头雁指数：让基层带头人“吃苦者吃香，有为者有位” ——基于山东省平阴县“头雁指数”的调查与思考

作者：王　杰  责任编辑：蒋　韵  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-11-14  浏览次数： 35025次

中办《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出，“激励广大干部在新时代勇于担当、奋发有为，要充分发挥干部考核评价的激励鞭策作用，完善干部考核评价机制。”但长期以来，一些地方的基层工作存在“权责不清晰、指标不明确、考核不科学、激励不到位”等问题，基层干部“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”，严重影响了基层干部的工作主动性、积极性和担当性。对此，平阴县以“头雁队伍提升”行动为契机，制定并细化“头雁指数”考评办法，通过构建系统科学指数，让基层党支部书记知如何为；出台多样激励机制，促基层书记乐有为；落实严格监管体系，保基层书记能有为。通过这些举措，有力促进了基层党支部书记担当作为，有效破解了基层带头人“不愿为、不会为、难作为”的难题。

一、构建系统科学指标，指数让头雁有方向

平阴县结合地方实际，因地制宜制定并细化“头雁指数”体系，同时开展针对性、系统性的宣传和培训，使基层头雁们有奋斗方向。

（一）考核标准先行，让指数易掌握

平阴县制定的“头雁指数”评估办法清晰易懂，各乡镇因地制宜，进一步完善使之更具针对性和实施性。其一，明晰指标让基层易把握。平阴县制定的“头雁指数”评价体系简单明了，指向具体，全面清晰，使基层书记容易理解把握。“头雁指数”评估办法涉及忠诚、能力、担当、口碑、律己等五个类别，占比分别为15%、15%、35%、20%和15%，上级党组织对基层党支部书记定量评分，全县范围内排名位于前20%的村、社区党支部书记被评为“头雁书记”。其二，因地制宜让基层易操作。各镇、街根据平阴县的指导意见，针对基层党支部书记们干好干坏一个样、工作缺乏积极性的现实情况因地制宜，细化了指数，同时提高了针对性，有利于基层干部遵照实施。如孝直镇廉庄村的党支部书记俄凯依据指数指导，并结合本村特点，充分利用驻村企业种植果树的空余土地发展中药材种植，成功将廉庄村这个公认的“三无村”带上经济发展高速路。

（二）宣传覆盖广泛，助干部明何为

“头雁指数”制定后，平阴县在各镇街广泛宣传，促干部充分了解，并得到村民的热烈反响与支持。一方面，宣传到村，政策人人知悉。平阴县将“头雁指数”从县落实到街、镇，再深入宣传到辖区内各村、社区，层层递进、无死角覆盖，让每一位基层书记都深入了解，村民口口相传，真正做到了全民知悉。如安城镇东毛铺村两委班子积极组织党员干部学习会议，并邀请普通党员、退伍军人等列席旁听，使“头雁指数”在村里广为传播。另一方面，积极涌进，荣誉人人争先。根据上级指标和标准，基层村、社区符合“头雁书记”评选条件的党支部书记可拟定发展计划、工作目标等，申报评选，先送镇、街初审，再报县复核，促人人参与评选。孔村镇安子山村的支部书记按照“头雁书记”的评选标准积极申请，最终荣获了该称号。

（三）分级培训夯实，使干部能有为

平阴县在推行基层党支部书记工作评估指数化的同时，也在书记间开展各类教育培训，有效提高了书记们对“头雁指数”的理解与实践能力。首先，以村带起，开展宣讲活动。各村召开村两委干部会议，由领班干部进行专业指导，让做得好的干部上台演讲、分享经验，促使基层领导班子成员充分理解头雁指数内涵，并内化于心。平阴县组织部定期在县内各个村庄组织“头雁指数”宣讲活动，敦促基层党员干部加深对“头雁指数”的认知。其次，全县集训，指数课堂讲授。凭借面广而高频的头雁主题教育活动，将指数授于课堂，参与对象为全县范围内的基层党支部书记，包括遴选的、下派的、驻村的书记等。2020年，平阴全县开设了头雁讲堂5次，有效提升了基层书记对“头雁指数”的理解。再次，各地互通，党员合作培训。平阴县走“引进来”、“走出去”路线，定期组织各地基层书记参观、学习，借鉴头雁政策落实的先进经验，促进了县内各辖区经验的分享与互通。如来自锦水街道后寨村的“头雁书记”靳海峰就将带动村庄发展致富的事迹作为工作成果分享给其他书记。 

二、开展多维多样激励，指数让头雁动力足

平阴县明确指数评分规则，多方面奖励成果丰硕的基层书记，并组织强村带弱村、优秀支部书记宣传致富妙招等活动，提升基层书记的工作动力。

（一）政薪双促，让干部愿有为

平阴县“两手抓”激励，从政治和薪资两个方面奖励绩效优秀的村、社区书记，极大提高基层书记的工作积极性。第一，政治奖励。表现优异的头雁书记将在县、市、省以及中央评选的各种荣誉中被优先推荐，并被优先考虑招入公务员、事业编等，使做得好的支部书记尝到甜头，工作更有干劲。如孝直镇翔鸾村年仅27岁的刘桂秀，作为乡村振兴专员埋头基层，为乡村振兴政策落实做出杰出贡献，就被选为“杰出青年代表”。第二，工薪奖励。以头雁指数评分为据，对分数靠前的基层党支部书记，按照副科级领导干部待遇标准实行奖励，让“吃苦者吃香”。2020年，依照“头雁指数”评分排名，排在全县前5%的基层书记年平均收入达到七万元，而排名靠后的书记年平均收入仅三万元，差距显著。

（二）连任设标，促干部去作为

“头雁指数”评分达标者方可连任“头雁”，推动基层书记更积极作为，争取连任。一是日常考核排名次。依据“头雁指数”评分标准考核，头雁书记须连续两年排名前百分之二十，方可连任，促干部多做实事。如孝直镇展小庄村的展成玉书记，连续两年在“头雁”考核排名中位列前百分之二十，连任了头雁书记。二是荣誉激励响当当。基层书记个人或所在党组织获得市级及以上荣誉者也可连任“头雁书记”，促干部提升业绩。如孝直镇付庄村支部书记亓明轩带领村庄发展效果显著，先后被评为山东省劳动模范、济南优秀共产党员等，借此实现了“头雁书记”的连任。三是村庄经济冒尖尖。集体收入达到十万元以上的村书记可连任“头雁”，硬性经济指标使其工作更有奔头。2019年东阿镇北市村在党支部书记史兴顺的带领下，集体收入突破100万，史书记也因此连任“头雁书记”。

（三）强弱结合，使干部更有为

先进村与落后村相结合，强化基层党支部书记的交流，促弱的变强，使强的更强。其一，开设头雁讲堂。平阴县定期组织“头雁书记”到各镇、村巡讲，分享治村奇招、发展妙招，在提升强村书记荣誉感的同时也帮助弱村找到适合自身发展的道路。如来自孝直镇廉庄村“头雁书记”俄凯就在头雁讲堂中介绍了本村有效落实易地搬迁、三权分置、村民教育等政策的妙招。其二，开展高师带徒。强村弱村配对，头雁书记与弱村书记一对一帮扶，一方面是经验传授，另一方面是项目、实物支援。强村书记借帮扶弱村获得精神满足，弱村经济经强村带动实现飞跃，先进、后进共同进步。如在榆山街道，强村老博士村与弱村新博士村配对帮扶，老博士村的村支书依据新博士村的现有条件为其农业发展出谋划策并提供树苗支持。

三、实行严格标准监督，指数让头雁不松懈

驱策、奖励并进，平阴县严格监管、督促工作成绩不达标、态度消极的基层书记，筛选有作为、让群众满意的“头雁”，确保在乡村振兴战略中每个村都不掉队。

（一）绩效测评，策干部要有为

对评测不达标者“因材施教”，能力不足者促本领提升，居其位不履职者则动态调整。一方面，策弱图强。弱村书记定期在平阴县组织部组织的评测大会上做汇报并向强村学习，激发其上进心的同时助其看到差距，进而发愤图强。平阴县组织部2020年定期组织弱村书记前往东阿镇北市村等强村参观学习当地治理经验。另一方面，动态调整。针对绩效较差的书记实行动态调整，将“头雁指数”评分与年中和年底考核相结合，对书记评星定级，对于连续两年评分不达标者，根据具体情节实行免职、降职和撤职等调整，使基层书记能上能下。仅2020年一年，平阴全县318个村、社区党组织中，就有45个书记被降职或免职。

（二）监督跟进，禁干部不作为

践行全面监督体系，严格规范基层党支部书记行为，明令禁止不作为，坚决督办屡教不改者。其一，监督管理促作为。平阴县因地制宜地细化、实施上级出台的《从严管理村干部实施办法》，严格监管村书记，督办违法违纪、受到处分者，整顿领导班子风气，提升基层书记整体质量。通过建立“146”村级治理体系，即通过“一张权力清单”约束干部用权行为；凭借“四议决策”规范干群决策程序；利用“六个平台”加强监督管理，严格规范干部用权行为。其二，群众信访征民意。督办党员群众反映比较强烈的、信访矛盾比较突出的基层组织书记，有效提高了基层干部工作的积极性。2020年平阴县纪委针对群众满意率曾随机入户访问和做问卷调查，以随机调查敦促干部作为。

四、以多元化标准实施，头雁指数助干部作为

平阴县以“头雁指数”助基层干部明确何为有为、如何作为、何不能为，切实解决了基层干部“不愿为”、“不会为”的难题，为促进基层党支部书记担当作为提供宝贵经验。

（一）选优配强基层带头人须建立指数化评价体系

乡村能否振兴与农村基层党支部书记是否作为密切相关。当前一些地方基层党支部书记工作面临“不愿为、不会为、难作为”的困境。为此，平阴县对症下药，综合了政治、作风和实绩考核等因素，制定了“头雁指数”评估办法，通过条理明晰的指数评价体系强基层党支部书记作为动力，提作为能力。

（二）构建长效激励机制是激发基层带头人担当作为的关键

要使基层带头人充分担当作为，需要建立长效激励机制。平阴县以“头雁指数”为依据，设置了类别全面、操作性强的考核指标体系，结合差异化的奖励制度和“头雁讲堂”、“高师带徒”等配套措施，不仅奖励了先进，也考虑到了后进的现实困难。同时，坚持有为才有位，奖励“实干家”，为想干事、能干事、干成事的干部提供了机会和舞台；采取正面奖励和负向激励相结合的方法，坚持优者上、庸者下、劣者汰，严格监管、督促工作成绩不达标、态度消极者，明令禁止不作为行为，有效激励基层党组织书记更好发挥带头作用和担当功能。

（三）建立容错纠错机制为敢作为的基层带头人撑腰鼓劲

习近平总书记指出，干事业总是有风险的，不能期望每一项工作只成功不失败。平阴县创设的“头雁指数”评估办法有效提升了基层党支部书记的作为积极性，同时，建立健全容错纠错机制，宽容基层带头人在改革创新、“好点子”实施中的失误，做到允许试错、包容无意过失，让基层干部敢作为、不怕出错，为敢闯敢干的基层干部提供保障。