清代乡村治理多元协同模式的建构及其得失

作者：王洪兵  责任编辑：高新水  信息来源：《江西社会科学》2021年第8期  发布时间：2021-10-23  浏览次数： 6126次

【摘　要】在清代，乡村治理被视为国家有效治理的重要基础，关系到国家治理的全局，受到统治者的高度重视。清代乡村治理是一个从中央、地方到乡村社会的全方位的多元协同共治模式。首先，统治者强化中央集权，由国家政权掌控并制定乡村治理的相关政策、法规。其次，建立了一套成熟的、从中央到地方的官僚体系，尤其重视发挥州县在乡村治理中的基础性作用。再次，清王朝还积极利用乡村社会的乡里制度、士绅、宗族等地方性资源来推进乡村治理。当然，乡村社会在国家治理进程中并非完全被动，而是利用自身特色积极回应并参与其中。清代乡村治理的研究可以为当前乡村治理以及实施乡村振兴战略提供有益借鉴。

【关键词】清代；州县治理；乡村治理；多元共治

中国传统乡村社会治理是一项联结历史与现实的重要论题，具有较强的历史延续性，因此，“从中国历史过程中寻找认识和解读中国国家治理的线索”［1］，成为学界探索当前国家治理途径的努力方向。古今中外的不同社会文明各有其独特的乡村社会治理模式和经验，中国自古以来就非常重视对基层社会的治理，并在长期的社会实践中形成了一套曾经行之有效的地方治理模式。在以农为本的传统中国，由儒家思想维系的社会、政治制度是实现乡村治理的基本依托，这套体制由皇权统治、官僚政治、乡里制度、村庄自治共同构成。当前的传统乡村社会治理研究也基本沿着上述路径而展开，并形成了一种关于传统乡村社会权力结构的认识范式：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”［2］（P3）实际上，传统国家与乡村社会之间并非完全对立，而是一种同生共存关系，费孝通认为一个健全的、持久的社会秩序绝不是单轨运行，而是能够上通下达的“双轨”模式，即自上而下的中央集权和自下而上的地方自治。［3］（P37）当然，传统中国国家与乡村社会之间并非简单对立的两级，秩序的正常运转需要国家与乡村社会都参与其中，单纯的国家治理，或者完全的乡村自治都不符合中国国情。

一般认为，古代中国的乡村治理体系主要由两部分构成，其一是由王朝国家为主导建立的乡里制度，其二是乡村内生的“自治”体制与秩序，例如宗族、士绅精英、村庄自治组织等。乡里制度是传统中国实施乡村治理的核心要素，例如秦汉到隋唐的乡里制、宋代的都保图制、金元村社制，到明代确立了以征收赋役为主要职能的里甲制，明代中后期，里甲逐渐衰落，其职能逐渐融入保甲制，乡里制度与乡村自治体制出现融合的趋势。清王朝在借鉴中国历代王朝尤其是明代乡村治理经验的基础上，实现了保甲与里甲体制的整合，与前代相比，清王朝尤其重视发挥乡村“自治”体制的作用，致力于乡村治理体制中国家元素与乡村元素的有机结合，形成了有清代特色的多元乡村治理模式。有学者认为清代中国乡村治理不同于西方的国家与社会二元对立模式，而应当是“国家正式机构和民间非正式组织间的互动而形成的‘半正式’‘第三领域’治理系统”，也即国家与社会“二元合一”模式。［4］应当看到，无论是“二元对立”“二元合一”，抑或“第三领域”的模式都是建构于西方社会理论的基础之上，而非源于对中国乡村治理的本土化思考。在清代两百多年的历史时期，官治、乡治、村治都是国家在乡村治理过程中曾经尝试过的基本经验。为加强对乡村社会的控制，在不同的历史时期，清王朝的国家权力都没有停止过向乡村社会的渗透，但是限于治理成本以及行政体制设计的局限性，以官治为代表的国家权力不能完全实现对乡村社会的控制与管理。因此，清王朝在乡村治理的长期实践过程中，不得不充分挖掘乡村社会的各种资源，综合利用乡里制度、村庄传统作为国家治理的有益补充。清代的乡村治理是一个由官治、乡治到村治，再由村治、乡治到官治的正反相向的多元协同模式，这种模式打破了单纯依靠国家权力由上而下的治理模式，村庄在乡村治理过程中的地位日益凸显，从由上而下转向由下而上，形成国家、地方政府与村庄遥相呼应、协同共治的基本格局。实现国家、地方政府与乡村社会的良性互动成为清代探索乡村社会治理模式的终极目标。

一、州县与官治：乡村治理的国家在场

在帝制中国，国家是乡村治理的主体，君主又是国家权力、法律的化身，国家治理系于皇帝一身。［5］（P6－7）清王朝在继承明代政治体制的基础上，将以皇帝为核心的君主专制体制推到了历史巅峰，康熙皇帝曾经指出：“朕于国家政务，竭力勤求，是非自任，从不委于臣下”，“天下大事皆朕一人独任”。［6］（卷一四四，P583）康熙晚年，身体状态已经每况愈下：“气血渐衰，精神渐减，办事殊觉疲惫，写字手亦渐颤”，即使如此，康熙仍没有放松对国家政务的控制，他强调：“今天下大小事务皆朕一身亲理，无可旁贷，若将要务分任于人则断不可行，所以无论巨细朕必躬自断制。”［7］（卷二八四，P770）雍正视乡村治理为己任，凡乡村相关事务均亲历亲为，雍正四五年间，大力推行保甲制度，在中国历史上首次将国家权力深入县级以下基层社会，强化对乡村社会的控制。［8］（P269）乾隆在位期间，权力欲望更甚于雍正，他在上谕中称：“我大清朝乾纲独揽，朕临御至今十有四年，事无大小，何一不出自朕衷独断？即月选一县令，未有不详加甄别者。”［9］（卷三五四，P896）但无论康熙，还是雍正、乾隆都不可能凭一己之力治理如此庞大的国家和广阔的乡村。

在清代，皇帝久居深宫，为了彰显皇权的至高无上和神秘感，“独裁君主必须尽可能在自己与人民之间创造距离……对于一般人民来说，天子仿佛就是另一个世界的存在”［10］（P2）。中国地域广阔，受治理成本等因素影响，皇权并不能全面覆盖，尤其是离统治中心较远的乡村地区，国家权力鞭长莫及，“政权领域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响；行政管理技术的一切手段都阻止不了这种情况的发生”［11］（P375）。那么在君主专制的大背景下，统治者的治理理念和举措如何在地方得到贯彻执行呢？美国学者弗朗西斯·福山认为：“像中国那样的大国，其治理必须转授权力，必须依赖地方政府。”［12］（P304）在治国实践中，清代统治者意识到国家治理断非一人所能及，国家运转需要细致的社会分工，不同阶层各司其职，“天下事任之天下，一乡事任之治乡与一乡之人，容民惠众贤恺悌事也，维风砥俗士大夫事也，敦伦向义民庶事也”［13］（原序五《杜立德序》）。

为了提高国家在乡村治理中的能力，一支能力强、素质硬的官僚队伍是不可缺少的。清王朝吸取明代经验，通过科举考试将以汉人知识分子为主的士人群体纳入国家治理体系。在此基础上，清代从中央到地方建立了一套完备的行政官僚体系，其中地方政府分为省、道、府、县（州）四级，分别统以督抚、道员、知府和知县（知州），以加强对全国的控制。在清代皇权官僚体制中，“人君总其成于上，而分其任于督抚，督抚总其成于上，而分其任于州县，州县者民之司命而又与民最亲者”［14］（P917－918）。清王朝的地方政府系统与乡村社会关系最为密切的无疑就是州县官，“在州县级以下没有任何类型的正式政府存在”，它们是“一省之内最小行政单元”。［15］（P5）清王朝重视发挥州县在地方治理中的作用，视其为国家治理的根基，雍正曾指出：“尔州牧、县令乃亲民之官，吏治之始基也……全省吏治如作室然，督抚其栋梁也，司道其垣墉也，州县其基址也。”［16］（P10－12）在广大乡村社会，皇权难以直接渗透和控制，而来自于行政体制最基层的州县官正可以弥补其不足，一般认为，州县官对地方社会的直接影响要远大于皇帝。关于州县官在地方治理过程中的作用，混迹州县多年的汪辉祖深有体会，他指出：“天下者，州县之所积也。自州县上至督抚大吏为国家布治者，职孔庶矣。然亲民之治，实惟州县，州县而上皆以整饬州县之治为治而已。”［17］（自序，P267）清代州县官虽然居于整个官僚系统的最下层，但州县治理事关国计民生，是维持帝国正常运转的关键所在。

治天下当自州县始，鉴于州县官在地方治理中的重要性，清代统治者重视州县官的选拔、培育和考核。为了提高州县官的行政能力，雍正先后任命行政经验丰富的朱轼、田文镜、李卫等人编写与地方治理相关的小册子，供全国州县官学习历练。［18］（P463）在治理实践中，州县官被赋予地方行政的各项职责，被视为集“法官、税官和一般行政官”为一体的全能型官员。［15］（P31）在地方事务如此繁杂的情况下，州县官怎样才能实现善治呢？这无疑是摆在州县官群体面前的一项巨大挑战。在统治者看来，州县官应当熟悉地方事务，干练老成，且是无所不能的“通材”。对州县官的履职情况，官方有明确的要求：“有事则在署办理，无事则巡历乡村，所至之处，询民疾苦、课民农桑、宣布教化、崇本抑末，善良者加以奖励，顽梗者予以戒惩。遇有争甬细事，就近剖断，以省差拘、守候之苦。烟户牌甲随便抽查，不敢玩法容忍，乡愚无知，则面加开导之，庶几上下之情通达无阻，而休戚相关亲爱之诚油然自生。”［14］（P204－205）由此可见，在以人治为主要特征的明清时期，州县治理的好坏，基本上取决于州县官自身的能力、操守，知县如果能够做到“操行一尘不染，课农桑、戢盗贼、停刑止讼、积谷缮城”［19］，就已经算是称职。清代州县治理的实践表明，州县官弊端不一而足，“或罔念民瘼恣意贪婪，或朘削肥家，或滥刑逞虐，或借刻以为清，或恃才而多事，或谄媚上司以贪位，或任纵胥吏以扰民，或狥私逞欲以上亏国帑”［14］（P11）。除上述根深蒂固的弊端外，州县官群体多由科举入仕，缺乏行政经验，无疑增加了州县治理的难度。

科举考试为清王朝培养了大批州县官，这些官员“具备记忆能力、理解义理的能力以及组织文字和发扬文采的能力”［20］（P206）。但是，地方治理不仅需要州县官具备上述能力，还需要他们掌握处理具体事务的操作能力。雍正元年（1723），御史王培宗就揭示了这一问题：“县令乃亲民之官，才守兼优方克称职，古人四十强仕，诚不敢轻言民社，今以少年新进，吏事未谙，授以烦剧大县，钱谷词讼云屯山积，势必假手幕宾，委任吏胥，鲜有不贻害民生者。”［21］（P87）对于上述治理困境，清代统治者曾设想利用各行政层级善为监督、激劝，但清代各行政层级间职权重复交错，互相牵制，导致机构臃肿、效率低下。从督抚到藩臬道府无不以需索州县地方为能事，州县官为了仕途考虑，将主要精力用于奉迎上司而非州县治理，清代州县也因此难以单独承担起国家治理重任。

二、乡里与乡治：乡村治理的官民链接

在前近代的中国，国家行政体制仅止于县，“正式的皇权统辖只实行于都市地区和次都市地区。出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失”［22］（P110）。之所以出现这种情况，主要是因为受小农经济影响，乡民居住高度分散，政府直接管理乡村成本过高，因此从秦汉一直到民国时期，“皇权不下县”的状态延续了几千年。［23］受传统农业经济、行政制度和治理理念的影响，代表国家权力的州县官难以深入乡村内部，那么国家又是通过何种途径实现治理的呢？中国国家治理的实践表明，历代王朝都重视乡村基层组织的建设，利用这些介于县衙与村庄之间的基层组织，掌控乡村社会秩序，攫取社会资源。［24］（P110）乡里制度自从开创以来，通过以县统乡里、以乡里辖村的模式，成为联系国家与乡村的重要桥梁。

清初施行里甲、保甲双轨制度，以里甲主赋役，保甲主治安，“社则里甲长主之，而丁赋出焉，牌则地方、乡长、保长主之，地方管杂务，乡长、保长管保甲，保甲为弥盗安民之计”［25］（卷一《地理志》）。随着清代社会经济的变迁，里甲的各项弊端和不足日益凸显，其各项职能逐渐被保甲取代，保甲成为清代中后期国家强化地方治理的重要制度设计。雍正接受内阁学士吴士玉的建议编练保甲：“凡城市、村落、堡镇皆度其道里之远近，居民之疏密，设为乡正、里长若干人，使各纠察其地之奸非，而相劝以敦本励行，有弗率者闻于州县而置诸罚，虽至纤悉毋得容隐。”［21］（P925）改革之后的清代保甲制度融合了里甲、保甲、乡约、社等各种乡村职役的基本职能，其承办的事务主要包括承催粮租、稽查贼匪、防护堤埝、搭盖窝铺、严查娼赌、稽查命盗、帮办差务，乡里组织俨然成为官府在乡村社会的总负责人。

清代乡里组织因为受到地域、风俗等因素的影响，形成了乡保、乡约、乡地、地保、地方、地练、保地等各种不同称呼，这些职役人员要接受地方官的任命、考核，被称为“在官人役”，同时他们大多由村庄推举、具保，接受村庄监督，与村庄有着千丝万缕的联系。到清代中后期，由于地方事务日益繁剧，保甲职役人员在地方治理过程中的作用日益凸显，政府逐渐把乡保等职役看成维护社会秩序，沟通国家、地方官与民间社会的重要渠道。随着国家对乡村控制愈发严密，乡保、乡地、乡约等职役人员不堪重负，难以应付来自官府的各项差务。乡村职役在协助官府办理差务、征收钱粮的过程中，多有垫付的责任，因此逃役避差的现象层出不穷，甚至以自杀等极端手段抗拒充任。虽然有乡民将乡保等职役视为畏途，但也有“地痞无赖”将其看作利益的渊薮，利用半官方的身份横行乡里，敛钱肥己、欺压良民，扰害乡村，乡里制度在实践运作过程中的弊端逐渐显露。

清代乡里制度是国家正式制度的延伸，其初衷是发挥乡里制度与乡村社会的密切关系，补国家治理之不足。但是乡里组织体系中的乡保、乡地、乡约等职役人员有职无权，被乡间视为贱役，上难承治安、钱粮、刑名，下不能抚绥民心，乡里组织难以独自承担起乡村治理的重任。

三、村庄与村治：乡村治理的地方经验

在清代乡村社会中，无论是州县体制还是乡里制度都充满了政府色彩和国家意志，与乡村社会之间存在隔阂，难以兼容，其组织结构和职能还不能完全满足乡村社会治理的需要。那么，在国家基层行政机构以及乡里制度效率低下的情况下，清王朝如何掌控乡村社会秩序？这就需要挖掘来自乡村社会内部有利于稳固统治秩序的各种传统资源，如宗族、士绅及村庄中的自治组织。传统中国乡村社会存在着“多元权威”，这里既有制度性的国家权威在乡村的延伸，如士绅群体；又有非制度性的民间权威，如宗族、村庄自治组织等，他们在乡村治理过程中起到了“减震器”的作用。适应乡村社会多元权威的现状，明清以来的乡村治理结构和治理主体呈现出多元化趋势。

在传统中国社会结构体系中，农民居于最底层，处于“失语”状态，“小农自己不能代表自己，一定要别人来代表他们”［26］（P763）。清代乡村社会秩序建构在以血缘、地缘为主要纽带的多元乡村权力网络体系之上，处于州县地方政府与乡村民众之间的士绅精英、村庄宗族、村庄自治组织作为乡民的“代言人”，他们共同构成了乡村社会治理的主体，缺一不可。

（一）士绅精英

中国乡村知识精英有耕读传家的传统，“朝为田舍郎，暮登天子堂”，伴随着科举制度而生的士绅阶层，既具有浓厚的乡土气息，又因科举功名而获得了官方权威，他们成为连接乡村社会与国家的重要力量。早在明清之际，时局动荡，大量士人回归乡土，试图通过“恢复乡间古礼与重建宗族借此延续文化血脉”，这种“重建基层社会组织的意图和尝试”与清初帝王们的乡村社会重建计划不谋而合。［27］（P17）如何重整乡村社会秩序呢？很显然，“传统政治制度中缺乏对县以下社会的经营”，对于明末清初以来乡土社会的失序状态，“清初部分士人的对治之方是提倡一种在‘乡’的层次，以儒生自发性的组织担负起下层社会工作的路线”［28］（P58）。

清王朝重视发挥以士绅为代表的地方精英在乡村治理中的作用，士绅作为传统中国介于官民之间的特殊阶层，承担了乡村治理相关的诸多事务，因此士人群体又被称为“帮治者阶级”［29］。在“天高皇帝远”的广大乡村，源于科举的士绅阶层以维护和弘扬儒家思想信仰及价值观念为己任，并通过自己的言行给予广大民众以正确的引导和规范。另外，士绅还积极参与到地方社会的各类公共事务，例如在乡村治安、司法、赋役、祭祀等领域士绅似乎从未缺席，因此国家有赖于士绅加强对乡村的控制，而乡村则更希望士绅能够为乡村争取更多的利益，士绅成为国家与民众之间的缓冲剂，一定程度上有助于缓解国家与乡村社会之间的紧张关系。

具有地方观念的“公正士绅”阶层虽然一度成为清代官民之间沟通的重要渠道，“思为地方除害，俾乡村人民受其福利”［30］（P322）。但是到清末，随着士绅群体的激增和泛滥，良莠不齐的现象愈发严重，部分士绅向“劣绅”转化，成为乡村社会的毒瘤，清王朝也将士绅力量的膨胀视为潜在的威胁。清末新政期间，各省纷纷探索乡村改革的道路，围绕着乡村治理的主题，“村治”成为官民之间的流行话语。山西巡抚赵尔巽历数清末乡村治理废弛的原因，推原其故：“一由于牧令总辖过繁，萃内治、外交、兵刑、钱谷于一身，而有救过不遑之势；一由于人地不熟，为宾从书役之所蔽，而有徒法难行之虞。”因此赵尔巽倡导乡村自治改革，“就百姓亲附之人办地方兴革之务”，以绅民自治辅助官府实施地方治理。［31］赵尔巽试图在国家权力扩张遇到阻力之际，以乡村精英“制衡国家权力的强取豪夺与侵占”，“国家权力依靠地方精英来实现其目标，从而达到适度的、协调的扩张”。［32］（P155）然而在国家政权全面扩张的背景下，即便是一种调和的政策也难以施行，御史王祖同以绅民自治弊大于利，驳斥了赵尔巽的意见，王祖同指出：“夫绅民之意见向不与官合，而官得以为所欲为者，以权在官耳，今举地方要务尽假手于绅民，责以捕盗不能禁其置械养勇，责以税课不能禁其勒派浮收，责以词讼彼将擅用非刑，责以教案彼或聚众激变，至于尾大不掉”，最终导致“国家威力不能行于乡”。［33］

继山西提出“乡社治理”的改革方案后不久，山东巡抚周馥提出以乡村社会精英为核心办理保甲，“以达民情而收治效”，周馥认为山东幅员广阔，适逢办理路矿、新政诸项事务，“端绪綦多，提纲挈领，固赖地方官实力奉行，而承上启下尤赖各绅董相助”，因此周馥建议充分发挥绅士在办理地方各项事务的作用。［34］对于山东巡抚的建议，御史王祖同予以反驳，他认为：“绅士之黠者或借官势以鱼肉乡民，或挟众势以抗拒官长，其朴诚者或仅供州县奔走之役，或大为村邻丛怨之府，且每县设若干局，每局用若干人，安得有如许公正绅士，局多则费必多，又安得有如许闲款，绅士包揽税课、干预词讼，例禁綦严，今一皆假藉，殊非政体”［35］，王同祖奏请废止山东乡村治理改革的方案。国家权力的扩张导致传统乡绅在乡村难以立足，被土豪劣绅取而代之，乡村社会由此陷入任人宰割的境地。尤其是1905年科举制度被废除，导致众多乡村士人失去安身立命之所，亦耕亦读的环境不复存在，乡村精英大规模流向城市，劣绅逐渐兴起掌控村政，“失去知识阶级的农村也变成了‘地狱’”，从而导致乡村社会矛盾日益激化。［36］

（二）宗族模式

在传统中国，建立在血缘、地缘基础上的宗族对乡村治理有着特别意义。中国乡村社会由规模大小不一的众多家庭或宗族凝聚而成，“传统社会的大秩序是建立在无数个以村落家族为基础的小秩序上的”［37］（P211），因此宗族治则国家治成为一种普遍共识。清代的国家治理难以直接渗透到乡村一级，而宗族所特有的道德、伦理、政治等功能有助于国家对地方社会的控制，宗族通过建祠堂、修族谱、定族规等宗族活动睦族收宗，从而将分散的个体组织起来，与地方政府的单纯行政管理相比，显然有着更高的效率和更好的效果。

明清以来，随着宗族发展的普及化和社会功能的增强，宗族超越血缘特征，与地方社会、国家达成秩序认同。国家越来越重视发挥宗族在乡村治理中的作用，以宗族教导民众遵守法度、维护地方治安、完纳钱粮，国家采取措施支持和发挥宗族在维护地方秩序中的积极作用，抑制其对国家政权的不利影响，而宗族则利用国家政策，通过组织修谱建祠、祭祖、制定族规、宣讲圣谕、调解纠纷等措施，实施自我管理，参与村庄治理，与国家政权积极互动。清王朝从法律层面授予宗族维护地方秩序的权力，凡聚族而居、丁口众多的宗族，“准择族中有品望者一人，立为族正，该族良莠，责令察举”［38］（卷三《户口三·保甲》）。另外，国家授予族长、族正等教化宗族以及处理族内户婚田土“细事”的权力。尤其是在处理民众纠纷的过程中，州县官重视发挥乡村宗族的作用，多将民事诉讼案件转交宗族调解，而宗族组织为协调族群利益，维护宗族秩序，将调解族内纠纷作为其基本职责。适应基层社会治理的需要，宗族与乡约等地方组织实现了合作，明清宗族出现乡约化的趋势，宗族宣讲圣谕、设立族约、制定族规，从而强化国家对基层社会的控制。常建华的研究表明，明清以来，在国家政权的主导之下，乡约与保甲、宗族相结合，宗族出现乡约化的趋势，从而开启了“清朝国家政权控制族权以及族权与政权互动的新局面”［39］（P263）。

应当注意的是，宗族的发展对于政府来说利弊参半。不可否认，宗族以融入儒家伦理道德的族规教导族人安分守己，遵守纲常伦理和国家法纪，有助于维护乡村社会秩序。但是明清宗族在社会实践中不可避免地出现一些弊端，例如依恃宗族把持乡里，甚至出现滥用族权、侵越国家法律、宗族械斗等恶劣现象，这就需要国家、地方政府以法律、法规、政策正确引导和规范宗族的发展，克服其消极方面，推动乡村社会和谐发展。

（三）村庄自治

中国乡村是一个建立在“差序格局”基础上的熟人社会，维持社会秩序主要依靠的不是国家的正式制度规范，而是在乡村流传已久的风俗习惯以及相应的非正式制度，这些源于乡土的风俗习惯，在正式规则不能到达的场合起着规范人们行为的作用。在乡村社会治理的过程中，正式制度因为不健全或不够合理，难以在乡村社会直接发挥作用，而非正式制度源于乡土社会，“个体从小就‘习得’并内化为自身的思维习惯和价值观，成为个体行为的内在的‘自觉’的调节机制，大多数人会自觉遵守这些传统性非正式制度”［40］（P46）。正因为如此，非正式制度作为乡村社会既有经验的总结可以弥补正式制度的不足。

在中国乡村治理的实践中，无论是中央集权、官僚控制，还是士绅、宗族，其治理举措都必须立足于乡村实际，乡村治理的“乡土化”被视为一种有效途径。以清代华北乡村社会而言，国家、州县、乡里组织、士绅或者宗族等难以在乡村治理中单独发挥作用，它们需要与乡村自治组织协同共治才能维持秩序。在清代中后期，面对生态环境的恶化、国家政权的不断苛索，同时为了调整村庄内部生产、生活秩序的需要，华北乡村普遍兴起了一种村庄自治组织———青苗会。青苗会源于乡村的看青习俗，最初的职责是看护庄稼，成员主要由首事人、看青人和村民构成，因为看青以及征收青钱的需要，青苗会对村庄人口、土地数量及归属最为熟悉，仅此而言，这是明清以来的里甲、保甲制度都不曾实现的。青苗会有全村乡民公认的村规民约作为会规，以此约束乡民的日常生产和生活行为，青苗会的首事人大多是村庄中的富户、宗族族长、有科举功名的士绅或者有威望的老人。到清末，随着国家权力向村庄的不断渗透，青苗会逐渐由看青组织发展成为村庄自治组织，全面负责村庄内外各项事务。在村庄内部，青苗会负责看青、征收青钱、维持治安、兴修水利、办理支更、组织村庄祭祀；对外，青苗会代表村庄协助乡保处理征收赋税、摊款、差徭等事务，担负起维护村庄利益的责任。清末民初，随着时局动荡，治安形式的恶化，以青苗会为代表的村庄自治组织承担起了乡村治理的各项事务。［41］（P278－291）

青苗会在管理村庄内外事务的过程中，将处于散乱状态的小农组织起来，原本无序或失序的华北村庄趋向有序。在近代华北乡村，源于看护庄稼成立的青苗会应当是最具乡土气息，与乡村社会关系最为密切的乡村组织形态。正因为如此，青苗会使乡村社会的各种力量实现了整合，村庄宗族、乡绅精英、村庄无赖地痞都成为青苗会的一份子，半官方的乡保、牌甲需要青苗会首事保举推荐才能充任，无论是村庄内外事务，还是官府征税、办差都必须通过青苗会才能办理，青苗会成为近代华北乡村自治的重要组织形式。当然，青苗会作为一种乡村自治组织，缺乏制度性的规范和约束，缺乏稳定性，其弊端在清末民初也逐渐显现。

四、余论

乡村兴则国家兴，乡村治则国家治，乡村治理是传统国家治理的根基。在前近代的中国乡村，官民之间的关系看似非常清晰，但乡村治理的实际情况却表明，官与民、国家与乡村社会之间并没有严格的责任划分，无论是国家在地方的代理人州县官，还是州县在乡村的代理人乡保等职役，或者是村庄内部的宗族、青苗会等村庄组织，都不能单独为乡村社会的正常运转提供足够的支撑。有关近代华北乡村社会治理的研究表明，国家政权没有能力完全渗入乡村社会，宗族、绅士、乡村自治组织也没有实现对地方秩序的全面控制，乡村社会内部实施协同治理的模式。

在清代，乡村治理是一项包括上自皇帝下至州县官、士绅、乡民等众多社会阶层都参与的一项综合性社会工程，寻求和谐稳定的社会秩序是他们的共同理想和“终极目标”。实践证明，乡村治理既要发挥政府自上而下的主导作用，也需要乡村自下而上的积极参与。在乡村社会治理的过程中，国家、地方政府、乡村精英、村庄组织都需要适当调整角色，尤其对国家而言，需要“从具有绝对权威的统治者转变为将各种角色纳入治理体系的运筹帷幄的协调者，分配权力给那些角色，在必要时提供协助”［43］（P32）。从清末开始，中国乡村社会的国家政权建设如火如荼地开展起来，其主要目标是加强国家对乡村社会的控制与动员，这场国家政权建设运动破坏了国家与乡村社会之间的互动机制，乡绅精英不堪重负，退出乡村权力结构，而以土豪劣绅为代表的“赢利型”经纪则趁机侵入，政府不信赖“原有在地方上办事的人”，而是自己挑选代理人，“结果这些人只会传传命令，事情办不成；或是借着中央所授的权力在没有乡谊的人群中为非作恶”，因此费孝通认为提高行政效率重在地方，“如果真心要改革社会，只有从民间的自治机构入手”。［3］（P52）从清代基层治理实践来看，中国乡村治理的多元化成为一种趋势。

乡村治理是古今中外的一个永恒话题，虽然近代以来中国的国家治理体系和乡村治理体系不断向近代化转型，但是中国的乡村治理自有其固有的传统和特色。在新的历史时期，清代乡村治理的多元协同模式无疑可以为当前的乡村治理提供有益借鉴。首先，乡村治理是国家治理的基石，乡村治理需要“国家在场”，这就需要继续深化国家机构改革，持续推进国家治理体系和治理能力建设，确保国家治理决策机制的高效运行。其次，乡村治理需要从中央到地方各级政府转变职能，为县域治理提供政策保障和智力支持。历史表明，“郡县治，则天下安”，县级政权是乡村治理的前沿，在充分发挥县级政府在乡村治理中的龙头作用同时，改变大包大揽的弊端，简政放权、放管结合，提高乡村治理的效率。再次，乡村治理要充分发挥好乡镇政府的承上启下作用，完善乡镇政府职能建设，打造服务型乡镇政府，承接县级政权下放的权力，打通服务群众“最后一公里”问题。最后，乡村治理必须立足于乡村社会实际，在加强村庄基层政权建设的同时，大力发展公益性、互助性的乡村组织，发挥乡村自生资源在乡村治理中的主体作用，综合利用乡贤、宗族、自治组织以及相应的传统伦理道德、宗族规范和村规民约等乡土资源，并将其纳入稳定的制度规范，兴其利、除其弊，将自治、德治、法治融入乡村治理的各个环节，创新乡村治理体系，形成协同联动机制，从而推动中国乡村走上善治之路。

参考文献

［1］ 周雪光．寻找中国国家治理的历史线索［J］．中国社会科学，2019，（1）．

［2］秦晖．传统十论［M］．上海：复旦大学出版社，2003．

［3］费孝通．乡土重建［M］．长沙：岳麓书社，2012．

［4］黄宗智．国家与村社的二元合一治理：华北与江南地区的百年回顾与展望［J］．开放时代，2019，（2）．

［5］费孝通．中国绅士［M］．北京：中国社会科学出版社，2006．

［6］ 清实录：第5册［M］．北京：中华书局，1986．

［7］ 清实录：第6册［M］．北京：中华书局，1986．

［8］常建华．清朝大历史［M］．北京：中华书局，2020．

［9］清实录：第13册［M］．北京：中华书局，1986．

［10］（日）宫崎市定．雍正皇帝———中国的独裁君主［M］．马云超，张学锋，译．上海：上海古籍出版社，2018．

［11］（德）马克斯·韦伯．经济与社会：下卷［M］．林荣远，译．北京：商务印书馆，1997．

［12］（美）弗朗西斯·福山．政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命［M］．毛俊杰，译．桂林：广西师范大学出版社，2012．

［13］ （清）洪肇楙．宝坻县志［Z］．乾隆十年刻本．

［14］中国第一历史档案馆．乾隆朝上谕档：第1册［M］．北京：档案出版社，1991．

［15］瞿同祖．清代地方政府［M］．范忠信，译．北京：法律出版社，2003．

［16］雍正朝汉文谕旨汇编：第1册［M］．桂林：广西师范大学出版社，1999．

［17］（清）汪辉祖．学治臆说［A］．官箴书集成：第5册［M］．合肥：黄山书社，1997．

［18］ 雍正朝汉文谕旨汇编：第17册［M］．桂林：广西师范大学出版社，1999．

［19］ 顺治元年九月保定巡抚王文奎揭帖［A］．内阁大库档案［Z］．台北：台湾“中研院”史语所藏，档号：007611．

［20］何怀宏．科举社会及其终结［M］．北京：三联书店，1998．

［21］ 雍正朝汉文朱批奏折汇编：第1册［M］．南京：江苏古籍出版社，1989．

［22］（德）马克斯·韦伯．儒教与道教［M］．洪天富，译．南京：江苏人民出版社，2003．

［23］温铁军．半个世纪的农村制度变迁［J］．北方经济，2003，（8）．

［24］包伟民．中国近古时期“里”制的演变［J］．中国社会科学，2015，（1）．

［25］ （清）刘赓年．灵寿县志［Z］．同治十二年刻本．

［26］ 马克思恩格斯选集：第1卷［M］．北京：人民出版社，2012．

［27］杨念群．何处是“江南”？———清朝正统观的确立与士林精神世界的变异［M］．北京：三联书店，2017．

［28］王汎森．权力的毛细管作用：清代的思想、学术与心态［M］．北京：北京大学出版社，2015．

［29］ 郑振铎．且慢谈所谓“国学”［J］．小说月报，1929，20，（1）．

［30］ 刘大鹏．退想斋日记［M］．太原：山西人民出版社，1990．

［31］ 光绪二十九年正月二十日湖南巡抚护理山西巡抚赵尔巽奏折［A］．军机处档折件［Z］．台北：台北“故宫”博物馆藏，档号：153808．

［32］（美）杜赞奇．从民族国家拯救历史：民族主义话语与中国现代史研究［M］．王宪明，译．北京：社会科学文献出版社，2003．

［33］ 光绪二十九年掌云南道监察御史王祖同奏折［A］．军机处档折件［Z］．台北：台北“故宫”博物馆藏，档号：154871．

［34］ 光绪二十九年二月十八日山东巡抚周馥奏折［A］．军机处档折件［Z］．台北：台北“故宫”博物馆藏，档号：154433．

［35］ 光绪二十九年三月初六日掌云南道监察御史王祖同奏折［A］．军机处档折件［Z］．台北：台北“故宫”博物馆藏，档号：154870．

［36］罗志田．科举制度废除在乡村中的社会后果［J］．中国社会科学，2006，（1）．

［37］王沪宁．当代中国村落家族文化［M］．上海：上海人民出版社，1991．

［38］ 钦定户部则例［Z］．同治十三年刻本．

［39］常建华．宋以后宗族的形成及地域比较［M］．北京：人民出版社，2013．

［40］杨菊平．非正式制度与乡村治理研究［M］．上海：上海交通大学出版社，2016．

［41］王洪兵．青苗会与清代华北农村社会变迁初探［A］．清史论丛［C］．北京：中国广播影视出版社，2007．

［42］王新松．制度的力量：中国农村治理研究［M］．北京：社会科学文献出版社，2015．