论乡村振兴的县域自主性

作者：田先红  责任编辑：杨长虹  信息来源：《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第3期  发布时间：2021-05-19  浏览次数： 3792次

【摘　要】县域自主性是指县域政府为了实现特定治理目标而拥有的行动空间及所采取的相应行为，包括县域政府的自主决策权、政策转化权、资源整合权和能动性四个要素。从乡村振兴的基本单元、核心内容、治理主体、资源配置和政策落地等方面看，完全需要以充分发挥县域自主性为保障。在当前乡村振兴过程中，上级党委政府和“条条管理”部门干预过多，导致县域政府自主性不足，体现为县域政府自主决策权、政策转化权、资源整合权和能动性等方面的弱化。县域政府自主性弱化，使其难以根据县域社会实际开展乡村振兴。如何赋予县域政府充分的自主性，事关乡村振兴战略目标的实现。未来在乡村振兴过程中，应该赋予县域政府更为充分的自主决策权、政策转化权、资源整合权，充分激发其能动性。

【关键词】乡村振兴；县域治理；治理单元；县域自主性

党的十九大提出实施乡村振兴战略，其基本要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。“乡村振兴是一盘大棋，要把这盘大棋走好。”（习近平，2018）走好乡村振兴这盘大棋，不仅要有中央对全局的谋划，高瞻远瞩的顶层设计，还要充分发挥广大乡村基层干部和农民的自主性，使自上而下的乡村振兴政策和规划能够顺利落地。当前，乡村振兴取得了良好的成效，但个别地方在乡村振兴过程中也出现了一些问题，例如，上级政策“一刀切”、不顾地方基层实际、规划设计千篇一律等，使得乡村振兴实践变形走样。上级党委政府和“条条管理”部门干预过多，导致县域政府在乡村振兴中自主性不足，难以根据县域社会实际开展乡村振兴。如何赋予县域政府充分的自主性，事关乡村振兴战略目标的实现。本文的研究主题聚焦乡村振兴中的县域自主性问题，围绕何谓县域自主性、为何乡村振兴需要县域自主性、乡村振兴中的县域自主性需要应对哪些问题、如何增强县域自主性助推乡村振兴等方面展开。

一、乡村振兴研究：从村庄到县域的跨越

从基本单元的角度看，当前有关推进乡村振兴的研究主要可分为两个方面：一方面是以村庄为基本单元的乡村振兴研究；另一方面是以县域为基本单元的乡村振兴研究。较多的乡村振兴研究成果都聚焦在村庄层面。从村庄视角展开的乡村振兴研究包括如下内容。一是健全村庄治理体系，促进乡村振兴研究。相关研究成果涵盖乡村振兴中村庄“三治”融合治理体系的健全与完善（邓大才，2019；郭亮，2020；李元勋、李魁铭，2019）、多元主体参与村庄治理（田先红，2020；陈义媛、李永萍，2020；付翠莲，2019）、单元治理体系重构（李华胤，2019；胡平江，2019）等方面。

二是增强农民主体性，推动乡村振兴研究。有研究者认为，在乡村振兴中，要坚持小农家庭经营的主体性，维持农村集体土地所有家庭承包经营的格局。乡村振兴的底线是保守农村基本秩序（贺雪峰，2017）。有研究者认为，“中国乡村复兴首要解决的就是内生动力不足问题，即如何建设和增强农民及其组织的主体性”（李昌平，2017）。“土地集体所有制和村社制度是农民及农民组织主体性的基石。而重建主体性最主要的就是恢复、充实和‘激活’土地集体所有制，以及完善村社制度，从而重振村社。”（李昌平，2017）有研究者认为，乡村振兴应该坚持多元自主发展道路，发展模式的多元化本身也是乡村自主性的体现，当前尤其要鼓励新型集体经济和新型家庭经营模式发展（熊万胜、刘炳辉，2017）。还有研究者强调，乡村振兴应该保障农民的主体地位，提高农民的参与积极性。“保障和支持农民通过自我管理、自我教育、自我服务的乡村自治机制在乡村社会当家作主，确保公共产品与公共服务的供给服从农民需要、交由农民决定，是农民主体地位落实到国家政治生活和社会生活之中的最直接体现，广大农民群众才能成为中国乡村振兴的真正主体。”（陈文胜，2020）

三是繁荣村庄产业，推进乡村振兴研究。有研究者认为，在乡村振兴中，村庄专业市场的发展有利于为农民提供本地就业机会、增加家庭收入、保持家庭生活的完整性以及维持村庄基本治理秩序，实现城乡关系均衡发展（黄思，2020）。有研究者认为，应该加强基层党组织的引领作用，推动小农户合作，发展农民合作经济组织（张慧鹏，2020）。还有研究者就乡村振兴中的村集体经济发展路径等方面进行了探讨（贺雪峰，2019；丁波，2020）。

四是改革土地产权制度，助力乡村振兴研究。有研究指出，乡村振兴需要对农村土地产权制度作出适应城市化、市场化和城乡融合发展的变革，以赋予农民更充分的发展权和选择权。而承包地的“三权分置”和集体建设用地改革将给农村社会发展带来第三次“动能转换”，助力乡村振兴（吴晓燕，2020）。还有研究者认为，乡村振兴应该“坚持农村土地集体所有制，明晰权利主体，赋予集体所有权完整权能；保障农户资格权及相关权益，坚守居住保障底线；因地制宜、循序渐进地放活使用权，盘活宅基地财产收益功能，增加农民财产性收益，实现农民居住福祉与财产显化的有机均衡。通过‘三权分置’制度改革，激发宅基地内生潜力，激活乡村空间价值，进而为实现乡村振兴提供制度保障”（雪克来提·肖开提、迪力沙提·亚库甫，2019）。

五是重建乡村生活，实现乡村振兴研究。有研究认为，重建乡村生活是乡村振兴的核心。乡村振兴的目标在于使乡村重新成为有人生活的空间。为此，需要从建立人口的双向流动机制、完善乡村社会服务、保持乡土特色等方面来重建乡村生活（王晓毅，2019）。上述以村庄为立足点开展的乡村振兴研究具有重要价值。然而，乡村振兴并不意味着每个村都要振兴，而要从工农协调、城乡融合、区域平衡的视角理解乡村振兴（徐勇，2019）。有研究者指出，“乡村振兴如果将村庄作为基本单元，那么它就与‘新农村建设’没有本质差别。但是，乡村振兴中的‘产业兴旺’、‘生态宜居’、‘治理有效’、‘生活富裕’等都无法在孤立的村庄内实现”（杨华，2020）。“乡村振兴战略是着眼于工农之间、城乡之间的关系，着眼于领导体制和治理体制而提出的，虽然在实践中必须做好村庄层面的具体工作，但是基本框架在于城乡、工农这两个关系，而不是就农村谈农村，更不是就村庄谈村庄，这已远远超出单纯在村庄一级展开研究的思维方式了。”（刘岳，2019）乡村振兴不同于新农村建设，它不再局限于以村庄为单元，而应以县域为基本单元。因此，近年来一些学者围绕县域与乡村振兴问题展开了研究，相关研究主要聚焦于三个方面。

其一，县域在乡村振兴中的单元功能研究。“县作为连接乡村最近的单元，是实施乡村振兴战略的主战场。”（张涓涓、丁亮，2019）有学者指出，“以县域为基本单元的乡村振兴，既能实现城镇化与乡村振兴同步发展，又能协调基础建设与全面振兴的辩证关系，还契合了农民渐进城镇化和半城镇化的特点，能够在人与资源上实现城乡融合发展”（杨华，2019）。“推进县域高质量发展与实施乡村振兴战略是相辅相成的。”（贾大猛、张正河，2020）因此，“‘县’作为联结和整合城乡，包含和统筹工农的基础平台，就自然会成为乡村振兴的主战场和基本单元，成为战略展开平台。”（刘岳，2019）以县域为基本单元，着眼于统筹城乡关系和工农关系的乡村振兴，从根本上区别于以村庄为基本单元、主要着眼于改善村容村貌的新农村建设。

其二，县级政府在乡村振兴中的职能研究。有研究者认为，县级政府在乡村振兴中的主导功能体现在三个方面：一是权力功能，县级政府需要重新审视并摆正自己的角色。明确权力的公共性和政府的“公共事务管理者”、“公共物品提供者”角色，将为乡村社会提供更多公共服务作为权力下乡的主要目标；二是资源输入。作为最接近农村和农业的县级政府，应在“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”之中发挥主导作用，做好资源下乡工作；三是文化建设。需要以县政权力为代表的国家权力介入，充当价值引导者，充分发挥县级政府在文化下乡中的主导作用，为村庄重建创造条件、夯实基础（于建嵘，2019）。

其三，县域经济对于乡村振兴的意义研究。有研究者指出，“县域经济作为我国国民经济的区域经济单元，能够在区域内更好地发挥优化资源配置等作用……县域经济成为‘以工补农、以城带乡’的最佳桥梁，也是助推乡村振兴的重要突破口”（杨晓军、宁国良，2018）。

虽然上述学者分析了县域对于乡村振兴的重要意义，提出了乡村振兴应该以县域为基本单元，但这些研究仅提出了“应然”的问题，而如何能够以县域为基本单元进行乡村振兴，尚缺乏深入讨论。本文意在从县域自主性的角度探讨乡村振兴何以可能、如何有为的问题，从而进一步推进县域视角下的乡村振兴研究。

二、何谓县域自主性

所谓自主性，是指行动主体依据自身利益诉求而采取行动的能力。斯考切波在论述国家自主性时指出，“将国家看成是一套具有自主性的结构——这一结构具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合”（西达·斯考切波，2007）。斯考切波主要从利益分殊的角度来理解国家自主性。其有关国家自主性的研究被我国一些学者借用来分析地方／基层自主性。目前尚未见到有学者对县域自主性概念进行界定，但是有些学者对地方／基层自主性展开了研究。关于地方／基层自主性，学术界已有几种界定方式。沈德理认为，地方自主性是“以地方政府为代表的利益主体自主参与市场竞争和资源配置，自我设计、自我管理、自我发展的权利（权力）能力及其活动”。“地方自主性，内含中央和地方的关系，国家和社会的关系，也就是说，它是相对于中央控制地位，相对于国家集权而存在的基层社会的能动性。”（沈德理，2003）该界定强调了地方自主性的两个方面：一是以地方政府为代表的利益主体的自主能力；二是其自主活动或行为。地方自主性彰显了中央与地方、国家与社会两方面的关系。在沈德理的界定中，地方自主性的主体并不限于地方政府，而是涵盖地方政府和基层社会。

与沈德理不同，何显明则明确将地方自主性的利益主体限定为地方政府。何显明认为，地方自主性“指的是拥有相对独立利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量的制约，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑”。“地方政府自主性在很大程度上是一种对地方自主权的自我扩张，即地方政府通过同中央的行政博弈，有意无意地超越自身权限，突破政策界线，获取中央政府并没有赋予的权限。”（何显明，2007）“地方政府自主性有三大构成要件：一是地方政府相对独立的利益结构，以及由此决定的特定的效用目标；二是地方政府按照自己的意志，实现其确定的行政目标的自主能力；三是特殊的利益结构和自主行动能力，以及特定的外部制度约束条件共同决定的地方政府的行为逻辑”（何显明，2007）。与沈德理一样，何显明所言的地方政府自主性也包含利益、能力和行为（活动）三个要素。不同之处在于，何显明的界定强调了地方政府与中央政府、地方政府与地方社会这两方面的关系，从而建构了所谓纵向自主性和横向自主性。当然，何显明更侧重探讨地方政府的纵向自主性。他认为，“在这个充满弹性的自主性空间中，地方政府不仅能够根据自身的偏好选择性地执行中央的政策，履行自己的职能，还可以根据自己的效用目标来配置其拥有的越来越丰富的公共资源，甚至还可以在一定程度上凭借自己同上级政府的博弈经验或者地方的经济实力，自主地把握政府行为的边界”（何显明，2007）。

此外，熊万胜也研究了地方／基层自主性问题。他认为，基层自主性“其核心内涵主要是地方基层政权能动地利用一切条件合理地扩展自身权益的能力”。熊万胜对地方／基层自主性的界定包含两个层面：一是地方／基层自身的利益；二是地方／基层谋求自身利益的能力。他主要是从乡镇集体企业兴衰演变的角度探讨基层自主性问题。他指出：“在集体企业失败后，基层组织和地方政府从亲自创办企业转入了对开发区和城镇建设的经营，并从土地的升值中获得了大量的预算外收入！但是，当发展经济的手段从经营企业转入经营开发区和城镇建设之后，地方和基层发展经济的主动权也向上转移了！结果，在集体企业失败之后，基层组织的自主性不可避免地陷入了衰败之中，这一点对于村组两级组织来说更为明显！因为基层组织自主性的衰败是集权的结果，而村组两级组织正处于这个集权体系的最末端！”（熊万胜，2010）无论研究者如何界定地方自主性，其内涵都离不开利益这一核心要素。地方自主性正是地方政府围绕利益而展开的一系列博弈行为。已有研究阐述了地方自主性的内涵，但对于地方自主性到底是什么，包括哪几个维度，已有研究对此缺乏说明。另外，研究者们尚未对县域自主性问题展开专门研究。县域属于地方，但并不等同于地方。县域自主性具有地方自主性的某些共同特征，但也有其独特性。有研究者将县乡干部视为一个具有能动性和集体认同意识的战略性群体，并认为这个战略性群体具有较高的政治自主性，即允许某一个县为执行地方政策以发展或维持某种特殊的认同意识而提出某种战略裁量权（托马斯·海贝勒、舒耕德，2013）。这一研究启发我们深入理解县乡干部在政策执行中的自我利益和能动性问题，但其聚焦点在于县乡领导干部群体，而非作为一个行政层级和治理单元的县域政府。笔者认为，所谓县域自主性，是指县域政府为了实现特定治理目标而拥有的行动空间及所采取的相应行为。具体而言，县域自主性主要包括四个层面的内容。

一是县域政府制定决策的自主权，即县域政府在多大程度能够根据其自身目标来制定决策，以避免来自上级或者其他利益主体的干预。决策自主权应该是县域政府自主性的核心内容。在我国，县域政府是职能最全、机构最完备的一级基层政府。“县一级是决策层级和执行层级的结合处。”（刘岳，2019）决策自主权的大小直接反映了县域自主性程度的高低。

二是县域政府在执行上级政策过程中的自主转化权，这方面的自主性涉及县域政府将上级政策与本地实际相结合的能力。“政策执行中最基本的要求（原则）是如何将原则性与灵活性相统一的问题，也就是如何创造性执行政策的问题。”（陈振明，2004）县域政府位居国家高层级地方政府与乡村基层社会之间，是国家政策输入乡村社会的中转站。县域政府的政策中转功能的充分发挥，有利于创造性地执行自上而下的国家政策。县域政府将国家政策进行转化，其与县域社会实际相结合的空间、能力，直接关乎国家政策的落地成效。因此，政策转化权也是县域自主性的重要方面。

三是县域政府在资源调度、整合中的自主性，即县域政府能够在多大程度上根据自身需求来调度和整合资源。在谋求自身利益、实现治理目标的过程中，县域政府必须拥有相应的资源予以支撑。国家资源尤其是各种财政专项资金自上而下地进入乡村社会时，需要在县级进行再分配，以更好地契合县域社会实际和县域政府的发展目标规划。县域政府在国家资源再分配中自主性的大小，在很大程度上影响着资源使用的效率。

四是县域政府的能动性，即县域政府在县域治理中所呈现出来的主动性、创造性。已有关于地方／基层自主性的研究都忽略了地方／基层的能动性。但实际上，能动性是县域政府自主性的重要标志。一个缺乏能动性的政府，很难说是具有高度自主性的政府。县域政府能动性的大小，对地方治理的活力和效率有着重要影响。

上述县域政府的自主决策权、政策转化权、资源整合权和能动性这四个要素构成了县域自主性的基本内容。

三、为何乡村振兴需要县域自主性

乡村振兴在本质上是县域的全面振兴（杨华，2019）。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调，“乡村振兴，摆脱贫困是前提”，要“强化县级党委作为全县脱贫攻坚总指挥部的关键作用，脱贫攻坚期内贫困县县级党政正职要保持稳定”。《乡村振兴战略规划（2018-2022）》（以下简称《规划》）指出，“县委书记要当好乡村振兴‘一线总指挥’，下大力气抓好‘三农’工作”。国家赋予了县域政府实施乡村振兴的重要责任，在县域范围内实现乡村振兴，也必须赋予县域政府充分的自主权力。

（一）从乡村振兴的基本单元看，需要县域自主性

乡村振兴战略包括两个关键词：一是乡村，二是振兴。乡村不是一个简单从事农业生产活动的地域概念。“乡村是一个携带着中华民族五千年文明基因，且集生活与生产、社会与文化、历史与政治多元要素为一体的人类文明体。”（张孝德、丁立江，2018）“振兴”意味着不是停留于村庄道路等基础设施建设层面，而是从政治、经济等多个方面合力推进，使乡村作为一个有机整体得到全面提升和发展。因此，乡村振兴应该以县域为基本单元（杨华，2019）。以县域为基本单元实施乡村振兴战略，要求县域政府具有相应的自主性。

《规划》强调，要“强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用，科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治，推动村庄规划管理全覆盖。综合考虑村庄演变规律、集聚特点和现状分布，结合农民生产生活半径，合理确定县域村庄布局和规模，避免随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建”。“在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。”国家将乡村振兴的空间规划和专项规划都定位在县域范围内，意味着县域必须承担乡村振兴规划的责任。这就要求县域政府具有在辖区内统筹规划乡村振兴布局的权力、能力和资源。

（二）从乡村振兴的主体看，需要县域自主 性

乡村振兴需要县域政府、农民、企业和社会组织等多元主体参与。其中最重要的主体之一就是县域政府。这不仅是因为县域政府作为县域范围内的国家机关，具有代表国家行使权力的正式合法性，还因为县域政府可以更好地利用自身地位资源优势来组织、调动其他主体参与乡村振兴。《规划》提出，要“以县为单位，逐村摸排分析，对村党组织书记集中调整优化，全面实行县级备案管理”。也就是说，县域政府需要负责县域范围内的村党组织书记的调整优化工作。村党组织是党在农村工作的基层战斗堡垒。村党组织书记队伍的质量和水平，直接关系到乡村振兴的进展和成效。国家将村党组织书记队伍的调整、优化、管理责任交予县域政府，充分体现出县域政府在乡村振兴战略中的重要主体地位。

此外，《规划》还要求“推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸，严格落实各级党委尤其是县级党委主体责任，进一步压实县乡纪委监督责任，将抓党建促脱贫攻坚、促乡村振兴情况作为每年市县乡党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容，纳入巡视、巡察工作内容，作为领导班子综合评价和选拔任用领导干部的重要依据。坚持抓乡促村，整乡推进、整县提升，加强基本组织、基本队伍、基本制度、基本活动、基本保障建设，持续整顿软弱涣散村党组织”。《规划》指出了县级党委在乡村振兴中的主体责任，并要求将乡村振兴情况作为县乡党委书记年度考核的重要内容。《规划》从两个方面对县域政府在乡村振兴中的角色功能进行了界定：一是县域政府自身在乡村振兴中的主体功能，即县域政府在乡村振兴中需要做哪些工作、应当作出怎样的贡献；二是县域政府对乡村振兴中其他基层治理主体的统合引领功能，即县域政府如何对其他基层治理主体进行统合，形成治理合力，共同推进乡村振兴。因此，《规划》强调，县域政府要“抓乡促村、整乡推进、整县提升”。

此外，自2019年8月19日起施行的《中国共产党农村工作条例》规定，“县（市、区、旗）党委处于党的农村工作前沿阵地，应当结合本地区实际，制定具体管用的工作措施，建立健全职责清晰的责任体系，贯彻落实党中央以及上级党委关于农村工作的要求和决策部署。县委书记应当把主要精力放在农村工作上，深入基层调查研究，加强统筹谋划，狠抓工作落实”。“县级农村工作领导小组由县委书记任组长。”这些规定都明确了县域政府在乡村振兴中的重要治理主体地位。作为乡村振兴的重要治理主体，县域政府自然需要拥有较为充分的自主性。

（三）从乡村振兴的内容看，需要县域自主性

乡村振兴的二十字方针是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。其中，产业兴旺是乡村振兴的重点。《规划》要求“深化农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实现农村一二三产业深度融合发展”，“全面实施产业准入负面清单制度，推动各地因地制宜制定禁止和限制发展产业目录，明确产业发展方向和开发强度，强化准入管理和底线约束”。这表明，乡村振兴不仅仅要促进粮食、农业生产发展，而且要实现一二三产业的深度融合发展。要实现这一目标，就需要以县域为基本单元，对一二三产业进行统筹规划、协同发展，包括招商引资、产业布局和农业现代化体系建设，等等（杨华，2019）。同样地，这就要求县域具有相应的产业自主规划、发展权力和能力。

治理有效是乡村振兴的基础。随着乡土社会规范的解体以及乡村两级治权的弱化，乡村社会中的大量治理问题都需要在县域范围内才能得到解决。这要求县域政府必须具有相应的治理资源调配权力和能力，制定相应的地方政策和制度，推进县域治理现代化。

（四）从乡村振兴的资源配置看，需要县域自主性

无论是以县域为乡村振兴的基本单元，还是对乡村振兴多元治理主体进行调整优化以及实现乡村振兴的多元目标，都需要县域掌握充足的治理资源。在当前乡村振兴过程中，国家各种资源自上而下源源不断地输入农村。除了一般性财政转移支付外，大量资源下乡多是以“条条管理”部门为主渠道输入基层。“条条管理”部门的专项资金如何在县域范围内进行统筹协调，提升资金使用效率，形成资源集聚规模效应，是乡村振兴战略实施过程中必须解决的问题。县域政府需要拥有对项目资源进行整合、调配的权力。《规划》强调，要“明确县乡财政事权和支出责任划分，改进乡镇财政预算管理制度”。在县域范围内明晰财权、事权和支出责任，需要县域政府进行统筹考量。

（五）从乡村振兴战略的落地看，需要县域自主性

乡村振兴作为一项国家战略，必须进行顶层设计。国家对乡村振兴提出统一要求、进行统一部署。同时，由于各地经济社会发展不平衡，不同县域之间差异巨大，乡村振兴必须因地制宜、结合县域实际展开。在贯彻落实上级下达的政策和任务时，县域政府需要进行政策转化，在执行过程中需要与县域经济社会发展实际相结合。如此，乡村振兴战略才能更好地落地生根。而这同样要求县域政府具有相应的自主性。

概言之，乡村振兴的基本单元定位、治理主体整合、核心内容目标、资源配置整合以及政策落地生根，都要求县域政府具有充分的自主性。

四、乡村振兴与县域自主性：亟待解决的问题

地方和基层政权必要的自主性是使国家政策契合地方社会实际，从而得以顺利执行的必要条件。政策执行过程中的变通、选择性执行等行为，是基层政权谋求自主性的重要表现。这些自主行为长期存在于县域基层治理中，即使是在20世纪90年代中央加强集权、实施分税制改革后，县域政府仍然具有较大的自主空间，只是其表现方式发生了变化。折晓叶认为，分税制改革后，县域政府呈现出以土地为核心的经营城市的行为模式，县域政府借助项目平台，利用土地等核心资源的垄断权，通过政治动员发挥主导力量，让公司承担经济发展主体的角色，其权力、意志、绩效三者之间互为推动。“县域政府通过征地权，几乎垄断了城市（镇）化的最为核心的资源，其独立性和自主性都大为扩展，成为属地城市（镇）化的主导力量。”（折晓叶，2014）

但是，近年来，随着国家对县域行政规范化建设的推进，县域治理中过程管理的特征日益明显（田先红，2020）。县域干部的自主性受到制约。县域缺乏上级赋予的制度化自主性，只能通过非正式、非制度化的方式来扩张自主性，谋求自主利益空间。当扩张自主性的非正式方式也被压缩时，便采取消极怠工、形式主义等避责手段。在当前乡村振兴过程中，县域自主性的缺失主要表现为以下几个方面。

（一）县域政府的乡村振兴决策自主权弱化

乡村振兴应该多样化，契合不同县域的实际。《规划》强调要以县域为单位进行乡村规划。这要求县域政府应该具有乡村振兴规划决策的充分自主权。但是，“在中国官僚组织内部，公共政策遵循的是自上而下的集权决策逻辑。地方政府的重大决策事项往往要经过上级的批复，在获得上级的准许之后，决策程序才能进入实质性阶段”（田先红、罗兴佐，2016）。集中决策模式意味着权力被上级掌控，形成基层权责不匹配的状态。由于决策权掌握在上级党委、政府和相关部门手中，县域政府的决策空间受到较大约束。21世纪以来，我国行政体制中的垂直管理趋势强化，尽管期间某些部门（比如质监、工商部门）经历了垂直管理－属地管理的反复，但是中央加强对地方的监管、“条条管理”部门强化垂直管理的总趋势没有改变。尤其是一些上级领导和部门为了凸显自身政绩，追求政令统一，倾向于将下级的决策权上收，不给下级自主决策的空间。在项目资源下乡背景下，“条条管理”部门掌握了大量的专项资金审批权限，形成相对于县域基层属地政府的权力资源优势，使得县域政府的自主决策空间被大大压缩。因此，县域政府在进行乡村振兴决策时常常面临多重掣肘。

例如，当前全国多地都在开展美丽乡村建设。上级政府部门对美丽乡村建设提出统一要求，县域政府必须按照上级政府部门的要求建设美丽乡村。乡村规划的决策权力多掌握在省厅政府部门，而较少赋予县乡政府，导致县域政府难以根据县域社会实际就美丽乡村建设制定规划决策。“千村一面”的美丽乡村，并不切合乡村社会实际。

（二）县域政府的政策转化能力弱化

在中国的行政体制中，政策转化是政策执行过程中的重要环节。这主要因为，一是中国地域发展的非均衡性，二是中国行政体制的多层级性。县域政府不仅是公共政策的决策主体，还是承担上级政策转化功能的重要主体。中央和上级政府制定的政策往往是宏观的、整体的，要将这些政策落地，需要县域政府根据县域社会实际制定比较细致的政策实施方案，从而将统一的、宏观的政策转化为“在地化”的政策。在政策转化过程中，还可能需要对上级的政策进行修正、调整。政策转化可以使政策执行过程具有灵活性。长期以来，正是县域政府的政策转化功能有效地确保了国家政策的顺利执行和落地。

但是，县域政府如果对上级政策进行过度转化，则可能使上级政策失去权威性，形成大量的“土政策”，从而消解上级的权威。为了增强上级的权威，确保政令统一，近年来上级强化了对县域基层政府政策执行过程的监督力度。强调政策执行的规范化、程序化，各项政策指标考核越来越具有刚性，越来越普遍地使用痕迹管理等监督手段。这些政策监控手段在确保有关乡村振兴政策不被歪曲的同时，也弱化了县域政府的政策转化能力。

（三）县域政府的资源整合能力弱化

乡村振兴需要国家自上而下地输入大量的资源。国家必须关注这些资源的使用效果，避免发生资源截流、挪用、贪污和浪费。为此，上级高度强化乡村振兴资源使用过程、程序和目的监督。例如，严格规定专款专用、使用时限，等等。这些制度要求有利于县域基层廉政建设，杜绝贪污腐败、截留挪用等行为。但是，过于专项化、严苛的资源管理制度也使得县域政府的资源使用效果大打折扣，导致项目资源过剩和紧缺的局面同时并存。而且，这些专项资金掌握在“条条管理”部门手中，“条条管理”部门的资源使用意图、目标与县域政府的发展目标定位可能存在张力甚至冲突。正如有研究者指出，“条块分割容易带来条块矛盾，进而导致资源分散，使得县域政府难以集中精力和资源在短时期内完成阶段性重点工作”（田先红，2019）。尽管县域政府在申请项目过程中可以采用“打包”等方式尽力拓展项目资源使用空间，但仍然受困于上级严苛的项目资金用途管制。县域政府难以依据其自身发展目标需求对各种项目资金进行整合。在此情况下，县域政府根据辖区实际优化资源配置、提升资源使用效率的目标将会受到制约，从而影响乡村振兴战略的实现。

（四）县域政府的能动性弱化

托马斯·海贝勒和舒耕德（2013）将县乡干部的战略能动性概括为战略性信息的集结和履行战略分析、战略规划、战略执行和组织学习的承诺。这一概括为理解县乡干部的能动性提供了一个抽象的框架。本文中论述的县域政府的能动性，特指县域政府在治理过程中表现出来的主动性和创造性。县域政府的能动性包括县域政府自主创新能力、政策执行中的创造力。例如，自主开展政策试点试验、自主制定治理制度，等等。县域政府的能动性是县域治理活力的表现，也是实现县域经济社会快速发展、提升县域有效治理水平的重要保障。乡村振兴战略的顺利实施，依赖于县域政府充分发挥能动性，增强自主创新创造能力，形成多样化的乡村振兴路径和模式。

然而，近年来随着上级权力的收紧，问责制度执行得越来越严格，考核任务越来越重，县域政府发挥能动性的空间也越来越小。“在县一级，责权利不匹配，财权与事权不相称现象突出，条块分割严重，县级履职能力不足在大范围内成为常态。”（刘岳，2019）县域基层干部的消极避责行为愈发普遍。基层干部干事创业的主动性、创造性弱化。一些基层干部一心只为完成上级的政策任务，至于这些政策任务是否真正能够实现有效治理，是否能够真正回应和解决广大农民群众的诉求和问题，对其而言不再重要。县域基层干部的消极避责工作状态将影响到他们对乡村振兴的投入热情，掣肘乡村振兴的探索步伐。

五、如何增强县域自主性助推乡村振兴

县域自主性的弱化将给乡村振兴战略的实施带来阻碍。因此，需要进一步增强县域自主性，助推乡村振兴。当前切实可行的途径包括以下几个方面。

（一）赋予县域政府更多的乡村振兴决策权

根据《规划》，乡村振兴的近期目标是乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全，形成一批各具特色的乡村振兴模式和经验，乡村振兴取得阶段性成果，等等。在乡村振兴过程中，需要着重在以下几个方面给予县域政府充分自主权。

一是赋予县域政府充分的规划决策权。要强化以县域政府为主体的乡村规划建设体系。《规划》明确要求“强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用，科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治，推动村庄规划管理全覆盖”。这为县域政府开展乡村规划、谋划乡村发展布局、分类推进乡村发展提供了政策依据。但在实践中，仍需要减少来自上级政府和“条条管理”部门的行政干预，真正赋予县域政府充分的规划决策权。

二是赋予县域政府充分的产业发展权。要建立以县域政府为主体的一二三产业融合发展体系。县域政府应该充分享有辖区内的一二三产业布局、发展规划权力，避免上级过度干预。保证乡村振兴的产业兴旺目标在县域单元内得以实现。

三是赋予县域政府充分的城乡融合权。要健全以县域政府为主体的城乡融合发展体制机制。乡村振兴要求在县域单元内实现城乡深度融合发展。在城镇化建设、城乡户籍政策、城乡教育资源配置等方面，国家应该进一步赋权县域政府。

（二）赋予县域政府更大的乡村振兴政策转化 权

乡村振兴的各项政策要更好地落地，就要求上级赋予县域政府更大的政策转化权，进而降低上级政策的刚性要求，给予县域政府更大的政策弹性空间。

一是设置更加灵活的目标考核指标体系。政绩考核事关县域基层干部的工作积极性，也是引导县域基层干部行为的风向标。上级在设置乡村振兴政策目标时，应该更多地考虑县域社会的实际。在考核过程中要避免“一刀切”，应健全分类考核体系。在将不同县域进行分类的基础上，针对不同类型的县域实际情况设置不同的考核指标重点，实现差异化发展目标。

二是减少政策执行的过程监控。上级对县域政府乡村振兴工作情况的考核，应该以目标、结果实现情况为主要导向，避免对县域政府乡村振兴政策执行过程的过多干预。只要县域政府行为没有违规违法，那么，上级不应该介入县域乡村振兴政策的具体实施过程。

（三）增强县域政府的乡村振兴资源整合权

实现乡村振兴，县域政府的财权、事权必须相统一、相匹配。为此，需要扩大县域政府的财政自主权。

一是加大一般性财政转移支付力度，使县域政府能够根据自身发展目标需求对财政资金进行调配。财政是国家治理的基础，是政府提供公共服务的基本前提。县域政府尤其是中西部地区的县域政府普遍面临财力紧缺的困局。大部分县域政府的财政自给率较低，需要依靠国家转移支付来弥补支出。当前，国家自上而下对县域政府的转移支付既包括一般性财政转移支付，又包括专项转移支付。专项转移支付有明确的规定用途，县域政府不得挪作他用。一般性转移支付主要是为了补充县域政府的基本财力。对于一般转移支付而言，县域政府拥有一定的自主支配空间（当然，也有些一般转移支付明确了基本用途）。县域政府较低的财政自给能力，为其开展乡村振兴规划、出台县域乡村振兴政策带来了较大限制。而一般转移支付资金相当于为县域政府财政赋权，可以增强县域政府的统筹规划能力。因此，国家应进一步加大一般性财政转移支付力度，让县域政府根据县域乡村振兴需求对这些转移支付资金进行重新分配。同时，应加强对财政转移支付资金使用的监管力度，杜绝贪污腐败、胡乱决策等行为。

二是增强县域政府对项目资金进行整合的权力。2017年年底，国务院颁发《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》（国发〔2017〕54号），要求充分发挥地方、特别是县级涉农资金统筹整合的主体作用，强化地方人民政府、特别是县级人民政府统筹使用涉农资金的责任，不断提高项目决策的自主性和灵活度。中央的顶层设计为各地探索涉农资金统筹整合提供了有力支撑。近年来，全国各地都在不断推进涉农资金统筹整合改革试点工作。但该项工作也面临上级干预过多、部门利益作梗、领导高位推动不足等困境，县域政府的统筹整合工作面临较大阻力。为真正落实资金统筹整合，需要进一步简政放权、促进部门协同，增强县域政府在体制、制度上整合涉农资金的权能。

（四）充分调动县域政府的能动性

一是缓解县域政府的问责压力。高压问责虽有利于强化对县域政府的监督，规范县域政府的行政行为，但也可能导致县域政府瞻前顾后、裹足不前。因此，需要缓解来自上级的问责压力，避免动辄问责县域基层干部。在没有违法犯罪或犯错主观动机不明显的情况下，应该给予县域基层干部一定的保护，让其感受到组织的关心，也为其日后作出更大的业绩提供激励。

二是健全容错纠错制度。应该鼓励县域政府大胆创新，开展政策试点试验，探索契合本地实际的乡村振兴模式、经验。在政策创新、试点试验过程中，难免会因为实际情况的变化，使县域政府的决策出现偏颇、失误。对于决策程序完整、决策过程规范的决策行为，上级应该给予一定的宽容。若但凡县域政府出现政策失误，上级都进行追责，那么必将导致县域基层干部畏首畏尾，不敢创新，更难以放开手脚干事创业。

六、结语

以县域为基本单元的乡村振兴，要求县域政府享有充分的自主性。而当前县域政府自主性弱化的倾向，给乡村振兴带来了阻碍。在乡村振兴过程中，如何进一步调整、优化上级与县域政府之间的关系，赋予县域政府充分的自主性，事关县域治理绩效的改善和乡村振兴的成败。

县域治理状况受到中央与地方关系的影响。中央与地方之间关系的调整，会影响到县域自主性的强弱。在乡村振兴过程中发挥县域政府自主性问题，涉及中央与地方关系调整，激发县域地方治理活力。毛泽东同志曾就我国中央与地方关系、调动地方积极性的问题进行了精辟论述：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情……我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”他强调中央与地方关系的辩证统一性。“我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”①同时，他还特别强调要反思苏联央地关系模式的局限性，强调中央不宜统得过死，要调动地方的积极性。“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”②“中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死。当然，也要告诉下面的同志哪些事必须统一，不能乱来。总之，可以和应当统一的，必须统一，不可以和不应当统一的，不能强求统一。正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”③

毛泽东同志的论述对于我们当下妥当处理中央与地方关系，增强县域政府的自主性，仍然具有重要的指导意义。习近平总书记指出，在实施乡村振兴战略中，要正确处理顶层设计和基层探索的关系，党中央已经明确了乡村振兴的顶层设计，各地要制定符合自身实际的实施方案，科学把握乡村的差异性，因村制宜（习近平，2018）。在乡村振兴过程中，上级应该赋予县域政府更多的自主决策权，强调目标、结果管理，减少对县域政府行政过程的干预，真正实现以县域为基本单元的乡村振兴。

当然，在发挥县域自主性的同时，也要注意协调处理好两方面的关系：一是县域自主实施乡村振兴战略与国家、省、市统筹布局之间的有机衔接；二是县域政府的自主行政意志与农民自主性之间的互动关系。就前者而言，乡村振兴是一盘大棋，走好这盘大棋，必须有全局谋划、顶层设计。县域是国家治理的基本单元，也是乡村振兴的基本单元。乡村振兴需要发挥县域自主性。但从行政隶属关系上看，县域是市、省和国家的一部分。县域政府在自主开展乡村振兴时，需要协调好与国家、省、市之间的关系。县域政府的乡村振兴决策必须符合中央的基本原则、大政方针。县域政府的乡村振兴规划布局应该服从国家、省、市的统筹规划，在国家、省、市的统筹规划下根据县域社会实际进行灵活安排。

就后者而言，习近平总书记强调，要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性，把广大农民对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。县域政府进行自主决策时，要充分尊重和发挥农民的主体性。县域政府不能仅仅为了追求政绩，打造各种不切实际的乡村振兴景观。当前尤其需要防止盲目引入资本下乡，以牺牲长远、公共利益为代价换取短期政绩。一些资本下乡表面上为农民提供了地租等经济收入，实质上不仅没有真正推动乡村发展，反而破坏了乡村社会环境、土地资源等，使农民成为乡村振兴的被动参与者。在乡村振兴过程中，应该关照和回应农民的真实需求，完善水利、道路等基础设施建设，为广大农民提供生产、生活上的便利。

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注释：

①②③毛泽东：《毛泽东选集》（第五卷），北京：人民出版社，1977年版，第 275、276、277页。