村庄公共品的“赋能式供给”及其制度嵌入——以两村用水户协会运行为例

作者：林雪霏 周治强  责任编辑：王雅娇  信息来源：《公共管理学报》2021年  发布时间：2021-11-14  浏览次数： 9742次

【摘　要】围绕村庄公共品何以有效供给，鉴于政府包办与自主合作两种类型的运行困境，当前地方实践中出现了一种“赋能式供给”的创新思路。在系统归纳其基本理念和制度化形态基础上，以福建与广西两个村庄用水户协会的案例求同比较、观察制度运行。研究发现：基于“社区赋能”多层次链条形成了在消费单元、运行规则、组织载体与资源配置等方面特定的制度化形态；其次，制度赋能效果主要取决于能否有效嵌入地方性场域，否则容易陷入组织替代或悬浮等运行困境；再则，在地方性场域中与权力主体的竞合关系、与地方性规则的融合状况以及与社区资源依赖的疏密程度，是影响制度嵌入的核心机制。该研究基于已有制度探索首次提炼出村庄公共品的“赋能式供给”方式，并对其理念、制度设计与运行过程展开系统讨论。同时关注“制度嵌入”因素以完善政府干预与社区合作之间的运行链条，倡导地方政府转变科层化或发包制的治理方式，以定制化和持续性的政策引导推动赋能过程。

【关键词】村庄公共品；赋能式供给；制度嵌入；地方性场域；影响机制

一、文献综述与问题提出

如何连接分散的小农家庭与集体生产生活，是始终萦绕在基层社会治理的重要内容，核心就体现为村庄公共品的供给问题。税费改革前的“三提五统”“两工”制度为村集体组织化地生产公共品奠定了基础，但也导致组织成本膨胀、农民负担过重。税费改革后取代组织化模式的是“一事一议”制度框架下的合作化道路[1]。此时，如何化解协商合作成本，如何寻求有效的公共品供给形式，成为地方实践与理论研究的重要议题。既有研究主要围绕“政府包办”的国家财政供给与“集体行动”的村社自主合作两种类型展开讨论。

（一）政府包办与自主合作之间的两难选择

在“多予、少取、放活”指导方针下①，国家加大“三农”领域的投入力度，将部分村庄公共品纳入公共财政支出范畴，以项目制形式运行。一些研究认为政府提供比组织群众更省事，而项目制的管理技术在整体改善农村公共服务的同时，也提高了民众的政府满意度[2]。更多研究则指出这种输入性供给所存在的问题。从村庄公共品角度看，除了“经济人政府”难以避免的寻租和低效外，也存在供给面上的不均衡，未被纳入项目计划的公共品种类或者未被纳为“示范村”“整治村”两头的村庄依然严重短缺[3]。更重要的是，这种自上而下的决策机制容易导致一刀切执行、供需不对接等项目进村的“最后一公里困境”以及持续维护阶段的管理主体缺位[4]。从村庄内部看，国家资源反哺会对村庄自我供给产生挤出效应，带来村民的福利依赖与村庄内部横向整合能力弱化等后果[5]；村庄里富人干部、灰黑社会势力以及谋利型钉子户则乘机聚合为稳固的分利集团，蚕食下乡的惠农资源[6]。因此，学者们普遍认为国家没有能力包揽所有村庄公共品的全过程供给，仍需倚重农民与农村社区的主体性力量[7]。

针对国家主导公共品供给存在的诸多问题，以社区为基础的自然资源管理（Community-Based Natural Resources Management）在国际上被认为是有效的替代方案。该方案认为公共品的直接用户最了解如何行动，并且有动力以可持续的方式合作管理[8]。其实从正式制度层面看，税费改革后所设定的“一事一议”制度便也是把村庄公共品交予村社合作供给。但是，分散主体间高昂的协商成本，使制度始终陷于“事难议、议难决、决难行”的困境[9]。尽管政府后续以财政奖补提升外部激励，但政策效果却是“千斤拨四两”，反而将村庄自主合作异化为政府供给[10]。有研究指出有效的自组织运行需要特定社会条件的支撑，例如拥有可支配资源的村集体、具有动员能力、有作为的村主干以及同质性的社区团体[11]。也有学者沿袭双轨政治的思路实证检验了宗族组织对于社会网络的促进作用，包括促进村民参与公共品集资、形成激励乡村精英供给的非正式问责等[12]。此外还有关注市场机制进入乡村的社会功能，例如合作社增强了农户的公共参与意识，在显现社会资本效应的同时打造“村庄市场共同体”[13]。但总体上看，自主合作类型始终难以破解内生型合作的高额交易成本，国家最终又会被推出来作为承担公共责任的“第三方”。更重要的是，学者们对于乡村共同体存续的前景并不乐观：农户去组织化、公共生活式微、公共规则和交互作用弱化……这些都意味着支撑村庄内部互助体系的社会基础正在丧失[14]。

（二）村庄公共品供给的“国家悖论”与赋能式创新探索

既有研究基本上都限定在国家包办或自主合作任一供给类型，探讨其具体形式、供给效能及影响因素等。这些主要是在国家与社会的二元框架下展开，所以当其中一端面临问题时，就会寄希望于另一端的替代。这种此消彼长的国社关系预设就形成了村庄公共品供给中的“国家悖论”：农民合作与乡村发展都离不开国家的财政支持与积极引导，同时又担心公权力的介入和干预会抑制乡村社会的主体性，甚至会造成破坏性后果。其症结在于国家行动和村庄行动都暗含着对另一方在场的需要，因而无法进行非此即彼的选择。

何以应对上述悖论？近年来在特定地区或特定领域的制度实践中出现一种区别于上述两者的创新性思路，本文称其为“赋能式供给”：政府意识到自身无力包办或兜底所有村庄公共品，根本上还是要依靠村庄的自主合作，它属于集体职责范畴。于是，政府的角色定位走出“替代村庄”还是“放权村庄”的二元选择，转而利用公共权力设计制度以培育村庄自主合作的能力。在现实操作方面，赋能式供给既不单纯依赖财政投入与科层组织，也不完全寄希望于村庄内生的组织和动员能力。它是通过规则设计、资源投入以助推村庄内部的赋能平台建设，引导利益相关的村民在平台上开展民主参与和互惠合作，由此塑造一套村庄公共品供给的新规则。

用水户协会制度是赋能式供给中较为成熟的案例。该制度针对农村水利设施的建设与管护，由政府引导村庄用水户们组建专业协会，通过相互协商形成自主、可持续的合作治理。四川省成都市政府设立的公共服务资金制度也遵循赋能式供给的思路。成都市政府每年为每个村庄提供一笔公共服务资金，交由民主推选的村民议事会协商决策，村委会只负责执行[15]。此外，福建省厦门市同安区为了管理租住在农村的外来打工群体，基于该思路创设了房东协会制度。政府引导有房屋出租的村民们组建房东协会，由协会自行组织房屋质量检查、出租市场与外来人口的规范管理。有学者将城乡社区治理中既有的地方性赋能实践总结为组织、管理以及服务等不同类型[16]。整体上看，赋能式供给并非“黑天鹅”似的特殊个案，采用这种供给思路的制度形态在当前基层治理中正在持续涌现。

基于以上观察，本文尝试对村庄公共品的“赋能式供给”从制度设计到实践运行展开系统梳理与实证研究。用水户协会制度在中国运行时间长、覆盖面广，因此案例选择空间较大并且易于获取资料，有助于长时段跟踪观察制度运行状况并得出相对稳健的结论。于是将以用水会协会制度及在两个村庄的实践运行作为案例，具体探讨如下问题：作为村庄公共品供给的新思路，赋能式供给遵循什么样的治理理念？为此，制度设计者采用哪些策略手段从而形成此类制度特定的形态结构？在制度运行过程中，这些策略组合是否实现预设的赋能目标，何为影响其制度效能的关键因素以及如何影响？

二、村庄公共品“赋能式供给”的制度化形态

赋能（empowerment）可理解为激活权能或培养能力②，该理念最先在二战后的英美等发达国家付诸实践，随后扩展至世界。实践应用中主要有两种赋能类型，其一是“群体赋能”，主要应用于妇女、黑人、残障等被标签化的弱势群体，帮助其改善社会境遇、增加生活掌控感；其二是“社区赋能”，关注在社会资本、公共规则以及自组织能力等社会基础条件缺失的状况下，社区何以形成自我管理并可持续发展的能力。农村公共品的赋能式供给便是基于“社区赋能”理念形成的，它意味着政府机构的权力观念与干预方式的转变。因此，相应的制度设计不再遵循政府主导、行政控制的常规模式，也不是放任村民自发组织与摸索，而是以公共权力为培育村庄自主合作能力创造环境条件和制度空间。

（一）“社区赋能”的基本理念与层次逻辑

在社会资本、公共规则以及自组织能力等这些社会基础丧失的状况下，即使存在公共需求，也难以促成社区内部的主动合作。如何在缺乏合作能力的状态中形成制度化的合作？“社区赋能”理念试图回应这一难题。它认为公共权力除了用于强制与剥夺，还可以助推能力建设。所以，面对这些资源、能力匮乏且主观感知无助的“失能”社区，主张通过外部干预帮助其培育治理能力。这里的“能力”既包括形成改善社区质量的集体行动，培育社区自我管理的能力，也有构建社区组织与公共机构的对接与协作关系，奠定社区可持续发展的能力[17]。

社区赋能既可以理解为“经过培育而获得能力”的结果，又被当成一种培育社区能力的过程[[18]]。从过程上看，社区赋能呈现为复合式的赋能关系链条，是由个体与组织两个层次的内在赋能共同推动所形成的（参见图1）。具体而言，个体层次的社区成员通过特定事件的公共参与，树立自觉意识、获取所需资源、学习决策技能与群体性合作[19]。对于社区赋能而言，个体层次的赋能既是化解矛盾、凝聚共识的过程，也是培养居民社区意识的过程。对社区的认同感、归属感与主体性，有助于社区成员形成主动且持续的公共参与意愿和合作行为[20]。

社区内部的组织赋能包括对内（Empowering organization）和对外（Empowered organization）两个向度。对内是增强成员参与、形成奖惩性的公共规则并搭建具有内聚力的治理结构，以此增强组织的资源整合力与执行力[21]；对外则是推动与外部组织的联盟网络建设，提升获取资源的能力，特别是与政府间的伙伴关系或政策影响力[[22]]。而社区意识的积累、治理结构的完善以及外部资源的补充，将共同培育社区层面的自主治理能力。

图1.社区赋能的多层次关系链条

值得注意的是，“失能”社区的赋能过程很难依托内生动力自发完成，需要政府全过程的助推与支持。除了为社区发展提供外部资源外，政府更重要的是在赋能过程中持续在场并扮演“引导者”和“动员者”角色。前者是指提供制度平台，引导社区成立亟需但自我发展能力较弱的社区社会组织，化解制度供给难题；而后者是在社区冷漠的情境下动员其成员参与其中，分担自主合作中的高额交易成本[23]。

（二）“赋能式供给”的制度化形态

制度是各种意义和策略结构的稳定聚合，包含着共同目标、理念价值的意义结构已经预设了激励、监督以及可置信问题等关键环节的基本策略。基于“社区赋能”思路形成的制度大体遵循着相似的权力干预方式与赋能关系链条。就目前收集到的相关案例而言，包括用水户协会、公共服务资金制度以及房东协会制度等，尽管它们所在地区与目标公共品不尽相同，但相似的意义结构使其呈现出特定的制度化形态。在此将归纳“赋能式供给”制度化形态的典型特征，并结合用水户协会制度展开具体论述，也为下文两村的案例分析提供制度背景。

鉴于灌溉农业对水利工程的依赖，水利治理自古便是中国农村重要的公共品。分田到户后，国家逐步退出农田水利治理，2002年的税费改革严重限制了村组两级的组织动员能力，共同促使水利使用与治理回归到个体化状态。于是，多数农村的末级渠系工程都处于“有人用、没人管”状态，工程老化破损严重，农户微型水利的修挖则进一步破坏了水利设施配套[24]。为了应对小农经营与大中型水利的对接问题，中央将国际上备受赞誉的用水户协会形式移植到国内并以正式制度全面推广。该制度所遵循的便是“赋能式供给”思路，借助政府干预推动区域内的用水户联合组建互助合作组织，共同承担灌区内水利设施的建设和管护职能。因此，它也呈现出这类供给制度的典型特征。

其一是构建精准的集体消费单元。相较于那些成本标准化、普惠性质的公共品，村庄内部还有些公共设施由于空间因素或生产特征而在村民间受益不均。这类公共品面临更高昂的协调成本，更容易陷入“议程困境”[25]。在回答“由谁付费，有谁获益，有谁共享，怎么付费”这些核心问题时，赋能制度试图组建基于利益相关者、精准的“集体消费单位”[26]。用水户协会制度的对象就是村庄内部对于生产灌溉有直接需求的用水户群体。制度预设这些群体具有同质化的利益偏好，更有意愿采取合作策略。一旦形成精准的集体消费单元，基于“谁受益，谁投入”原则在理论上是能够达到内部共享与外部排他的效果。

其二是设定民主协商的行为规则。赋能式供给所囊括的需求表达、决策、筹资、执行等一系列自治行为，基本都遵循民主协商原则。该原则的第一个要义是平等参与，形成集体消费单元的成员们无论身份、资产或学识，均可平等参与到相关事宜的决策与行动中。第二个要义是理性讨论，成员们在决策过程中开展充分的信息交换与意见沟通，以理性说服与协调妥协达成共识。第三个要义是合作供给，民主权利与行动义务是一体两面，达成共识意味着群体成员签订了行动契约，成员需依约参与到出资、出劳的行动中。民主理论指出协商过程本身就是积累公共参与技能与培育政治效能感的个体赋能过程[27]。在传统邻里关系弱化的状况下，协商结果被寄予构成“以契约为纽带的新的村庄社会关联”[28]。

其三是成立规范化的组织载体。政府在制度设计中倾向于按照现代组织管理制度构建组织载体。从中央到地方各级出台的用水户建设指导意见中，对于协会的组织身份、治理结构、组建程序以及日常管理（例如文书记录、财务管理与公示制度等）都有明确且严格的规定。组建这些协会、议事会意在打造一个介于个人和国家之间，村民自我组织、自我规范的公共空间。提升组织的制度化程度，能够为其规范运行和发展完善提供保障[29]。同时，这种高规格的规范化建设也传递出特有的“政治信号”，即该组织不仅是村庄内部的公共性自组织，还天然地具有与政府紧密联系的关系网络，方便引入政策资源。

其四是配置助推性质的政策资源。只进行规则设定而不配置资源激励难以实现制度目标。“一事一议”制度从“筹资筹劳”到“财政奖补”的政策效果对比③[30]，充分说明资源配置的重要性。各地在推广包括用水户协会的这类制度时，都会投入启动资金或进行项目配套。根据已有研究，由此产生的助推效果首先是对于村民合作供给的带动作用。通过降低村民合作的成本，吸引村庄中有合作意愿但处于观望状态的大多数村民加入；其次是对村干部积极作为的激励作用。通过村庄间的相对激励比较、声誉机制和所有权配置等机制激励村面对村庄自主合作中的集体行动困境，以利益相关为原则塑造更为精准的“集体消费单元”，重新定义村民在新单元中的组织身份、关系模式与行动方式，形成一套集体行动的新规则。这套策略集合的设计逻辑自洽，而且都源自科层组织的常规手段，便于在体制内生产与扩散。

（三）从理性设计到实践过程：赋能式供给中的“制度嵌入”

在勾勒“赋能式供给”的基本思路与制度形态后需要追问：这套制度化的策略组合是否可行，既定的赋能目标能否实现？为了回答这些制度效能层面的问题，就需要从理性设计视角转向过程视角，关注与结构环境互动的制度运行。

从过程视审视会发现，看似自洽的制度设计逻辑直接从政府主导的“制度生产”跳跃到社区内部的“自主供给”。其内在预设是制度一旦生产并推广至基层村庄，那些策略组合就会理性地调节行动者意愿，从而实现赋能功能。但是这其间忽视了对“制度嵌入”因素及其策略保障的考量。

本文对“嵌入”（Embedded）的理解延续着波兰尼、格兰诺维特等学者的“嵌入性”理论研究，都关注特定社会结构与环境对人类行为的影响作用[31，32]，但是关注对象聚焦于组织制度与所在场域间的互动关系。这是一种结构、文化植入并融贯于另一种结构、文化的过程[33]。该过程对于外来制度或新生组织能否发挥预期功能至关重要，从单一组织形式到国家官僚体系都是如此。朱新武等指出政府下派的“工作队”为完成基层治理任务，就需要经由刚性制度建设与柔性情感利益完成“结构嵌入”与“关系嵌入”[34]。埃文斯则提出“嵌入性自主”，指出官僚机构仅凭“干预”很难获得真正的自主性，必须适当嵌入市场、社区中与之建立合作互惠关系，才能在构建新治理规则中获得主导性[35]。

村庄公共品的赋能式供给制度对于嵌入效果提出了很高的要求。首先是由于村庄的特有环境。制度嵌入过程受到多重要素影响，认知上受原思想意识的限制程度、文化上关于集体规范的共享理解、结构上物质交换关系以及政治上权力斗争状况等[36]。村庄自古就是相对封闭、稳固的结构场域，这意味着外来制度在获取支持、塑造合法性与控制冲突等方面将面临强大阻力，需要复杂、政治化的地方性调适。

其次是基于“赋能式供给”的理念逻辑。在该理念中，作为外部干预的公共权力不是直接对村民行为施予允许或禁止，而是用于在具体时空情境下引导他们转变价值观念与行为方式。这种特征决定了制度不能只作为外在的威慑或约束，必须“嵌入”地方性场域才可能有效发挥上述策略组合的赋能作用。换言之，制度过程中的嵌入程度会直接影响到制度设计的实施效果。

有效的“制度嵌入”要同时具备两个标准。其一是获取合法性。迈耶和斯科特指出“组织（制度）的合法性是指一个组织能够得到文化支持的程度——已经确定的文化说明系统为组织的存在提供的解释程度”[37]。获得合法性意味着新生制度得到场域内行动者的认可、接纳和信任，这不仅有助于组织制度在场域内的存续，也为其动员所需资源奠定基础。其二是保有自主性，这一标准考察的是新生制度在融入场域时的目标履行状况与规则运行状态，特别是对于那些出于政策强制或为获取社会认可而创设的制度。面对强大的社会压力，制度或组织的自主性经常被牺牲。迈耶和罗恩在讨论“制度同形”现象时就指出，有些组织在追求合法性的同时又要避免对绩效逻辑的冲击，便将所采纳的制度做仪式化或象征性的“脱耦”处理[38]。

三、赋能式供给的制度嵌入困境：组织替代与组织悬浮

在正式制度的推动下，用水户协会经历了从地方性试点、扩大试点到全面推广阶段，截止2017年底全国用水户协会的数量达到8.3万个④。但经验证据也显示，部分用水户协会陷入“制度嵌入”困境。有些是策略性响应执行的产物，仅停留于“挂牌”协会[39]，有些则缺乏村民支持，运行低效、难以形成领导力[40]。既有先进理念引导，又有规范设计和资源配套的用水户协会制度，为何在实践运行中仍然面临着制度无效嵌入的风险？由此可见赋能式供给制度的嵌入过程受到哪些地方性因素影响？

（一）研究方法与案例选择

为探究影响用水户协会制度嵌入的关键因素，本研究采用最大差异求同法，选择福建永春县L村与广西灵山县D村两个差异显著的村庄进行案例比较研究。由赋能式供给的制度嵌入标准看，有效嵌入的用水户协会一方面要吸引和动员村民自愿加入、积极参与到村内灌溉水利的管护活动中，另一方面要作为用水户的代表，自主地与基层政府、村两委以及其他自治组织开展沟通合作。案例中两村用水户协会的运行样态虽然有所差异，但是都面临着制度嵌入困境。L村协会的组织性质与职责权限都被强势的村两委所替代，而D村协会则被悬置起来，村民们仍是各家自扫门前雪、自行修建微型水利。由于难以有效嵌入村庄原有的权力结构，也无法突破村庄常规的运行模式，两个协会与村庄场域始终处于脱轨状态，难以发挥组织的赋能功能。

虽然两村的用水户协会制度都面临嵌入困境，但是从村庄基本情况看，L村与D村分别位于东部沿海省份和西南欠发达地区，它们在城镇化阶段、自然条件、发展水平与村治状况等环境条件上都存在巨大差异（如表1所示）。这符合双案例求同法原则，有助于最大限度地控制住村庄差异化条件对研究结果的干扰，从而锚定影响制度效能的、一般化的结构性因素及其运作机制。此外，两地县政府都曾因水利管理的突出表现而被授予“全国农田水利建设先进县”。两地政府对于该制度的重视程度与资源投入都高于全国平均水平，但用水户协会的制度嵌入困境在两地却普遍存在。这也有助于尽可能排除政府注意力分配差异所造成的干扰，而专注于观察制度与地方性场域间的互动关系。

为尽可能全面、真实地掌握案例资料，研究者曾于2017年2月和8月分别在两村开展实地调研并于2019年3月进行回访。期间对两县水利局、两村村干部、用水户协会负责人以及普通村民都开展了半结构式访谈，并通过地方政策文件的收集、年鉴整理进行资料补充。

表1.L村与D村基本情况异同

（二）永春L村用水户协会的组织替代及其原因

2015年初，永春县落实中央试点要求，由水利局牵头开展以用水户协会制度为核心的水利设施管护机制创新，并组织镇村干部进行业务培训和任务部署。随后，L村两委便积极响应筹建农民用水户协会，明确它作为村内水利建设与管护的责任主体。实际上，用水户协会与村两委是“两个班子、一套人马”，协会执委会成员都是村干部，会长直接由村支书兼任。所以，划归协会的水利管理职责仍旧被纳入日常村务，由村集体讨论决策。在这种运作模式下，协会多次向政府申报“财政奖补”和“民办公助”项目，开展“三面光”等建设工程。在财政补贴的支持下，该村的水利设施日趋完备，该村的灌溉面积基本覆盖所有农田，干渠和支渠的硬化比例接近100%。此外，村庄还聘请三位管护员负责日常巡视与定期清淤，解决了原本水利设施无人管护的问题，灌溉效率由以往30-40%提高到70%以上。

表面上看，L村在协会成立后完善了水利设施并建立起长效的管护机制。但是实际上，该协会自成立起就未按其组织原则独立行使过职能，而是被村两委的组织权威所吸纳和消解。普通村民并未就村内水利事务开展过自主协商或集体行动，反而彼此更加疏离、更依赖村集体。这种“组织替代”状态将该村水利治理的权力秩序锁定在村管水利的既有路径中，用水户协会由于自主性缺失而面临生存危机。在协会成立四年后的回访中，L村村干部表示，协会每年都要填报大量材料，增加了很多额外工作。目前村里水利设施硬化基本完成，所以他们准备向县里申请注销协会。

造成用水户协会“组织替代”困境的首要原因在于，协会与村两委由于同质化功能而构成的竞争关系。该村包括水利治理在内的多数公共品，一直以来都是由村集体直接供给或牵头组织。这也为村干部赢得了村民们的认可和支持，成为他们治村的合法性资源。由于担心被误解“撂挑子”“不作为”，村两委在处理与协会关系时从一开始就很强势。他们并不遵循制度设计方式去发动和引导农民自主合作，而是直接将协会吸纳到村两委内部。

事实上，村里水利设施的管理和组织维护一直是我们村委在做，这些年来群众也评价我们做得挺好，上面让搞用水户协会其实也就是多块牌子的事……如果当时真的让群众自己负责，他们还以为我们在撂挑子，肯定会骂我们工作不负责的。（访谈记录B20190305-L村村支书⑤）

其次是用水户协会所设定的运行规则挑战了村民们习以为常的治水经验。用水户协会所提供的“游戏规则”倡导利益相关者之间平等的横向合作。这套规则可行的前提是农民将水利治理视作“自己的事”，“必须履行缴纳公共品建设费用和参与实施公共品供给的义务”[41]。但是自从农村取消“三提五统”，L村就再没组织过筹劳筹资的大规模水利建设，而是由村集体出资将日常管护工作市场化外包。

现在的农民只想着享受我们提供的服务和监督我们做工作，自己一点都不愿意承担什么义务。之前好几次，大雨过后有的渠道被淤泥和杂草堵住了。那都是在自己的田旁边，挥几锄头就能解决的事。他们非要跑到我们（村委）这里来，让我们叫人去处理。（访谈记录C20170216-L村村主任）

其实也没什么区别啦，我们村一直都是村干部在管水，成立这个什么协会，应该就是上面想给他们多安排个名头，发点资金。那他们管得好好的，平常又不需要我们做什么……如果真的出现什么大的问题，他们会通知大家的啦。（访谈记录F20170216-L村村民）

所以在协会成立后，村两委只能延续惯例继续外包。他们以协会的名义聘请三位村民小组长作为管护员，水利局下发的经费便用于支付这三位管护员的工资。当设施出现损坏和每年一度的大规模清理时，费用则直接由村财垫付。

第三是用水户协会制度的配套资源难以形成足够的助推力量。永春县水利局对于辖区内用水户协会的资源配置相对合理，是按照设施数量占比持续给每个协会发放经费。所以，L村协会每年都能拿到2.5万元管护补助金，同时，村两委也可以以协会的名义争取到相关的项目资金。所以在制度运行前期，它构成了协会与村庄相对紧密的资源依赖关系，使得村两委愿意承担额外的文书负担以维持协会的形式化运营。然而，除了项目资金外，县水利局并未再投入其他类型的政策资源，同时还推出以个体化为导向的“建管一体化”政策与之“唱对台戏”，鼓励土地流转大户在自行承包范围内的水利设施监管。在上级冲突性的政策导向下，乡镇政府只是按规定下发通知、审批申请、发放配套资金，也未投入精力制定有针对性的支持方案。

（三）灵山D村用水户协会的组织悬浮及其原因

灵山县于2005年起按照“民办公助”思路，创设“政府统筹、财政奖补、协会组织、主体突出”的小型农田水利工程实施模式。D村的用水户协会便是在这一时机下成立的，原本归属村委的治水职责便由此交付给协会。与L村不同，D村协会执委会和会长都是由普通村民担任，但不是用水户们民主选举产生，而是村两委基于私人关系指定的。用水户协会成立之初曾获得县水利局下拨的8万元项目补助，并利用这笔资金进行百余米的干渠硬化。此后，县里以财政紧张为由不再发放其他款项或项目。面对资金断裂，协会曾两次召开用水户大会，商讨筹劳筹资以重启修缮工程。但是由于协会缺乏村庄精英的支持和村民们的认可，两次协商效果都不佳，此后就再未组织过任何水利建设或管护活动。

D村用水户协会始终悬浮于D村治理结构之外，难以承担起组织水利建设和管护的主体角色。协会成立十年来，该村拦水坝、泵站等灌溉设施全部报废，干渠和支渠硬化比例只有40%，而耕地有效灌溉面积只维持在35%左右的低水平。所以，村民们重新回到个体化灌溉的道路上，用自行购买的微型抽水泵从水田旁的小河沟抽水，勉强维持作物的灌溉需求。在2015年县民政局对社会组织的年度管理考核中，D村用水户协会因财务报告、会议记录等各项指标均不合格而被认定为“僵尸”组织予以注销。

村两委与协会介于竞争与合作之间的微妙关系，从成立之初就埋下协会组织悬浮的隐患。村两委在水利建设与管护方面长期失职，村民们也曾多次向村干部反映问题、表达不满。县政府成立用水户协会的号召，为村两委找到了从水利治理职责中“脱身”的合适契机，这也解释了为何村干部不愿兼任协会负责人。

水利我们集体是很多年都没管过了，那当时上面发的文件也说他们群众自己管理嘛，我们就找了几位比较靠谱的同志来负责。（访谈记录W20170813-D村村支书）

但是，D村村干部又担心用水户协会“坐大”会威胁到自身的合法性基础。倘若协会在能人带动下将分散农民整合起来自主治水，会让村民彻底丧失对村集体的期待，这将对村两委的组织权威构成巨大挑战。所以，村两委在协助成立协会的过程中，既没动员村民们的支持，也未邀请有威望的乡贤参与，而是私下沟通委任了协会负责人。

当时书记来找我说，上面希望村里组建一个协会，配合集体开展治水工作，让我出面担任协会执行理事。我想这也是好事啊，就答应了。刚成立的时候开过两次会。第一次通知之后有5、6个亲戚熟人来，他们都说“你这个什么都没有啊，就是个空架子”“你们几个也都是平头百姓，又没有什么名望，怎么镇得住大家”之类的。到第二次开会直接就没人来了，之后就没有开过会……（访谈记录R20170814-D村协会会长）

面对没有村庄精英参与的用水户协会，村民们既不信服，也不接受协会主管水利的合法身份。由于难以获得用水户们的普遍认可，D村用水户协会难以真正运转起来。

其次，D村用水户协会的组织悬浮也与村庄文化理念间的冲突有关。D村自农税改革以后便不再组织集体性的水利建设或管护，镇里因财政紧张便取消基本的干渠修缮，而农户只关注自家“一亩三分地”。村民们也普遍反映“现在都是自己田相邻的水沟需要清一下会挖一下的样子，和自己没关系的一般也不会主动去帮忙”。但这并不意味着村民们没有推动集体治水的现实需求。

我们找过村里好几次，让他们带大家处理水利的事情。后来他们说现在这个事情不归他们管，说上面已经组织成立了专门的协会，让我们去找协会反映。（访谈记录G20170812-D村村民方某）

只是村民们习惯于在地方性权威的动员和引领下参与公共治理。用水户协会这种基于民主协商形成的横向合作，与基于权威动员的原生文化构成了冲突，村民们都拒绝承担彼此之间协商、协调所产生的交易成本。

说白了，用水户协会就是要让我们自己商量怎么解决嘛。到头来还不是成了他说他的、我说我的，谁都觉得自己讲的有道理、谁又都不服谁，又讨论不出个什么结果。我觉得呀，还是要有人来领导大家比较好一点。只要说话的人有威信、够公道，那大家都听他的，这样才有秩序、有效率。（访谈记录K20170812-D村村民王某）

此外，政府资源配置的不合理也是造成用水户协会嵌入受阻的原因。相较于永春县而言，灵山县水利局采取“重点打造”策略，将大部分补助资金投入到辖区内少数试点协会以打造示范项目。D村协会不是样板工程，所以除了在成立初拿到水利局下拨的那8万项目经费外便未再获得其他资金支持。此外，县水利局的制度推广也只是程序性地执行文件内容，并未帮助开展政策宣传或组织培训，这也使得协会在村民中间的认知度较低。

当时就是上级通知我们说要建一个用水户协会，让我们填报申请材料传上去就行…有跟我们传达过工程管理规范的文件，跟村民宣传好像没有……（访谈记录B20170216-L村村干）

除水利局外，灵山县农业局也有针对农田基础设施的惠农支农政策，但是以扶贫项目形式将财政资助直接发放给农户66。这些直补农户政策鼓励的是农户个体化的水利治理行为，与用水户协会所倡导的互助合作导向相背离，弱化了村庄对于用水户协会的资源依赖。

四、赋能式供给“制度嵌入”的影响机制分析

永春L村与灵山D村用水户协会的运行困境凸显出忽视或无效处理制度嵌入因素而导致的赋能失灵。两村的村集体和村民们都没有真正认可和接纳协会作为村庄水利治理组织者的法定身份，只是在形式化应付或策略性利用该制度，于是制度化的赋能策略组合也难以发挥作用。

农村公共品的赋能式供给思路在政府制度生产与村庄自主合作之间存在着“制度嵌入”这一逻辑阙如，它既反映赋能式供给所处的结构性环境，也是赋能式供给制度运行的社会化机制。在对两村用水户协会案例求同比较的基础上，将从权力关系、地方性规则、资源依赖三个层面提炼地方性场域的影响因素及其作用机制。它们共同作用于赋能式供给的制度嵌入过程，对赋能策略的实施效果产生重要影响（见图2）。

（一）影响机制之一：与场域内权力主体的竞合关系

对于村庄场域而言，赋能式供给制度是外生的新型合作规则，缺乏扎实的合法性基础和制度权威。此时与场域内权力主体所构成的竞争或合作关系，将直接影响到它能否快速融入地方性场域并分享其治理资源。

村两委是原生于村庄内部的核心权力主体，拥有较高的合法性基础和较强的基层动员能力。若能与村两委形成合作关系，外生制度既能借助其名誉和声望构筑自身权威，又能开发村两委的“社会关联”以获取信息和资源，迅速累计成员们对于新制度的认可与支持。朱志伟等观察到外来公益组织会主动寻找本地组织组建扶贫共同体，以获取当地资源的支持[42]。

场域内的公共空间大小和组织密度承载力会影响到组织的嵌入难度。村庄空间相对狭窄，组织承载能力是有限的，居于村庄权力中心的村两委，一般也是集体公共责任的承担者。一旦外来组织提供同类产品或具有相似身份，就会与其构成竞争关系，甚至威胁到其存续[43]。用水户协会的出现分割了原本归属于村两委的治水职责，很可能对村两委造成竞争威胁。L村两委消解威胁的策略是将协会法定的组织权限与职责都强势收归集体，仅维持其形式化运行。而D村虽然将治水职责让渡出来，但并未利用其治理资源为新生组织提供足够的支持。这些或明或暗的竞争关系阻碍了外生制度的嵌入，使得原本就缺乏社会基础的赋能组织被排除于村庄场域之外，加剧了它的生存难度。

（二）影响机制之二：与地方性规则的融合状况

地方性规则对村民行动意愿的影响，是在社会资本不足的村庄赋能需要考量的重要因素。村庄是相对稳态的组织场域，村民们在长期重复实践中形成的互动模式会内化为群体普遍共享的认知框架和惯习系统，这是引导集体行动的重要力量。“当新的组织型构与先前存在的文化信仰、意义和组织群落的典型相契合时，新的组织构型最可能具有合法性”[44]。换言之，外来组织或制度若能与这些地方性规则有效融合，就能利用其溢出效应增加自身的本土性，更容易被村民接受为公共品生产的适恰方式。

地方性规则的影响方式之一是特定公共品的社区习惯记忆。多数村民的行为都受到重复实践的“社区习惯记忆”支配，温莹莹在福建T村就观察到该村“农历八月十五修路”惯例促进了村民在修建道路时的捐资行为。他们不会多做理性计较而是追随以往惯例积极配合[45]。相比之下，L村和D村村民自“三提五统”取消后就不再参与集体组织的水利管护供给，他们更多将水利治理视为“村里的事”、“国家的事”。用水户协会制度主张的合作供给，与村民们长期以来的“消费者”认知相背离。

其次，村庄共同体的原生文化是地方性规则的组成要件。农民既是理性的，也是道义的，需要遵循村庄共同体沉淀的生存伦理与组织化方式。两村宗族组织与精英权威长期保持较高威望，村民们也习惯于在地方性权威的纵向动员机制下参与治理。用水户协会的横向合作方式，在精英缺席的情况下很难迅速获得村民们的认可和接纳，将合作成本推到组织难以承担的程度。

（三）影响机制之三：与社区资源依赖的疏密程度

与场域内的社会需求形成紧密且稳定的资源依赖关系，是新组织保有自主性的前提[46]。这种资源依赖关系来自于两种渠道，其一是制度功能。之所以产生新的组织形态或行动规则，就是为了满足既有社群的治理需求或降低其交易成本[47]。制度功能的契合度与组织的生产效率构成第一重依赖关系。从这个角度看，两村用水户协会在组织村庄供水灌溉的效率与效果都难以满足社区的治水需求。

制度资源是构成社区资源依赖的另一来源。社区赋能的层次关系中强调，组织网络及其资源引入对社区可持续发展有着重要作用。作为政府创设的赋能式供给制度，它会携带政治关联、信息资源以及合法性共识等有形或无形资源。而赋能平台与这些附属资源的结合程度——集中还是均衡、紧密还是松散、一次性还是持续性——对集体行动能否构成有效激励至关重要。

从制度专项经费的配置策略来看，永春县水利局均等且持续性的分配相较于灵山县的“重点打造”更有助于提升用水户协会在村社场域中的组织黏性。但从政策组合的视角看，两个县都存在相关水利政策之间的治理逻辑冲突。永春县水利局同时推出的“建管一体化”政策和灵山县农业局的惠农支农补助都在鼓励水利治理的个体化行为，由此形成的分散化导向弱化了农民对于集体行动的组织依赖。

相较于一般的民间组织而言，赋能式供给的组织载体是镶嵌于与政府的“纵向联结”之中[48]。这种半官方的结构特征更有能力为制度嵌入的不同阶段提供相应的资源支持。例如在制度嵌入初期，政府宣传有助于增加居民对制度概念的认知，而官员的“到场”或“视察”则表示对协会的鼓励和保护；在制度运行过程中，维持赋能组织与政府的持续反馈互动，对于维持组织的专业能力同样重要。但是，两县水利局很少持续性跟进协会状况或投入资源支持，使得用水户协会难以与村庄建立紧密的资源依赖关系。

图2.赋能式供给制度嵌入的影响机制图

（虚线为制度设计逻辑，实线为制度运行过程）

基于上述分析，赋能式供给制度在现实运行中应尽可能遵从如下原则，将推动制度有效嵌入，为赋能干预提供良好的环境保障。首先是构建与村庄权力主体的合作共生关系，分享其治理资源并借助其威望推动新生组织快速扎根；其次是寻求与地方性传统、共识性规范与村庄共同利益的融合。其中，吸纳兼具财富、权威和公共身份的体制内外精英，将对本土化的规则整合产生实质性作用；最后是增加制度运行红利，持续为村庄提供定制化的资源支持。加强赋能平台的公共品供给能力、扩展制度承载的资源类型并畅通政社之间的沟通渠道，有助于构建制度与社区之间紧密的资源依赖关系。

五、结论与讨论

面对村庄公共品供给的“国家悖论”，部分地方或特定政策领域出现以赋能为导向的创新性供给类型。它以“社区赋能”理念为基础，试图在“政府包办”与“自主合作”之外创新公共权力的作用方式，通过制度干预培育村庄自主合作的能力。本文对于农村公共品的赋能式供给方式从基本理念、设计形态到实践过程进行了系统梳理和观察。研究发现如下：首先，社区赋能是包含从个体、组织到社区的多层次赋能链条。为实现上述理念结构，制度设计的精准消费单元、民主运行规则、规范化组织以及助推性资源等策略组合，构成赋能式供给特定的制度化形态；其次，赋能目标与策略组合的实施效能很大程度上取决于制度运行时嵌入地方性场域的状况，有效的制度嵌入需要同时获取合法性并保有自主性；第三，在地方性场域中，与权力主体的竞合关系、与地方性规则的融合状况以及与社区资源依赖的疏密程度会对赋能式供给制度嵌入状况产生关键性影响。

制度、组织与场域间的依存互构关系一直为制度移植、制度变迁研究所关注。既有共识是任一外来组织或新生制度或都要嵌入特定的社会结构和文化中，遭遇到现存社会结构的“排斥反应”将难以实现其目标，而在嵌入性构建方面则更侧重于观察自主性较强的组织及其行动策略。本研究以村庄公共品的赋能式供给制度为研究对象，关注更具普适性与规范性的制度及其运行逻辑，并且试图在具体的案例情境中推进对于“制度嵌入”内涵与嵌入性构建等方面的理解。首先是提出有效“制度嵌入”的两个标准，即获得合法性与保有自主性，并且两者缺一不可。这说明新生制度在与地方性场域互构中需要微妙地把握嵌入程度。嵌入程度不足就可能像D村用水户协会因为缺失合法性基础而沦为“不在场者”，L村协会则在村两委与文化惯例的强势整合下完全丧失组织自主性，只是村庄获取资源的平台。

其次指出公共权力的干预方式对制度嵌入程度有差别化要求。相较于外部施加的强制性干预，赋能式供给制度中的公权力不再扮演场外的裁判而试图进入场域内部，对民众达成特定选择、助推集体行动提供策略性的积极干预。有效干预的前提是制度能够有效嵌入地方性场域，才能不依靠明令禁止或仅凭经济刺激进行赋能。

再则还尝试梳理嵌入性的构建机制。村庄社会既是特定的文化结构，也是政治化空间。本文在既有主流的文化视角基础上加入权力关系和资源依赖等现实政治因素，共同构建影响赋能式供给“制度嵌入”的三重影响机制。

中央乡村振兴战略的提出为乡村发展带来机遇，但也将面临更为复杂、多样的公共品生产，这些无疑都将村庄自主治理的能力提到核心位置。赋能式供给思路与此高度契合，有望获得更为广阔的探索空间。然而，赋能式供给很难通过一统化的制度设计或特定的技术手段实现“一赋就能”，因为积累合法性和保有自主性的制度嵌入过程具有很强的情境性特征。地方政府在推行此类制度时需要转变科层化执行或动员式发包等治理方式，真正实现“治理重心下移”，以定制化、持续性的行政引导与资源支持推动社区赋能的全过程。特别是在既有村庄场域无法满足制度有效嵌入的条件时，更有赖于基层官员或村庄精英发挥其能动性，抓住机遇创设具有示范效应的关键事件或因地制宜地开发村庄组织、文化资源予以支持。

参考文献：

[1]桂华.组织与合作：论中国基层治理二难困境——从农田水利治理谈起[J].社会科学，2010（11）：68-77.

[2]陈文琼.富人治村与不完整乡镇政权的自我削弱？——项目进村背景下华北平原村级治理重构的经验启示[J].中国农村观察，2020（1）：29-43.

[3]耿羽.“输入式供给”：当前农村公共物品的运作模式[J].经济与管理研究，2011（12）：39-47.

[4]桂华.项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例[J].政治学研究，2014（4）：50-62.

[5]钱文荣，应一逍.农户参与农村公共基础设施供给的意愿及其影响因素分析[J].中国农村经济，2014（11）：39-51.

[6]陈锋.分利秩序与基层治理内卷化——资源输入背景下的乡村治理逻辑[J].社会，2015，35（）：95-120.

[7]董磊明.农村公共品供给中的内生性机制分析[J].中国农业大学学报（社会科学版），2015，32（5）：69-75.

[8]AGRAWAL A，GIBSON C C.Enchantment and Disenchantment：The Role of Community in Natural Resource Conservation[J].World Development，1999，27（4）：629-649.

[9]杨弘，郭雨佳.农村基层协商民主制度化发展的困境与对策——以农村一事一议制度完善为视角[J].政治学研究，2015（6）：20-27.

[10]徐琰超，尹恒.村民自愿与财政补助：中国村庄公共物品配置的新模式[J].经济学动态，2017（11）：74-87.

[11]陈靖，冯小.农业转型的社区动力及村社治理机制——基于陕西D县河滩村冬枣产业规模化的考察[J].中国农村观察，2019（1）：2-14.

[12]Xu Y，Yao Y.Informal Institutions，Collective Action，and Public Investment in Rural China[J].American Political Science Review，2015，109（2）：371-391.

[13]郭占锋，李轶星，张森，黄民杰.村庄市场共同体的形成与农村社区治理转型——基于陕西袁家村的考察[J].中国农村观察，2021（1）：1-17.

[14]吴重庆.无主体熟人社会及社会重建[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[15]杜鹏.村民自治的转型动力与治理机制——以成都“村民议事会”为例[J].中州学刊，2016（2）：68-73.

[16]郑晓华.社区参与中的政府赋权逻辑——四种治理模式考察[J].经济社会体制比较，2014（6）：95-102.

[17]ARIFUDIN，NASRUL B，MASWADI.Program of Community Empowerment Prevents Forest Fires in Indonesian Peat Land[J].Procedia Environmental Sciences，2013，17（1）：129-134.

[18]吴晓林，张慧敏.社区赋权引论[J].国外理论动态，2016（9）：125-131.

[19]ZIMMERMAN M A.Psychological Empowerment：Issues and Illustrations[J].American Journal of Community Psychology，1995，23（5）：581-599.

[20]SPEER P W.Intrapersonal and Interactional Empowerment：Implications for Theory[J].Journal of Community Psychology，2000，28（1）：51–61.

[21]MCMILLAN B，FLORIN P，STEVENSON J，et al.Empowerment Praxis in Community Coalitions[J].American Journal of Community Psychology，1995，23（5）：699-727.

[22]ZIMMERMAN M A.Empowerment Theory：Psychological，Organizational and Community Levels of Analysis[M]//RAPPAPORT J，SEIDMAN E.Handbook of Community Psychology.New York：Plenum Publishers，2000：43-63.

[23]方亚琴，夏建中.社区治理中的社会资本培育[J].中国社会科学，2019（7）：64-84.

[24]贺雪峰，郭亮.农田水利的利益主体及其成本收益分析——以湖北省沙洋县农田水利调查为基础[J].管理世界，2010（7）：86-97.

[25]汪吉庶，张汉.农村公共物品供给的议程困境及其应对——以浙江甬村为案例的小集体分成付费制度研究[J].公共管理学报，2014，11（4）：49-60.

[26]OSTROM V，OSTROM E.Public Goods and Public Choices[M]//SAVAS E S.Alternatives for Delivering Public Services：Toward Improved Performance.Boulder：Westview Press，1977：7-49.

[27]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧，译.上海：上海人民出版社，2006：9.

[28]陈潭，刘兴云.锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治[J].公共管理学报，2011，8（2）：21-33.

[29]阮云星，张婧.村民自治的内源性组织资源何以可能？——浙东“刘老会”个案的政治人类学研究[J].社会学研究，2009，24（3）：112-138.

[30]胡静林.深刻学习领会党的十八大精神加快一事一议财政奖补政策转型升级[J].农村财政与财务，2013，（7）：2-4.

[31]卡尔·波兰尼.大转型：我们时代的政治与经济起源[M].冯钢，刘阳，译.杭州：浙江人民出版社，2007：50.

[32]马克·格兰诺维特.镶嵌：社会网与经济行动[M].罗家德，译.北京：社会科学文献出版社，2015.

[33]DACIN M T，VENTRESCA M J，BEAL B D.The Embeddedness of Organizations：Dialogue&Directions[J].Journal of Management，1999，25（3）：317-356.

[34]朱新武，谭枫，秦海波.驻村工作队如何嵌入基层治理？——基于“访民情、惠民生、聚民心”案例的分析[J].公共行政评论，2020，13（3）：84-101.

[35]EVANS P.Embedded Autonomy-States and Industrial Transformation[M].Princeton，NJ：Princeton University Press，2012：11-81.

[36]ZUKIN S，DIMAGGIO P.Structures of Capital：The Social Organization of the Economy[M].Cambridge，MA：Cambridge University Press，1990：1-36.

[37]MEYER W J，SCOTT W R.Centralization and the Legitimacy Problems of Local Government[M]//MEYER W J，SCOTT W R.Organizational Environments：Ritual and Rationality.Beverly Hills，CA：Sage，1983：201.

[38]约翰·迈耶，布莱恩·罗恩.制度化的组织：作为神话与仪式的正式结构[M]//沃尔特·W·鲍威尔，保罗·J·迪马吉奥.组织分析的新制度主义.姚伟，译.上海：上海人民出版社，2008：45-67.

[39]奉海春，李放.科层制嵌套结构：农田小水利制度层次关系解析——基于广西的案例[J].南京农业大学学报（社会科学版），2014，14（4）：94-101.

[40]王晓莉.用水户协会为何水土不服？——基于社会生态系统分析框架的透视[J].中国行政管理，2018（3）：118-125.

[41]李祖佩，钟涨宝.分级处理与资源依赖——项目制基层实践中矛盾调处与秩序维持[J].中国农村观察，2015（2）：81-93.

[42]朱志伟，徐家良.公益组织如何嵌入扶贫场域？——基于S基金会扶贫参与策略的案例研究[J].公共行政评论，2020，13（3）：118-133.

[43]HEINZE K L，SODERSTROM S，HEINZE J E.Translating Institutional Change to Local Communities：The Role of Linking Organizations[J].Organization Studies，2016，37（8）：1141-1169.

[44]马丁·鲁夫.组织构型的呈现：一个群落生态学取向[M]//李友梅，李路路，蔡禾，等.组织管理与组织创新：组织社会学实证研究文选.上海：汉语大词典出版社，2008：338.

[45]温莹莹.非正式制度与村庄公共物品供给——T村个案研究[J].社会学研究，2013，28（1）：113-133.

[46]刘耀东.行政合法性抑或社会合法性：农村社区服务类社会组织发展模式选择[J].中国行政管理，2017（4）：83-87.

[47]MEYER W J，SCOTT W R.Organizational Environments：Ritual and Rationality[J].Administrative Science Quarterly，1983，30（2）：774-775.

[48]Lu Y，Tao R.Organizational Structure and Collective Action：Lineage Networks，Semiautonomous Civic Associations，and Collective Resistance in Rural China[J].American Journal of Sociology，2017，122（6）：1726-1774.

注释：

①2002年1月召开的中央农村工作会议明确提出，新阶段增加农民收入总的指导思想是“多予、少取、放活”。

②Empowerment theory在国内普遍被翻译为“赋权理论”。从柯林斯词典看，该理论中的“权”是指权力、能力，即个人、组织或社区能够掌握资源，得以改善处境、控制生活的能力。但是，在中文语境下的“权”既可理解为权力，也可理解为权利。部分学者在概念使用时便将“赋权”和“赋能”分别阐释为“赋予权利”与“赋予能力”两种不同的含义。为避免由于中文使用造成的理解混淆，本文从理论内涵和表意初衷出发将“empowerment”统一表述为“赋能”。

③截至2008年全国开展一事一议的村庄比例累计为14%。财政奖补制度自2008年试点、2011年全面实施，至2012年开展一事一议的村庄比例上升到累计37.3%。参见文献[30]。

④水利部.2017年全国水利发展统计公报[EB/OL].

⑤访谈资料编码说明：B为访谈对象简称，20190305为访谈具体时间，按年月日顺序排列，“-”后为访谈对象身份，以下同。

⑥据D村公告栏所示，贫困户产业开发扶贫项目对于作物种植类型的资金奖补标准为600-800元/亩，该村2017年作物种植类产业扶贫项目所获的奖补金额总计达到2万余元。