自发移民脱贫的总体态势、问题与对策 ——基于宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区、同心县的调查

作者：  责任编辑：高新水  信息来源：  发布时间：2021-06-13  浏览次数： 32714次

按照习近平总书记“不漏一村、不落一人”的要求，解决好脱贫攻坚中的“夹心层”和“死角”问题尤为重要。自发移民作为迁出地和迁入地“两不管”的边缘，在“夹心层”和“死角”问题中更为突出。本报告以宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区和同心县为例，针对自发移民脱贫问题展开调研。研究发现，在脱贫攻坚过程中，自发移民呈现出贫困发生率较高、特殊情况致贫、人户分离现象普遍的总体态势。同时，自发移民由于人口流动较大、无法享受政策、缺少资金扶持等原因，导致精准识别难、精准施策难、精准脱贫难。

一、自发移民脱贫的总体态势

自发移民也称为自主移民，是指“没有纳入政策移民范围，通过投亲靠友、购买土地等方式自主迁移，且已在迁入地定居、拥有一定数量的自主土地，但尚未迁入户籍，无法接受正常管理和服务的移民形态。”自发移民又分为“有人无户”和“有户无人”两种情况。由于本地人移民出去而导致“有户无人”的情况，按照户籍管理办法享受相关政策，因此需要重点解决“有人无户”的问题。

（一）贫困发生率较高

红寺堡区是全国最大的异地生态移民集中安置区，移民搬迁过程产生自发移民3.5万人，占全区总人口15.22%。红寺堡区田原村有自发移民774人，占全村总人口71.40%。自发移民不仅数量多，自发移民中的贫困户也多。红寺堡区田原村有自发移民贫困户57人，贫困占比7.36%，远高于田原村当前贫困发生率（2.31%）。同心县倒墩子村有自发移民贫困户46人，贫困占比11.50%，高于倒墩子村当前贫困发生率（6.95%）。整体而言，自发移民不仅数量较多，贫困发生率也较高。

（二）特殊情况致贫

自发移民一般能力较强，经济条件较好，但也存在贫困人口。他们流动到本地花光积蓄“置地买房”，虽然能力较强，但起步比较困难。其次，自发移民可能因为多次搬迁而造成贫困；还有一部分自发移民长居本地，但无法享受相关政策，本身很贫困。最后，可能因为突遭大病、灾难、意外事故等导致临时入贫。例如，同心县倒墩子村马彦峻，从中宁县迁移而来，因为遭遇残疾，导致无法工作而致贫。

（三）人户分离现象普遍

自发移民的人口流动普遍，从而造成了“人户分离”。主要存在四种情况：一是“空挂户”，即人已离开本地，但户籍没有迁出，形成有户无人现象。二是“口袋户”，即户口从原籍地迁出，但没有迁入本地，留在手中自己保管；或者是长期在本地居住，但是没有迁户，造成有人无户的情况。三是一家多户，最典型的是夫妻两人中一人将户口迁入本地，另外一人没有迁入，产生“单身”户。四是“两头户”，极少一部分人户口没有迁，但已入本地户籍，造成两地有户，一人两户。

二、自发移民脱贫面临的突出困境

自发移民脱贫陷入困境，具体表现为：人口流动较大，导致精准识别难；无法享受政策，导致精准施策难；缺少资金扶持，导致精准脱贫难。

（一）人口流动较大，精准识别难

自发移民没有地域限制，呈现出流动性强的特点。这部分群体可以自由流动，可能因为居住不适应而流动，也可能因为自身经济条件发生改变而流动，还可能因为在老家分户而流动。例如，红寺堡区田原村截止2018年6月底有自发移民129户774人；2019年4月底有自发移民155户751人，“两头跑”66户256人。10个月内，田园村自发移民增加26户，减少23人；两头流动66户256人。由于其较强的流动性，导致精准识别政策难以操作。

（二）无法享受政策，精准施策难

扶贫政策仅针对贫困户，自发移民由于受到户籍限制，一方面，无法平等享受扶贫政策。相较于其他贫困户，自发移民一直无法被纳入贫困识别范畴，建档立卡较晚。2018年开始有不少区县正在摸索自发移民建档立卡方案，但临近2020年消除绝对脱贫的时间节点，自发移民精准施策较为紧迫。另一方面，无法平等享受基础政策。自发移民在本地没有户口，无法享受户口附着政策，例如，土地和宅基地确权、低保五保政策、临时救助政策、贷款贴息政策、看病报销政策等，容易导致自发移民在户籍地和居住地政策享受“两头空”的尴尬处境，造成无法精准施策。

（三） 缺少资金扶持，精准脱贫难

中央扶贫资金专款专用，县级整合资金主要用于扶贫项目，既无法切块资金扶持自发移民，也无法惠及边缘自发移民。一是缺少固定的扶贫资金。自发移民在政策上仍然没有相关的资金扶持，未建档立卡的边缘移民，脱贫全靠“自谋出路”和“东拼西凑”。二是依赖流动的倾斜资金。地方关注自发移民脱贫问题，对于符合政策标准的自发移民，县级财政尽可能地给予倾斜支持。但类似的支持无法助力其脱贫，也无法支撑脱贫后不返贫，更无法预防“新贫民”的发生，从而导致自发移民精准脱贫难。

三、稳步推进自发移民帮扶的对策建议

自发移民问题是一种自然的社会现象，可在发展中解决。但脱贫攻坚进入收官年，解决自发移民脱贫问题则刻不容缓。

（一）加强宣传引导，提升自发移民思想认识

一是加强思想教育。通过对自发移民进行走访和座谈，充分了解其迁移动向和思想动态；开展教育讲座，加强自发移民扶智扶志工作，树立“懒惰致贫、劳动致富”观念。二是加强政策宣传。地方可结合本地的实际情况，探索关于自发移民的政策宣传，例如召开学习大会，在宣传栏张贴流程图，印发小册子等，加强自发移民对政策的熟知度，提升其“主动说明、主动申请”的意识。三是加强典型引导。挖掘身边的典型案例，引导自发移民自我脱贫。例如，红寺堡龙源村自发移民李奥梅，是一名残疾人，人称“扫把母亲”。通过自我努力，四年内还清25万元欠债，并攒下5万元发展资金，最终实现自我脱贫。

（二）打破地域界限，灵活自发移民户籍管理

一方面，突破户籍条框。自发移民数量大，地方可本着“消化存量，控制增量”的前提突破户籍限制，建立“人在哪里常住就在哪里识别”的帮扶机制。例如，针对不愿意迁户，但达到贫困标准的自发移民，2018年宁夏自治区出台自发移民建档立卡政策，将符合标准的自发移民纳入建档立卡贫困户。另一方面，放宽信息共享。红寺堡区正在探索省外自发移民脱贫方案，苦于无法查询跨省移民信息，扶贫方案步履维艰。户籍查询仅限自治区（省、直辖市）一级，建议放宽户籍信息共享，有效范围延伸到县（区、市）一级，解决精准识别对不上户导致“两头空”，对上了人导致“两头享受”的治理困境。

（三）突破“一刀切”，强化自发移民政策保障

第一，普及基础政策。逐步推进自发移民平等享受国家基础政策，例如，教育补助、医疗报销和住房安全等。在精准扶贫过程中，针对符合条件的自发移民，平等享受产业发展扶持、技能培训、小额贷款补贴等。第二，衔接兜底政策。将符合条件的自发移民纳入低保范围，做到应保尽保。按照社会保障兜底一批的要求，针对“单双老户”、残障人士、大病等无法脱贫的特殊自发移民，应及时转入民政社会保障系统。第三，安排专项资金。脱贫攻坚年，大多数贫困村和贫苦户已脱贫，红寺堡区和同心县利用县级财政资金，通过临时救助、倾斜帮扶等方式，解决自发移民缺少资金扶持的问题，但造成了地方财政压力较大。建议在扶贫资金总量不变的前提下，切块一定比例（如10%—20%）用于解决自发移民流动性强、扶贫脱贫、巩固发展等问题。