体制具有高度复杂性。不仅有纵向的多层级政府，而且横向部门林立，条块关系、条块矛盾错综复杂。对于中国行政体制而言，加强政府协同与整合不仅具有必要性、紧迫性，而且更具挑战性。近年来，我国也大力推动政府机构改革，包括大部制改革、行政服务中心建设、“最多跑一次”“一网通办”等。这些改革对于推动政府流程再造、提升行政效率具有重要意义。此外，西方的整体政府理念主要局限于政府流程的重构，尤其是如何采用新型信息技术来加强政府部门间和政府与社会之间的协同。但实际上，建构整体政府，并不仅仅是一个技术性的问题，而且是一个结构性的问题。它需要对政府治理结构进行重塑。因此，在中国进行政府再造，需要超越西方整体政府的理念。

总之，如何克服行政体制的各自为阵、协同不足、效率不彰的问题，对于中外国家都具有挑战性。而中国作为一个大一统国家，发展不平衡特征突出，行政体制架构尤为复杂，如何通过机制创新推进政府再造，更具挑战性。尤其是乡镇基层对于中国国家治理至关重要。党和国家的各项方针政策，最终都需要乡镇基层来予以落实。因此，能否推进乡镇政府再造，使其具备更强的治理能力，事关国家治理任务的落地。本文将以湘、鲁、赣三省乡镇治理的田野调研经验为基础，比较分析乡镇进行治理机制创新的结构与路径，总结乡镇治理机制创新的一般规律。

二、一统性与灵活性：大国基层治理的难题1

一统性与灵活性是中国国家治理中的一对基本关系。亦有学者指出，中国国家治理需要解决的一对深刻矛盾就是权威体制与有效治理，即在确保国家统一权威的基础上，使各项方针政策能够得到顺利落实，实现有效治理的目标。[3]中国作为一个大国，治理规模庞大，纵向管理层级较多，中央需要拥有强大的权威，以确保各项方针政策的落实。中央权威的一统性集中表现为体制、政治和政策的一统性。因此，中国国家治理的一统性与灵活性之间的关系具体可从三个维度去理解：即体制的一统性与机制的灵活性、政治的一统性与治理的灵活性和政策的一统性与执行的灵活性。

首先，体制的一统性与机制的灵活性之间的关系。体制是一种基本的制度架构。它的一统性表现为：一是体制的普遍性。所谓普遍性，即体制在不同层级、不同地区甚至不同领域，具有总体类似的特征和构成。“职责同构”[4]是体制具有普遍性的重要例证；二是体制的稳定性。即体制在较长的时段内总体而言保持稳定，一般不轻易变动。在体制一统性的前提下，治理机制具有灵活性，即可以建立和创新各种治理机制，来整合体制中的人、财、物资源，激发体制的活力。[5]

其次，政治的一统性与治理的灵活性之间的关系。政治的一统性，是指国家在政治上是大一统的。中国作为一个大国，必须确保中央的至高权威，要保证政令畅通。中央权威不容挑战，各地党委政府必须有正确的政治站位，与中央保持高度一致。在治理层面，则应具有一定的灵活性，各地、各领域可以根据实际情况来开展治理。

再次，政策的一统性与执行的灵活性之间的关系。对于大一统的国家而言，国家政策必须具有统一性。这表现为：一是中央政府享有最高政策制定权。二是中央的政策具有指导性。中央政策从总体上、原则上作出规定。它对于各地政府执行政策具有宏观指导意义。但是，在执行政策时，各地政府可以具备一定的灵活性，可以根据辖区内实际情况制定政策落实方案。在中央出台的诸多政策中，往往都会要求各地在不违背中央政策精神的前提下根据自身实际制定政策实施方案。这便是政策一统性与执行灵活性的具体表现。

总之，一统性与灵活性是贯穿中国国家治理的一条主线。国家治理既要有一统性，又要有灵活性。一统性与灵活性之间是否保持动态平衡，是否能够顺利实现转换和支持，将极大地影响着国家治理绩效。对于中国这样一个非均衡的大国而言，实现灵活性的一个前提，就是要考虑不同地区、不同领域的实际情况。换言之，大一统的体制需要适应不同地域经济社会文化的实际情况，需要因地制宜地进行创新，才能够使中央统一的方针政策更好地落地。尤其是地方和基层政府需要将中央和上级的政策与本地实际相结合，对政策进行转化。中国幅员辽阔，地域差异较大，不同地方拥有不同的实际，各地政府在基层治理中形成不同的治理机制创新。乡镇作为行政体制的最低层级，直接关乎国家各项方针政策的落地。大一统体制灵活性的实现，需要乡镇作为载体。同时，乡镇不仅组织机构不健全，而且人财物资源相对匮乏。若乡镇不进行治理机制创新，将难以甚至不可能承接和完成各种自上而下下达的治理任务。因此，乡镇能否进行治理机制创新，将很大程度上决定了国家治理的灵活性能否实现。

三、乡镇治理机制创新的差异化实践路径

如前所述，不同地区经济社会发展状况存在巨大差异，各地人财物资源配置状况也有不同，因而，乡镇治理机制创新具有差异性。下文以江西省G县、湖南省H县、山东省C市经济技术开发区的乡镇为例，阐释乡镇治理机制创新的逻辑与机制。

（一）乡镇副职领导下沉的机制创新

在江西G县，乡镇治理机制创新的主要方式是建立驻村工作组。据了解，G县各乡镇普遍实行了驻村工作组制度。按照规定，乡里的所有班子成员副职都必须驻村。驻村工作组由乡镇班子成员副职任组长。每个驻村工作组一般由4-5人组成。除乡党委书记、乡长和便民服务中心的2名工作人员外，其他所有乡干部都要求驻村。

图1 副职领导下沉机制

驻村工作组采取包干制的方式开展工作。即乡镇将行政村的各项工作包干给驻村工作组。驻村工作组再进行分片包干，每位驻村干部包干数个自然村。驻村工作组组长一般负责行政村各项工作的宏观指导和协调，不具体负责包片。当然，对于某些任务较重的事项，有些驻村领导也亲自包片，承担部分工作任务。副职领导下沉驻村工作组具有高效率、低成本、小阻碍和示范带动等优势。

（二）片线结合的治理机制创新

在湖南省H县，乡镇实行片线结合的治理机制创新。所谓片线结合，是指乡镇将各项工作划分为三条片线，分别是业务线、重点线和驻点片。2乡镇将所有工作进行分类，然后根据不同的工作类型配备不同的干部。不同时期，乡镇治理事务存在差异。大体而言，乡镇的治理事务可分为三大类：一是办公室的业务工作；二是驻村工作；三是重点工程工作，包括征地拆迁等。当然，这三条片线上的工作人员并非固定不变的，而是实行大稳定、小调整的原则。干部调配采用双向选择的方式。乡镇干部可以根据自身需求申请到相应的片线工作岗位上，乡镇领导根据全局进行统筹安排。每个片线上都设有相应的负责人。如果有的干部没有得到各片线负责人接纳，那么就要待岗。待岗期间，只发放基本工资。片线结合的治理机制创新可见下图（图2）3：

图2 “混编混岗”后的乡镇组织结构图

概括而言，片线结合的机制创新具有如下优势：一是专业人做专业事。各个片线上的干部相对稳定，长期在某些工作岗位上，可以积累该岗位工作的专业知识和相对丰富的工作经验。二是为干部提供强大的激励。在双向选择制度下，那些消极怠工的干部可能面临待岗的风险。尤其是对于事业编干部而言，重点线配套相应的工作经费，为他们提供了一定的经济激励。三是乡镇干部可以将兴趣与工作较好地结合起来。干部可以根据自己的兴趣爱好来申请相应的片线工作岗位。

（三）农村管区治理机制创新

管区制度普遍存在于山东省内。所谓管区，又称管理区，是介于乡镇和行政村之间的一种准管理组织。[6]每个管区下辖数个行政村。管区人员根据村庄数量、治理事务规模等因素而定。一般为8-12人左右。管区职位包括书记、主任、副书记、副主任、文书等。管区没有独立的人事权、财权。但是，管区对于干部具有较强的激励作用：一是管区具有人员调配的权力。虽然管区干部是由乡镇安排的，但是管区书记可以根据工作需求对干部进行灵活调配。二是管区具有一定的经济激励。虽然管区没有独立的财权，但是乡镇往往会为管区提供一定的工作经费。这些工作经费可以由管区进行自主支配。三是管区是培养干部的重要舞台。管区类似于一个小乡镇。乡镇将各项工作发包给管区，并根据管区工作的优劣来对干部进行评价。管区内部岗位层级较多，管区干部在不同的岗位上得到锻炼和提拔。尤其是管区书记在乡镇的地位至关重要。一般被安排到管区担任书记的干部都是“有政治前途的人”。干部愿意到管区担任书记，也大多是在政治晋升方面有想法的。

管区的治理采取行政包干制方式。行政包干制是县域治理中普遍存在的一种治理模式。它聚焦于政府内部的发包-承包关系，强调政府多元激励的作用，一般以中心工作模式推动工作开展，具体包括目标责任制、领导包干制和临时机构包干制等。4在管区，行政包干制体现为乡镇将各种治理任务发包给管区，由管区来承包治理任务（见图3）。乡镇主要根据管区完成任务的情况来进行考核、监督，并给予管区干部相应的奖惩报酬或者政治待遇。管区则根据辖区内实际来落实完成乡镇发包的治理任务。管区还拥有人力资源整合权，根据工作不同需要来调配不同的人力资源。管区具有综合性、灵活性、群众性和沟通性等优势。

图3 管区治理机制

四、乡镇治理机制创新差异化的结构基础

不同地区的乡镇治理形成了不同的机制。这些机制对于各地推动基层治理事务的开展具有重要意义。那么，为什么不同地区乡镇会形成差异化的治理机制创新呢?笔者认为，这跟不同地区乡镇面临的差异化治理结构紧密相关。具体而言，乡镇治理机制创新差异化的结构基础主要表现为人事结构、治理事务结构和治理资源结构三方面。

（一）乡镇的人事结构

乡镇作为科层体制的最底端，其所拥有的资源非常有限。可以说，人力资源是乡镇最重要的资源。如何使人力资源发挥最大效用，达到最优配置，是乡镇实现善治的重要条件。人事结构主要是乡镇的人员身份构成。从身份来看，乡镇的人事结构主要包括公务员、事业编和临聘人员。人事结构是乡镇配置人力资源的基础条件。在江西省G县，当地乡镇公务员数量较少，尤其是年轻公务员数量不多，而事业编人员相对较多。此外，乡镇还有一小部分临聘人员。乡镇公务员中，领导班子成员占比较高。无论乡镇规模大小，各乡镇都配备了10-14人左右的党政班子成员。以Y乡为例，该乡共有55名干部，18名公务员，其中12人为班子成员，另6人公务员中，有3名被上级借调。因此，除班子成员外，乡镇能够调用的公务员数量极少。在此情况下，如何调动班子成员的积极性就成为乡镇治理的难题。当地乡镇副职领导下沉的机制创新，恰恰就有利于调动乡镇领导班子成员的积极性，发挥领导班子成员的优势。

在湖南H县，乡镇公务员数量少，而事业编规模大。事业编干部基本上缺乏政治晋升的通道。但是，事业编干部长期在乡镇基层工作，积累了丰富的基层工作经验和人脉关系。乡镇如果将事业编干部激活，将为乡镇工作带来巨大推动力量。如果不能给这些事业编干部以恰当的安排，他们将越来越缺乏工作的动力，变得越来越消极。所以，乡镇需要调动事业编干部参与乡镇治理的积极性。H县的片线结合治理机制创新，将大量的事业编干部安排在重点工程线等需要丰富群众工作经验和人脉关系的岗位上，发挥他们的优势和特长。乡镇为重点线工作人员提供经费保障激励。在重点工程线上的事业编工作人员，除了获得跟其他干部一样的工资外，还能有额外的重点线工作津贴。如此，乡镇通过片线结合机制将事业编人员激活。在山东省C市，乡镇人事结构的突出特点是干部数量庞大，尤其年轻干部多。乡镇需要为年轻干部提供展示才能的舞台。管区恰恰发挥了这一功能。一方面，管区更加接近乡村社会，管区干部需要做大量的群众工作，跟群众接触的机会更多。将年轻干部安排到管区，可以锻炼他们的群众工作能力；另一方面，管区内部岗位层级众多，制造出更多的隐性晋升层级，为年轻干部提供政治晋升激励。年轻干部在管区从一般办事员晋升到主任、书记，往往需要多年时间。每上升一个岗位层级，管区干部都可以获得一种价值感。

（二）乡镇的治理事务结构

治理事务结构包括两个方面：一是治理事务的内容；二是乡镇的治理规模。治理事务内容主要是乡镇所需要完成的事务领域。在不同地区，由于经济社会发展阶段不同，乡镇所要完成的治理事务内容存在较大差异。比如，在江西省G县，乡镇的主要工作是驻村工作，即通过驻村完成自上而下的各种治理任务。另有一部分工程项目、征地拆迁的工作任务。乡镇需要将各种治理任务落地到村庄。由乡镇副职领导带领驻村工作组开展工作，其推动力度更大，有利于驻村工作的落实。

在湖南H县，X镇为城关镇，各种重大项目、征地拆迁较多，因此，乡镇需要调动人力资源集中投入到重点线上。而征地拆迁需要大量具有丰富群众工作经验、熟悉本地社会关系情况的干部。事业编干部长期待在本地，既熟悉本地情况，又因为长期在本地工作而积累了丰富的群众工作经验。因此事业编干部成为乡镇动员来参与重点线工作的首选。虽然也有少量公务员参与重点线，但是公务员流动性大，一般不会长期待在一个地方。且公务员数量偏少。在不同地区，乡镇治理规模也存在差异。在江西G县，县内下辖25个乡镇（街道、工业园区）。当地为山区，幅员广阔，人口较为分散。县内各乡镇所辖行政村（居委会）数量普遍较少。比如，Y乡下辖8个行政村（居委会），总人口1.7万人，F乡下辖7个行政村，总人口1.5万人。最小的W乡只有约5000人，下辖5个行政村。乡镇规模较小，再加上乡镇干部数量相对充足，使各乡镇能够建立驻村工作组制度，大大充实乡镇的驻村力量。在山东农村，乡镇下辖行政村（社区居委会）数量众多，大大增加了乡镇的治理规模负荷。乡镇需要将治理规模进一步细分，以更好地对接乡村社会。在乡镇内部设置管区就成为一种较好的选择。因此，乡镇的治理事务规模（管理幅度）也是影响乡镇治理机制创新的重要因素。

（三）乡镇的资源结构

从根本上说，干部是乡镇最重要的人力资源。乡镇对干部的激励面临一系列资源约束条件。其中最主要的包括政治资源、经济资源。政治资源是指政治晋升，就是给予干部相应的政治前途。经济资源就是乡镇所能采用的经济手段，包括考核奖惩、工作经费配套等。

在江西G县，乡镇所拥有的政治资源和经济资源都极为有限。在政治资源方面，乡镇党委书记掌握的最重要资源就是乡镇副职领导干部的推荐权。也就是说，在乡镇副职班子成员晋升时，乡镇党委书记享有一定的推荐权。副职班子成员要想获得乡镇党委书记的推荐，需要积极配合党委书记的工作。因此，在当地，调动副职的积极性、推动副职下沉，成为乡镇更好地完成各项治理任务的不二选择。而在山东C市农村管区，乡镇组织内部隐性层级多，各种层级岗位构成了乡镇激励干部的重要政治资源。管区干部每上升一级，都意味着政治进步。尤其是管区书记，往往是乡镇班子成员的重要提拔对象。因此，在当地，乡镇拥有相对更为充足的政治资源来激励管区干部。湖南H县X镇为城关镇。该镇经济发展任务重，经济资源相对较为充裕。尤其是县城内各种征地拆迁工作较多，县里为X镇提供较多的征地拆迁工作经费。乡镇可以采用经济激励的手段来调动干部的积极性。比如，乡镇为重点线上的干部提供一定的工作经费配套。对于工作业绩突出、在征地拆迁工作中做出重要贡献的干部，还给予一定的经济奖励。

可见，不同地区、不同形态的乡镇治理机制创新，根植于当地的一系列结构性约束条件。乡镇的人事结构、治理事务结构和资源结构，为乡镇治理机制创新提供了基础，共同形塑出不同的治理机制创新模式。

五、结语

总之，中国国家治理必须妥当处理一统性与灵活性之间关系。国家治理的一统性是灵活性的前提，为灵活性提供基本的秩序保障。没有一统性作为前提，灵活性就容易陷入各自为阵、各行其是。同时，灵活性又是维系一统性的途径。通过治理机制的灵活性、政策执行的灵活性，来更好地整合优化一统体制的资源，激发一统体制的活力。国家治理任务的最终落地，需要依托于位居一统体制最末端的乡镇政权。因此，乡镇在保持国家治理灵活性中发挥着至关重要的作用。权小、人少、责重的乡镇能否自主开展治理机制创新，重塑乡镇政府治理结构，直接关系到国家治理灵活性能否实现。

中国幅员广大，不同地区因为经济社会发展阶段及其制度传统的差异性，使乡镇面临着不同的人事、事务和资源结构性条件。这些结构性条件进而要求乡镇做出不同的治理机制安排（见表1）。乡镇治理机制创新，并不简单是政府流程再造，也不是完全依托于现代信息技术，而是对政府治理结构的一种整体性重塑。当然，乡镇在从整体上重塑政府治理结构的同时，也维持了乡镇治理体制的稳定性、完整性。乡镇既有的部门和功能仍然得以保留。质言之，乡镇治理机制创新是在确保体制稳定基础上展开的，并不构成对乡镇治理体制的冲击。

表1 乡镇治理机制创新的结构与路径

乡镇治理机制创新的实质是激活体制资源、使体制更好地对接乡村社会，其核心就是如何激励人的问题。乡镇通过治理机制创新，重新配置权力资源，建立起一套新的激励结构。乡镇的激励结构主要包括两个层面，一是激励对象，二是激励手段。就前者而言，乡镇需要根据自身的人力资源状况确定主要的激励对象，比如在班子副职领导较多的乡镇，如何激励调动副职领导的积极性就至关重要，而在事业编干部较多的乡镇，事业编干部就应该是乡镇的重点激励对象，而在年轻干部较多的乡镇，必须充分激励年轻干部。就后者而言，乡镇需要根据自身掌握的资源状况来采取相应的激励手段。比如，在经济资源较为丰富的乡镇，那么经济激励可以作为乡镇的主要激励手段。而在政治资源相对较多的乡镇，政治激励就应该是乡镇的主要激励手段。乡镇通过治理机制创新，建立新的激励结构，使乡镇的人财物资源达到更优匹配状态，尽可能实现人尽其才、物尽其用。由此，乡镇治理保持了灵活性、适应性，国家治理的灵活性也在一统体制的最末端得以实现。

参考文献:

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[4]朱光磊，张志红.“职责同构”批判[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005（1）：101-112.

[5]田先红.适应性治理：乡镇治理中的体制弹性与机制创新[J].思想战线，2021（4）：116-127.

[6]杜鹏.制度化动员型结构：乡镇有效治理的深层基础——基于“管区制度”的分析[J].云南行政学院学报，2017（6）：14-20.

注释:

1本节部分观点受到与杨华讨论的启发。

2关于片线结合制度的专门系统分析参见田先红：《适应性治理：乡镇治理中的体制弹性与机制创新》，《思想战线》2021年第4期。

3该图引自田先红：《适应性治理：乡镇治理中的体制弹性与机制创新》，《思想战线》2021年第4期。

4参见杨华、袁松：《行政包干制：县域治理的逻辑与机制——基于华中某省D县的考察》，《开放时代》2017年第5期；郭亮：《土地征收中的“行政包干制”及其后果》，《政治学研究》2015年第1期。