韩国归农归村与中国返乡入乡政策措施的比较及启示

作者：王爱玲 郑怀国 赵静娟 串丽敏  责任编辑：赵子星  信息来源：《世界农业》 2021年第2期  发布时间：2021-03-04  浏览次数： 3528次

【摘　要】20世纪末受金融危机的影响，韩国出现了归农归村潮，政府因势利导出台相关政策措施，促进人口回流农村，这与中国近年来出现的返乡入乡潮十分相似。本文比较了韩国归农归村潮与中国返乡入乡潮的相关背景与概念，阐述了中韩两国促进归农归村或返乡入乡的相关政策措施，对比分析发现中韩两国在联合推进、创业辅导、资金支持、实训教育等政策措施上有共同点，但在政策目的、责任主体、推进方式、实施范围和补贴范围等方面存在较大差异；与韩国以促进移居农村为目的不同，中国以促进创业和就业为目的，责任主体众多、实施范围更广、试点先行是亮点，但民间团体参与不足、补贴范围较窄、缺乏专门服务机构。因此，中国应借鉴韩国的经验，成立专门机构服务返乡入乡创业，加大宣传、教育和财政扶持力度，并基于对返乡创业人员的跟踪调查，适时调整政策，更好地推进返乡入乡创业创新。

【关键词】韩国；归农归村；返乡入乡；创业创新；乡村振兴

1引言

韩国在20世纪70年代开展了轰轰烈烈的新村运动，极大地改善了农村面貌，焕发了农村活力^[1]。但即便如此也没能扭转农村人口在城市化进程中不断下降的趋势。进入21世纪以来，韩国开始出现较为明显的归农归村潮，其诱因是金融危机导致的大量失业，主因是韩国婴儿潮一代（1955—1963年出生）即将退休以及城市人对田园生活的向往。韩国政府顺势而为，出台了归农归村的系列政策措施，大力推进城市居民回归农业和乡村，使韩国农村人口自2010年起止跌回升，农村又一次焕发了活力。

与此相类似的是，中国近几年也出现了大量农民工返乡创业和城里人下乡创业的现象，政府相继出台了政策措施，促进农民工等人员返乡入乡创业创新。韩国的归农归村与中国的返乡入乡有很多相似之处。因此，研究韩国归农归村的政策措施，对中国推进返乡入乡具有重要的借鉴意义。

对韩国归农归村的研究既有韩国学者也有中国学者。韩国学者Lee Chul Woo研究了不同类型的归农归村家庭对农村生活适应过程的满意度，提出了改善定居条件，强化移居前准备等政策建议^[2]；Kim Sae Bom和Jung Jin Hwa研究了影响韩国归农人员农业收入的因素^[3]；JungJinHwa和KimSaeBom进一步研究了归农人员成为政策受益者的影响因素，以及政策支持对其农业收入的影响^[4]；Park Daeshik和Kim KyungIn，Jung Jin Hwa和Kim Sae Bom研究了韩国归农归村者对工作、收入和自然环境的满意度及其影响因素，包括回归目的、年龄、是否参加回归培训等^[5,6]；Kim Jong Sup研究了成功实施归农归村工程的影响因素，包括年龄、知识和经验等^[7]；Ma Sang Jin和Nam Ki Choen则研究了影响韩国归农归村人员重新返回城市的因素，主要包括迁移目的、与当地居民的关系等^[8]。国内学者沈权平对韩国归农归村的政策支持体系进行了研究^[9]，王曼乐等和金光春对归农归村的实施内容与实践经验^[10，11]进行了研究，并分别从“谁来种地”、构建乡村振兴人力资本体系以及乡村发展等角度提出了对中国的启示。

国内对返乡下乡的研究始于20世纪90年代的农民工返乡，2008年因金融危机的影响出现了农民返乡潮，因而2009年文献量激增；随后研究农民工返乡的热度一直不减。中国国内学者主要研究了农民工和大学生的返乡创业。如王亚欣等基于交互决定论研究了返乡农民工创业意愿的影响因素^[12]；刘玉侠和任丹丹基于浙江的实践分析了返乡创业农民工政策获得的影响因素^[13]；王彦青、布俊峰分析了农民工返乡创业的实践困境和存在问题，并提出相应的政策建议^[14,15]；孙智宏研究了农村创业环境动态性变革对大学生返乡创业意愿的影响^[16]；卢玉光研究了大学生返乡创业就业的困境与路径选择^[17]；全茗宇等、刘鑫蕊等以河北省燕山—太行山片区为例研究了返乡下乡人员的创业现状、创业行为的影响因素和相关对策^[18,19]；焦伟伟等基于ISM模型和能力贫困理论研究了河北省返乡下乡创业扶持政策实施效果的影响因素^[20]。

综上所述，虽然中韩两国对归农归村及返乡入乡的研究已有不少，但研究内容主要集中在归农归村及返乡入乡创业的意愿、现状调研、遇到的现实困境、存在的问题和影响因素、政策实施的效果、相关对策建议等方面，而韩国归农归村与中国返乡入乡政策措施有哪些相同之处和不同之处，有哪些值得我们学习，弄清楚这些问题对于借鉴韩国归农归村经验推进中国返乡入乡创业就业具有现实的指导意义。本文拟从韩国归农归村潮与中国返乡入乡潮的相关背景与概念入手，对中韩两国促进归农归村或返乡入乡的相关政策措施进行比较，分析两者的异同与长短处，以期取其长而补己短，有效促进中国返乡入乡创业创新的健康发展。

2相关背景与概念的比较

2.1相关背景的比较

2.1.1韩国归农归村的背景

农村人口不断下降并伴随老龄化。据韩国统计厅数据，20世纪50年代，韩国农村人口占总人口的70%以上，经济开发计划（20世纪60年代）实施以来，农村人口开始向城市迁入。即便是在70年代新村运动开展之时及之后，农村人口依然大量流向城市。1980年农村人口占比为43.3%，1990年急剧下降至26.2%，2000年为20.4%，2010年降至最低点18.1%。与此同时，农村人口老龄化日益严重，2000年和2010年农村65岁以上的人口分别达到了9.5%和13.5%。农村人口下降和老龄化导致农村活力不足。

经济危机导致失业人口增加。1998年亚洲金融风暴、2008年全球金融危机和2010年欧洲债务危机，都累及韩国，导致大量人口失业。为躲避经济危机的影响，其中一部分城市人口回归农业和乡村，由此出现了3次较为明显的归农归村潮^[10]。

进城定居的婴儿潮一代即将退休。韩国在20世纪五六十年代出现了一个生育高峰期（1955—1963年），这一时期的出生者在2005年之后陆续超过50岁，逐渐步入退休年龄。这部分人大多来自农村，对农村有着深厚的情感，叶落归根，他们有着较为强烈的意愿回归农村安度晚年。

完善的基础设施使得城里人回村成为可能。在快速城镇化的过程中，城市病日渐显现。快节奏的生活和工作压力，使得城里人开始向往宁静的田园生活。与此同时，农村基础设施不断完善，尤其是日益普及的私家车和现代化的快速交通以及互联网的快速发展，使得一些城市人可以选择在城郊居住却在市区工作，也使得一些从事艺术或互联网行业的人，可以将工作地点改在农村。

基于此，韩国政府顺应归农归村大潮，出台了相关政策，以促进城市人归农归村，而且能成功留在农村，融入农村。

2.1.2中国返乡入乡的背景

农民工是改革开放以后中国农村劳动力从乡村转移到城市务工而产生的。截至目前，农民工大概经历了4次返乡潮。第一次返乡潮可以追溯到20世纪90年代末，在改革开放20年后，在第一批进城务工的农民中，一些思想活跃、掌握了一定技能、积累了一定经济基础的人员开始返乡创业。第二次返乡潮出现在21世纪初，随着“西部大开发”（2000年）、“东北地区等老工业基地振兴”（2003年）和“中部地区崛起”（2004年）等战略的实施，东南沿海经济发达地区的产业向内陆转移，大批掌握了一技之长的农民工随着产业转移返回乡村。第三次返乡潮则源于2008年的国际金融危机，受其冲击和影响，东南沿海地区的一些企业相继停产、倒闭，一批农民工失业返乡，形成了一股被动的“返乡潮”^[21]。但这股返乡潮时间不长，随着金融危机影响的消除而逐渐退潮。第四次返乡潮出现在近几年，其背景及原因主要有以下几点。

城镇化进程中出现农村空心化现象，并趋于加重。主要表现在以下3个方面。一是农村人口流失严重。1980年以前，中国农村人口占比在80%以上，随着城镇化的快速推进，农村人口迅速下降，1990年、2000年、2010年农村人口占比依次降至73.6%、63.8%、50.0%，2015年降至43.9%。人口流失导致农村劳动力严重不足，由此引发“谁来种地”的社会隐忧^[22]。二是农村人口老龄化加重。据2015年全国1%人口抽样调查数据，中国农村人口中60岁以上的老年人口占比已达18.5%。而据不完全统计，目前中国的农村留守人口中60岁以上占比已超过85%^[23]。农村人口老龄化导致农业产出水平、劳动生产率和土地生产率下降^[24]。三是由于农村劳动力不足、农业比较效益低和农业社会化服务体系不健全，弃耕抛荒现象时有发生，直接威胁到中国的粮食安全。

国家持续加大乡村建设力度。从2005年的“新农村建设”到2017年的“乡村振兴战略”，从“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，农村面貌得到了较大改观，农村基础设施日益完善，水、电、路、网等都实现了村村通，与城市的差距进一步缩小。同时，近年来中国持续推进美丽乡村建设，重点治理农村垃圾和污水、推进厕所革命、开展村庄绿化美化等，农村的人居环境得到了较大改善。留得住乡愁的田园生活对进城务工人员和城里人的吸引力越来越大。

在此背景下，越来越多的农民工返回乡村创业，并且政府也适时出台相关政策加以推进，引发了返乡入乡热潮。

2.2相关概念的比较

2.2.1韩国“归农归村”的概念

韩国在2015年出台的《归农渔•归村活化及扶持法》及相关法律执行令中对“归农•归渔•归村”的概念进行了界定^[25]：“归农/渔”是指居住在农渔村之外地区达1年以上的非农渔从业人员，以从事农渔业为目的而迁移到农渔村。“归村”是指在农渔村之外的地区居住1年以上，以田园生活为目的而迁移到农渔村居住。这一概念不仅对迁移对象在农渔村之外地区的居住年限做了规定，也对二者的移居目的做了明确区分。从概念可以看出，“归农/渔”与“归村”的前提条件和移居目的地是相同的，即都是在农渔村之外的地区居住1年以上，并移居农渔村地区；但二者移居的目的是不同的，“归农/渔”的目的是从事农/渔业生产，“归村”的目的则是追求田园生活。

按照人口迁移方式韩国将归农归村者分为U、J和I3种类型^[10]：U型为故乡在农村，迁移到城市后再次返回家乡；J型为故乡在农村，迁移到城市后，再移居到非故乡的其他农村；I型是生于城市长于城市的居民自发迁往农村定居。

2.2.2中国“返乡入乡”的概念

中国在2016年国务院出台的《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》中第一次提出了“返乡下乡”，2019年的政府工作报告里改称为“返乡入乡”，同年年底，人力资源和社会保障部出台了《关于进一步推动返乡入乡创业工作的意见》。但在官方文件中并没有对“返乡下乡”或“返乡入乡”的概念进行界定。有相关学者研究提出，根据创业人员的流动方向，可将返乡入乡创业分为返乡和入乡两种类型。“返乡”主要是指从农村转移到城市务工的农民工等各类人才，重新回到家乡进行创业创新；而“入乡”主要是指原本居住、生活和工作在城市里的科技人才、管理人才和企业家等，进入乡村创业创新^[26]。虽然“下乡”与“入乡”仅一字之差，但体现了中国鼓励城市要素向乡村流动、与乡村融合的政策导向。

从人口流动方向上可以将韩国归农归村的U型和J型归为一类，称之为“返乡型”，即从农村来、到城市去、再回到农村，实际上是农村人口的回流；而I型可称之为“入乡型”，即从城市来、到农村去，是城市人口向农村的单向流动。这两种回归类型分别与中国的“返乡”“入乡”相对应。

3韩国归农归村的政策措施

3.1相关政策

为应对第一个生育高峰期出生者即将退休及经济低迷带来的就业难等问题，以确保农业后继劳动力为重点，2009年4月，韩国出台了《“归农·归村”综合对策》，通过构建归农归村促进体系，提高归农归村者的定居率，增强农业农村发展活力。以此为依据，韩国每5年制订一个归农归村推进计划，每年制定相应的工作重点。如出台了《2009年度“归农•归村”定居补助方案》，对归农者农业创业及购房、新建房屋提供优惠贷款，对归农者的农业实习和房屋修缮提供补贴等。2012年出台了完善信息系统、扩大归农归村教育、增加农村定居的经济支持、支援地方自治团体、加强社会宣传和法律计划支援6项政策。2015年1月，韩国将归农归村促进政策上升为法律，颁布了《归农渔归村促进支援法》，明确了扶持对象、扶持范围、责任主体等，从立法高度促进归农渔归村的规范发展。

3.2参与部门

根据韩国归农归村的相关法律规定，归农归村的责任主体主要有农业部、海洋水产部、地方政府和地方自治团体。

韩国农业部和海洋水产部负责对归农渔业和归村现状等进行调查和统计，并以此为依据，制定下一个涵盖经济、教育、文化、医疗、福利等多方面的5年归农归村开发支持计划。农业部通过调查问卷的方式对归农归村者进行动态调查，内容包括性别、年龄、移居前和移居后的居住地、移居动机、务农类别、务农收入、兼业情况、对归农归村的满意度、与当地居民的关系等。

农业部农业政策局的农业人力资源科负责推进农业生产继承者培养、农业实习和创业指导；农村地区开发科和城乡交流科负责城市居民归农归村宣传、改善农村住宅和新农村建设支持。

地方政府负责出台相关的配套政策与支持，推进归农归村者的落地与落户；地方自治团体设立归农委员会，为稳定归农者定居提供教育培训、经费补助、项目融资、医疗保险、子女助学金等多项援助。

3.3推进措施

3.3.1成立专门服务机构

由多部门联合实施归农归村的政策措施，容易导致条块分割，削弱政策的执行效果。因此，韩国设立了专门机构“归农归村综合服务中心”，并建立了相关网站，对归农归村政策进行宣传，对意欲归农归村者提供相关信息、培训和服务^[11]。提供的信息主要有中央和地方的支持政策、社会福利政策、农用地和宅基地信息、归农归村目的地业务部门的联系方式等；培训服务主要包括归农教育、农业实习、归农者居住体验等；除此之外，该中心还提供帮助归农归村者适应农村社会的相关服务，包括市民和农民交流、信用保证、房屋修缮等。

3.3.2实施差别化教育培训

韩国的归农归村教育机构有政府、公共机关和民间教育机构等，由韩国农业部统一认定和管理，对归农归村者实施差别化的归农归村教育，包括理论教育和现场体验式教育。教育方式既有网络教育，也有面授、讨论和参与式教育。教育培训时间分长期和短期、50～100小时不等、季度集中培训等多种类型。这些就近开设的教育培训机构，会根据归农归村者的素质和实际需要有针对性地开设培训课程，包括了解归农支持政策、土地交易情况及农业就业信息等的准备课程；掌握农作物品种选择与栽培、动物养殖、农机操作与维修等技术类课程，学习农产品价格波动因素分析、农产品价格信息服务系统使用、农场生产收支管理等归农适应课程。

3.3.3实施启导制度

为帮助归农归村人员顺利实施归农归村计划，韩国实施了启导制度。为每一位归农归村人员免费配备了一名农林渔业领域的专家，专家帮助归农归村者获得政策信息、技术信息、必要信息和专门信息，一对一指导其实施并完成归农归村计划。这些启导专家必须是经营农业10年以上者或归农归村5年以上者，或是对当地非常了解的公务员或职员。

3.4财政支持

出台归农归村政策之后，韩国增列专项资金予以支持，并且资金总额每年都有所增长。在财政支持方式上可分为直接支持和间接支持，对归农归村者的定居与创业给予直接的资金支持，对围绕归农归村而开展的其他工作给予间接支持。

3.4.1直接支持

定居支持。韩国政府为移居农村从事农业生产（专业或兼业）的家庭报销80%、最高为150万韩元（1韩元≈0.006人民币，2021）的归农归村咨询费用。为归农户提供房屋新建或购买、农地购买的优惠贷款。为在移居前签订了房屋购买、租赁合同（5年以上）的归村者提供500万韩元的房屋修理费补贴。为归农归村院校毕业生提供农村空闲房屋优先居住权和减免水电费。

创业支持。意欲从事农业或涉农领域相关工作而迁移到农村的城市居民可向市郡农业技术中心提交创业申请书和企划案，根据其执行力、教育、经营和服务意识等评审合格后会得到创业优惠贷款，年利率低至3%，额度为2亿韩元，10年内分两次偿还。同时，为吸引青年人才进入农业领域，改善农业劳动力结构，扭转农民的老龄化趋势，韩国出台了青年农民培养政策[27]，为早期收入水平不稳定的年轻归农者提供农场经营管理费用补贴。年龄在18～40岁的青年农民，在其独立从事农业生产经营的前3年内，可连续获得100万、90万和80万韩元的补贴。

3.4.2间接支持

除了对归农归村的定居与创业给予直接的资金支持外，韩国政府对归农归村的宣传与教育、归农归村实习、归农归村服务机构运营等也给予经费支持。

归农归村宣传与教育支持。韩国每年都会举办归农归村博览会和学术交流会，进行归农归村宣传，费用全部由政府承担。符合条件的归农归村者在指定机构参加教育培训所需要的费用，政府给予50%～100%不等比例的补贴；而在教育培训过程中培训师的工资，培训场所、体验场所等的费用由政府全额补贴。

归农归村实习支持。由政府出资建设了114个归农归村实习基地，对5年以内归农归村者提供适应农村生活、农业生产经营、技术操作等教育和培训，费用由政府承担。以18～55岁的农业院校毕业生、退伍军人和接受过归农归村教育的人为资助对象，符合条件的意向者向当地归农归村教育机构提交申请，经面试合格后，进入实习基地进行实习，实习期间参照各地方消费水准提供为期5个月的实习工资。

归农归村服务机构运营支持。为更好地服务归农归村，韩国各地建立了一些为归农归村提供相关服务的机构，如归农创业支持中心、归农创业保育中心、归农归村综合中心、归农体验馆等，政府对这些服务机构给予定额资金支持，以维持其正常运营。

4中国返乡入乡的政策措施

4.1相关政策

为了促进返乡入乡创业和就业，中国从2015年起陆续出台了5个重磅文件。2015年6月，国务院出台了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发[2015]47号），这是以农民返乡创业为主题的第一份政策文件，被认为是国家层面推进返乡入乡的标志性文件，同时发布了《鼓励农民工等人员返乡创业三年行动计划纲要（2015—2017年）》。2016年11月，为进一步细化和完善扶持政策，国务院出台了《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发[2015]93号）。2019年12月，为进一步推动以创新驱动创业，以创业带动就业，人力资源和社会保障部、财政部、农业农村部联合出台了《关于进一步推动返乡入乡创业工作的意见》（人社部发[2019]129号）。2020年1月，为解决制约返乡入乡创业的突出矛盾和问题，进一步加快优化创业环境，国家发展和改革委员会等19部门出台了《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》（发改就业[2020]104号）。这些政策明确了总体目标、重点任务和责任主体，有力地推动了返乡入乡的发展。

4.2参与部门

从发文机关来看，共有20个国家政府部门发文推进返乡入乡创业创新。除国务院办公厅外，还有农业农村部、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部、财政部、自然资源部、住房和城乡建设部、教育部、科技部、工业和信息化部、公安部、民政部、交通运输部、商务部、人民银行、税务总局、市场监督管理总局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家邮政局等部门。

从任务分工来看，共有24个部门参与推进返乡入乡政策的落实。除13个发文单位（国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、农业农村部、财政部、教育部、科技部、民政部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部、商务部、中国银行保险监督管理委员会、税务总局、人民银行）外，还有自然资源部、文化和旅游部、工商总局、国家林业和草原局、共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会、国家电网公司、国务院扶贫开发领导小组办公室、国家统计局9个部门。在这些部门中，既有国务院部委，也有国务院部委直属机构、事业单位，还有国家部委管理的各局。除中央政府部门外，省级人民政府负责落实国家的相关政策，制定地方的实施意见，推进返乡入乡创业创新。

4.3推进措施

4.3.1试点先行探索经验

为贯彻落实国家关于新型城镇化、就业创业、返乡创业等工作的要求，2016年11月，国家发展和改革委员会等10部门结合新型城镇化开展了支持农民工等人员返乡创业的试点建设，分3批确认了341个试点地区（县、市、区）。这些试点地区围绕返乡创业人员面临的场地短缺、基础设施不完善、公共服务不配套以及融资难融资贵、证照办理环节多等突出问题，开展了资源整合、服务平台和服务能力建设等工作，积极探索优化返乡创业的体制机制和政策环境。经过3年多的探索实践，试点地区的返乡创业形成了人才、技术、资金3要素回流的“集合效应”和“头雁效应”^[28]。

4.3.2建立创业辅导制度

为帮助返乡入乡人员顺利开展创业创新，中国建立了创业辅导制度。各地从有创业经验和行业资源的天使投资人、职业经理人、成功企业家、电商辅导员、返乡创业成功典型当中选拔出一批创业导师，为每一位返乡创业农民工等人员提供量身定制的创业辅导。

4.3.3开展返乡创业实训

为提高返乡入乡创业创新的成功率，针对返乡农民工等创业创新人员的创业计划与需求，开展创业实训、考察观摩、创业指导等。支持返乡创业培训实习基地建设，鼓励相关涉农企业，如农产品加工企业、休闲农业企业等为返乡创业人员提供创业实训服务，组织返乡创业农民工等人员定期到省内外重点企业、龙头企业、大型企业学习锻炼。

4.4财政支持

在国家层面上，将现有财政政策措施向返乡入乡人员创业创新拓展，将符合条件的人员、项目纳入强农惠农富农政策范围。如新型职业农民培育、农村一二三产业融合发展、农业生产全程社会化服务、农产品加工、农村信息化建设等各类财政支农项目和产业基金，采取以奖代补、先建后补、政府购买服务等方式对符合条件的返乡入乡人员予以支持；原有的大学生、留学回国人员、科技人员、青年、妇女等人员创业的财政支持政策也向返乡入乡人员创业创新延伸覆盖，同时，把返乡入乡人员开展农业适度规模经营所需的贷款纳入全国农业信贷担保体系。

在地方层面上，财政支持的重点是返乡创业园（或基地）建设、创业奖励和培训补贴。鼓励依托现有农业产业园区、工业园区、物流园区，盘活闲置厂房等存量资源，整合建设农民工返乡创业园、返乡创业孵化基地，对符合条件的创业园或基地给予一次性以奖代补资金；对符合条件的农民工创办的企业给予一次性创新创业奖励；同时，对参加返乡创业培训的人员给予培训补贴。

5中韩政策措施的比较

综合上述，韩国的归农归村与中国的返乡入乡在相关政策措施上既有相同之处，也有较大不同（表1）。

表1韩国归农归村与中国返乡入乡政策措施的比较

5.1相同点

一是多部门多层级联合推进。不论是归农归村还是返乡入乡创业创新，都是一项系统工程，涉及多个部门的工作。韩国在归农归村、中国在返乡入乡上，都采取了多部门联合推进的方式，有利于统筹和协调各部门的资源与力度。除中央政府各部门联合推进外，还离不开地方政府的大力配合与推动，而且后者的配套政策和投入力度，更是归农归村或返乡入乡能否落地实施的关键。

二是为归农或返乡创业人员提供辅导。韩国为迁居农村并从事农业或进行农业创业的人员提供一对一的启导服务；中国为帮助返乡入乡人员做好创业规划并顺利实施，也建立了辅导制度。

三是给予多方位的资金支持。政府的推动不仅仅是出台鼓励政策，更重要的是有雄厚的资金支持。中韩两国为推进归农归村或返乡入乡创业都投入了大量资金，支持归农归村教育、创业培训、青年农场主培养等。

四是建立培训实习基地。韩国建立了归农学校、归农之家以及归农实习基地，让归农人员亲自体验一段时间（如一个作物生长季）的农业生产和农村生活，使其返乡下乡的预期尽可能贴近现实，提高其成功移居农村的概率。而中国则建立了创业实训基地，为返乡入乡创业人员提供体验农业与农村、开展创业实践的场所和机会。这些培训实习基地对成功归农或返乡创业都有着不可替代的作用。

5.2不同点

一是政策目的不同。韩国归农归村的政策目的归根结底是为了鼓励城市居民迁居至农村，是否从事农业并不重要，也不一定在乡村地域范围内就业。而中国的返乡入乡主要是为了鼓励农民工返乡创业或就业，同时吸引科技人员、农业院校的毕业生、企业家等到乡村创业。正因为政策目的不同，所以韩国的归农归村人口中以归村人口为主，占回归总数的90%以上；而中国的返乡入乡人口中以农民工返乡为主，约占回归总数的70%。

二是责任主体不同。从政策发布和实施主体来看，韩国归农归村的责任主体主要是农业部、海洋水产部、地方政府和地方自治团体，在归农归村教育与培训方面还有民间团体的参与。中国的政策发布主体除国务院办公厅外，还有与创业相关的部委，如农业农村部、人社部、发改委、财政部等，多达20个，而政策的实施主体更是多达24个。与韩国相比，中国的责任主体众多，但缺乏民间团体的参与。

三是推进方式不同。中国在返乡入乡的推进方式上最大的亮点就是先行试点探索，总结经验后再全面铺开，可以少走弯路。而韩国在推进方式上最大的亮点是在国家和地方两个层面上成立专门机构服务归农归村，有利于集成所有的政策、信息、资金，直接服务于归农归村人员。

四是实施范围不同。韩国归农归村政策的目的在于鼓励城市人迁居农村，然而并不是所有的地区都具有吸引城市人定居的魅力，所以，韩国的归农归村政策并非覆盖全国所有地区。以江原道为例，只有华川郡和襄阳郡实施了“归农·归村”事业，而且只有在那些城市居民移居可能性较高的地区才会建立专门服务机构，实施归农归村信息采集、发布和管理的“一站式”服务^[6]。而中国的返乡入乡政策的覆盖面则是全国，而且国家对老少边穷地区还给予政策倾斜，鼓励返乡入乡创业创新与脱贫攻坚相结合。

五是补贴范围不同。中韩两国都对归农归村或返乡入乡的教育与培训、青年农场主培养与创业等方面给予补贴，但除此之外，为促进迁居农村，韩国对归农人员在购房、新建房屋和房屋修缮，归农家庭的医疗保险和子女助学金等方面也有较大力度的补贴。因为国情不同，中国对返乡人员没有这方面的补贴。

6结论与启示

6.1结论

基于对韩国归农归村与中国返乡入乡的背景、概念及政策措施的比较，可以得到以下几点结论。

第一，韩国的归农归村与中国的返乡入乡在背景和概念上高度相似。城镇化进行中的农村衰落和乡村建设是韩国归农归村潮和中国返乡入乡潮兴起的背景，而金融危机则起到了推进作用。韩国的归农归村与中国的返乡入乡虽然在概念表述上有所不同，但从人口流动方向上来看是基本相同的。正因为如此，韩国归农归村的政策措施对中国很有借鉴意义。

第二，韩国推进归农归村和中国推进返乡入乡的政策措施有许多共同点。如多部门多层级联合推进，为归农或返乡创业人员提供辅导，给予多方位的资金支持，建立实训基地等，这些政策措施在韩国已实施多年，被证明是行之有效的，因而也是中国要坚定实施的政策措施。

第三，韩国推进归农归村和中国推进返乡入乡在政策目的、责任主体、推进方式、实施范围和补贴范围等方面存在较大不同。在政策目的上，韩国鼓励城市居民迁居至农村，不论其是否从事农业或在乡村就业；而中国的主要目的是鼓励农民工返乡创业或就业，同时吸引科技人员、农业院校的毕业生、企业家等到乡村创业。在责任主体上，韩国主要是农渔业部门，而中国除农业部门外还包括与创业相关的多个部委，但缺乏民间团体的参与。在推进方式上，中国的亮点是试点先行探索经验，而韩国的亮点是在国家和地方两个层面上成立专门机构服务归农归村。在实施范围上，中国的返乡入乡政策覆盖全国，而韩国只是针对归农归村较为集中的部分地区。在补贴范围上，中韩两国除对归农/返乡就业给予补贴外，韩国还在归农人员的定居、医疗保险、子女教育等方面给予较大力度的补贴。

6.2启示

尽管中韩两国的国情不同，在推进归农归村/返乡入乡的政策措施上也有较大不同，但二者各有所长。取其长而补己短，才能有效推进中国返乡入乡创业创新的健康发展。借鉴韩国经验，中国应成立专门服务机构，集成各部门资源与政策，为返乡入乡人员提供一揽子服务，推进返乡入乡政策的落地；加大对返乡入乡创业创新的宣传、教育与培训，将农民工和城里人返乡入乡的热情转化为扎根乡村创业创新的理性与真情；在国家层面设立返乡入乡创业创新基金，以转移支付的方式引导各地区的返乡入乡创业创新，同时加大扶持资金信息的透明度；基于对返乡入乡人员的持续跟踪调查，适时调整扶持政策，以便及时解决返乡入乡人员的现实困难，使其不仅回得去还留得住。

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