制度嵌人与基层国家－社会关系的重构 ——基于一个旧村改造案例的分析

作者：程　风 邵春霞  责任编辑：陈梅  信息来源：《地方治理研究》2021年第4期  发布时间：2021-10-29  浏览次数： 2750次

【摘　要】伴随改革开放以来乡村社会的变迁，重塑国家与社会的协同关系逐渐成为乡村治理的重要主题。通过政策执行和平台建构，国家能力以制度化的形式渗入乡村治理进程中，这一过程呈现出基层政府对乡村社会的“嵌入式协同”。从旧村改造个案看，当前乡村治理工作必须有效发挥基层政府在创新政策执行方式、建构长效平台方面的积极作用，以制度思维转变培育乡村社会内生性力量，进而重塑乡村治理场域以推动基层国家与社会协同关系的重构。

【关键词】乡村治理；制度嵌入；国家－社会关系；项目式治理；旧村改造

引言

乡村治理变革伴随近代以来国家权力对乡村社会权力结构的重构过程^[1]。从建构基层权威到恢复社会经济秩序，基层政府的国家能力逐步提升^[2]。改革开放以来，随着经济社会结构的转型，传统国家政权建设语境下的乡村治理结构面临挑战。从基层政权看，自1982年乡村政权改革撤销人民公社建立乡镇人民政府后，简政放权、健全和完善乡镇政府职能的工作一直在进行。1986年村民自治的推行及1998年《村民委员会组织法》的通过，标志着国家正式制度在实践和法理层面从乡村生活“剥离”。随着政治控制松动、市场经济发展及乡村社会全新力量的出现，传统乡村治理格局逐渐被解构，依赖于意识形态统和与权力强制的传统管制模式在基层乡村已然失效，国家与社会需要一种新的治理结构，或者说业已出现的基层政府乡村治理实践需要重新以学理化的方式被诠释^[3]，这一过程伴随着国家与社会分析范式的兴起，实现基层政府与乡村社会互动新秩序逐渐成为共识，但对于如何达成这种协同关系，学界观点仍有争议，因此有必要借助理论回溯与案例聚焦更加全面地理解国家一社会协同关系的重构过程。

一、研究背景与问题的提出

对基层政府的研究贯穿改革开放尤其是20世纪90年代以来中国经济快速增长及政治体制改革逐步铺展的全过程。对基层政府创新动力的剖析体现了学界对于中国经济快速发展的困惑，以晋升锦标赛来解释基层政府的治理模式体现了基层官员晋升目标和国家经济发展目标的重合^[4]，地方法团主义^[5]、村镇公司^[6]等解释也是从基层政府推动经济发展的行为着手解释其功能。随着研究的推进，基层政府治理结构与机制逐渐成为学界讨论的重点，项目制^[7]、正式权力的非正式运作^[8]22、运动式治理^［9］、制度变通^［10］、基层共谋^{［11］610－619}等解释从不同角度呈现了基层治理的多样化形态并丰富了对于基层治理目标实现路径的学理性解释，但也带来了研究的“碎片化”问题。如何在脱离琐碎化倾向的同时不陷入化约主义的窠臼是基层治理路径研究需要解决的问题。

抽象化与概念化是学术研究的前提。回到基层政府乡村治理这一问题，乡村治理是国家治理的重要组成部分，其相关主体为基层政府、村两委和村民，厘清三者关系是治理目标实现的前提，这一关系在本质上仍是国家与社会关系，是对乡村治理的基础性解释。而对于中国乡村治理实践而言，直接套用国家与社会关系理论，既不能有效解释现实情况，又会削弱这一分析范式的理论效度。因此，结合中国乡村治理的历史与现实，以本土化视角来解释中国乡村治理中的主体间关系以及治理目标的实现路径是增强理论解释力与适应性的关键。

对干乡村治理体现的国家与社会关系，费孝通曾结合中国乡村社会的历史以“双轨政治”⁽¹⁾进行解释，这是对传统中国“国家与社会关系”的概括与总结。20世纪90年代村民自治成为定制后，有关乡村精英、新乡贤等的研究反映了乡村治理社会力量的回归^［12］，这在一定程度上延续了费孝通的解释路径，并从组织沟通角度对乡村治理的结构化改造进行了创新^［13］。但无论从现实情况还是逻辑推论角度出发，国家能力在乡村治理中的重要性都应该受到重视，即使存在村民自治制度，国家对资源的掌控和调配能力、国家政权渗透的惯性伊然决定了其有能力目不可避免地按照自身意愿对乡村社会进行改造。在传统“权力文化网络”逐渐消解的当下，乡村的自生秩序虽然仍以碎片化的形式保留，但已无法在乡村治理中发挥积极作用^［14］，从现实情况出发，国家需要通过一定途径介入，进而在乡村治理转型中发挥主导性建构性作用。

本文的理论思考源于国家的“嵌入性自主”(Embedded au工onomy)概念，作为一种强调社会与国家间互惠可能性的理论，埃文斯(Weiss Linda)首次运用这一概念将国家自主性、国家目标、社会联系起来，并强调国家嵌入社会这一过程伴随着的制度化及“国家－社会协同关系重构”(Recons工ruc工ion of embedded synergy)^［15］71。回到基层乡村治理这一问题，将研究视角限定在特定乡村治理场域中，可以更明晰基层政府如何嵌入乡村社会关系并实现具体乡村治理目标的全过程。在案例分析后发现尽管存在乡村社会的现实阻力，基层政府仍通过政策创新和制度平台实现对乡村社会的嵌入进而实现既有乡村治理目标，此过程中国家既嵌入乡村社会内部，又与乡村治理的实践保持协同性，呈现出“嵌入式协同”^［16］，的特点。本文借助于对广西壮族自治区旧村改造的个案分析，提炼出在基层政府政策执行与平台构建的实践中呈现乡村治理目标得以实现的嵌入式协同路径，为推动国家与社会的良性互动及乡村治理现代化提供一些思路。

个案分析材料来自于2018年7月在广西壮族自治区F区S村的调研。S村位于广西壮族自治区东部Y市F区的西北部，梁、陈两姓人数占本村人数的95%以上，在2018年乡村振兴背景下该村被区政府作为“空心村”典型进行旧村改造^（2）。旧村改造工作由区政府统一部署，村两委实际操作，镇政府从中协调，基层政府多方位全过程介入到旧村改造中，体现了国家能力对乡村社会的渗透与引导。在这一过程中，基层政府首先以项目式治理的方式嵌入到S村旧村改造工作中，因沟通不畅造成信任危机，并遭遇乡村社会的抵制；然而，最终凭借间接沟通的策略创新以及以村民大会和宗族理事会为代表的平台创新的方式实现了制度化的国家一社会协同治理，因此可以用来解释基层政府乡村治理目标实现过程中的“嵌入式协同”模式。

二、项目式治理：国家嵌入乡村社会的路径选择

从国家与社会关系角度来说，改革开放后乡村社会内部自主性权力虽然在逐渐扩张，对国家的“依附性”也在减弱，但国家权力在乡村治理中从未完全退出。当前乡村治理结构的变化主要体现在“国家”角色的转变－从“控制”乡村向“治理”乡村转变，这一过程中“国家”更多以“引导者”和“协调者”的形象出现。分税制改革后，项目式治理逐渐成为社会的总体性特征，在这一治理进程中，上级政府通过目标管理和过程控制的手段实现对下级政府的全方位控制^［17］，因此基层政府必须要在上级政府的战略规划框架下进行相关项目的立项与申报，这一过程伴随着上级政府对基层政府发展偏好的形塑，而对于基层政府来说项目就意味着财政支持以及经济社会发展。

(一)选择：以“乡村振兴”带动“全区振兴”

对于F区政府来说，借助中央层面全面推进乡村振兴战略规划的“东风”争取项目资金支持实现本区经济社会的发展，是基于现实环境和政治情势做出的合理选择，因此对于F区而言，项目式治理既是政府嵌入旧村改造的源动力，又呈现出被乡村振兴战略规划塑造下国家嵌入的特点。

F区的现实情况也决定了以“嵌入”的方式进行全区振兴的必要性。2013年6月F区被国务院批复建立，到2018年建制时间不足5年。虽然成衣加工业是本区主要的产业发展力量，但规模效应差、水污染严重等问题使得F区经济发展水平在全市处于长期落后地位，不但“空心村”现象严重，而且基础设施建设滞后，出现拖欠企事业单位员工工资等社会问题，对F区整体稳定产生较大威胁。面对现实挑战，区政府需要通过各项措施提升全区在经济、环境、基础设施等方面的实力，进而实现“振兴”。而乡村振兴规划无疑是一个机遇，配合中央的乡村振兴规划，F区抓住机会制订了S村的旧村改造规划，借此实现与中央、省、市乡村振兴发展规划的对接，并将S村旧村改造作为全区的重点任务，从而争取到了各级政府的项目资金支持。

对于F区推进乡村振兴的总体工作而言，S村旧村改造工作具有重要作用。作为F区开展乡村振兴工作的第一步，S村旧村改造工作的成功与否直接关系到F区乡村振兴工作能否继续得到上级政策和资金支持，因此S村旧村改造工作从一开始就被赋予了优先性地位。

(二)动员：部门间协同、舆论宣传与行动示范

在S村旧村改造被提上F区政府当年推进的重点工作之一后，针对旧村改造的前期动员工作逐步展开。在这一阶段，基层政府嵌入乡村社会表现为项目式治理，主要方式是各种动员机制的系统性使用。

首先，部门间协同。在科层制内部，F区区委办公室在2018年初就大量印发推动旧村改造具体工作的指导文件，在专家研讨与实地调研的基础上编写经验学习材料，并下发给辖区内各有关单位学习；在此基础上，F区确定了以S村为核心示范点的旧村改造一期工程，进而为推动旧村改造工作顺利进行，组建“美丽乡村”旧村改造领导小组，全面指导S村旧村改造工作的推进。除此之外，F区还集合了全区各部门的力量协同推进S村旧村改造工作，总计共23个相关部门(包括22个区直属单位和1个镇政府单位)参与到这次旧村改造过程中，对旧村改造提供资金、宣传、培训、规划、承接项目等方面支持(见表1)。基于以上措施，体制内科层化空间的各方力量被凝聚和动员起来。

其次，舆论宣传。在社会层面，基层政府通过媒介工具与公共舆论方面的主动权，运用多种宣传工具为S村旧村改造营造舆论环境。F区通过当地纸媒、政府网站、微信公众号等进行短时、高频宣传，以营造旧村改造的舆论氛围。旧村改造一度成为F区的热点话题，不仅加深了民众对旧村改造工作的了解，也为接下来的具体工作开展打好了舆论基础。

最后，行动示范。旧村改造过程中F区充分发挥组织资源优势，包括区委书记在内的区领导多次赶赴旧村改造现场进行实地调查走访，以及纸媒和网媒的新闻报道等，成功产生了示范效应，营造出区委区政府对乡村基层和旧村改造的重视，区委书记的改革思路与想法也进一步呈现在公众面前，无形中减少了后期旧村改造过程中的阻力。

在F区旧村改造过程中，像区委书记这样的地方领导者也被称为“地方核心行动者”，他们是被正式制度纳入权力体系的核心成员，依托组织资源，通过正式规则，在管辖领域内拥有话语权与决定权，支配着制度变迁，呈现出“地方核心行动者主导下的效率主义秩序模式”^［18］，这种示范性和引导性一方面体现了基层政府以一种积极的姿态参与到了旧村改造的过程中，另一方面也体现了国家力量对于乡村社会的嵌入。

三、制度外抵抗：国家嵌入下的乡村社会脱嵌行为

在S村旧村改造的乡村治理场域中，尽管基层政府通过各种方式实现了国家力量的嵌入，但这并不意味着乡村社会只能被动接受国家权力的渗透，村民可以借助既有社会网络，通过多种策略实现对于国家嵌入的制度外影响。这一过程虽然以村民的消极抵抗姿态呈现并在实际上也阻碍了旧村改造工作的推进，但其对于国家嵌入的修正与完善而言是必要的，旧村改造前中期村民的脱嵌行为暴露出基层政府前期嵌人存在的问题，对于后续基层政府嵌入制度机制创新发挥了重要作用。

(一)乡土：宗族、人情、地缘的影响

S村祖先崇拜文化较为浓重，当地人认为老屋(祖屋)是祖宗世代生活的地方，长辈们去世后仍以祖屋为媒介继续关注后辈的生活，并通过阴间的力量为阳世的后人带来福祉^［19］而他们的灵魂会根据后代对自己的尊敬和供奉程度，对子孙产生好或坏的有力影响^［20］。旧村改造对祖屋的拆建在S村村民尤其是老年人看来，是毁坏祖先庇佑子孙后代的行为，不仅意味着对祖先的大不敬，而且会影响活着的人的“运势”。陈姓宗族几位有声望的老人坚决反对，他们坚持认为旧村改造会破坏祖屋风水，在村工作人员就相关事宜相继来做思想工作时拒不配合，并以“以后我们家但凡出什么事情都找你”为由威吓工作人员，使得改造工作一度陷入停滞。

S村作为典型的宗族凝聚力较强的团结型村庄，宗族势力较为强大，村民对于乡村的认同感较强，村庄内部具有显著的规范性^［21］。村内还存在着同宗族内和村内不同宗族间的互助机制⁽³⁾，同姓宗族与同村邻里之间在日常活动中也交往甚多。血缘、人情、乡缘等因素的存在，使得S村村民在旧村改造过程中有较强的凝聚力，其行动路径受传统习俗、道德、意识形态等各种因素的乡土社会结构影响较大^［22］。在采访S村两委工作人员时，他们也表示有于人情、乡缘、面子等社会因素无法对本族人、本村人进行彻底的工作，这阻碍了S村旧村改造工作的推进。对于S村村民来说，尽管现代化对传统乡土社会产生了一定程度的冲击，但由村民之间互相交往联系与宗族文化认同所产生的社会网络仍将每一个村民纳入到它所能影响到的范畴之中。基于祖先崇拜所导致的对于祖屋的感情，以及宗族网络下的血缘、人情和地缘因素等共同构成为S村旧村改造过程中基层政府真实面对的阻力和必须要解决的问题。

(二)失真：官方失声下的信息沟通

S村属于典型的熟人社会，借助于“差序格局”^［23］，旧村改造过程中的各种信息在村域内广泛传播。由于旧村改造过程中基层政府信息发布平台的覆盖度与影响力问题，一些村民无法通过官方平台和渠道获取信息，这就为信息在村民之间的自发传播提供了条件。但复杂利害关系和人们多变心理导致传递信息的各个环节都会自觉或不自觉被各种因素扭曲，从而造成信息传播中的失真现象^［24］。

在S村调查走访期间，笔者了解到旧村改造动议初期，由于区政府未能将政策完整准确地展现给村民，导致口口相传下村民普遍将旧村改造政策理解为政府将老房屋收回不再归还，从而产生了对旧村改造工作的消极抵制。还有村民表示，对于旧村改造具体政策中关于房屋补贴标准明细并不清楚，甚至在官方文件中，也并未对补贴标准事宜做出详细解释，这使得村民仍然对旧村改造存在一些疑问。尤其在涉及旧村改造的补偿及租赁时间问题时，信息失真现象严重，如区政府文件为“每平方米2.5元/年，与村民业主签署15年租赁合同，到期双方协商后方可继续开发”；而S村有些村民则接收到了“每平方米2.5元一次付清，15年租赁合同到期后，房屋收归政府”的错误信息，这些情况反映了S村村民借助于熟人社会和乡土网络进行信息传播的局限性，也凸显了基层政府信息公开透明度不够和时效性不足等问题。

(三)抵制：信任语境的缺失

乡土网络的存在助长了村民对旧村改造工作的群体性消极抵制。虽然政府在旧村改造工作开始前就通过多种渠道宣传各种积极作用，但某些村民对这项工作仍存在不信任，认为政府卖力宣传只是为了尽快完成上级交代的工作，旧村改造很可能最后会沦为政绩工程，自己得不到实际好处，从而以消极态度应对旧村改造。为进一步提升村内紧迫感以及向政府施压，他们通过村内的熟人网络传递各种不信任的言论，进而形成村内有组织的对于旧村改造工作的消极抵抗，这种对改造工作的不信任感逐渐成为整个S村村民的常态。

此外，在S村旧村改造过程中，由于祖先崇拜和风水运势等因素的影响，陈姓宗族的长辈对旧村改造工作采取了消极抵制态度，借助干其在村内的影响力，组织了一大批村民，通过签名抵制和聚众静坐等方式向村两委和镇政府施压。这次事件使得S村旧村改造工作受到了一定阻碍，村两委工作人员和镇政府相关领导相继对陈姓长辈进行劝说和调解，才使得这次事件平稳解决。这反映了S村村民脱嵌行为的具体策略－借助于宗族权威和熟人网络，对于基层政府以制度外的方式实现了有组织的消极抵抗。

四、包容性嵌入：基层政府的制度化乡村治理

对F区政府来说，借助制度资源(旧村改造的规章制度、行政权力运作规则)、组织资源(行政组织系统和组织权威、利益群体)、经济资源(财力与物力)、文化资源(媒介工具和公共舆论)在内的各种资源，通过多种宣传动员手段实现了对S村旧村改造工作的主导与推动，这说明国家力量的嵌入确实取得了一定效果，但单纯的嵌入已达到收益的最大边际，如何回应国家力量嵌入乡村社会产生的“水土不服”问题，发挥S村宗族网络和熟人社会所带来的强自组织性的正向功能，将乡村社会的内生力量纳入到国家嵌入的范畴内，是政府需要考虑的问题^［25］。对S村村民来说，运用村域内社会资本的便利，对旧村改造工作进行有组织的抗争并对基层政府施加压力，一定程度上延缓了旧村改造工作的顺利推进，但这些行为并未给村民带来切实利益，诸多村民也希望能够与区政府有效沟通以妥善解决双方分歧，从而通过旧村改造获取实际收益。基于以上背景，F区政府希望以政策创新迅速解决旧村改造中的突出问题的同时，构筑沟通平台实现国家与社会长效性的协同治理，政策的创新与平台的建构都体现为国家嵌入社会方式的转变，而这一转变伴随着嵌入的制度化再造以及基层政府与乡村社会协同关系的重构。

(一)策略：以间接沟通实现国家力量的柔性嵌入

信息的传递途径和载体问题所导致的信任危机对国家力量的嵌入产生了阻碍作用，面对个体性事件与群体性事件对旧村改造工作带来的直接冲击，为控制事态进一步发酵而产生不利影响，基层政府需要针对特定问题迅速实现与特定人群的沟通，通过信息的正确传递重塑乡村社会对国家的信任。

针对旧村改造中出现的突出问题，F区在官方宣传和动员策略继续施行的前提下创新工作方式，采取间接沟通的方式来解决特定问题，间接沟通法在实际施行中有效解决了信息传递的信任问题和载体问题。

一方面，信息传递中的信任问题。F区政府与村两委先行沟通，了解特定事件中村民的实际诉求与矛盾点，在此基础上将反馈信息以纸质的方式交予村两委，并由村两委以文本和口头两种方式转述给当事人，这个过程中由于区政府镇政府代表的国家力量，加上村两委本身组成人员与当事人非正式关系的存在，信息的可信度问题得到了有效解决。如前所述质疑旧村改造是“政绩工程”和“面子工程”的问题就随着这种间接沟通的方式得到了妥善解决，质疑事件的当事人在了解旧村改造总体规划与国家乡村振兴规划后不仅积极配合工作并且主动为旧村改造工作背书，从而为S村旧村改造工作的开展提供了良好的舆论环境。

另一方面，信息传递的载体问题。单一的官方主体使得旧村改造信息传递方式显得单薄，这也是造成S村旧村改造工作中信息沟通失真问题的重要原因。基于这种情况，F区通过调动各主体的力量，解决了信息传递的载体困境；通过村两委十部村内精英村民的力量快速解决了各种事件。F区政府首先协同镇政府和区直属单位实现信息发布官方渠道的差异化，在此基础上与村两委进行有效信息共享，以村干部为载体进行旧村改造的信息发布以及有效信息反馈的搜集。其次，区政府和镇政府邀请村内精英参与到政府工作会议与研讨会中，并通过纸质和口头的方式向他们介绍乡村振兴背景下旧村改造工作的各种利好，借助这种方式基层政府实现了对于乡村精英群体的嵌入，乡村精英群体也作为载体发挥着信息传递与信息反馈的积极作用。最后，在基于S村熟人社会的既有现实下，通过与事件当事人的熟人进行接触，以充满人情味的方式了解当事人的困惑与诉求，进而解决问题。以村内祖屋改造事件为例，区政府首先向村两委以纸质文件的形式明确了旧村改造中房屋拆建的基本原则与工作方式；针对村两委所综合的村内老年人由于迷信和利益不明原因对于旧村改造工作不同方面的抵制情况，区政府与镇政府、村两委就房屋拆建事宜邀请S村老人代表以及村民代表详细解答了相关疑问，通过政府红头文件打消了村民对于旧村改造实际收益的疑惑，并通过较有学识的村民委婉表达旧村改造工作实际上是对祖屋的保护与修缮，进而得到了当事人的支持。

总的来说，间接沟通的工作方法，基于国家嵌入乡村社会的基础，通过调动各主体协同参与旧村改造工作的全过程，在实践中产生了较好的效果，有效解决了旧村改造中出现的各种个体性和群体性事件，保障了旧村改造工作的顺利开展。但工作方法创新并不能确保不会出现新问题且能合理解决，因此需要建构有效平台确保旧村改造工作中基层政府主导下多方协同局面的常态化。

(二)平台：以场域再造实现国家与社会的协同治理

对于原有乡村社会场域来说，人情、关系、宗族等构成了主要的社会资本力量，人情取向优先于政治场域中的权力取向；对于基层政府来说，如何打通不同场域间的壁垒，进而实现国家力量嵌人下的协同治理，是推动旧村改造工作顺利开展的关键。因此，通过平台构建打破政治场域与乡村社会场域的界限，进而重塑乡村社会场域，是实现国家力量嵌入式协同的最佳选择^［26］。在前期间接沟通的工作方法取得一定成效的情况下，F区政府开始引导建立平台以期实现对于乡村社会的协同性嵌人，进而推动旧村改造工作相关问题在制度内解决。

首先，宗族理事会的成立。基层政府在和S村村两委的沟通下，主动联络S村各宗族的精英人物，积极传达建立一个以宗族力量为依托的政府一民间沟通平台的期望，通过村两委协商以及各宗族内部讨论，S村宗族理事会正式建立⁽⁴⁾。宗族理事会的成立有助于解决旧村改造中出现的问题。以S村房屋租赁事件为例，S村旧村改造涉及对老村聚居区房屋的集中拆除修复、对改造后房屋的集中开发运营6。区政府牵头成立的城投公司以每平方米2.5元/年的价格对S村老村房屋进行统一租赁，签订为期15年的租赁合同，并负责后续集体修复和开发运营。但由于城投公司工作人员与村民相互不熟悉，一对一签订合约会导致工作效率的低下，在此情况下，S村宗族理事会代表村民主动与城投公司(对S村旧村改造项目和村民合作社联合成立的项目负责)子公司对接，这大大提升了旧村改造工作的沟通工作效率。因宗族理事会成员由本村村民推举产生，且成员在各宗族内均有一定威望，故村民对于经宗族理事会接手并开展的旧村改造工作十分配合。子公司先将相关政策以及合同文件问题向宗族理事会解释清楚，再由宗族理事会统一向村民进行解释说明，此举使得村民对政府旧村改造的相关政策在短时间有了充分了解与信任，进而提升了旧村改造工作的效率。

在旧村改造工作的具体实施过程中，宗族理事会还协助区政府、镇政府和村两委进行具体工作的开展，吸纳本村闲散劳动力积极参与到改造过程中，不仅节约了改造工作的实际成本，而且使村民在改造工作中获得了参与感。对于大多数村民来说，宗族理事会整合了村内各项资源并代表村民与基层地方政府在具体事项上进行沟通和斡旋，兼顾了村民的个人利益和S村的整体利益，起到了“传声筒”和“扬声器”的作用，村民也乐于通过宗族理事会向基层政府表达诉求，原有的消极抗争活动逐渐销声匿迹。

其次，村民大会的运作。尽管宗族理事会作为基层政府与乡村社会的沟通协作平台发挥了重要作用，但旧村改造存在一些涉及到全体村民利益的问题，基于问题的不同层次与解决方法的差异性，F区政府与村两委、宗族理事会协商，成立了村民大会，以“一事一议”^［27］的工作方式，解决旧村改造工作中出现的各种问题。

在S村旧村改造工作前期准备阶段，由基层政府发起，村两委组织村民代表亲赴位于河南南部的旧村改造建成试点村亲身体验与考察。调研结束后，村民代表在村两委和宗族理事会的组织安排下就亲身参观考察心得体验与村民进行面对面沟通交流，村两委也趁热打铁，迅速以“是否要进行旧村改造”为议题召开了村民大会。S村村民大会会议记录显示，该次会议实到村民占全体村民总数的80%，符合村民大会表决生效的最低人数要求，现场由村民代表结合图文数据对河南旧村改造试点村进行了具体介绍，在最后的举手表决中，经统计支持旧村改造的人数占比超过90%，这无疑推动了旧村改造工作的顺利落实。

在S村村民大会的议事过程中，基层政府均未直接参与其中，而更多发挥了一种引导作用，通过点(村民代表试点村考察)、线(村民代表向部分村民介绍亲身体验)、面(村民大会)逐层推进旧村改造前期工作，全程不直接参与、引导村民代表到试点村实地调研、与宗族理事会一起组织村民大会表决，使得S村旧村改造工作呈现了极强的民主性，地方政府的权威也在这一过程中得到加强。

后续针对旧村改造过程中出现的各种问题，如“旧村改造二期工程方案的选址”“村民租赁改造后房屋如何分红”等，村民大会均发挥了切实作用，村民融入到集体之中，通过集体发声，增强了村民的归属感和认同感，也提高了旧村改造效率，减少了改造过程中可能出现的摩擦和矛盾。

总的来说，F区政府通过政策创新与平台重构实现了既定的嵌入式协同的旧村改造工作目标，间接沟通法实现了信息传递与反馈领域的国家力量的嵌入，而这一嵌入又纳入了多层次主体，从而实现了国家与社会协同下的对于问题的沟通与处理。在此基础上，宗族理事会和村民大会两个平台的构筑则在制度层面上消解了基层政府代表的政治领域与村民代表的乡村社会领域的障蔽，一方面，借助平台的场域再造功能，国家力量顺利嵌入到乡村社会中；另一方面，平台的缓冲作用又使得国家与乡村社会的长效性协同治理成为可能。

五、嵌入式协同下乡村治理目标的实现路径

当前，乡村社会结构的原子化程度加剧，乡村共同体缺失，这使得国家需要借助行政权力实现对乡村社会的嵌入式整合。乡村治理作为乡村振兴的重要目标之一，贯穿于乡村工作的全过程。治理有效是一切工作的基础与前提。营造基层政府与村民的良好互动关系，实现国家力量嵌入下的基层政府与乡村社会的协同，是治理目标实现的重要路径。

首先，国家力量对于乡村社会的嵌入是实现治理目标的前提。社会结构变迁导致乡村社会内部缺乏自主整合力量的现实，使得国家介入成为维系乡村社会秩序进而推动乡村基础设施建设的重要保障。但国家治理目标不可避免要与乡村社会多元利益诉求产生龃龉，一味强调国家的嵌入，而不注重对于乡村社会内生力量的挖掘与组织是不可持续的^［28］。因此，国家嵌入的自主性要进一步发展成为制度嵌入，进而推动国家与社会协同关系的建立。

其次，政策创新和平台建构是实现嵌入下的国家－社会协同治理目标的重要手段。工作方法的转变过程其实体现着政策执行方式的创新，以创新带动乡村社会内生主体治理性力量的发挥进而推动乡村治理目标的实现，是基层政府在进行“三农”工作时可以参考的做法。此外，无论政策创新抑或平台建构均体现了一种制度性思维，通过制度安排打造政治场域和乡村社会场域碰撞过程中“缓冲带”，进而削减一些国家力量嵌入乡村社会所引发的强制性和支配性色彩，对推动基层政府乡村治理的场域再造具有重要作用，这也是实现乡村治理目标的重要路径。

六、结语

以制度性嵌入推动国家与社会协同关系的重构是当前中国基层政府乡村治理正在发生的图景，这一过程伴随着乡村治理场域的重塑、基层政府的制度思维转变以及乡村社会内生性力量的成长，而对干外在国家政权与乡村社会横截面的基层政府来说，认识到以上现实也许只是第一步，国家与社会协同关系的重构需要一个更长时间的嬗变期，但可以肯定的是，凭借制度化的思维和方式赋予“嵌入”以协同性，可以为基层政府治理提供进一步探讨的思路。

注释：

(1)“双轨政治”由费孝通在20世纪三四十年代提出，他认为，传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，以皇帝(君主)为中心建立一整套的官僚体系，由官员与知识分子来实施具体的治理，最后可以到达县这一层(皇权不下县)：另一条是基层组织自治的轨道，由乡绅等乡村精英进行治理，绅士阶层是乡村社会的实际“统治阶级”，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础。参见费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2007年版，第275－293页。

(2)S村作为传统聚居地的祖屋所在地老村和近20年来村民通过新建房屋等方式形成的新村，S村旧村改造工作主要针对空心化严重的老村，由于村庄内大批文化素质较高的青壮年进城务工，村内留守大量老人、儿童，基础设施和生活服务供给较为不足。之所以选择S村作为改造先行村主要基于以下三点考虑：(一)“空心村”典型。S村原有旧村房屋损毁相比其他村落不严重，具备就地修复改造的潜力，修复后有创收价值保障。(二)旧村实住居民少，旧村改造的前期沟通成本低。(三)村庄自组织能力较强。S村宗族组成成分单一，村民基于血缘、地缘、业缘等因素相互之间认同感较强，有助于旧村改造工作的推进，后续宗族理事会和村民大会的顺利建立与发挥作用同样以此为基础。基干以上考虑，区政府结合乡村振兴相关精神，首先对S村进行旧村改造，并希望由此形成示范效应，进而分步骤推进辖区内各“空心村”的改造工作。

(3)这种互助机制类似于传统乡村社会的“互助会”，每个成员定期缴纳一定数量的钱，集中起来的钱轮流由个体成员支配。参见费孝通：《江村经济》，北京：北京大学出版社，2012年版，第236－241页。

(4)S村第一届宗族理事会在F区政府牵头、S村村两委协调下成立，由前任村主任梁X担任会长，下设6位副会长以及8位成员，按各宗族人数的多寡，梁、陈两姓各出2人担任副会长，卢、梁两姓各出1人担任副会长，8位成员由全体村民进行推选。宗族理事会有严格且明确的工作细则。

(5)S村的旧村改造由区政府牵头，区各部门、乡镇政府配合，区城投公司负责主要资金的筹措，并成立针对S村旧村改造的专门子公司，负责S村房屋修复、改建、开发、运营以及与村民的协议签署。

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