两长八员：探索村民自治有效实现的组织载体——基于湖北省秭归县“两长八员”的调查与思考

作者：张会芬 方 帅  责任编辑：高新水  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2021-08-09  浏览次数： 32607次

   2014年中央“一号文件”提出“探索在不同条件下村民自治的有效实现形式”。为此，各地区根据自身情况积极探索。其中，较为典型的做法是将自治重心下移。然而从具体实践看，因人才缺乏组织依托、参与缺乏动力支撑、村民缺乏利益联结，致使自治活力难以有效激发，进而导致体制的下移未能带来自治的有效运转。鉴于此，湖北省秭归县以“幸福村落”建设为契机，探索出以“两长八员”激活村民自治的新路子。具体而言，即以单元下沉为基础，通过建组织定权责让两长八员有依归；以民生上移为关键，通过强治理谋发展助两长八员有作为；以机制创新为保障，通过常考评给奖补使两长八员有动力，以此真正实现了群众自我管理、自我服务、自我教育，促使村民自治得以有效运行。

一、“两长八员”缘何产生

自合村并组后，秭归县各村庄规模明显扩大，但自治效率却未能相应提升，使得村民自治难以有效落地。

（一）单元过大，管理难到位

秭归县地处山区，以村民小组为自治单元仍然过大，使得村落管理难到位。一是治理半径较大。据统计，秭归县县内行政村的平均面积在10平方公里以上，平均人口约2000人左右，一个村内的海拔落差达1000米以上。如桂垭村书记说道：“我们村庄面积大，村民居住分散，村干部走完全村需要3天。”二是行政队伍较小。村干部作为服务村民的主要力量，但一个村的村干部往往只有3—5人，且身兼数职，难以提供精细化服务。如屈原村仅有的5名村干部，需服务780户1936人，即平均每个村干部面向156户387人。三是民生问题较多。随着农村经济不断发展，外出务工人员不断增多，留守村内的多是老弱病残幼，农村面临着产业结构难调、公益事业难办、矛盾纠纷难解等系列性的社会问题。如在槐树坪村，村民曾因抢水争水事件大打出手，社会影响恶劣。

（二）需求迥异，服务难落地

秭归县海拔落差大，村落之间、村落内部利益需求表现出显著差异，致使服务难以满足需求。其一，村民个体存差异，意见难汇总。过去因村民在生活习惯、生产需求等方面千差万别，使得在村庄治理、公共服务等事项上难以达成统一意见，常常导致公共议题“搁浅”。如王家桥村曾因1户农户对村庄修路持不同意见，最终导致修路未能完成。其二，村庄项目缺民意，供需常错位。由于难以形成统一的村民意见，使得村庄很多项目缺乏民意支撑，进而导致上级政府无法摸清群众需求，相应地，落地项目不能使群众满意。槐树坪村书记说道：“以前村里来了产业发展项目，但村民更想解决吃水的问题，所以来的项目不是群众想要的。”

（三）联结松散，自治难开展

秭归县山区村庄面积大，村民居住位置、利益联结、文化交流等较为分散，致使村民自治难以开展。第一，资源有别，利益联结不深。根据山区海拔状况，村庄从下至上在水利、修路、产业等资源方面差别较大。如槐树坪村最低海拔175米，最高1800米，使得近水源地村落想发展产业，远水源地村落想修建水利，导致村民利益联结不深。第二，平台缺失，组织联结不紧。村干部承担了大量行政村事务，但村庄缺少自治组织，导致村庄能人没有发挥作用的平台。如峡口村书记说道：“村里能干事的乡村精英很多，但他们没有组织和平台，所以说话有顾忌，干事也不敢大刀阔斧。”第三，规则缺位，制度联结不足。村规民约一直处于“贴在墙上、说在嘴上，不挂心上”的悬浮困境，致使村民自治规则缺位，制度联结不足。建东村村民赵宝英说道：“以前，村规民约因为句子长看不懂，贴在墙上看不清，时间一长，大家就都忘记了。”

二、“两长八员”如何运转

针对村民自治空转难题，秭归县依托“幸福村落”成立了村落理事会，通过制定章程设岗定职，进而选举能人担任“两长八员”，使自治得以有效运转。

（一）单元下沉，组织搭台立基准，让两长八员有依归

秭归县以幸福村落建设为契机，通过自治重心下移，为两长八员的产生奠定单元基础。其一，依托村落单元，成立村落理事会。在划小自治单元后，秭归县各村落均成立了村落理事会。统计数据显示，秭归县将1152个村民小组划分为2055个村落。如桂垭村作为幸福村落发源地，下辖11个村落，共成立有11个村落理事会。其二，对标管理章程，因需设岗定职。秭归县各村落成立理事会后，通过商议制定管理章程，在此基础上结合村落治理需要设岗定责两长八员，同时根据村落实际情况，两长八员可一人兼多职。屈原村村民郝苗说道：“我们村落根据实际需要选了4个人担任两长八员，每人兼职2员。”其三，依据自治规则，民选两长八员。在设岗定职基础上，各村落以“在村、有能力、自愿服务”为标准，通过无记名投票推选出“两长八员”。北峰村第四村落理事长说：“选举两长八员时，需要村落2/3的村民投票同意，选举有章程，有规定，不是随便选。”

（二）民生上移，角色塑造履实职，让两长八员有作为

两长八员如何履职直接关系到村落自治能否有效实施。一是引民协商，议订规约，定民序。在完善组织架构基础上，各村落村民在两长八员带领下，通过民主协商、民主决策的方式，制定出符合本村落实情的村落规约。如陈家坝村对农户是否遵守村落规约定期进行检查并打分评级，对名次靠前者给予一定的奖励，而总分在39分以下的农户则无任何奖励。二是上传下达，畅通交流，聚民情。两长八员不定期收集群众意见，将反映较多的民声向上传递。同时，通过列席参加村级会议，将民生、涉农等相关政策，以走访入户、屋场夜话等形式传达给村民。如2019年上半年，北峰村第一村落两长八员通过屋场夜话收集有效建议34条。三是左右协调，对口帮扶，解民忧。各村落两长八员根据自身优势，对村落内部的邻里纠纷、家庭矛盾等日常琐事进行调解；同时通过走访入户等方式针对性帮扶村落中的困难群体。如北峰村第八村落理事长李国东，帮助50余户老弱病残群众解决吃水、修路和搬迁等难题。四是内外联动，发展经济，创民收。各村落两长八员依托自身能力和人脉，将村外资源引入村内，带动村民发展适合本村落的产业，以此壮大集体经济、提高村民收入。如北峰村熊家桃作为第五村落两长八员之一，带动村民建有茶园500亩，年产量5万斤，产值达300万元。

（三）规则托底，制度补位强保障，让两长八员有动力

由于村落事务繁杂，工作难度较大，为此秭归县通过引入培训、监督、奖惩三大机制，保障两长八员活力长驻。第一，业务培训，提能力。秭归县不仅每年组织村两委和两长八员集体培训，还为“两长八员”组织专题授课，提升其工作技能。据统计，秭归县2015年组织两长八员培训25场，有效提高了两长八员处理村落事务、带动村民发展的能力。第二，考评打分，予荣誉。秭归县各村两委对村落两长八员从十个方面进行考核，对分数达到90分以上且无“一票否决”的两长八员授予“优秀理事长”、“优秀八员”的荣誉称号，并张榜公示，以资鼓励。如北峰村年终在10个村落中评选优秀理事长，并颁发证书。第三，以奖代补，注动能。秭归县对各村落实行“县—乡—村”三级评选，并对先进村落理事会及两长八员给与物质奖励。自2015年起，县政府每年给每村增加2万元作为以奖代补经费，且由两长八员自行协商分配，以此鼓励两长八员工作积极性。

三、“两长八员”成效怎样

秭归县通过在村落设立两长八员，搭建村庄与村民之间的“连心桥”，找到群众的利益关切点，有效实现了群众自我管理、自我教育、自我服务。

（一）化“被动管”为“主动治”，推动了群众自我管理

秭归县通过两长八员吸引群众参与村落事务，改变了由政府主导的单一治理模式，推动了群众自我管理。一是激活了群众的参与意识。过去秭归县村民因利益联结疏松，导致村民参与意识不强，参会率难以过半。如今通过两长八员的带动，使得参会率达90%以上。峡口村书记说道:“以前在村里开会，大家都不关心，现在村落开会，大家都主动参与。”二是提高了群众的管理热情。以往村民较少参与村庄管理，现如今通过两长八员的示范，村民在村落进行公共事业建设时，会主动监督并提出建议。如建东村村民梅祖林说道：“过去村委会的公示栏没有人看，现在大家不仅会去看，而且发现问题还会提出意见。”三是强化了群众的自治效果。以往，很多公益项目经过商讨仍难以达成共识。在“幸福村落”创建背景下，依托两长八员的组织撬动，多数问题通过群众自治迎刃而解。如陈家坝村各村落通过公益项目“积分制”，有效解决了村落公益无人管的问题，大大提高了群众的自治效果。

（二）从“碎片化”转“规范化”，促成了群众自我教育

秭归县利用村落两长八员的示范作用，一改以往碎片化管理模式，有效促进了群众自我教育。其一，增强了群众的规则意识。村落通过两长八员与户代表民主协商，建立了管水、管路、环保等公益机制，同时制定了村落规约、奖惩规则，有效增强了群众按规则办事的意识。如桂垭村有一个村落曾发生偷柑橘事件，调解员根据村落规约成功化解纠纷，使当事人公开道歉并按照市场价3倍进行赔偿。其二，减少了家户的邻里矛盾。以往家户之间的纠纷由于没有得到及时化解，导致矛盾积久成怨。如今针对邻里矛盾，通过两长八员及时调解，有效减少了村民之间的纠纷。如九畹溪镇界垭村第1村落两户村民因土地边界问题闹矛盾十几年，村落两长八员选出来后，通过理事长和调解员的劝说，半个小时解决问题。其三，树立了村落的文明乡风。秭归县通过两长八员教育引导群众摒弃了打牌、迷信等陋习。如建东村第一村落制定了详细的村落规章，禁止村民聚众赌博。为丰富村民的业余生活，两长八员带动一大批村民开展文娱活动，成立了1个文艺活动队，并修建了1个文化活动广场，使得百姓笑了，村落气氛活了，村庄风气好了。

（三）由“等靠要”到“共创造”，实现了群众自我服务

秭归县各村落通过激发村民参与积极性，实现了群众共同参与、共同创造的自我服务。首先，公共精神得以重塑，公益治理“落地生根”。以往村庄公益无人问、无人管，现通过两长八员以身示范，带动了村民主动参与公益的积极性。如周坪村第六村落通过环保区域管护责任人划分，村落40个公路段均责任到人。其次，村落发展初现喜势，集体经济“开花结果”。各村落通过两长八员带领村民发展产业，有效提升了村庄集体经济收入。如2018年建东村村庄集体经济收入42万元，相较往年有大幅度提升。同时，建东村书记说道：“以前村庄集体经济收入年年负债，现在不仅还清了债务，收入还在逐年增加。”最后，村务政务自我监督，村庄治理“能力升级”。以往群众对村政事务关注度较低，两长八员实行后，通过对村政事务进行实时监督，使得村庄治理更为有序。如界垭村在修路期间，各村落两长八员和质监小组轮流对工程质量和资金使用进行监督，使得工程得以顺利竣工。

四、“两长八员”启示在哪

秭归县以“两长八员”作为村民自治的组织载体，通过群众参与、平台搭建和制度保障三位一体，走出了村民自治的困境，这也为当前村民自治的有效实现形式提供了新的范本。

（一）两长八员的核心要义是激发群众主动参与

农村治理离不开群众参与，但传统的村民自治多以村干部委主导，管理主体较为单一，致使村民参与难以落到实处。鉴于此，秭归县各村落通过民选两长八员，带动群众，使其成为村落治理主体；同时，两长八员通过问需于民、为民解忧等方式有效激发群众主动参与热情，引导其有序参与村落治理。可见，激发群众主动参与是两长八员实现村落自治的核心要义。

（二）两长八员是村民自治有效实现的重要载体

两长八员作为村落自治的重要载体，在村民自治建设过程中起到了重要的推动作用。而长期以来，乡村治理单元停留在行政村一级，被认为是一种村干部自治而不是村民自治。为此，秭归县各村落以两长八员为抓手，激发群众自我参与、自我管理、自我监督，最终实现了自我治理。实践证明，以两长八员为组织载体是推动村民自治有效实现的新路径。

（三）以两长八员激活村民自治需要健全的制度保障

以两长八员激活村民自治的路径若要长久，需要切实有效的机制作为支撑。秭归县各村落对两长八员从制度规范、人员配置、经费供给、监督机制等方面作了全面部署，保障了两长八员办事有章可循，同时调动了两长八员的积极性和主动性，确保村落自治沿着制度化的轨道运行。因此，以两长八员激活村民自治要统筹协调各项体制机制。