“干部下乡”背后的“政策落地”——基于“精准扶贫”中干部互动视角的分析

作者：刘志鹏 刘丽莉  责任编辑：赵子星  信息来源：《中国行政管理》2020年第12期  发布时间：2021-03-04  浏览次数： 6774次

【摘　要】各级政府和农村基层政权如何打破科层制的层级限制并开展互动是中国公共管理实践的热点问题。在国家精准扶贫实践中，为确保高度政治性的国家政策执行不走样，中央到县级政府纷纷派出干部参与农村基层扶贫工作。这些代表着上级政府意志的下派干部与村民自主选举的村干部之间的关系直接影响精准扶贫的政策绩效。本文通过对福建省三个村庄的案例分析发现，下派干部与村干部之间存在四种互动关系：合作、下派干部主导的妥协、村干部主导的妥协和对抗。下派干部所携带的资源、与村庄经济精英的关系以及派出机构的级别等的差异会影响双方的关系。因此，不同于以往改造当地干部的目标，精准扶贫中的下派干部建立了科层制之外村庄和派出机构的定向联系，并通过这种联系向基层农村政权提供技术、资金、人脉等资源支持，形成了国家对基层社会的“柔性干预”。

【关键词】农村治理；下派干部；精准扶贫；自主性

一、导言

基层政权的运作方式直接影响国家政策的执行效果，^[1]而探究基层政权运作方式离不开对基层管治主体之间关系的讨论。在我国农村地区，“村两委”并非是唯一的管治主体。为实现国家精准扶贫的各项目标，各级政府共计派出270多万人/次的干部作为第一书记和扶贫工作队进入到贫困村中，^[2]成为村庄治理的“外来行动者”，且下派干部入村的模式将“长期化、制度化和规范化”^（1），最终实现每个贫困村都有驻村工作队^（2）。

因此，村干部必须与各类行动者开展互动，以执行诸如粮食采购、产业发展、动员群众参加大型工程建设等多元的国家政策。^[3]而下派干部需要传达准确的信息，保证精准扶贫各项政策不被歪曲错误地执行，^[4]这被认为是农村治理中“国家权力的规范再进入”^[5]。然而这些下派干部与村庄内部的治理主体——“村两委”班子之间的关系却不尽相同，这直接影响扶贫政策的执行效果。

本研究基于2018年和2019年对福建省三个贫困村的实地调查，分析精准扶贫中上级派出的驻村干部与当地产生的基层干部之间的关系，进而说明国家政策如何在农村基层社会得以更有效的执行。即本文关注两方面内容，一是各级政府派出的干部与经选举产生的当地村干部进行互动的过程，二是双方共同合作以实现国家政策目标的影响因素。

二、文献综述与分析框架

（一）农村地区政策执行的困境及应对

作为一个地域广阔的超大规模国家，自上而下的漫长行政链条使得我国农村地区始终存在着政策执行困境，正所谓“上有政策，下有对策”^[6][7]，如土地流转政策^[8]、早期的易地搬迁政策^[9]等都在部分农村地区偏离了中央的意图，甚至成为地方政府谋利的工具。而精准扶贫政策在初期也出现了“精准扶贫不精准”的现象，^[10]因此需要建立起有效的政策执行机制和制约网络。^[11]

为了确保国家政策的有效执行，农村基层地区有三种政策执行机制。一是传统科层机制，认为自上而下的行政科层制是政策执行的主要平台。^[12]村民自治虽然限制了政府对农村基层的直接干预，上级政府由于拥有财权和人事权，依旧保持着对村干部的支配力，使得村干部积极执行上级政策。^[13]即便是在偏远的农村地区，我国基层政府依然会受到上级政府的严格管控，其行为必须符合上级政府所指定的原则和规则，上级政府可以干预农村地区的政策制定和执行，^[14]并通过“晋升锦标赛”^[15]、财政资源分配等方式向基层传导政策执行压力，形成了“压力型体制”^[16]。

二是利益交换机制，认为科层制规则和层级传导的压力并不能完全确保政策的执行，强调村干部对于国家政策的执行是基于利益或者交换关系。^[17]即上级政府要求村干部执行政策时，必须要有相应的“利益”与之交换，才能获得村“两委”的全力配合，^[18]这可以解释一些村干部的违规自利行为得以被默许的现象。^[19]

三是精英共谋机制，认为国家政策的执行不能忽视乡村经济精英的作用。农村地区经济精英和政治精英之间相互转化，使得基层干部间形成了紧密的社会关系网络和利益连带。^[20]拥有正式权力的政治精英与掌控部分地方资源的乡村经济精英之间形成“合谋”是决定国家政策执行绩效的关键。^[21]而政府可以反过来利用强大的宗族关系形塑出一种“人情式政策动员”^[22]，推进政策执行。

这三种机制从各自的侧面分析农村地区执行国家政策的影响因素，提供了实证资料和理论框架。但是这三者在具体分析中往往是各自独立存在的，这就无法进一步了解这三种机制对于政策执行的具体关系，分析出更为关键的要素。而现实的发展也需要对新的现象加以解释，本文研究的下派干部，实际上打破了科层制的层级限制，和村民选出的干部“面对面”。因此这一机制如何在政策执行过程中发挥作用需要关注。此外，上述模式分析是基于普通的国家政策，而精准扶贫政策的特殊性是否会改变既有的结论值得关注。因此，本文尝试将这三者加以整合，分析出影响具有高度政治性的国家政策在农村地区执行的关键因素，为国家政策在农村有效推进提供可能路径。

（二）分析框架

各级政府向农村基层政权派出干部开展工作可以源自建国初期的土地改革运动。而精准扶贫中派驻的扶贫第一书记和扶贫工作队基于前期“第一书记”的经验而开展。^[23]本研究从下派干部和本地村干部之间的关系来入手，为两者合作促使国家政策得以落实提供可能路径。实际上，一个组织的外部行动者的加入并不能自动带来有效和一致的政策执行。因此，促使组织内部和外部行动者之间产生积极后果的条件是许多不同背景的学者所共同关注的。本研究将农村基层政权看作一个组织，借助组织社会化和社会资本理论来研究下派干部和当地干部的互动关系。

1.组织社会化

组织社会化是指组织的新成员融入组织，接受组织文化、规则，与组织其他成员保持良好关系，并在此基础上提高自身的工作绩效的过程。^[24]而组织社会化并非是单向的，是一个新成员和既有成员的互动过程。组织的新来者自身的特点会对其进入组织后的社会化过程产生影响，一方面新来者具有更高的级别或者来自更高级别的组织会影响内部成员对新成员的态度，这是因为组织其他成员对于这些高级别的新成员抱有较高的期待，希望他们为组织带来变革。^[25]另一方面，新成员自身的技能水平、具有的工作经验也同样会对组织社会化进程带来影响，具有较高技能水平和工作经验的新员工更为组织其他成员所欢迎，可以有效降低组织其他成员对培训、指导新员工的焦虑，节省组织整体时间。^[26]

基于此，结合精准扶贫的工作实际，本研究提出（a）下派干部原单位的级别和（b）下派干部可利用的资源会影响其与当地村干部之间的关系。

2.社会资本理论

社会资本理论也为组织新成员与其他成员之间的多元关系提供了可能的解释。社会资本被定义为公民之间的规范和社会网络，它产生信任和理解，使公民能够以合作的方式行事。^[27][28]大多数社会资本研究都提到社会网络、互惠准则和信任。被社会认可的那些为集体利益做出贡献的人，非正式的社会交流有利于他们之间的合作。对个人而言，激励因素在于能够与他们有密切私人关系的人交换信任。个人网络促进了信任的积累，而信任是个人行为的一个关键因素。被雇佣后很快就表现卓越的新员工，更有可能吸引组织中优秀人士注意，也更有可能接受全面的指导。[29]

值得关注的是，活跃在农村社会中的各类精英成为影响扶贫政策执行的重要力量。^[30]在这些村庄精英当中，政治精英（村干部）只是村庄治理精英的一部分，后者还包括积极参与农村经济社会发展，并对村民有很强的号召力的经济精英（乡贤）。这些经济精英在我国乡村治理中充当了国家政权与农村社会关系中的重要中间力量。在广大农村贫困地区，村民组织化程度低下，加上部分村两委组织涣散，普通农民或者农村其他组织如老人理事会、宗族理事会等几乎无力承接来自国家的扶贫政策。而乡贤则拥有较强的经济发展能力、良好的社会声誉和丰富的社会资源，在普通村民中具有示范作用，成为基层政府影响扶贫资源分配的重要力量。下派干部基于社会资本互惠原则与乡贤展开良性互动构建社会网络，有助于实现有效开展扶贫工作的目标。

因此，本研究提出（c）下派干部和当地乡贤的联系程度会影响其与当地村干部之间的关系。（见图1）

图1 分析框架图

资料来源：作者自制。

（三）研究设计

1.研究对象

本文研究的基本单位为村庄，因此下派干部特指各级政府基于精准扶贫的政策要求派驻入村的扶贫工作队成员，而非在县、乡镇等挂职的领导干部。目前，各地均由第一书记兼任扶贫工作队队长，因此本文选取第一书记为下派干部的代表进行研究。而村民委员会主任也往往是所在村党支部书记^（3），因此选取村主任为当地干部的代表进行研究。

为控制其他变量，基于作者前期的调研，本文从案例库中选择了福建省北部N市的三个村庄。其地理环境一致，产业结构大致相同，均以低附加值的种植业为主；地理相近又使得其宗族文化近似，经济精英故土情结强；而三个村的村干部素质都较弱，均实现了村主任和村支书“一肩挑”，内部权力结构相同；三个村面临相同的脱贫攻坚目标，产业扶贫是三个村的主要扶贫场域（易地扶贫搬迁后续扶持措施同样涉及产业扶贫）。

2.研究方法

结合数据资料的可及性和主题切合性，本研究选取福建省的三个村庄中的四个案例进行分析，其中一个村庄中两任下派干部和当地村干部的互动构成了不同的案例。为获取第一手资料，作者除了对驻村干部、当地干部、地方精英和普通农民进行访谈外，还访谈了包括国务院扶贫办在内的各级政府负责扶贫工作的官员作为佐证。

3.变量测量

（1）因变量：

本文将下派干部与当地干部的关系归纳为三类：合作、妥协、对抗。合作定义为双方乐于沟通并就问题的解决达成一致；当任何一方偏离其最初的目标并被迫接受时，则认为双方达成妥协；对抗是指双方无法达成一致甚至爆发公开的冲突。

（2）自变量：

派出机构级别根据下派干部（第一书记）原单位的级别确定，省级、地（市）级、县级及以下党委政府组成部门定义为“高、中、低”；可利用资源分为两部分，一部分是原单位给予的财政资源，另一部分是个人人脉资源（用于联系技术支持和市场销路等），前者是“规定动作”，后者则弹性较大，因此重点关注后者的丰富程度；与当地乡贤关系基于下派干部和当地乡贤（经济精英）建立的联系程度来测量，建立了联系并且能够动员乡贤参与精准扶贫工作则为“密切”，仅建立了联系则为“生疏”。

三、实证案例研究

（一）合作关系

2014年7月，来自福建省委组织部的驻村工作队进驻W县A村开展精准扶贫工作。经过调查，第一书记认为A村有种植茶叶的良好基础，可以成为产业扶贫的主攻方向，并通过加强与乡贤的联系和开拓资源使得项目顺利落地。

1.外来行动者与乡贤的联系

第一书记认识到了乡贤在扶贫过程中的作用，特别是A村乡贤较多懂得茶业种植技术，且因为长期在城市里谋生，其组织和经营能力都明显优于留在本村的村民。此外，同样来自于普通村民，乡贤的成功为其他村民树立了榜样，激励其他村民效仿^（4）。因此，第一书记主动担任与乡贤的联系工作^（5）。

然而最初，A村的乡贤对于第一书记的游说不感兴趣，他们在外已数十年，受职业发展和个人生活的制约，返乡的机会成本相当高，同时他们也对第一书记缺乏信任。正如当地一位乡贤所说，“他（第一书记）刚来时，我对他不熟悉，怎么相信他呢？”^（6）此外，一些人担心缺乏技能和内生动力的贫困户参与反而会导致项目的失败。^（7）这些顾虑都使得第一书记最初的游说工作收效甚微。为此，第一书记决定给予乡贤更多的利润分配和自主决策权。在和村两委干部协商后，第一书记承诺乡贤可以获得新开设的茶厂60%的股份，剩下部分在村集体和建档立卡贫困户中平分，且每年茶厂60%的收入支配由参股的乡贤决定。这一安排成功吸引了六位乡贤参与到茶叶项目中。

2.外来行动者与资源赋予

能够使项目产生收益，找到合适的领军人才只是第一步，而产业发展的资源不仅仅是资金，产业发展技术、产品市场销路等都属于必须的资源。

根据福建省的统一政策，第一书记配发20万启动资金用于贫困村的产业发展项目。事实上，这笔经费对于一个村集体经济的发展是有限的。在将20万元资金用于茶园初期的建设后，A村第一书记利用自己的人脉联系省城茶叶品鉴的专家来传授种植技术，介绍当前市场需求。同时帮助村庄内的产业联系销路，尤其是通过N县一名长期从事茶叶销售的省人大代表帮助本村销售茶叶。结果，A村的茶叶在第一年就打开了销路，获得了8万多元的毛利润^（8）。精准扶贫以来，茶产业为村集体平均每年增加收入约20万元，2019年全年村集体收入更是达到了60万元。此后，在乡贤的全力支持和联系下，第一书记又争取到当地农发行1.9亿贷款发展本村的红色旅游，发展多种产业以抵御单一产业的风险。

A村的案例表明，外来干部与乡贤保持密切联系，同时能够为村庄带来产业发展所需的各种资源，这些都使得内外部行动者保持良好关系，对扶贫产业政策执行具有重要的促进作用。正如A村村主任所说：“他来自省委，但我们更要看他的真本事，如果真是能力强，有门路，我愿意和他合作，不介意成为‘副书记’”。^（9）直至2017年4月，驻村工作队任期届满，双方一直保持友好合作的关系。

（二）妥协关系：外部行动者主导

事实上，并不是所有的下派干部都能够像A村一样顺利实施项目。在D县C村则先后有两位第一书记，他们与相同的本地干部呈现出不同的互动模式。2015年8月，C村因属于地质塌陷区而被确定为整体易地搬迁地区。第一任第一书记于2013年6月到任，来自于N市国土局。

1.本地干部的精英信任强化

精准扶贫之初，第一书记和村支书在贫困户识别标准上产生了分歧。村支书在该村任职时间较长有很高的威望，他考虑到宗族关系特别是本村大姓群体，希望把一些不符合标准的农户纳入建档立卡户，遭到了第一书记的反对。在上级政府的调解下，双方就临时认定标准达成了一致：收入高于国家贫困标准20%的家庭可以被包括在内^（10）。然而不久后，国务院扶贫办开展建档立卡户“回头看”^（11）和“动态管理”^（12）工作，错误识别人员被剔出建档立卡户。但是由于当时各地均不同程度存在错误识别的现象^（13），村支书非但没有受到处罚，反而由于其在识别中的“照顾”，他得到了当地村民，特别是宗族精英的肯定和信任。而第一书记对标准的“坚持”则受到了村民私下的非议。

2、外来行动者的资源优势

贫困户易地搬迁的新建房屋不得超过每人25平方米，^[31]这对于孤寡老人或者子女已经分户的家庭来说，新居面积显然会缩小很多，导致这一群体反映强烈。针对这一问题，村支书希望可以变通执行政策，但第一书记则表达了反对意见，特别是在S省类似变通被中央严厉追责后。第一书记确有为难之处：“我不是要阻止贫困户住大房子，但我得照章办事啊，否则被问责的还是我。”（14）

但是，这次村支书却听从了第一书记的意见，“没办法，谁让人家（第一书记）管着这个土地，跟他搞好关系，我们村拿到的（土地）位置好，（审）批得快，搬的速度也快些”。^（15）事实上，来自国土部门的第一书记也确实利用自己在国土部门的关系，帮助C村获得了距离原址较近但是更靠交通主干道的新址。同时加快了各项审批流程，使得C村比预期早一个月完成建设工作。^（16）此外，在他的协调下，原先C村和邻村之间犬牙交错的农用地也通过置换使得双方土地都变得平整规则，便于后续开发使用。

C村的案例表明，双方在易地搬迁新居建设标准上产生了不同的意见，由于外来干部所拥有和易地搬迁工程相关的资源使得第一书记在双方关系中占主导地位，而本地干部在和本地精英的联系上有着历史和现实的优势，使得双方得以相互妥协。

（三）妥协关系：内部行动者主导

与C村第一个案例正好相反，C村的第二个案例体现了下派干部向本地干部妥协的情况。2017年6月，C村原任第一书记任期满返回原单位，新任第一书记为县专科学校副校长。内外部行动者的关系发生了新的变化，双方在易地搬迁后所建设的后续帮扶项目——产业引进上产生了分歧，但是却由本地干部获得了主导权。

C村2016年11月全部搬迁完成，为促进农民脱贫，新的定居点需要发展产业。^[32]原任第一书记引入了玩具加工业，至其离任累计吸引200人/次贫困户就业，人均年收入可达15000元。但村支书的亲戚也希望在该地兴建厂房用于制衣（为了吸引企业入住，易地搬迁的配套产业租金是市价的30%，第一年水电免费，之后逐年增加）。考虑到当时工厂吸纳就业人口已经饱和，再兴建厂房会造成浪费，原第一书记没有同意这一项目，村支书也没有再坚持。原第一书记离职后，村支书又开始联系其亲戚在该地兴办成衣工厂。2019年3月，原玩具加工厂三年租期到期，村支书代表村两委没有进行续约，与此同时引导鼓励农民前往制衣厂，对此，新任第一书记也无能为力：

我当然知道他这样搞不好啊，老百姓原来都熟悉了怎么做玩具，现在换成加工服装。但是我能说啥，他在这根基那么牢，我很多工作还得指望他来做。明面上也确实没有违规，租期到了不再续约，引入新的产业，上面（县里）也是同意的。^（17）

对于和村支书的关系，他坦言：我哪是什么第一书记，我是第一副书记，我能摆正自己的位置。我一个学校老师，啥也帮不上他们。^（18）而村支书对此也毫不避讳：那肯定得听我的啊，我在这里当了十年支书，八年的会计，跟老百姓也熟，我不同意的事情他（第一书记）办不了。他（第一书记）要钱没钱，要人没人，他能咋办？^（19）

自2017年7月新任第一书记到任后，C村的工作主要便由村支书负责。新任第一书记作为外来行动者，虽然仍然和村两委班子保持较好的关系，但决策权已经转向了本地干部。

（四）对抗关系

除了上述合作、妥协关系外，双方的分歧可能公开化，走向对抗。2014年5月X县P村的第一书记和驻村工作队队员全部到任，和当地村两委在扶贫产业发展上产生了分歧，甚至发展到互相公开指责，最终以第一书记被调走而结束。

1.外来行动者的资源不足

第一书记和驻村工作队干部来自福建省委办公厅，是福建省面向全国招考的选调生。年轻的第一书记除了20万产业项目启动经费外，很难筹措到其他资源。而即便是这20万元，也并非一次全部到位的，中间还由于部门预算紧张，在到任之初没有携带任何经费入村，这也引发了当地村干部的不满。

因为我一参加工作就到了乡镇了，所以我没有在原单位上级机关的工作经验，特别是人脉和资源，这方面确实比较少。虽然我来自的部门级别很高，但是对于配套资源的掌握，我还不如地方干部，没有话语权，所以我的工作开展起来是非常难的。^（20）

2.来自内部行动者的敌意

该村村支书兼村主任是从外地回来参加选举的，其虽在外创业，但每年都会拿出自己企业的利润扶危济困，群众基础好。他刚当选村主任不久，精准扶贫工作便全面展开，上级便派下第一书记，这让他有所警惕：

我刚上任，上级就派下来个娃娃，而且还是从省里面派下来的，这让我的位置很尴尬，毕竟他挂着“第一书记”的头衔，你说这村里面的事情到底听谁的。^（21）

而第一书记则认为自己“来自省里面，且精准扶贫和党建是不能分开的，因此应该全权主持工作。”

可以看出，村支书对于第一书记有着警惕的心理，而这种警惕的心理加上第一书记希望自己负总责的工作态度和村支书的预期产生了矛盾从而导致了后续的冲突。

3.养猪引发的矛盾

2014年底，第一书记终于获得了启动资金，决定让有经验的养猪户和贫困户合作，建立“集体养殖 个体饲养”的养猪模式。然而，当地干部强烈反对这一建议，并坚持用这笔资金建设入村桥梁等基础设施。理由是基础设施完工快，效果立竿见影，而发展成熟的养猪业则需要更长的时间且有风险^（22）。

而第一书记认为P村的首要任务是产业发展而不是道路建设，经过半年的说服工作，村庄的养猪场终于开始兴建。但不久之后，县政府接到举报称，养猪场污染了水源。养猪计划被迫暂停，前期投入全部打了水漂。第一书记首先怀疑举报来自村主任^（23），双方互信降至冰点。

2016年7月，福建省在X县开始试点扶贫涉农资金整合，P村获得120万元的资金支持。在第一书记的提议下，召开村民代表会议讨论这笔资金的用途以及是否重启生猪养殖。但是在会上，村支书依然坚持将资金用于修路建桥，并指责第一书记“越权”“不考虑实际情况”。^（24）双方当场爆发冲突，会议不欢而散。而会后，村两委和驻村工作队一直处于对立状态，对于另一方需要自己配合的工作有意拖延，造成P村工作全部停滞。2016年8月，第一书记被调回省委办公厅，P村的冲突才宣告结束。

对于自己失败的经历，P村原任第一书记认为与当地乡贤联系少的是一个重要原因：“要搞精准扶贫，肯定是要有致富带头人的，这种人很难找，或者说是有这种人，他不愿意回来。我当时也想做这方面的工作，但是没有做到，否则村支书也不敢肆无忌惮地和我对着干”。^（25）

四、讨论

上述福建省三个村的四个案例描绘了精准扶贫过程中村庄内部和外部的行动者的互动情况，存在着四种互动关系——合作、妥协（内部行动者为主和外部行动者为主）和对抗。其影响因素分析如下：

在A村的案例1中，下派干部与村干部达成共识，依托本村的良好基础发展茶叶产业，两组干部合作良好。A村的第一书记是省委组织部派来的，且自己人脉资源丰富，无论是个人关系还是单位平台都有助于A村获取扶贫相关资源。同时，该第一书记能够与当地乡贤保持良好的关系，获得他们的支持，促进了产业项目的顺利进行。相较而言，在P村的案例4中，虽然第一书记也和A村一样来自省委机关，但他没有提供必要资源，无法获得村干部的信任，也没能动员当地乡贤在精准扶贫中发挥建设性作用，因此其难以执行产业扶贫政策。

妥协贯穿于C村的案例2和案例3的整个过程，双方虽然存在分歧，但是最终各有让步，维持了表面的和平。在案例2中，因为下派干部来自国土资源部门，可为C村易地搬迁工作提供便利，因此当地干部不得不调整立场，同意下派干部的意见。而案例3中当新的第一书记到任时，当地干部的态度发生了很大的变化。由于缺乏包括财政支持在内的各项资源，以及本身级别有限且缺乏和乡贤的沟通，案例3的下派干部选择向本地干部妥协，顺从村干部的意见。

综合四个案例，表1列出了影响下派干部和本地干部之间关系的三个因素，即下派干部的原单位行政级别、可利用的外部资源以及他们与当地乡贤的关系。

表1四个案例中双方关系差异的因素比较

如前所述，当地乡贤在下派干部与当地干部的良性互动中起着至关重要的作用，有助于发展人际和资源网络、促进双方信任。通过比较案例1和案例4发现，下派干部若能获得乡贤的支持可以增加其与本地干部合作的可能：一方面是本地干部对于乡贤存在依赖作用，乡贤的认可相当于“信任认证”；而另一方面乡贤又是本地干部潜在的竞争者，经济精英可能转化为政治精英，下派干部和乡贤的接近会促使本地干部向下派干部“示好”，以防自己被“架空”。如图2所示。

图2下派干部、本地干部和乡贤互动关系示意图

资料来源：作者自制。

由于权力来源不同，且上级政府对于本地干部依然保有提名审查、罢免的权力。选举产生的农村基层干部天然地对于来自上级政府任命的官员有着抵触情绪，会担心地方自治遭到干预，降低基层的自主性。然而正如案例2所示，基层对于来自上级政府的资源是欢迎的，有助于基层缓解自身财政不足的现状，特别是对于贫困村，这些资源的支持尤为可贵，可以很大程度上降低基层对上级政府干涉本地事务的敌意，换句话说，对村庄来说，这些资源可以看作是上级政府干涉本地事务的“补偿”。而这些资源进入村庄的方式不同于科层制的层层传达，是由下派干部直接将基层所需的各种资源直接投入村庄，更具效率。如图3所示。

精准扶贫资源入村主要有三种模式：一是以科层制为载体的逐级执行，如社会保障转移支付；二是各项专项项目资源，如电商扶贫、小额信贷等；三是本文提到的国家各级政府派出扶贫干部携带资源入村，其目的是作为国家与乡村社会直接组织媒介确保乡村社会资源获取和合理分配，这是国家政策执行的非常规机制。^[33]而除了“补偿”心态外，基层政治精英也通过这种资源获取在普通民众面前建立起自己的“合法性”，使村民相信这些基层精英不但获取了选票和民众的支持，也获得了代表国家意志的上级政府的支持。为了获取支持，基层政治精英便会主动向下派干部示好，甚至可以为之进行暂时的妥协。

图3下派干部“资源下乡”与科层资源分配对比

而如案例4所示，如果缺乏这样的资源，单纯凭借自己原单位的级别对村庄事务指手画脚必然会招致基层干部的反感和敌意，并且这种反感和敌意会随着下派干部派出单位的级别提升而增加。从基层干部的角度出发，离他们越远的政府越具有神秘感，难以沟通。而自己一些变通的行为一旦被更高级别的政府得知，在加强政策执行绩效评估的背景下，^[34]缺乏基层实地信息的上级政府往往会将其判定为错误执行政策，且这种误判会随着行政链条的加长而加深。

最后，资源匮乏、政治背景弱的下派干部可能会认为自己对村务无能为力而选择妥协，这些来自较低级别政府的下派干部一方面降低了基层政治精英对国家权力渗透的天然敌意，另一方面也了解到自己的无能为力，特别是资源的缺乏和对村庄实际情况的掌握。在“避责”动机的驱使下，便主动将工作的重心转向维持与基层政治精英的良好关系上（至少从表面上），而非贯彻国家和上级政府的意志，改变村庄的政策议程设置。

五、结论

本研究从微观角度对福建省三个村庄进行深入实地考察，通过比较案例中下派驻村干部与当地村干部的关系，探讨了具有高度政治性的国家政策如何能够得到农村地区的完整执行，关注了下派干部的原单位行政级别、可调动的资源以及乡贤在下派干部与本地干部互动中的重要作用。虽然国家高度重视精准扶贫工作，但这并不能消除下派驻村干部和村干部之间的矛盾，这也为本文总结出合作、下派干部妥协、村干部妥协和对抗四个双方互动的状态来审视农村社会的日常实践提供了场域。

承载着国家意志的下派干部是一种具有历史延续性的治理方式，计划经济时代中央所派出的工作队，就是国家动员群众、完成中央指令的一种独特方式。这种非常规机制已被证实是应对20世纪50年代农业合作化运动、60年代“四清”运动等棘手工作的灵活有效途径。改革开放以来，农村基层社会获得一定的自主权，国家逐渐退出农村治理。本文认为，在精准扶贫背景下，国家力量通过一种“柔性干预”的方式重新下沉至农村社会，主要表现在其并不试图重构乡村基层权力结构，而是以一种“国家在场”的方式来确保国家意志能够得到至上而下的有效执行。和早期通过发动基层群众对本地村干部进行批斗、撤换村干部等方式相比，“柔性干预”虽然也由国家干部深入村庄贯彻国家意志，但国家意志的贯彻是通过提供国家目标实现所需的各类资源为重要特征。

面对这种“柔性干预”，本文对影响农村基层社会执行国家政策的因素提出了可能的解释：农村社会一如既往地对国家自上而下的干预持怀疑态度，特别是对来自高层官僚机构的控制；而国家权力出现如果伴随着必要资源会缓解本地村干部对国家干预的“敌意”；当代表着国家权力的下派干部尊重并与当地精英合作时，农村基层会提高对国家权力存在的接受程度。本研究揭示了当前中国农村基层社会中政治权力运作的微观机制，分析了农村基层社会面对国家权力干预农村基层社会的新趋势的不同反馈的影响因素，这些发现对超大型国家进行统一地政策执行和官僚机构完善提供了新的实证材料，加强了我们对当代中国国家与社会关系的进一步理解。

必须要承认的是，本研究选取的四个案例有一定的局限性，由于在案例选择中对自变量进行了控制，因而选取的变量还有扩展的空间。未来的研究可以考察是否不同政策领域的干部关系存在不同，也可以考察本研究中提出的论点是否也同样适用于其他国家主导的“运动式治理”等。国家权力在新时代如何采用新的方式向基层社会下沉将是未来的一个重点研究领域。

参考文献：

[1]吕德文.中心工作与国家政策执行——基于F县农村税费改革过程的分析[J].中国行政管理.2012（6）.

[2]人民网.国务院扶贫办：四项措施帮扶深度贫困地区[EB/OL].http：//finance.people.com.cn/n1/2018/0105/c1004-29748515.html.

[3]JudeHowell，“ProspectsforVillageSelf-governanceinChina”，TheJournalofPeasantStudies，Vol.25，No.3（1998），pp.86-111.

[4]SebastianHeilmannandElizabethPerry，“EmbracingUncertainty：GuerrillaPolicyStyleandAdaptiveGovernanceinChina”inPerryElizabethandSebas­tianHeilmann，ed.，Mao’sInvisibleHand：ThePoliti­calFoundationsofAdaptiveGovernanceinChina（Cambridge，MA：HarvardUniversityPress，2011），pp.1-29.

[5]何得桂，徐榕.国家权力的规范再进入：“国家—乡村”关系在贫困治理中的变化研究[J].领导科学论坛.2018（12）.

[6]周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008（6）.

[7]徐勇.“政策下乡”及对乡土社会的政策整合[J].当代世界与社会主义（双月刊），2008（1）.

[8]糜晶.乡村治理水平与国家政策执行——基于农地流转政策的实证分析[J].江汉论坛，2018（8）.

[9]马流辉、曹锦清.易地扶贫搬迁的城镇集中模式：政策逻辑与实践限度——基于黔中G县的调查[J].毛泽东邓小平理论研究，2017（10）.

[10]李棉管.技术难题、政治过程与文化结果——“瞄准偏差”的三种研究视角及其对中国“精准扶贫”的启示[J].社会学研究，2017（1）.

[11]K.Andersson，F.vanLaerhoven，FromLocalStrongmantoFacilitator：InstitutionalIncentivesforParticipatoryMunicipalGovernanceinLatinAmerica，ComparativePoliticalStudies，2007，40（9），pp.1085-1111.

[12]黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J].开放时代，2008（2）.

[13]王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究，2009（2）.

[14]杨光斌.中国经济转型时期的中央—地方关系新论——理论、现实和政策[J].学海，2007（1）.

[15]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作[J].经济研究，2004（6）.

[16]Yang，G.B.DecentralizationandCentral-localRelationsinReform-eraChina[C].InK.G.Lieberthal，L.Cheng，&K.YuEds.China’sPoliticalDevelopment：ChineseandAmericanPerspectives.Washington：BrookingInstitutionPress，2014：47-118.

[17]杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”：向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究，2002（1）.

[18]张静.行政包干的组织基础[J].社会，2014（6）.

[19]贺雪峰.试论二十世纪中国乡村治理的逻辑[M].福州：福建教育出版社，2007.

[20]周雪光.从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度[J].社会，2014（1）.

[21]王慧.乡村精英与基层政权的互动过程和关系模式研究——以关中两镇两村为例[D].西北农林科技大学，2008.

[22]吕萍，胡元瑞.人情式政策动员：宗族型村庄中的国家基层治理逻辑——基于江西省余江县宅改案例的分析[J].公共管理学报，2020（3）.

[23]新浪网.安徽省三千名优秀年轻干部到村任职[OL].http：//news.sina.com.cn/c/298400.html.

[24]C.D.Fisher.“OrganizationalSocialization：AnInte­grativeReview”，InK.RowlandandG.FerrisGreenwich，ed.，ResearchinPersonnelandHumanResourcesManagement（Vol.4）（CT：JAIPress，1986），pp.101-145.

[25]E.P.Hollander.“Conformity，Status，andIdiosyn­crasyCredit”，PsychologicalReview，Vol.65，No.2（1958），pp.117-127；

[26]DanielFeildman.“CareersinOrganizations：Re­centTrendsandFutureDirections.”JournalofMan­agement，Vol.15，No.2（1989），pp.135-156.

[27]JamesS.Coleman.“SocialCapitalintheCreationofHumanCapital”，AmericanJournalofSociology，Vol.94，No.5（1988），pp.95-121.

[28]RobertD.Putnam，RobertLeonardiandRaffaellaYNanetti，MakingDemocracyWork：CivicTraditionsinModernItaly.Princeton，NJ：PrincetonUniversityPress，1993.

[29]D.M.HuntandC.Michael，“Mentorship：ACareerTrainingandDevelopmentTool”，AcademyofMan­agementReview，Vol.17，No.1（1983），pp.475-485.

[30]朱天义，高莉娟.精准扶贫中乡村治理精英对国家与社会的衔接研究——江西省XS县的实践分析[J].社会主义研究，2016（5）.

[31]国家发改委国务院扶贫办.关于严格控制易地扶贫搬迁住房建设面积的通知[Z].2016.2.

[32]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[Z].2015.11.

[33]吴高辉.国家治理转变中的精准扶贫——中国农村扶贫资源分配的解释框架[J].公共管理学报，2018（4）.

[34]XueguangZhou，“TheRoadtoCollectiveDebtinRuralChina：Bureaucracies，SocialInstitutions，andPublicGoodProvision”，ModernChina，Vol.38，No.3（2011），pp.271-307.

注释：

（1）中共中央办公厅和国务院办公厅等部门联合印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）和《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开发办〔2014〕30号）.

（2）国务院扶贫办、中央农办等.建立精准扶贫工作机制实施方案.http//www.cpad.gov.cn/art/2014/5/26/art＿50＿23765.html，2014-05-26.

（3）2002年7月14日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，首次提出“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员”。2018年12月28日，中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》再次明确“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村“两委”班子成员交叉任职”。这一举措被称为“一肩挑”。

（4）访谈W7，W县扶贫办副主任，2018年12月20日。

（5）访谈W2，A村第一书记，2018年12月18日。

（6）访谈W3，当地乡贤A，2019年12月19日。

（7）访谈W4，当地乡贤B，2019年1月19日。

（8）访谈W9，村民A，2019年1月19日。

（9）访谈W1，A村村主任，2018年12月18日。

（10）10访谈D1，D县Z镇党委副书记，2019年1月11日。

（11）11精准扶贫之初，贫困户认定标准尚未完全明确，导致各地不同程度存在错误识别的情况。因此，2015年国扶办发起“回头看”运动，允许地方政府对错误自行纠正。

（12）122016年以来，国扶办要求地方政府每年对贫困户名录进行周期性更新，使新的贫困人口加入建档立卡数据系统，并将脱贫人口或不符合标准的人口排除在外，这被称为“动态管理”。

（13）访谈Z1，国扶办工作人员D，2018年10月26日。

（14）访谈D2，C村第一书记，2019年1月12日。

（15）访谈D3，C村村主任，2019年1月12日。

（16）访谈D1，D县Z镇党委副书记，2019年1月11日。

（17）访谈D4，C村第一书记，2019年1月15日。

（18）访谈D4，C村第一书记，2019年1月15日。

（19）访谈D3，C村村主任，2019年1月15日。

（20）访谈X1，P村前第一书记，2019年1月10日。

（21）访谈X2，P村村主任，2019年1月9日。

（22）访谈X3，X县D乡党委副书记，2019年1月11日。

（23）访谈X1，P村前第一书记，2019年1月10日。

（24）访谈X4，P村村民委员会代表，2019年1月11日。

（25）访谈X1，P村前第一书记，2019年1月10日。