日本农协信用合作治理与风险防控的经验借鉴

作者：田　杰 李佩哲 彭建仿  责任编辑：赵子星  信息来源：《亚太经济》2020年第1期  发布时间：2021-04-16  浏览次数： 3931次

【摘　要】运用经典的剩余控制权理论，分析日本农协内部信用合作风险防控的治理机制设计。研究结果表明：日本农协内部信用合作治理成功的表面原因在于，内外部治理机制的设计保证了全面有效的风险防控及绩效的提升；深层次原因在于，日本农协内外部治理实现了投入与剩余控制权、索取权的匹配。即国家层面建立相应的保障支持体系和监管体系，实现了投入与控制的相匹配，而基层农协信用合作通过社员的资格认定及权利确定、总会民主治理、完善具体的治理设计有效实施剩余控制权，并通过相匹配的社员剩余索取权分配，实现了信用合作的有效运作。该研究结论对当前中国“三位一体”的信用合作体系的建设提供了新思路，为新型农村合作金融的发展提供一定的理论和经验参考。

【关键词】日本农协；信用合作；治理机制；风险防控；剩余控制权

一、引言

2019年中国人民银行等五部委联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，进一步强调了发展农村合作金融对实施乡村振兴战略的重要性。但实践中，中国的新型农村合作金融还处于自发探索阶段，对合作社内部信用合作的治理机制与风险防控缺乏深入系统的研究。“山东模式”作为官方唯一的全省信用合作试点，开展不是很顺利，全省444家试点的合作社内部信用合作，目前有201家没有开展实质性的互助业务。政府的过度监管是导致山东模式发展不起来的原因，然而解决这一问题的关键就是研究清楚农民合作社内部信用合作的治理问题。日本农村合作金融模式被公认为是亚洲农村合作金融成功案例的典范。那么，日本农协内部信用合作是如何通过内外部治理机制的设计防控风险并实现可持续发展的？其背后隐藏的深层次逻辑原理又是什么？

目前，对日本农协信用合作的文献研究主要集中在运行治理机制和体制改革两个方面，在运行治理机制方面，绝大多数学者都对日本农协的体制框架、职能作用、风险防控方面作了大量的介绍和分析，如李巧莎等，2017；侯宏伟，2019；刘松涛等，2018；康伟立，2018；陈仁安，2018。以上文献都对借鉴日本农协成功经验的做法发挥了积极的作用，但在对日本农协信用合作的研究方面，目前大多数学者主要集中于对其运行机制与风险控制的概括性的介绍，缺乏对基层农协信用合作治理与风控的具体介绍，而会员大会、理事会、监事会的组成、协调及贷款的审核、发放、监控等方面的治理设计介绍，对当前处于信用合作初级阶段的中国来说非常必要。其次，以上文献采用定性描述的方式分析了日本农协合作金融成功的做法及原因，缺乏从理论层面分析其成功的深层次原因分析。剩余控制权与索取权匹配理论为本文分析日本农协信用合作的成功提供了新的思路。本文的研究将为中国发展新型合作金融提供理论和经验参考。

二、日本农协信用合作治理与风险防控的实践

日本农协是根据日本《农业协同组合法》成立的农业协同组织，围绕“为农服务，提高农民生活水平和促进农村经济发展”的核心精神，开展广泛的业务和活动。日本农协的运营管理模式主要采取事业部的形式开展，组织下主要分为：指导事业、经济事业、信用事业、福利事业、共济保险事业五大事业部门，而信用事业部门承担的职能正是为其成员的生产、经营活动等提供借款、储蓄等综合性金融服务。在层级的管理安排上，日本农协采取的是按照全国-（都、道、府）-基层农业协同组合的三级层级划分，但是有区别与一般的政府行政管理体系的是日本农协这三个层级并不存在上下级的隶属关系，而是采取自下而上、层层入股的方式，在日本全国范围内建立起了庞大的农业、农民服务团体组织。日本农协并不隶属日本政府的行政系统，其信用事业的职能不是帮助政府管理农村的金融和经济，而是广大农民在自愿的基础上组成的内部信用合作组织，帮助农民提供资金便利、办理存贷款等业务，日本农协的首要任务是提高农民主体的社会经济地位。

（一）贷款审查

在贷款审查时，对于日常的贷款交易，信用事业部在根据系统内客户的现金流等进行偿还能力评价的同时，还会设定担保评价标准等严格的审查标准，进行信用判定，并提出相应的担保保证条件。对个别的重要案件或大宗交易，农协理事会将共同讨论决定并采取相对应的方针。此外，基层农协的信用部门还会与同系统内的其他事业部进行协作，通过提升风险控制的专业程度来降低信贷的风险。以日本爱知县绿区农协为例，在关于房地产租赁设施建设资金的审查中，由拥有长年的信贷经验，并获得公认的绿区农协不动产部全权负责，以确保该事业部门能够作为独立部门进行审查而不受影响，而信用事业部门在其中主要起到监督和合规的作用①。

（二）贷款信用风险控制

在坏账的预防方面，对于一般的资金回收，还款的风险保障主要以抵押担保物为主，同时日本农协利用兼营信用事业以外业务的优势，原则上每周召开1次兼有房地产部门、共济部门、经济部门、管理部门等责任人员的ALM（生命周期管理）委员会，从多方面进行信息的交流沟通、监视讨论。同时，每月召开全体管理人员的ALM委员会，进行监视研究，力求第一时间发现本农协信用信贷的异常情况，遏制化解重大风险。例如，对于房地产相关的贷款项目，由于抵押的大部分都是土地区划农协事业的实施地区，因此土地转化资金较容易，通过与其他部门的合作协调，农协通过兼营房地产部门，直接进行土地买卖，拥有独立的处理手段，从而抑制不良债权的发生。

而另一方面，为了在出借交易中维持和提高资产的健全性，日本农协的内部信用合作部门还会严格进行资产的自我审查，根据资产自我鉴定的结果，信用部门会将必要的一定数额资金作为坏账准备金计入，并定期公开和接受审计监督，使资产及财务的健全化力所能及。此外，农协对农户的经营销售所得及分红利润收入也有一定的资金存入要求，通过增强社员成员使用农协事业服务的粘性，大大减小农户的还款风险。

（三）贷款流程

流程方面一般由社员农户向基层农协信用事业部门提出申请，递交材料，然后由基层农协汇总后逐级汇报，最终由农林中央金库审查通过后授信发放贷款，资金经由信农联再流入到基层农协，此外，农林中央金库也可根据相关规定直接对信农联和基层农协提供融资支持。

图1 日本基层农协信用合作贷款流程

（四）贷款担保

一般情况下的社员成员贷款基本上无需提供保证、担保，但对于一些周期长，额度大的贷款申请，例如大型农业生产机具、住房贷款等则需要一定的保证金，担保等附带条件。日本政府会依据农协贷款的不同用途给予利息补贴和担保费补贴，为了减轻农民的贷款负担，贷款的农民可获得每年最多3%的利息补贴（国家补贴1%，县农协补贴2%），以爱知县的农业现代化资金贷款为例，超过100万日元的贷款可获得最长期限为5年的利息补贴。同样，对于符合条件的担保费减免的贷款项目，也可获得农林中央金库和县农协的共同全额资助，例如农户购买农业机械贷款融资1000万日元，借款期为3年，基准借款利率为2%，农户不仅能够获得爱知县农业信贷基金协会的担保，且最终农户的贷款利率将由爱知县信连和农林中央金库各承担1%，从而实现了无息贷款1。具体贷款项目不同，补贴政策也会有所不同，但总体而言，日本农协的贷款利息和担保费补贴政策使得农户融资贷款不再将支付担保费和利息视为沉重的负担，提高了农民的贷款和还款的积极性。

表1 日本爱知县绿区农协农业经营贷款商品条目表

资料来源：日本爱知县绿区农协。网址：https：//www.jamidori.or.jp/.

（五）金融安全网

日本农协为开展信用合作建立了完备的风险防范制度，主要包括“预防破产系统”和作为公共制度的“储蓄保险制度（农林水产业协同组合储蓄保险制度）”的双重安全网保护。

存款保险制度是由日本政府、中央银行、农林中央金库和信农联各按25%的比例出资组建“农林水产业协同组合储金保险公司”，注册资本3亿日元，凡到农协存款的储户自动入保，在农林水产业协同组合无法退还存款等情况下，保险机构负责向存款者赔偿，保护储蓄者，维持信用秩序，最高赔偿额为1000万日元。部分基层农协还会根据自身的发展情况和特点，基于基准的指标要求之上，编订适用于自身的风险防范指标。

预防破产制度，是日本农协事先设定财务指标基准和业务事业经营情况标准，划分为三个级别，当发生该设定的破产危险情况时，按照情况对应的级别采取相应的措施补救，同时对其资金的使用，按照其对应的级别加以限制。

同时，日本农协还配套建立有相互援助制度，对可能发生破产危险的农业协同组合提供资金、担保、降息等方面的援助，按照不同级别加以区分援助。根据日本农协体系相互援助制度的要求，每年基层农协会将自身10%的存款存入农林中央金库作为专项风险准备金。此外，日本作为一个多自然灾害发生的国家，对于类似于发生“日本东京大地震”此类特别严重的不可抗力事件，日本农协还提出了特别支援制度，用于紧急支援②。

（六）基层农协的内外部监管

内部监管方面，按监管来源主要分为两个方面：一方面是来自监事会的监督和监察，包括对总会提交的计划、文件的合规性进行调查；对事业年度的损益结算书、年度事业报告等结算文件进行监察；以及对日常理事会的决议和行为进行监督检查。

另一方面是来自于由内部监察员组成的内部监察室的监督，日本农协采取内部牵制发挥作用的体制，职员的半数以上拥有内部监查士的资格，配合内部监查室每季度会进行定期监查以及无通告监查。农协的内部监查以总店·分行的所有部门为对象，根据年度的内部监查计划定期或不定期实施。审计结果向代表理事工会长以及监事报告后，会进一步通知到审计部门，定期地追踪被审计部门的工作改善状况。审计部门一般定期向理事会报告审计结果概要，但对于特别重要的事项，将立即向理事会、代表理事工会长、监事进行报告，迅速采取适当的措施。内部监查室还兼任法规遵守管理部门，以完善修订相关法令等各基础规章，在谋求本农协业务手册完善的同时，努力确保业务的运行正常有序。

图2日本爱知县绿区农协监察制度安排框架图

资料来源：作者根据日本爱知县绿区农协年度报告自行整理所得。

外部监管方面，日本农协系统开展的内部信用合作事业主要受到日本政府金融监管厅、农林水产部金融科以及各级政府下设的农政局的监督管理。例如基层农业协同组合在发起成立时需接受政府相关部门的合规检查，依据农协法的规定，创立总会召开后，发起人应向行政局申请许可（该组合是都道府县级以下时，向该都道府县级政府的知事申请许可；若超过该级别时向农林水产大臣及内阁总理大臣申请许可）。行政局接受该组合发起人的申请后，除非该农业协同组合的章程以及业务计划等内容有违背相关法律规定的情形外，否则都应当批准通过。一般从发起申请之日起的两个月内，行政局需要办理完成相关的手续，最终作出通过或者不通过的决定，并通知申请人，若两个月后行政局未做出表态则视为默认通过。

而在涉及到日本农协信用合作事业的相关事务时，主要是由政府金融监管厅进行负责处理，对此职责的分工在日本农协法中都有具体明确的规定，从而使得日本农协系统的外部监管机构能够各司其职，一方面能够尽量避免监管重叠和监管真空现象的发生，另一方面能够使得“专业的事让专业的人管”，提升管理水平的专业化程度，有效防控农协信用合作的风险。

三、日本农协信用合作成功的深层次原因

（一）日本在国家层面建立相应的保障支持体系和监管体系实现了投入与控制的相匹配

根据经典的剩余控制权理论，在交易中难以被合约明确约定或执行的资产权利通过掌握剩余控制权来实现。政府对合作金融组织的风险兜底必须与政府对合作金融组织的控制权相匹配，否则农村合作金融组织的风险就会转嫁给有投入但无控制权的上级政府，导致治理无效，中国农村信用社2003年改革后绩效持续提升及中国农村合作基金会的失败成因进一步证明了这一观点。

从日本政府对农协的外部投入来看，日本政府在“三位一体”的农协发展中发挥了重要作用。在法律制度的建设保障方面，日本政府相继颁布了《农业协同组合法》《农林中央金库法》等专门的根本性法律制度，以及《农业灾害补偿法》等相关联的法律法规，为日本农协的发展，尤其是内部开展的合作金融事业的发展建立了独立的外部法律保障体系。在政策支持方面，东畑精一认为，日本农业发展的主要企业家是政府而不是农产品的收购商和加工商。政府才最有能力担当起日本农业发展过程中的企业家角色，日本政府能够主导日本农业资源的重新配置承担起企业家的角色。日本政府主导农业资源重新配置的手段是通过财政和金融向农业追加货币资本，通过减免税费、财政补贴等手段向农协注入资金，积极推动农协的成长发展。在风险保障方面，日本政府积极帮助农协建立起风险基金、储蓄保险、相互援助等制度，通过联合其他社会团体、企业组织，共同注入资金为其建立起金融安全网。同时，在日本农协发展的初期，经济实力及信用较为薄弱的情况下，日本政府充分发挥政府信用背书的作用，为其提供信用保证、低息贷款等支持，政府所提供的信用背书也是社会上其他组织和机构所无可替代的。

而另一方面，日本政府不断改革完善相关制度法律，指派专门机构对其监督监管，规范引导其健康发展，保证内部信用合作风险的可控。同时，日本农协以及其内部合作金融事业的发展承担了部分政府的职能和作用，使得日本农业协同组合成为日本政府落实农业农村经济发展政策的重要抓手，许多日本政府对于农村地区的改革以及新政策的实行都是借助农协的体系和业务活动来完成的。由此日本政府通过建立专门的监管体系、利用其传导落实相关的政策制度，获取对农协外部的剩余控制权与索取权，最终使日本政府实现了对农协外部投入与控制的匹配，并通过不断地改革和完善外部治理体系使其剩余控制权和索取权能够有效实施。

图3 日本政府对日本农协信用事业投入与控制匹配图

2015年8月新《农业协同组合法》最终在各种不同支持或反对的声音中颁布，其改革的最终目的与其说是为了日本农协的健康发展，不如更深层次地说是为了农协内部以及日本政府外部对其投入与控制权不合理匹配偏差及有效实施的进一步加强和完善。

（二）基层农协信用合作通过严格的社员资格认定及权利确定、总会民主治理、自下而上层层入股的治理设计，合理的盈余分配，最终实现了农协内部成员投入与剩余控制权、索取权的匹配及有效实施

图4 基层农协内部剩余控制权的实施与剩余索取权的匹配

同样站在剩余控制权理论的角度对农协内部开展分析，一方面基层社员出资入股加入基层农协，并在储蓄存款、贷款抵押等利用农协信用合作事业的过程中进行了风险投入；理事、监事等包括农协雇员在内的人员发挥自身才干、学识等努力经营农协事业，以自身才能劳动付出对农协进行了投入。

另一方面，成员通过制定章程等治理安排设计，对社员进行严格的资格认定和划分，通过会员（代表）大会、理事会、监事会“三会”的治理实现成员自身的权利，社员通过“一人一票”的民主管理获取对农协的内部剩余控制权及索取权，合理的盈余分配及激励措施获得相应的风险补偿，并建立起较为完善的内部监察、制约体系制度来保障自身剩余控制权、索取权的有效实施，最终农协成员获取了自身投入及承担风险的相应补偿，从而实现了农协成员对农协内部投入与剩余控制权、索取权获取的匹配。

1.社员的资格认定及划分

依据农协法的规定，农协社员的加入和退出都是自由的，符合基层农协社员资格认定条件的成员均可申请加入，且如果没有正当理由拒绝申请的，组合不得拒绝。同样对于不遵守基本方针的会员，包括拒绝资产审查；会员无视资金运用的限制；指定支援法人不交负担金等情况，日本农协也出台了相应的惩戒措施，给予劝告、警告、强制脱退等不同的处罚措施，目的就是为了保障农协的内部剩余控制权能够掌握在广大真正致力于团结互助，合作发展的成员手中。

社员一般分为正组合社员和准组合社员，正组合社员与准组合社员最大的区别就在于前者享有投票权、被选举权，而后者没有，且二者农协事业使用限制也有所差别。正式社员投入股金加入，共同决定农协规定的事务，即共同享有剩余控制权，一人一票，不因入股金额的大小而有所差异，共同进行合作业务，共同承担相应的责任。但在日本农协的发展过程中，部分农协出现准社员由于没有决定农协重大事项的投票权，而自身的投入及风险承担又没有得到合理的风险补偿，于是在2015年8月新颁布的《农业协同组合法》中，改革提出准社员应当与正社员一样均等享有权益，即也可享有投票表决权。改革此项内容的原因，归根结底就是为解决一些准组合社员投入与其所获得的控制权、索取权不匹配的矛盾。

2.“三会”的构成及民主治理

总会是日本基层农业协同组合的最高决策决定机构，其成员由正式社员与准社员组成，但准社员并没有投票权和被选举权，总会通常每事业年度召开一次，分为定期总会和临时总会，总会决定的主要事项一般包括章程的更改；社员的加入和退出；事业年度计划的编制与调整；财务结算方面的公告与调整等，所以对于农协的业务而言，总会决定的是基本的发展计划和重要事项，是社员掌握及发挥其剩余控制权与索取权最重要的途径。

理事会主要负责执行“总会”的决定事项以及每年度事业计划的落实，下设各委员会对农协事务进行专业化管理。在进行工会的业务执行的理事中，为了反映工会成员各层的意思，理事一般从地区的代表和学识经验丰富者等进行录用，经过由社员的代表者组成的理事候选人会议的推荐，通过公正的选举程序进行选举产生。理事会决定总会决议的具体业务事项，而代表理事就是落实理事会具体业务事项在各部门、各事业经营活动的执行，最终使得总会的意志能够得到有效的执行。

监事会成员同样由总会选举产生，主要职务是对总会所选举出的代表理事或理事的行为实行监查，但依据日本农协法，监事与农协的关系是委托关系，因此，监事在执行业务时有权提前向农协申请相关费用，保证其监察职能行使的独立性。关于信用事业，在设置专职负责人理事的同时，农协还设置了农业协同组合法第30条规定的全职监事以外的外部监事，力图强化管理，保障内部社员剩余控制权与索取权的有效实施而不发生权力的转移。

3.三个层级层层入股相互协调

第一层是基层农协信用部。入股的主要为本地区范围内的农民和从事相关农业生产经营活动的个人或团体。第二层是信农联。起到的作用主要是“齿轮传带”，对下为基层农协信用部提供资金支持，对上汇总基层农协信用部的信贷需求以及自身剩余资金上存至农林中央金库。第三层是农林中央金库。其主要职能就是协调全国信农联的资金活动，向信农联提供指导、资金、技术等各方面的支持。同时农林中央金库利用顶层的资源、人才、技术等优势，兼营国际结算、汇兑、投资等业务，增强内部盈利能力。

日本农协三级相互协调，从农户到中央农协都是入股的方式企业化经营，经营能力和盈利能力大大增强，而同时上级对下级并非行政隶属关系，上级主要是对下级进行协调和帮助，从下至上层层入股的股东组成的总会成为了权力机构，最终剩余控制权掌握在参与合作的农民手中，农协成为了代表农民利益诉求的庞大联合团体，提高了农民及利益相关者的高层话语权。

4.剩余索取权合理分配

根据日本农协法的规定，社员在农协事业中一般享有的权利包括对农协各项事业的使用权；农协盈利后的分红权；退出农协时的份额退还索取权；基层农业协同组合破产时的剩余财产分配权等。

在经营获利时，要按照成员的交易使用情况进行分红，入股金额大，存贷款交易使用量高，利用农协生产、销售、购买器具等事业活动越多，分红时相应的回报也更多，2015年8月通过的新《农业协同组合法》也明确农协的改革方向要更加注重盈利分配的合理化。农协在收益分配时对入股金额要远高于普通社员，而剩余控制权又同质与普通社员的大股东给予了补偿，同时也根据社员对农协事业使用情况的不同给予了相应激励，从而保证组合成员投入与索取、控制相匹配。

四、对中国农村合作金融发展的启示

日本农协开展合作金融事业得以成功，成为各国信用合作经验借鉴对象的表层原因在于：完善的法律法规、政府政策资金支持、独立的运行体系、专设的监管部门、内外部全面有效的风险防控体系等治理设计支持其健康发展。深层次原因在于，日本农协内外部的治理安排设计遵循了投入与剩余控制权、索取权匹配的内在逻辑原理，并且通过不断地改革和完善治理机制来保证其能够有效实施。目前中国的农村合作金融事业正处于积极的探索阶段，立法保障缺失、外部监管真空、风险防范措施短缺等问题成为多数人认为其出现问题的原因，而基于剩余控制权理论，通过上述对日本农协合作金融事业的再分析，在对新型中国农村合作金融组织的治理过程中，借鉴其治理设计的可参考部分，并重视内外部治理安排设计遵循投入与剩余控制权相匹配的内在逻辑原理，同时保证其有效实施才是“治标又治本”的一剂良方。

（一）重视政府外部投入与剩余控制权、索取权的相匹配

日本政府自日本农协诞生之日起就不断为其提供支持和保障，尤其是对于其所开展的合作金融事业，日本政府颁布的《农业协同组合法》和《农林中央金库》等法律制度都对其地位、性质、业务活动范围、违法处置等等内容作出了具体明确的规定，并在资金政策、引导内部章程规范制定等方面进行了大量的投入，并通过设立专门的金融监管厅、地方行政院金融科实行专业化监管，保障日本政府有效获取农协外部剩余控制权。而目前在中国开展的新型农村合作金融的发展过程中，中央政府并没有类似“合作金融法”等专有的法律制度为其提供具体的运行依据，导致地方政府对其监督管理上也千差万别，有些合作金融组织通过工商局、民政部登记注册，有些主要受地方金融监管局管理、有些则是由农业部门主管负责，加之对此类组织没有明确监管依据和管理经验，使得相当一部分新型农村合作金融组织在外部监管上处于空白地带，根本原因就在于政府没有获取实质性的外部剩余控制权和索取权，而最终合作金融组织发生发现风险后，承担最后风险兜底责任却往往是无控制权的地方政府。所以，在新型农村合作金融的发展过程中，要加快出台“农民合作金融法”，进一步明确、统一监管主体责任。同时强调权责对等，地方政府可以将其作为向农村地区资金注入和落实政策的渠道，使其承担部分政府的职能作用，但要警惕政府过度干预破坏其原有的和合作性质，沦为政府的非官方“基层行政组织”。

（二）保证内部社员投入与剩余控制权、索取权匹配及有效实施

无论是在日本农协还是在韩国农协、中国台湾地区农会开展信用合作的过程中，都是通过成员严格的资格认定、完善的治理体系、透明有效的监管等最终使得剩余控制权和索取权能够牢牢的掌握在农协成员手中，一方面使得出资入股以及承担风险的成员获得了相应的风险补偿，另一方面保证合作制的农协能够坚持为农服务，不偏离原有的发展目标和互助合作精神。所以农村合作金融最终能够健康持续发展的一个重要内在逻辑就在于，内外部投入与其获取的剩余控制权和索取权是否匹配以及能否有效实施，农村信用社“去合作化”走上商业化经营道路以及目前不少新型农村合作金融组织发生大股东挪用资金“跑路”等问题，其中一个重要原因就在于组织的剩余控制权和索取权最终发生了转移，治理设计的安排未能有效保证普通社员的剩余控制权和索取权的实施，所以治理设计与安排应重视遵循投入与剩余控制权、索取权相匹配的原则，在其章程、治理设计和盈余分配等制度体系的建立过程中，完善风险防控措施，政府出台相关规范引导文件，提供一个可借鉴的章程模板，保障其剩余控制权与索取权的有效实施，广大社员及合作者出资投入承担风险后，能够获得相应的剩余控制权和风险补偿，实现组织的健康可持续发展。

（三）国家层面推动现有的专业合作社、供销合作社和资金互助社逐步实现一体化

日本农协信用部门在控制贷款风险方面，充分发挥了其综合农协的制度优势，将贷款过程中农户生产、经营、流通等各环节通过各部门进行信息资源共享，大大降低了信用部门的风控成本和水平。而中央政府所大力推行的“生产、供销、信用”三位一体的服务模式其中一个目的正是为了能够发挥有效风险控制的制度优势。目前中国多地的供销合作社及社有产业合作性质丧失殆尽，但是其具有组织网络、经营人才、在农村的庞大资产等众多其他社会组织所不具备的有利资源，所以应依托供销社利用好其具备的天然优势，对接好现有的专业合作社、资金互助社所能提供的服务，因势利导，通过相互融合逐步达到一体化目标，最终发挥出一体化的组织优势。

（四）增强农民信用保证能力，夯实发展中国农村合作金融的基础

相较于日本建立起较完善的土地流转体系、农民有效的可抵押担保物等有利于发展农村合作金融的基础，中国农民“贷款难、贷款贵”的主要原因之一就在于目前农村信贷信用薄弱，农民手中没有被广泛认可的抵押物、担保物来获得贷款需求，农民手中最值钱的就是土地，虽然自2014年中央一号文件提出以来，农村土地制度进行了一系列的创新，对土地所有权、承包权和经营权进行“三权分置”，包括对土地的流转抵押担保等进行了试点和实践，但在具体的法律制度和实际实施的过程中仍存在着一系列的问题，包括对于发生农户抵押贷款违约，提供贷款方如何处置该抵押担保物也有待完善，距离农民将此便捷的作为贷款的抵押担保物还有相当一段距离。同时各地在新型农村合作金融发展的实践探索中，部分地区自发建立起了农民贷款担保机构和贷款保证基金，但是这种零散以及小规模的试点很少有政府财政的支持，造成其风险分担往往也停留于其内部成员的分担，而缺乏外部的风险分担。因此政府要进一步加大对新型农村合作金融的投入，发挥政府财政支持以及其他社会组织所无法替代的政府信用背书作用，在合作金融组织信用薄弱的发展初期，政府承担起关键的支撑作用，牵头建立起信用保证基金、合作金融发展风险基金、农业灾害补偿制度等，并结合原有农业相关政策将发展新型农村合作金融作为一个有效抓手，合作金融组织经营的好坏适当与政府财政税收挂钩，从而实现政府投入与剩余索取权获取的匹配激励。

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注释：

①资料来源：[日本]JAみどり緑信用農業協同組合，2019.https：//www.jamidori.or.jp/kojin/。

②[日本]系統信用事業の現状と農林中央金庫の役割，2019.https：//www.nochubank.or.jp/ir/disclosure/pdf/discr_19_03.pdf。