政策过程视域下基层党政体制适应性治理的微观机制——以S省W镇治理实践为例

作者：吴春来  责任编辑：杨长虹  信息来源：《中国行政管理》2021年第8期  发布时间：2021-10-26  浏览次数： 5778次

【摘　要】从政策过程中的政策转化、政策落地、政策执行环节,分析基层政府如何实现同一性政策的地方性转化和情景化落地,是理解基层党政体制属性的重要维度。基于S省W镇治理实践的分析发现:政策实景转化促进基层政府治理精准度提升,其遵循底线原则、目标导向和需求适配等地方性逻辑;基层政府能够通过需求差异识别、情境塑造引导有效实现对乡村复杂事务的治理定位;基层政府凭借治理资源有效动员与适度组织化,有效提升科层制非正式运行的适应性。基层治理体制具备诉求识别能力、情境匹配能力和目标动员能力,构成体制适应性治理能力的基础。基层党政体制所具备的制度能动性有效促进国家对乡村社会的组织塑造、规则嵌入和情境引导,是转型期重构乡村社会秩序的重要保障。

【关键词】基层党政体制；适应性治理；政策转化；政策执行；政策落地

一、研究回顾与提出问题

“中国之治”在基层治理上有着丰富的经验呈现。研究当前我国党政体制和政府治理在基层治理中所体现出来的适应性、灵活性和引领性，对于理解和概括我国党政体制的本质与特征，并指导基层治理体系现代化转型，具有重要意义。“中国之治”的制度密码被部分学者概括为“党政体制适应性治理”这一学术表达。“适应性治理”是奥斯特罗姆等人基于自组织参与公共治理所提出的概念。[1]部分学者将适应性治理引入当代中国治理研究。有学者指出1949年新中国成立后治理策略成为改革遗产并赋予党政体制的灵活性，即遵循实践经验、手段灵活、工具与目标分离等策略，[2]使得党政体制能够适用由其自身改革导致的不断变化的积极与社会环境。[3]也有学者从政策制定实验性的角度指出党政体制的适应性在于政策调试所具备的灵活性和调试空间，如政策实验[4]、政策创新[5]、政策扩散[6]等解释，强调当代中国的党政体制在政策决策匹配治理环境上的调试性空间，以及由此带来的政策灵活性。在政策执行层面，有学者提出诸如选择性执行[7]、变通执行[8]、执行中的试点制，[9]用以解释政策执行过程中政府能动性所带来的治理适应性。

基层治理为研究党政体制适应性治理提供丰富的实证经验。中央集权制国家的基层治理寻求国家意志、政策指令有效落地与地方公共治理有效性发挥，基层党政体制的治理实践充分呈现出制度与社会、制度与文化以及制度与结构的多维度形态。近年来，中国学术界愈发基于基层治理中的组织与制度运作逻辑来分析中国党政体制在基层实践中的特殊性。在善治与治理现代化语义下，党政体制的适应性治理，强调体制与乡村社会的有效互动并实现治理效能的最大化、良好的自治运作等价值。在具体研究中，不少学者关注我国基层治理中政策转化的实践机制，强调地方政府在政策执行时能够采取各种方式将国家政策转化为地方性话语。其意义在于解释集权体制下地方政府同样具备较为灵活的政策转化空间，以提升政策精准度，此种政策主动性和调试能力构成基层党政体制适应性治理的基础。但此种分析忽略了政策转化在不同层级主体间所体现出来的能动性差异，对于诸如层层加码和“政策打架”等现象的解释并不充分。

同时，不少学者注意到基层党政体制在组织、制度上的实践创新，并分析此种实践对于我国基层官僚科层制运作的积极意义。由于乡镇一级体制资源较为缺乏，因而只能充分挖掘科层制运作的效能，例如包保责任制[10]、运动式治理[11]以及联村包村[12]等，来实现体制对于乡村社会复杂治理事务的适应性、灵活性。但值得注意的是，基层党政体制的优化重组，以及采取各种非正式制度运作，对于基层治理而言并没带来制度创新，而是“不变体制变机制”的策略，且对于基层党政体制逆科层化后所型构的组织、制度实践有所忽略。悖论在于：为什么基层党政体制不断破除既有科层架构的功能划分而寻求组织效能最大化，但在“打破”科层制后仍旧寻求再组织化来实现科层制运作?党政体制能够不断将非正式制度正式化运作，即可说明基层党政体制并非诸如威权政体下的集权式行政模式，而是采取不同的策略来实现权力形态和组织化的多样性，以应对复杂的治理情境。因而需要关注基层党政体制在寻求非正式治理时再组织化的基本逻辑。此种实践经验及其背后所涉及的官僚组织运作、政府与社会互动关系，对于理解党政体制有着重要的意义。

研究党政体制的路径是多元的，由于基层治理的重要呈现即是政策执行，因而从政策执行来理解体制与民情互动，有助于理解党政体制的属性和内涵，也将党政体制研究引到微观层面。不少学者将视角聚焦于乡村社会复杂性以及地区差异性来分析体制在面对此种多样性时所体现出来的积极策略。全国层面的大规模惠农政策落地以及地方经济社会发展实践，为理解和认识政府治理提供了丰富的案例。例如，戴慕珍等人以山东邹平为例分析地方(县级)党政体制的适应性体现在财政税收上的灵活性、政商关系的可调试性和法制作为治理方式的可控性三个维度，为地方政府治理提供了一定的适应能力。[13]李松林从治理主体能动角度分析地方政府政策执行过程中的特征，提出了政策行动者互动、行动者策略等概念来解释地方政府在政策执行中的主动性。[14]胡杰容认为政策行动者的创造性和能动性作用于政策文本与政策执行的关系，并影响到政策适应性功能的发挥。[15]尹利民以信访为例指出适应性治理体现为政府注重治理结果、忽略治理过程和原则，使得政策执行具有较强的灵活性和应对能力。[16]石绍成则通过某地危房改造政策落地来分析基层党政体制为推进既定目标而采取的适应性治理策略，包括实现国家政策的目标套嵌、名实分离、层层加码以致最终达到落地满意度的提升。[17]狄金华指出民情作为政策实施背景对于农地制度的调整有重要影响力，而国家政策落地即是要实现体制与民情的有效互动，体制的适应能力即是能够识别和区分不同民情所代表的意义，以及其所构成的“社会资本”对于政府治理的重要影响。[18]

以上三种研究取向主要从政策过程(转化)、组织与制度以及社会民情三个视角来分析基层党政体制与乡村社会在治理实践互动中的丰富关系，并以此解读中国党政体制的适应性、灵活性。需要注意的是，在基层治理语义下，党政体制的适应性治理实际上是权威秩序、规则与价值、治理资源等要素的分配过程，因而此种适应性治理的有效性既体现在治理绩效的维系，也体现在基层公共服务和民众认同等方面。由于政府与乡村社会(民众)的联结充分体现在惠农政策落地的全过程中，即政策落地与执行是政府治理的重要分析维度。事实上，政策转化、政策落地与政策执行各层面对于政府与社会互动关系皆有着丰富的呈现。因而，需要关注在诸多层面，党政体制如何与乡村社会进行互动，并分析二者互动过程中体制适应性的微观呈现。

既有研究虽然分析了中国基层党政体系实现适应性治理的运行特征、产生的背景结构以及运行机制，但仍有以下不足：1.基于实证经验所界定的适应性治理这一概念仍较为宽泛，其内涵、边界、效度仍然未能有效界定，既有研究存在用碎片化的事实案例去回应“适应性治理”这一既有概念，而不是发掘基层治理中适应性的内生动力、运行机制及其特征。2.在以个案分析为基础的研究中，从有限个案中得出关于地方政府适应性治理机制的分析仍旧乏力，尤其体现在对于适应性治理的过程描述、机制的概括呈现仍显不足。3.在微观层面，既有研究对乡村社会治理事务的界定不够明晰，以及对基层治理过程的动态性、复杂性关注不足，导致未能交待基层适应性治理的侧重点，对基层党政体制与乡村社会互动过程的细致观察仍然有所欠缺。

基于此，本文选择以基层党政体制运作为例，分析体制与民情在基层治理过程中如何有效互动。由于本文所关照的研究对象是乡镇政府，因而需要交待基层治权结构性因素，包括：1.权责利不对等背景下，乡镇政府的自由裁量权受到压缩。[19]乡镇政府决策上不存在政策试点、政策实验的可能性，更加侧重于政策转化与政策执行。2.乡村事务存在不规则性且灵活性较强，[20]导致基层党政体制的适应性需求增加，即党政体制治理适应性尤其体现在对乡村事务治理精准度和具体治理情景的匹配度之上。3.作为最低一级属地政府，在目标管理和考核问责下，使得乡镇政府“层层加码”的执行政策，[21]因而治理资源有限性成为影响乡镇政府治理适应性的重要因素。同时，作为基层治理主体的乡镇(党委)政府具有能动属性，从其自身来看存在于风险和激励的双重行为逻辑，[22]风险即是要考虑治理行为被潜在问责压力的约束，激励即是在治理过程中寻求晋升、资源倾斜等目标获取。风险/激励双重逻辑共同主导乡镇政府治理行为的能动性。

本研究关注：在政策落地的最后一公里中，乡镇党政体制如何实现适应性治理。具体而言：1.国家政策落地时，乡镇政府如何以及依靠什么能够有效实现政策(结合实情)转化?2.基层政府在政策执行时，采取何种策略实现政策有效落地，即适应性治理的运行机制是什么?3.从基层治理转型的角度来看，作为治理对象的乡村事务和乡村社会呈现出何种特征，使得基层党委政府的适应性治理呈现出何种目标导向?

本文采取个案分析法，选取个案位于S省L市W乡镇。W乡镇位于L市西北部，2003年10月撤乡设镇，面积80平方千米，辖48个行政村，人口约4万。L市乡镇与行政村之间设立有管区组织，W乡镇共有6个管区，现每个管区平均管辖8个行政村。作者于2020年10-11月在W乡镇及其所属的Q管区展开田野调查，方式为半结构式访谈与参与式观察，共采访W乡镇干部、站所负责人、管区书记、一般工作人员、村两委干部以及村民共计30人。

二、地方性政策文本：基层政策转化过程中的诉求适应性

在后税费时代，党和政府通过大规模惠农政策介入到基层社会，“悬浮型政权”通过项目制运作及其基础上的秩序建构，使得后税费时代国家对乡村社会的介入表现出强化和多维度特征。在以项目落地为主导的基层治理策略过程中，地方政府具备何种政策试点和调试的空间、自主性，构成基层党政体制适应性治理的基础。同时，基层治权结构中存在县乡村三级行动主体，不同层级主体在主导政策转化过程中所具备的能动性，是影响政策转化效能的重要因素。

(一)县级：政策转化中的名实分离

国家同一性政策的属地转化，是实现政策精准落地的关键。有学者指出在组织运行的名实分离中，正式制度是其适应制度环境的产物，而内部规则才是自己遵循的实际机制。[23]基层政府能够对国家政策采取有效吸收和适当转化的策略，来实现政策的本土化，提升其实适用性。其意义体现在，首先，国家同一化政策的名实分离。中央层面的原则性政策指导意见，在政策过程中需要结合地方治理实情来进行细化，此过程即地方政府治理过程中的“政策转化”。不少学者关注到我国党政体制在政策转化上的制度优势，例如试点制、政策先行实验等。此种总体概括的机制分析，需要结合具体政策以及具体层级的政策转化主体来进行分析。由于县级政府在我国行政体系中至关重要，即政策制定和政策转化具备县域层面的统筹属性，因而县级政策构成政策转化的中间环节。

案例1：像美丽乡村这样的政策推进，有一套完整的流程。先是需要调查研究，了解本地的基本条件。同时，还要多次外出学习、考察，看看全国层面最先进、成熟的做法，而且主要是看同级政府层级的规划、制度、投入和方案，你是区县的规模，那就看其他地方好的区县的做法，一级学一级。学的目的是要了解别人为什么做得好，有哪些经验能够拿来用。这些经验做法都是要在你自己制定方案规划的时候用得上的。不能直接照搬，比如说浙江的美丽乡村打造村庄小水系、水环境，你在S省很多地方就做不了。这叫因地制宜，学习方法可以，照搬那就是不切实际。同时，区县一级的推进方案，还要考量全县一盘棋，哪些地方先搞、哪些地方后搞，哪些地方有基础、哪些地方条件可能不成熟，这些都是需要考量到的因素。如果拿出的规划和方案比较粗，或者没有操作性，这在会上是通过不了的，尤其是有些方案要以政府名义发公文，一定要做得仔细、有操作性。(访谈编号：20201022LCWDC)

其次，强调实践层面的政策可操作性。县级决策对政策的转化，目的在于实现政策落地的精准度，此种精准度的重要衡量标准在于能否结合当地实情进行落地。因而，政策转化的深层次含义在于突出实践层面的政策可操作性。而政策可操作性是由一系列地方性文本所构成。有学者从政策文章的异同来分析地方政府政策转化的实践逻辑，例如石绍成通过危房改造的案例指出，当地政府在推进政策落地时采取了三套政策话语，其中正式的《指导意见》与国家政策保持高度一致，《实施计划》则是《指导意见》的再版，而《实施方案》则是地方政府基于实际情况而制定的工作方案。[17]需要注意的是，政策文本的变更、细化，多大程度上能够体现出地方性话语，取决于地方决策层以及具体职能部门对于政策的理解。因而，此种文本上的创新不能够简单等同实景中的政策转化。

再次，从县域治理结构的层级属性来看，各种层级的行政主体在名实分离上具有差异性。具体而言，由于当前我国地方党政体制内，具备政策转化和正式政策文本制定的政府层级是县级政府。因而，县级职能部门所制定并由政府合法公布的结合国家同一化政策的具体方案，是基层治理中政策名实分离的基础性工作。但是，县级政府制定的地方性政策，需要最低一级属地——乡镇政府来落地和执行。因而，乡镇虽无名实分离之权，但由于其具有执行的事权，因而存在更为细微层次的名实分离，即如何将县政府出台的标准化政策，在各乡镇和各行政村有效落地。在此过程中，政策转化的主体从县政府变成了乡镇政府。此种层级主体间的权属关系、权责边界及其委托代理关系对政策转化具有何种影响，仍旧需要更为具体的政策过程来进行呈现、分析。

(二)乡镇：同一性政策的属地转化

在乡镇政府治理语境下，政策转化是指将国家同一化政策在乡村治理范畴内落地时，能够有效实现国家政策目标、地方实际与乡村社会需求之间寻求较优结合点。由于政策落地的目标在于实现治理绩效，我国涉农政策在合法性上带有价值立场即需要为农民群体提供可识别的治理绩效。因而，政策转化的目标在于实现同一化政策能够与乡村社会需求相一致。这样导致政策转化的关键在于基层政府有效识别乡村社会诉求。在一些“一刀切”政策中，例如危房改造、厕所革命，由于地域性差异所导致农民住房形式和卫生条件差异，导致政策落地时需要考量农民需求层级。因而，各地在推进此类同一化政策时，必然存在将国家政策与地方实际相结合的过程。而在乡镇政府政策落地这个层次，则需要考量农民个体的需求差异性。政策匹配与实景转化，即是带有地方性知识的政策文本在落地时，需要充分考量个体农户的实际需求，但又不能够超越同一化政策的基本原则，体现出公共政策的公平性、一致性。

政策转化中的“主动加码”逻辑。有学者指出基层政府采取主动加码来实现积极治理，其目的在于与上级讨价还价和获取潜在的晋升激励机会。[25]此种分析在具体案例的经验层面的确可以解释，但需要注意的是，由于不同类型的治理事务在上级的政治注意力中存在差异，因而非中心工作即使是主动加码，也难以成为上级领导考量干部晋升的衡量指标。同时，对于基层政府而言，加码必然涉及治理目标是否能够有效实现的问题，因而，加码作为一种具备风险的策略，也是能不加则不加，抑或是在充分考量自身治理能力后选择能够完成的既定目标进行适当加码。加码作为一种政策转化的方式，对于基层政策过程的积极意义在于，属地政府能够充分评估自身治理条件来不断适当提高工作目标，能够促进政策目标更加精细化。

乡镇政策转化体现出底线原则、目标导向和需求适配的基本逻辑。底线原则是乡镇政府在政策转化时，不能够超越底线来发挥自己的能动性，即不能够过分强调当地治理情景的特殊性而更改政策一致性的基本原则。因而，如何在政策一致性的要求下尽可能地发挥自身能动性并谋求政策实施所附带的各种诉求，是乡镇政府积极治理的重要动力。目标导向即乡镇政府在实现政策转化时，具有强烈的目标追求属性，即不会丢掉政策转化的核心价值和根本诉求。有学者将乡镇此种策略界定为“经营村庄”。[26]这一原则直接决定了乡镇政府在政策转化时，会选择将政策连带要素剔除的策略，而寻求明确的目标导向，例如即使是在“层层加码”的过程中，乡镇政府也是“能不加就不加”的逻辑。需求适配的原则体现出乡镇政府在政策转化时，其能动性的目标在于实现同一化政策能够有效结合自身实际，这个实际既包括自身治理资源的有限性(决定了政策转化后能否有效落地)，也包括治理环境的多样性。

(三)“一线经手干部”：灵活机动的“土办法”

政府在政策执行过程中进行政策规划，被相关学者界定为软性政策规划模式，[27]其本质上是一种基于现实治理环境的政策转化过程。有学者分析了村委会和村干部作为低保政策的直接“经手人”，在低保政策过程中，所具备的自主性空间能够影响到政策效能的发挥。同时也指出，村委会受到乡镇和村民的共同压力，使其在理解和推进政策中采取不同的行动策略。[28]该研究指出了一线“经手干部”自主性和行动策略在政策过程中的重要作用。但需要指出的是，忽略基层治权的结构性特征而去强调单一主体的能动性，具有夸大其自主性的嫌疑。因为在乡村治理过程中，村干部在政策转化上的自主性虽然存在，但受到较多外部性因素的影响，且乡镇作为实质上的组织领导对村干部的自主性具有否定权。因而，需要在具体的治理情景中去考量村干部政策转化的能动性。

对于乡镇政府而言，包干责任制是一种充分的委托代理授权方式，而在结果考核导向下，包干责任团队对政策的理解，以及对政策执行策略的选择，具备一定的自主性。这种自主性依托于乡镇这类“一线治理”[29]的核心干部，“土办法”即是这类权力主体在实现权力运作过程中，通过发挥主体能动性将政策目标与实际现状之间进行的有效转化。此种转化的效能，体现在“土办法”的灵活性。同时，由于痕迹管理和过程介入，使得乡镇与村两委之间在事权上的委托代理关系更加复杂化，乡镇更加注重对各项工作的介入式管理。因而，乡村治理的一线“经手干部”由村干部、小组长，拓展至一些包村、包片的乡镇干部。乡镇干部的“在场化”是基层科层体制向乡村社会不断延伸的结果。此种在治理一线的乡镇干部，不同于村干部，他们既拥有灵活的处事应对权力，也能够在资源分配上具备一定的决策权，使得乡村治理中的“土办法”具备的一定程度的合法性授权。在诸如征地拆迁、上访事件中，由于上级考核和管控压力增大，“摆平事情”成为乡镇主政者的基本治理逻辑。因而，适当授予一线经手干部的自主权，是提升其在与治理对象互动过程中不断寻求目标一致性的积极策略。

案例2：在Q村推行的厕所革命中，并没有一刀切的按照上面的政策标准来推进政策落地。在部分村庄，存在老年人独居的家庭，厕所改造要给这样一批老年人带来方便。因而并不能按照同一标准来改建户外的旱厕，这样做无疑是给老年人上厕所制造困难。我们在充分征求老年人的意见后，决定将我们管区改厕标准进行调整。当然，这个方案并没有降低国家同一化政策的标准，而是在此基础上增加对特殊群体也就是老年人如厕情况的考量，例如增加扶手和便携式坑座，在选址上按照就近和不影响生活卫生等标准来因地制宜等等。正是因为管区没有将“厕所改造”做成一刀切的政策，而是充分征求老年农户的意见，提高老年农户家庭改厕的实施标准和规范样式，才使得这样一个民心工作做到了实处，做到了老百姓的心里。(访谈编号：20201022LCWZG)

政策转化机制发挥作用的因素在于乡镇政府在政策落地时具备的灵活性。具体而言，乡镇政府作为具有自主性和行为理性的主体，会根据风险评估、成本控制和激励获取等原则去考虑如何将同一化政策转化为本地地方性知识。因而，在政策转化过程中，乡镇政府并不会完全遵循治理有效性的逻辑来实现最优的政策衔接，而是寻求既能够实现政策落地，又能够控制成本，还能够获取一定的激励。

三、主体与情景的互动：基层政策执行过程中的情景适应性

关于政策执行过程中的主体与情景，有学者指出以往理性经济人假设以及功利主义激励的解释逻辑，是对我国政策执行过程情景内容的忽略，因而需要充分考虑我国特殊的政策执行情境。[30]由于主体行动是在各种情境下发生的，在不同的空间和历史时段都有着不同行动逻辑，应当注重政策执行过程中主体行动的情境性逻辑。在基层治理过程中，治理主体明确为具有能动作用的基础干部群体，因而基层干部与治理情景的互动关系成为影响政策执行的重要因素。

(一)乡村治权主体与具体治理情景的互动

基层政府治理实际上是政府在治理过程中如何与农民打交道，实现秩序、价值与观念的权威性分配和再建构。在此种背景下，基层政府对具体治理情景的匹配、塑造和引导能力，影响到治理适应性的发挥。基层政府对具体治理情景的塑造引导能力是其治理能力的直观体现。由于治理情景充满不确定性且难以预料，因而成为基层政府在治理上所遇到的重要挑战。例如群体性事件中如何对“民愤”进行软化和把控，如何对农民群体诉求进行有效把握和积极引导等等。这也是实现基层政府精准化治理中最为显著的不确定性。因而，提升治理能力，即是要提升基层政府在面对这种不确定治理情景时的有效应对能力、塑造引导能力。

在W镇管区的治理实践中，管区承接了大量事物属于随意性、偶发性事物，即与村民相关且充满不确定性的事物。而行政村由于利益高度介入和派系斗争的影响，在处理一些不确定性事件时，存在缺乏合法性基础、难以促进共识的达成。在此种背景下，由于管区集中了一批能够进入村庄、走近群众，能够开展群众工作的中坚干部群体，使得基层政府有效在场并及时介入到纷繁复杂的治理情景中，实现对具体情景的有效控制、积极引导，维持基层治理过程中的基本秩序。

(二)乡村干部如何塑造引导治理情景

在乡村社会范畴内，情景是一种场域化、具象化和真实化的治理空间。有学者分析“气”在乡村社会行动中所发挥的作用，[32]也有学者指出乡村社会中由“面子关系”所维系的微妙平衡是农村治理的重要影响因素。[33]狄金华指出了民情对于制度和政策适应性的重要性。[34]在此基础上，本文提出“治理情景”这一概念，即指在乡村社会中存在大量具有特殊场域和群体特征的治理情景。不同于农民生活情景，治理情景是联结基层政府、村干部以及村民的纽带。例如，在村民眼中，乡镇政府并不是近在身边的行为主体，而在诸如征地拆迁、房屋改造等政策落地时，村民与村干部、乡镇政府构成具体的治理情景。政策执行即是基层政府在这样一个个具体的治理情景中，与村民打交道，实现国家同一化政策与村民现实需求之间的有效对接，并实现政策执行的有效性。

从治理过程上来看，治理情景并不能够通过政策营造来实现，即政策落地本身并不能够有效建构治理情景。在政策执行过程中，制度规范与乡村社会互动过程中所呈现出来的特征，其具有动态性和再构性。由于具象的乡村社会由姓氏、干群关系以及居住形态、人情面子等诸种因素影响，因而在具体的政策执行过程中，这种治理情景的产生和维系，从主体上包括：乡镇干部、村干部、村民，以及开发商、项目施工方等，因而构成利益复合网络。基层干部治理行为的结构性因素即是在此种符合利益网络之中。由于此种利益网络存在建构和解构的意涵，因而治理情景的有效性体现在治理场景是否能够有效的维持。从这个层面上来讲，基层治理实际上是村干部对于权威性价值分配的一种过程，而此过程充分体现出治理情景的地方化、场域化和瞬时性。干部虽然个人身份上存在地域性，但在乡村治理过程中，乡镇干部是作为乡村社会小共同体之外的体制内角色来推进治理，因而，存在治理主体与治理情景的互动过程，这个过程即是干部塑造引导治理情景。干部对具体治理情景的塑造能力，对于基层事务治理有其重要影响力。

案例3：2017年底，在L市，几个年轻人晃着猪蹄用挑衅的语气询问当地回民“吃不吃猪蹄”，并将这一过程拍成视频上传到短视频网站。视频在当地民众中迅速传播，激起了四个回族村的约三四百口人村民迅速组织起来，闹闹哄哄要去市里上访。为了尽快平息事件，在Q管区工作的回族老书记ZXJ出面，以乡镇干部、管区干部的身份对回族群众劝返，最终结果是将回族群众劝到派出所，对挑衅的人进行了依法处理。(访谈编号：20201020LCZXJ)在案例3所呈现的上访事件中，由于问题尖锐，当地政府在处理上的任何失误都有可能造成更恶劣的影响。在事件爆发后，政府以何种形式有效介入到危机情景中，并对其有效引导和化解，是解决这次冲突的关键。正是由于Q管区副书记这样具有一定声望和处理危机能力的管区干部，在劝说上访者的过程中发挥了至关重要的作用，使得此次危机得以有效化解。

(三)基层群众工作的情景化操作

群众工作是中国共产党创造的一种基于党政军民关系互动性的积极策略。群众工作作为一种塑造认同和利益共识的工作方法，将事务矛盾有效转化为人民内部矛盾进行处理。在新时代的基层背景下，群众工作作为联结基层党委政府与广大群众的有效方式，赋予党政体制与乡村社会的深刻互动。由于农村工作的群众性面向，导致在乡村治理过程中政府与民众的互动呈现出丰富特征。群众是一个抽象概念，群众利益是村民利益的复杂化呈现。基层政府在政策执行中所面对的群众及群众利益，需要在具体的治理情景中及时并有效地被回应。这种回应性治理能力，即是基层党政体制能否有效适应乡村社会复杂性的关键。

对于乡镇政府而言，由于行政化和专业化不断提升，科层制的运行机制不断优化和完善。同时，在压力型体制和政治锦标赛机制下，乡镇政府忙于应付上级政府的各种考核指标，而对于群众现实需求的回应性有所降低。这种趋向所导致的结果，即是乡镇政府逐渐行政化和官僚化，群众工作作为一种有效的治理机制，其作用和功能退缩至少数干部身上。在此背景下，乡镇干部产生分类，即正式科层制运作的行政人员，和面向群众开展工作的“中坚干部”。乡镇干部群体的“上下分离”是乡村治理体制在应对复杂治理任务是所采取的分类应付策略。在此情景下，“群众工作”的政治意涵降低，而是更加突出作为一种治理技术而存在。

正是由于存在乡镇“中坚干部”群体及其能够有效开展“群众工作”，使得当前我国乡镇政府能够保持体制与乡村社会互动的灵活性。由于乡镇政府作为最低一级属地政府，也是直接与群众打交道的政府，因而能够持续培育一批具有群众工作能力、熟悉农村工作实情的“中坚干部”。这类“中坚干部”在基层治理中的作用，能够发挥其自身功能，实现政府治理“最后一公里”难题的有效化解。例如信访维稳、征地拆迁等重难点治理任务。“中坚干部”在推进工作中所采取的策略，在于实现群众工作的有效情景化，使其作为具有一定威信(通常在危机时刻能够以其个人品质、信任基础来维持和代表乡镇政府的信任和权威)能够有效融入到具体治理情景中。同时，“中间干部”能够有效引导治理情景的转向，实现对危机情景的有效化解，寻求多方利益的平衡、达成基本共识，完成治理任务。

四、责任重构策略：基层政策落地过程中组织适应性

从政策过程中主客体关系来看，党政体制在应对治理任务时能够采取非正式制度来实现复杂情景的有效应对，在于基层政府能够对既有组织资源进行有效的动员和重构，使其具备应对复杂治理情景的能力。此种治理适应性本质上体现出党政体制在组织架构以及制度运作上，存在较大的调适空间，即能够实现因地制宜的调整治权的组织形式、运作机制，即“优化体制、创新机制”。因而，学界需要分析基层党政体制在应对复杂治理挑战时，能够采取“主动求变”策略应对背后所体现出来的组织、制度逻辑，这是理解我国党政体制特殊性的关键。

(一)以事权责任为中心的组织资源动员

在推进政策落地过程中，乡镇政府对于治理资源的整合与充分动员，是政策得以有效落地的关键。此种动员和整合目的在于发挥组织资源的最大优势以匹配适应基层治理的特殊需求。例如信访维稳的短期高压力样态、征地拆迁的矛盾突出性等等。事实上，在乡镇党委政府的各项中心工作开展中，由于中心工作的重要性和问责压力，导致属地政府通过充分动员和整合组织资源的方式实现人与事的高度责任关联。有效动员主要指的是对基层组织资源及人力资源的充分调动和优化，例如打破科层制所规定的部门界限，将所有行政人员安排精准扶贫包保责任，就是一种典型的以事权责任为导向的组织动员方式。在管区的治理实践中，有效动员包括人力资源、物质资源以及政策资源的有效动员和运用。例如在Q管区李楼村的征地拆迁中，管区干部下沉至村组，实行定向的责任包干。在包干搭配上，管区干部与村干部建立起责任连带，形成管区干部对村干部的有效动员和示范带动作用，有效提升村两委干部的工作积极性。

在L村征地拆迁工作开展过程中，管区同样采取有效的动员策略。由于此种动员的对象直接是作为治理客体的“钉子户”，动员策略成为影响动员效果的关键。而正是因为管区存在一批能够深入开展群众工作的中坚干部，使得这种动员策略能够有效地施展、取得较好的效果。

案例4：L村的拆迁工作遇到了两个困难户，即W、Q两户。W原先由村妇女主任MDM负责沟通与协调，但是由于工作不顺利遂改由ZXJ和MDM共同负责。W的爱人同意拆迁，而W需要在满足自己的条件以后才同意拆迁，W的要求是房子拆除以后，在自己的老宅基地建设一栋比现在房子略大一点的房子。按照W乡镇规定，房屋必须要在按照原址大小进行建设，不能超过原先房屋的大小。为了能使W的拆迁工作顺利进行，ZXJ动用了自己的策略，他与乡镇干部ZJG商议，由ZJG在前面唱白脸，告知W如果限定期限内不拆除，不仅不能得到补偿，还会被强制执行。由ZXJ唱红脸，对W进行安抚，告知W既然同意了，就没有必要再弄个强拆。在二人合力下，W最终同意拆迁。但后面又遇到了新问题，原本W与购买拆旧房屋的人商议以4000元价格出卖房屋，但因为等待时间太长，对方最终只同意支付3500元。W不同意将自己的房屋低价出售，双方陷入了僵持，拆迁工作眼看又要陷入停滞的状态。最后由ZXJ出面，动用自己的关系，找到了自己的一个朋友，以4000元的价格对W的房屋进行了购买，才使得拆迁工作得以顺利进行。(访谈编号：20201018LCLWL)

(二)组织资源再构以适应复杂现实治理需求

组织资源的动员并不是党政体制自身优化调整的目标，而是一种组织优化策略。对于党政体制而言，官僚组织的运作必然是以某种组织形态为基础。因而，无论是组织优化还是运动式治理，最终目标皆在于将组织资源再构以适应复杂现实治理需求，此过程为“打乱科层制、重构科层制”。当前学界较多关注党政体制对于治理资源的充分动员和激活，例如运动式治理、统合型治理机制等，但并未分析治理资源有效动员后的组织化、制度化问题。事实上，党政体制的灵活性即体现在能够将非正式制度以及组织资源的有效整合，并通过适当优化重组来构成制度化的组织运行程序，以面对基层治理的复杂面向。此过程体现出以下特征：

一是以阶段性目标为导向的治理资源有效重组。从治理资源有效重组的目的来看，此种策略是基层党委政府在寻求将党政体系内的组织资源进行有效的重构，其目标在于实现治理体系与阶段性治理目标的一致性。例如中心工作小组的设立，动态化的流动干部群体，以及将普通干部进行包保责任划分等方式，都是为了实现治理资源的非结构化和再构，使之能够应对治理目标的阶段性。同时，基层党政体制还能够从政府与社会关系的层面，对体制外的组织资源进行有效的吸纳，使其作为治理资源能够发挥其相应的作用。尤其体现在诸如治理技术运用，咨询性市场主体介入政府治理等方面。

二是党政体制的再组织化能够与既有科层制有效接洽并运行。治理资源重组后所依托的组织化运行机制，在诸如管区制度的实践中体现得尤为充分。在激活组织资源的基础上，基层党委政府能够通过实际需要重组组织资源，重组组织资源的方式包括：设立不同于科层制的临时工作小组、在科层制之外创立非正式的行政层级。此两种方式的目的皆在于实现乡镇治理资源的再组织化，其逻辑在于实现组织资源能够有效匹配短期(长期)治理任务的现实需求。例如疫情防治中的临时指挥部、抗洪救灾中的领导小组，以及各种联村制度、管区制度等。

(三)组织资源的正式/非正式运作

基层党政体制不仅在组织资源的动员和重组上能够实现优化重组，而且能够创新组织资源的运作方式。具体而言，乡镇党政体制更加注重从事权和任务出发，重构组织运作中的正式与非正式机制。不少学者指出了党政体制非正式制度的运作空间，但较少有学者关注这种非正式制度空间的运行边界及其可能的组织形态化，其潜在意义包括：此种非正式运作空间是不是随着党政体制的动员和整合能够无限扩散，以及此种非正式制度空间能否和是否需要被制度化。非正式制度空间只是基层党政体制在实现治理适应性目标才所采取的一种灵活性策略，其目的在于在正式制度无法发挥有效功能时，通过对非正式制度空间进行整合利用，因而其并不能够有效取代正式制度的运作空间，其边界是明确的。另一方面，由于非正式制度空间的整合存在组织和制度成本，因而其并没有充分的必要性，这也导致基层治理体制并不会将非正式制度空间完全压缩，以实现全部制度化运作，而是保留其作为体制的一部分，赋予体制的“灵活性”(即适应性)。

事实上，治理资源有效重组的层次在于实现事权上的资源整合，并不涉及其他层面治理资源的整合。事权即是推进专项治理中的责任连带关系，职能部门打破既有的科层界限，以事权为中心建立起责任关系，这种权责关系的维持，依托于党政体制政治权威的统一性。同时，事权重构后所形成的责任连带机制，其运行方式包括正式与非正式机制。有学者将基层干部的模糊执行界定为非正式制度运作，并指出需要对基层干部的非正式制度策略进行规范化，以实现其与正式制度运作的契合性。例如以中心工作为主的领导小组，根据职能分类将各业务部门纳入进来，其运行机制包括小组内部的非正式决策联席机制，而其执行机制则仍旧依托行政体系的科层化方式来实现。这也体现出事权整合本质上只部分改变了治理资源的界限，并不对既有的科层体系带来深刻的影响。

五、讨论与结论

本文所论述的基层党政体制适应性治理，指的是作为基层治理主体的党政官僚在实现与多元化乡村社会的治理互动中，能够有效识别多元利益诉求、实现对于治理情景的有效融入和引导，并通过高效的动员和组织再构来实现治理资源的有效性，三种机制使得基层党政体制能够对基层复杂治理面向的主动适应和治理调试，构成基层适应性治理的基础能力。

1.基层党政体制以事务型治理为导向所建立起来的组织运作是充分契合乡村社会现实治理需求的。基层党政体制不同于正式科层组织，体现在党政“分口不分家”、“优化体制创新机制”以及组织内部充分协调和动员型策略等运作特征，其目标在于实现党政体制在现实运作中能够有效、精准的契合乡村社会治理挑战。党政体制能够通过组织调整和非正式制度的运作来强化自身行政效能，即是对党政体制自身所具备的灵活性、适应性的充分展示。同时，党政体制在组织与制度层面所体现出来的“调整能力”与现代行政学理论中的规范化、程序化、标准化治理的内涵存在一致性。

2.基层治理体系现代化应当保持党政体制的治理适应性和灵活性。当前，以行政化、技术化和规范化为主导策略的基层治理转型，其目标并不是单一的治理制度化，而是在于依托行政化实现基层治理体系的优化和完善，以适应治理对象的丰富性。同时，由于行政化与制度化本身存在负面性，因而作为治理转型策略的行政化应当尽量减小其负面影响。事实上，行政化的负面性体现为官僚制的自我扩张属性和官僚主义对官僚制的侵蚀，例如基层形式主义和避责行为的滥觞。而基层治理体系的适应性和灵活性应当尽量减少这种负面性所带来的治理困境。从我国基层治理体制转型的过程来看，权责明晰、治理规范和公开透明一直是基层治理体制改革的目标追求。

3.党政体制在适应治理环境的同时还需对乡村转型秩序做出适应性建构。在乡村社会公共性逐渐流失的背景下，强调基层党政体制的主导性即是要使其能够有效引导乡村社会公共性再建构，即通过政府治理来实现乡村社会利益关系、公共秩序和行为规范的再建构。此种目标导向赋予基层治理新的内涵，即在国家建构过程中，通过乡村治理过程来塑造乡村社会，实现乡村社会的有效引导。从国家与农民关系来看，政府治理即是要回应和引导此种无序利益网络的失范。在未来乡村治理现代化转型中，基层政府的适应性治理，不仅要适应乡村社会公共秩序缺失和流变的背景特征，更是要在此基础上寻求对乡村社会公共秩序的再建构。

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