【摘　要】农村土地资本化改革既是实现规模化、集约化和现代化的长期农业产业格局的重要举措，也是提高农民财产性收入的有效手段。然而，现行政策法规对“三权”的权能及边界缺乏清晰的界定，导致制度构建难以响应农地资本化的现实需求。本文首先界定了农村土地所有权、承包权和经营权的权能；其次分析了不同土地资本化路径下“三权”权能的约束边界，特别是经营权的交易价格、期限、权利的保障条件等约束框架；据此，建议修订政策法规、完善农村土地资本化约束机制和健全土地产权交易市场。

【关键词】土地资本化；“三权分置”；权能；边界

一、引言

农村土地资本化既是实现农业规模化、集约化、现代化发展和提高农业竞争力的重要路径，也是党的十八届三中全会所指引的“赋予农民更多财产权利”的题中之义。^①“三权分置”改革正是为了通过放活经营权实现农村土地资本化。^②根据农业农村部经管司统计数据，截至2017年6月底，我国农村家庭承包耕地流转面积已达4.97亿亩，流转率为36.5%。^③尽管“三权分置”改革为农村土地资本化奠定了一项政策基础，但现行法律法规和政策对农村土地资本化中的产权权能界定存在漏洞或模糊处理的情形，因而农村土地资本化改革仍然缺乏系统的制度框架，导致在一些地方的实践中存在争议和障碍。究其深层原因，正是在于顶层设计层面尚未厘清农村土地所有权、承包权和经营权的权能及其约束边界。

“三权分置”改革可谓实践探索先行于制度构建。由于法律法规相对滞后，“三权”的权利范围和功能定位一直以来备受争议，也在实践中存在模糊处理的现象。首先，农村土地所有权归属主体不明确，^[1][2]所有权长期虚置。^[3]法律并未明确农地所有权人—“农民集体”的具体内涵，并且地方政府为求政绩，和投资农地的企业合谋，展开动辄上万亩的“粗暴式”流转，严重侵犯了农民集体的所有权。其次，由于农村土地承包权和经营权并不是完整的产权，政策法规严格限制“土地承包经营权”的处分权能，但在实践中已经开展了土地经营权的转包、出租、入股、抵押甚至资产证券化等尝试。政策法规并没有明确规定土地经营权处分权能的权责边界和约束条件，一方面造成承包权和经营权难以突破“两权分离”，另一方面将加剧农地流转中的道德风险，造成承包户遭受严重损失或面临失地风险，难以保障农民财产性权利的实现。最后，除了“三权”的权利主体以外，政府作为农地资本化过程中的调控中介，也存在干预不当、定位不清甚至“越权越位”的现象。

从理论上看，法律如果仅仅追求公平而忽视效率，则不利于社会福利的改进。在土地流转的现实问题中，土地产权界定不清会造成纠纷难以调处，增加交易成本和降低土地资源配置的效率。^[4][5]因此，明晰“三权”特别是经营权的产权边界及其交易规则本应是土地资本化的前提，但面对土地资本化实践中的诸多矛盾，2018年12月最新修订的《土地承包经营法》并没有对此予以正面的回应。例如，并没有界定土地经营权的性质是一种债权还是物权、“土地承包经营权”的提法仍然存在等。这只是一种与现有政策文件保持一致的过渡性做法，长期来看不利于土地流转交易的推进，既难以提高土地流转交易的效率，也难以保障各个交易主体的权益公平。

农村土地资本化就是将土地产权进行交易从而实现土地资产增值的过程，^[6]其核心在于“盘活”经营权。^[7]经营权本身是有价值的，因而是一种财产权。^[8][9]但是，只有确立了产权交易的市场和规则，产权才可以“自由交易”，从而使土地资源转化为资本。^[10]

然而，学术界对农村土地资本化中经营权的权利边界和交易规则缺少一个更加细化的框架，法律法规和政策制定过程中缺少理论支撑。学术界对农户承包权和经营权争论主要在于农地承包经营权是一种用益物权、^[11][12]还是债权。^[13]对于农地经营权在资本化中的权能边界的研究则少之又少。大多数研究分析了农地资本化的实现路径和制度障碍，^[14][15]一些研究已经从制度设计层面指出应该促进产权市场建设、加强农村组织建设、完善农村社会保障体系等。^{[16,17,18,19]}但是缺乏基于“三权”的权能本身来构建制度框架的探讨，因而难以触及农地制度改革的内核。而法学界的研究则更多的从权利内涵角度梳理和归纳了农地“三权”的性质与功能，^[20][21]缺乏结合农地资本化实践的现实需求来研究“三权”的权利边界及其功能定位，因而尚未响应农村土地“三权分置”改革的诸多现实需求。

当前是我国农村土地实现规模化、集约化和现代化经营的窗口期，一旦错过这个窗口期，我国将难以发挥在国际农产品市场上的优势，难以形成具有竞争力的农业产业格局。因此，亟需以农村土地资本化中“三权”的权能及约束边界的厘清为抓手，在法律法规和政策层面完善我国农地资本化的制度框架，在保障“三权”的不同交易主体权利公平的基础上兼顾交易效率，以规范和推动农地资本化实践，对形成具有竞争力的长期农业产业格局、推动乡村振兴意义深远。

二、政策法规对“三权”的模糊处理与土地资本化改革需求相脱节的现状

1．“三权”的权利关系尚未理顺

“三权分置”改革亟需明确农地所有权、承包权、经营权这一组权利束的关系，将每一项权利单独予以界定。随着农地确权工作在全国范围内接近尾声，承包权和经营权各自的主体逐步清晰，但在权能上，法律并未将“承包权”和“经营权”分离。^[22]在现行法律语境下，一方面，土地承包经营权既可以指承包权和经营权两项权利的统称，也可以指承包户所享有的承包权，容易造成混淆；另一方面，现行法律保留承包经营权是为了明确农户家庭承包经营的权利，稳定土地承包关系，但承包权显然包含了经营权的权能—使用权和收益权。因此，亟需从法律层面将农地经营权从“承包经营权”分离出去，将“三权分置”的制度设计从政策层面上升到法律法规层面。

2．所有权归属主体模糊，集体产权长期虚置

尽管《宪法》、《物权法》、《民法通则》和《农村土地承包法》均明确规定“农民集体”对集体土地享有所有权，但是政策层面对“农民集体”的具体内涵缺乏清晰的界定。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称“三权分置”办法）明确指出，农村土地所有权不能虚置；进一步地，2016年中共中央、国务院又出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，要求“完善农村集体产权确权和保护制度”，切实防止“非法处置集体资产，防止外部资本侵吞、非法控制集体资产”。

然而，2010年至2018年历年中央“一号文件”关于农村集体土地所有权的归属主体表述模糊，并且依据自然资源部的统计，各省在实践中也存在将农村集体经济组织、村委会与农民集体混同的现象。^[23]产生于人民公社背景下的农村集体经济组织并不能等同于当前背景下的农民集体，而村民委员会属于基层自治组织，也只是代理行使农民集体公共治理权利的一种代表。^[24]在农村土地资本化呼声渐高的当下，由于集体权利主体界定不清，导致农户的承包权也难以得到有效保护，集体资产难以实现保值增值。

3．经营权的资本化是土地资本化的核心，但却缺乏权能界定

首先，农地的“经营权”还处在立法建设之中，法律上没有明确界定土地“经营权”的权能。仅仅在政策文件中赋予了土地经营权具体的资本化方式，“三权分置”办法中指出“加快放活土地经营权”的具体做法包括转让、互换、出租（转包）、入股等，“支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资”、“鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径”等。

其次，当前对于土地资本化的制度创新已由早期的使用权资本化阶段过渡到经营权的资本化阶段，^[25]经营权的资本化是农地资本化的核心。在主要的土地流转途径中，目前只有承包户将土地转让或者互换给农民集体内其他成员的行为改变了承包权对应的主体，属于承包权的资本化；而转包、出租、转让、入股等行为并没有改变承包主体，属于经营权的资本化；农业经营主体将流转入的土地再次流转或者抵押、资产证券化也都属于经营权的资本化。

最后，在农村土地资本化的多种路径中，农地经营权的具体内容和期限、行使权利的条件、权利的回收等都尚未形成更加系统、规范和细化的框架，也就是缺乏对其权能边界的界定。不同的农村土地资本化路径难以找到细化的政策法规依据，只有《物权法》、《合同法》、《信托法》等法律涉及相关条款，但这些条款很多与农地资本化的具体情形并不适应。因此，亟需完善和修订《物权法》和《农村土地承包法》，在将农地承包权和经营权分离的基础上，进一步明确经营权在不同资本化方式中的权利限制和交易规则，以健全农地资本化的约束框架，为规范农地资本化实践奠定制度基础。

三、对“三权”权能的再认识

现行政策法规并未厘清“三权”的权能，因而有必要对其重新认识与分析。“三权分置”改革的核心就在于处理好权利主体之间、权利内容之间的关系。在农村土地产权权能分离的框架内，对农村土地所有权、承包权和经营权的权能探讨将分别围绕占有、使用、收益和处分四个方面展开。

首先，“三权”的权利关系应当是：物权—用益物权—次级用益物权。既有法律已经明确农村土地承包经营权是一种用益物权，则其内容和期限应该受到所有权人的限制，也即农户的承包权应该受到农民集体的限制。^[26]但是，农户和农民并不是与农民集体不相干的权利人，这是因为有了农民入社才有了农民集体。^[27]同理，农村土地经营权也是一种不完整的产权，是从承包权的权能当中分离出来的。从各国对土地产权设定的框架来看，在德国民法中，法律规定的地上权是用益物权，但是在地上权之上还可以设置“次地上权”，或者称为“下级地上权”；“次地上权”或者“下级地上权”，就是设置在地上权之上的另一种用益物权。因为地上权期限一般都很长，因此可以容纳“次地上权”或者“下级地上权”存在。据此，经营权应当被界定为“次级用益物权”。

其次，从实践上看，土地经营权改革的现实需求是将其物权化。物权是权利人对特定物所享有的财产权利，应该体现权利人对土地所享有的直接支配和排他的权利。尽管在转包和出租的方式中，双方当事人仅仅产生债权关系，但是土地的经营主体发生了改变，经营主体对土地拥有占有、使用和收益的权利，与入股、抵押等方式一样都具有物权效力。^[28]

最后，值得注意的是，尽管现有法律对承包权和经营权的权利界定中都明确了占有、使用和收益的权能，但是还应该包括对权利本身的处分权能，即权利所有人有权将其转移给他人。也即，承包权和经营者对农地不享有事实上的处分权，但是应该享有对权利的处分权，^[29]如此才与当前的土地资本化实践相契合。

四、农地资本化中“三权”权能约束边界的构建

“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”旨在从不同方面保障农民对农地的财产性权利。农地“三权分置”改革的核心在于保障农地集体所有和农户承包的前提下，实现经营权的资本化，这一核心构成了构建农地资本化过程中“三权”权能约束边界的基本思路。也就是说，应该从财产权的角度设计农地产权的外延与交易规则，涉及到的问题包括权利的交易价格、期限、权利的保障条件等。

从土地资本化过程中所有权的权能实现来看，一是农民集体应当对农地承包权和经营权的交易行为予以限制和监督。依据《农村土地承包法》，“土地承包经营权采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。二是对农地承包权和经营权交易所实现的农村土地经济价值和农地的利用予以约束，也即在农地农用的约束框架内，约束产权交易价格、防止农地过度资本化。^[30]经营权的资本化是农村土地资本化的核心，并且权利的限制将在特定情形中产生差异，因此，下文重点讨论的是农地资本化路径中经营权权能的约束边界。

1．转让和互换等承包权流转

农地转让和互换都是在同一集体经济组织内转换承包权，这两种变更承包权的行为在法律上已经有明确的规定和限制，因而不必进行过多探讨。承包权的行使受到所有权人即村民集体的约束，也就是发包方直接决定了承包权的权利内容和期限，而其流转行为也应依据《农村土地承包法》经发包方同意或备案。

2．转包、出租等经营权的债权性流转

根据农业农村部经管司的统计数据，在农地的流转方式中，转包和出租仍然是主要流转方式。截至2017年6月底，全国耕地转包和出租面积分别为2.36亿亩和1.74亿亩，占流转耕地总面积的82.5%。^④转包和出租都是承包户将一定期限的土地经营权租赁给他人从而发生经营权的转移。通过租赁实现农地的经济价值，需要受到合理的地租水平、租赁期限、经营权租赁实现规则等条件的约束。

首先，土地经营权的租赁价格应当以农地农用所能承担地租的合理水平为上限，农民集体拥有对农地经营权租赁价格的约束权利。倘使超过了该边界，则农地农用的基本底线将难以保证。近年来地租快速上涨，甚至已经出现土地过度资本化的基本事实，也即农地租金显著超过了农业生产或粮食生产所能承担的合理的地租水平。^[31]根据土流网公布的2017年全国98个县（区、市）土地流转租金数据，全国农村土地平均租金为769.32元/亩。5在实践中，也出现了农地“非农化”、“非粮化”甚至“非耕作化”的现象。^[32]因此，基于农地农用的边界，农地经营权租赁价格可以由农地的所有权人———农民集体根据土地往年收益的平均水平、土地质量、土地位置等为参照来确定租金上限，以确保农地经营权租赁合同的签订以农地农用为前提。

其次，转包和出租经营权的期限应该不超过土地承包期且在20年以内。租赁期限首先应该不超过承包户的承包期。党的十九大关于第二轮土地承包到期后再延长30年的政策红利将为进一步稳定农地产权、稳定农业经营主体的预期收益发挥正向作用。即有利于提高农地投入和完善基础设施建设，也使得土地的流转价值逐渐趋近于其合理的经济价值。一是每个农户土地承包期的具体时限，应该以乡（镇）人民政府颁发的由县或县级以上人民政府统一印制的《土地承包经营权证书》为准。二是《合同法》规定了租赁权不得超过20年。^[33]综合两者，以出租方式转出农地经营权的期限应该不超过农地承包期且不超过20年。从实地调研数据来看，农户对经营权长期转出呈现出风险规避，更倾向于短期流转。^[34]

最后，农地经营权的转包和出租需要双方订立契约方能生效。当农地转入者违反农地农用的底线以及合同约定时，承包户有权终止合同，收回经营权。然而，实证研究通过分析河南、黑龙江、四川和浙江四省1037户农户农地流转行为的调查数据指出，当前农户之间的土地流转建立在社会网络基础之上，仍然以口头约定为主，在被调查农户中，签订书面合同或协议的农地流转仅占29.1%。^[35]从经营者的角度分析，口头约定的不确定性会导致经营者不愿意进行长期规划和积极投入，导致农地效益难以提高，因而适应农地规模经营的手段是签订书面契约。^[36]近年来，农地流转中书面契约呈现出逐年增加的趋势。^[37]

3．入股或信托等经营权的物权性流转

由于农业经营的风险性和投资回报低的特点，各地在实践中对农地租金的支付形式逐渐从“固定租”向“分成租”转变，转出农地的承包户通过以农地经营权入股土地银行或购买土地信托份额，获得对农地经营收益的分红。以让渡农地经营权来获得土地股权或者信托受益权等方式，是经营权的物权性流转，^[38]这实际上是一种承包户与农民合作社、农业企业“共享收益、共担风险”的经营权运作模式。例如，中信信托与安徽宿州桥区合作在2013年设立的国内第一个土地信托计划，是由区政府作为委托人代表转出户与中信信托签订农地经营权信托协议，信托土地财产由安徽帝元现代农业投资有限公司进行专业化和现代化的管理。该计划中，土地经营权流转期限是12年，农户每年从每亩土地可获得的固定收益为500千克国标三等小麦（不低于1000元），土地增值净收益的70%将分配给农户。^[39]

另外，农户也可将土地经营权流转给土地合作社。例如，北京信托与无锡阳山镇于2013年合作成立的信托计划就是农户先将土地经营权入股土地合作社，土地合作社再通过北京信托将土地经营权租赁给水蜜桃专业合作社。值得注意的是，在土地信托的运营模式中，除了农户以A类委托人的身份购买信托份额，通常还设立资金信托，通过从B类委托人募集资金为土地转入方提供融资支持。可见，在农地经营权入股或者信托的流转方式中，农地经营权效力的发挥需要受到价值边界、权利期限、权利保障条件等的约束。

第一，经营权物权性流转所能实现的价值边界与债权性流转一致，应该以农地农用所能承担的地租水平为上限。否则，如果转入农地的土地合作社或者企业承诺过高的分红收益，则难以避免其在实际经营中的道德风险，导致农村土地“非粮化”、“非农化”利用的行为。

第二，在收益的分配方式上，应该从“保租分红”逐渐向只有分红的模式过渡。因为在股份合作的原则下，土地经营权变为合作社的法人资产；农户仅持有股份，则应按照现代法人制度享有股东分红；应当建立风险共担机制，利润应该按照农户持有股份来进行分配，而保租分红只是过渡时期的一种手段。

第三，经营权物权性流转的期限受到农地承包期的限制。实际运作中应该设立合理的流转期限，例如，无锡阳山镇的农地信托计划中的委托期限是15年，起始时间是2013年11月。^[40]该计划将于2028年11月结束，恰好在第二轮承包期结束之前截止，这样就避免了二轮承包到期后农地经营权非法流转的风险。

第四，必须要通过签订书面合同或协议才能实现经营权的实质性转移，在契约中约定承包户和农地经营者之间的权利义务关系、收益分配方式以及违约责任等。农户或者代表农户作为委托人的组织机构有权依据契约收回权利。

第五，土地合作社的法人治理结构是保障入股农户财产权利不受侵害的关键。以经营权入股时，承包户的权利内容与债权性流转产生本质的区别。获得股份的承包户有权对土地合作社的经营决策进行监督和约束。实际操作中，土地合作社的理事会相当于股份公司的董事会，应当促使理事会的经营目标与入股农户的利润最大化目标相一致。为了降低委托—代理风险，一是土地合作社应当有完整的章程。二是建议理事会建立“外部理事”的监督制衡机制，也即理事会成员应包括一定比例的村民委员会的成员以及入股农户，“外部理事”代表承包户权益对理事会进行全程监督。借鉴股份公司关于独立董事的规定，土地合作社理事会中的“外部理事”比例应当不低于三分之一。三是土地合作社应该建立完整的台账和财务报表，定期向入股农户进行信息披露。信息披露的内容应当包括农田整理、施肥、灌溉等成本费用情况，每年的销售收入和净利润等。以此降低由于信息不对称而引起的土地合作社的道德风险，维护承包户的财产性权益。

4．经营权抵押和资产证券化等“农地金融化”

农地金融化是指将流转的农地经营权作为资产用以抵押、证券化等融资行为。党的十八届三中全会指出，农地资本化是鼓励农地经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体流转。发展中国家应该通过明晰产权扩展抵押品范围，使穷人的资产可以转化为资本。^[41]农地金融化正是解决了新型农业经营主体在规模化经营中高额的流动资金需求。

由于金融风险的传导性，农地金融化相较于上述两种形式的经营权流转存在更大的风险隐患。^[42]一些研究从农地的社会保障功能出发，认为以农地经营权抵押贷款后，一旦经营者违约，则会使农民面临失地风险，不利于农村社会稳定。^[43][44]然而，当前农村土地制度改革的核心是通过土地资本化实现规模经营和农业现代化，应当以发挥农地的资源属性为重心，不能“因噎废食”。因此，应当鼓励农地金融化，以缓解新型农业经营主体的融资困境为主要目的。为此，应当着力改进农地金融化的机制设计以响应现实需求，其关键就在于厘清农地金融化中经营权资本化的交易规则和履约机制。

（1）土地经营权抵押。目前，农村土地经营权抵押贷款试点已经在全国展开，包括232个县（市、区）（约占全国县级行政区域的10%），覆盖了全国除上海、港澳台之外的31个省（区、市）。6

首先，从抵押权能来看，农地经营权抵押权能需要以抵押人拥有完整的经营权为前提，也就是农地经营者拥有完整的使用、收益以及处分这份经营权的权利。第一种是承包户直接以经营权抵押融资，该项经营权是完整的用益物权和担保物权。在承包户无法偿还贷款而出现违约的情形下，银行可以处置一定期限的农地经营权给第三方，但农户仍然保留有承包权。第二种是以转包、出租等租赁形式流转的经营权作为抵押。此时如果租入方一次性支付使用期限内的租金，则被抵押的经营权是归属明确且完整的。如果租入方是一年一付租金，则此种情形下的经营权并不具备完整的抵押权能或担保权能。因为此时由于承包户可以在未收到租金的租赁期间收回农地，使得银行无权处置剩余期限的经营权。即便承包户不收回农地，由于存在未清偿租金，银行难以在土地流转市场上再次转出土地经营权。第三种情形是以入股方式取得的农地经营权。如果土地合作社完全按照法人治理实行利润共享、风险共担，不承诺保底分红，则土地合作社实际上已经以股权份额换取了完整的经营权，银行有权处置该抵押经营权以清偿债务。这类似于第一种情形。然而，现实中往往存在“股权债权化”的现象，“保租分红”使得合作社用以抵押的经营权并不完整，因而不具备完整的抵押权能和担保权能，且银行行使处置权利的交易成本过高。例如，2012年山东省枣庄市峄城区银苗合作社以保租分红形式流转的1090亩土地经营权做抵押，获得当地农村信用社300万元贷款，在其贷款违约之后，承包户将农地收回耕种，农村信用社即便留有土地使用权证，也难以避免抵押权能被“空置”。^[45]

其次，农地经营权的抵押价值应由专业的资产评估程序予以认定。农地的抵押价值取决于合理的地租水平与抵押率，而合理的地租水平应当以农地农用为前提。以一年一付固定租金取得的经营权，经营主体拥有的经营权期限仅有一年，因而该种经营权既不具备抵押权能也无法对其抵押价值予以评估。在实践中，金融机构往往要求以农地经营权做抵押的借款人或者第三方提供担保，或者以土地经营权作为反担保。

（2）土地经营权证券化。农村土地资产证券化指的是金融机构将农地经营权作为基础资产发行资产支持证券（ABS），解决土地流转之后的农地规模经营和农业产业化经营的资金短缺问题，尤其适用于大规模经营主体的融资。农村土地证券化是农地资本化的高级阶段。在前述土地信托制度中，承包户以信托方式转出土地经营权属于土地资本化，但并不是土地资产证券化，而信托公司以土地经营权作为基础资产发行证券则属于土地证券化。

从农地证券化的关系主体上看，包括农业经营主体（发起人）、特设目的机构（SPV，通常为信托公司）作为交易中介、信用评级机构（对SPV进行资信评级）、信用增级机构（加强收益的安全性）、证券承销商和投资者等六种。

首先，农村土地资产支持证券以农地资产的未来现金流收益为定价基础。如前所述，农地经营权因其具有经济价值且存在可以交换的市场因而可以被认定为资产。基于此，经营权证券化的价值应该以农地农用的预期价值为前提。发行的资产支持证券的价格波动区间也应真实反映进行融资的规模经营主体的未来收益变动，应防止农地资产的“泡沫化”。

其次，与传统资产证券化操作不同，农业经营者并不需要将农地经营权真实地“出售”给SPV，而是以其拥有的经营权为保证。发行农村土地支持证券的期限应该不超过农地流转期限。

五、结论及政策建议

1．结论

本文认为，农村土地“三权”的关系是：物权—用益物权—次级用益物权。在此基础上，应该厘清“三权”的权利主体和内涵。农村土地所有权的主体在法律上是“农民集体”，但在政策文件中的表述则混淆不清；农村土地承包权和经营权尽管已经在政策文件中有所分离，但由于在法律层面统称为“承包经营权”致使经营权在资本化实践中的权能及约束边界缺乏依据。上述制度缺陷导致农地所有权被架空、盲目的“圈地运动”和农地“非农化”、“非粮化”的现象屡见不鲜。

农地资本化的核心在于经营权的资本化，而经营权的资本化既包括经营权在流转市场交易，也包括以经营权作为资产的融资过程，这两种途径都使农地的经济价值得以直接实现。产权转让既可以是产权包括的一组权利束全部转让，也可以是其中某一种权利的转让，因此，农地经营权资本化只是转移了经营权，农民集体和承包户并未失去农地所有权和承包权，以此保护农地产权制度。

2．政策建议

（1）政策法规明确界定“三权”的权能。一是应当在政策中明确农民集体作为土地所有权归属的主体地位，以稳固农地制度的公有制原则；在权能的发挥上，农民集体应当对在农地流转过程中“非农化”、“非粮化”利用以及危害集体内农民财产权利的行为予以遏制。二是建议修订《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规，将农地经营权从“承包经营权”中分置，单独明确农地经营权的占有、使用、收益以及对经营权权利本身进行处分的这四种基本权能，为“三权分置”改革提供完善的法律依据。

（2）完善农村土地资本化的约束机制。经营权资本化是农地资本化的核心。一是经营权流转所能直接实现的土地经济价值应以农地农用为前提和底线，因而经营权交易价格应以农业生产所能承担地租的合理水平为上限。分析土地产权在交易过程中产生的资本增量，包括租金、股利分红、信托投资收益、土地作为抵押品的价值以及资产证券化产品的投资收益等，这些价值的实现都应该以农地农用作为前提。二是从经营权行使的期限来看，土地经营权的流转期限应该不超过承包户确权登记的剩余承包期限。以转包、出租方式流转的农地经营权流转期限还应遵照《合同法》规定，流转期限不得超过20年。三是从经营权资产功能的发挥上看，制度缺陷集中在农地入股、信托和抵押等方式上。在委托—代理关系下应该采取监督制衡机制规避土地合作社的道德风险，以维护承包户的财产权益。因此，土地合作社应该健全法人治理结构、加强信息披露制度。同样，在信托制度下，承包户也应要求信托机构加强对转入土地的农业企业及其经营情况的信息披露，以获取合理的分红收益。四是只有相对完整的经营权才具备抵押和担保权能，也就是具备了约束借款人道德风险和清偿违约责任的功能。因此，以一年一付租金形式租入的经营权或者采取保租分红（租金一年一付）形式的经营权做抵押，该经营权并不具备抵押效力。在这种情形下，金融机构应要求农业经营主体提供其他担保或反担保。

（3）健全农地产权交易市场。健全的土地产权交易既为“三权分置”下农民实现其财产性权利提供了保障，又能有效发挥约束和规范权能边界的作用。一是完善的产权交易市场具有价格发现功能，可以合理引导农地流转的地租在农地农用的前提下趋于合理水平。二是产权交易的契约制度将完善农地流转中双方或多方各自的权利和责任，进一步落实依法依规开展农地流转的程序。三是产权交易市场将为农地经营权及其证券化产品建立流动性支撑，打破目前农地经营权流转以农村社会网络为基础、在熟人之间流转的局面，使经营权向新型经营主体流转，优化资源配置，并且对于被抵押经营权的处置也提供了通道。四是农地产权交易市场的建设将进一步巩固和健全我国农村产权制度，为保障农民的财产性权利、增加农民收入奠定基础，因此意义深远。

参考文献：

[1][23]姜红利，宋宗宇．集体土地所有权归属主体的实践样态与规范解释[J]．中国农村观察，2017，（06）．

[2][24]杨一介．论“三权分置”背景下的家庭承包经营制度[J]．中国农村观察，2018，（05）．

[3][8][16]朱强，李民．论农地资本化流转中的风险与防范[J]．管理世界，2012，（07）．

[4]CoaseRH.TheNatureoftheFirm[J].Economica，1937，（16）．

[5]CoaseRH.TheProblemofSocialCost[J].TheJournalofLawandEconomics，1960，（03）．

[6][30][31][32]全世文，胡历芳，曾寅初，朱勇．论中国农村土地的过度资本化[J]．中国农村经济，2018，（07）．

[7][25]曾福生，夏玉莲．制度创新是我国农村土地资本化的根本[J]．湖南社会科学，2013，（03）．

[9]叶兴庆．集体所有制下农用地的产权重构[J]．毛泽东邓小平理论研究，2015，（02）．

[10]温铁军．国际金融风潮与中国的“资源资本化”[J]．战略与管理，1998，（01）．

[11][20][28][29]高圣平．土地承包经营权权能论纲---以处分权能为中心[J]．社会科学，2012，（07）．

[12]徐亚东，张应良．农村承包地“三权分置”：产权结构、逻辑悖论与产权重构[J]．农村经济，2019，（07）．

[13]姜红利．放活土地经营权的法制选择与裁判路径[J]法学杂志，2016，（03）．

[14]涂圣伟．工商资本下乡的适宜领域及其困境摆脱[J]．改革，2014，（09）．

[15][39][40]姜岩．农村土地资本化改革的路径创新[J]．西北农林科技大学学报（社会科学版），2015，（06）．

[17]张红宇．准确把握农地“三权分置”办法的深刻内涵[J]．农村经济，2017，（08）．

[18]尹成杰．三权分置：农地制度的重大创新[J]．农业经济问题，2017，（09）．

[19]耿卓．农地三权分置改革中土地经营权的法理反思与制度回应[J]．法学家，2017，（05）．

[21][22][26]蔡立东，姜楠．农地三权分置的法实现[J]．中国社会科学，2017，（05）．

[27][33][38]孙宪忠．推进农地三权分置经营模式的立法研究[J]．中国社会科学，2016，（07）．

[34][35]贾琳，夏英．我国种粮农户耕地流转的基本特点及政策启示[J]．中国农业资源与区划，2017，（04）．

[36]张溪，黄少安．交易费用视角下的农地流转模式与契约选择[J]．东岳论丛，2017，（07）．

[37]叶剑平，田晨光．中国农村土地权利状况：合约结构、制度变迁与政策优化---基于中国17省1956位农民的调查数据分析[J]．华中师范大学学报（人文社会科学版），2013，（01）．

[41]DeSotoH.TheMysteryofCapital[J].FinanceandDevelopment，2001，（01）．

[42]王双全，刘静，杨锦秀．中国农村土地金融产品风险：类型、特点及其防范[J]．农村经济，2019，（11）．

[43]黄祖辉，王朋．基于我国农村土地制度创新视角的社会保障问题探析[J]．浙江社会科学，2009，（02）．

[44]陈锡文．农地抵押贷款不宜在我国普遍推广[J]．半月谈，2010，（04）．

[45]罗兴，马九杰．不同土地流转模式下的农地经营权抵押属性比较[J]．农业经济问题，2017，（02）.

注释：

①参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中央政府门户网站，2013年11月15日。

②参见中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，中央政府门户网站，2016年10月30日。本文中所称的“农村土地”具体指农业用地。

③参见农业农村部经管司：《当前农村经营管理基本情况》，农业农村部网站，2018年1月11日。

④参见农业农村部经管司：《当前农村经营管理基本情况》，农业农村部网站，2018年1月11日。

⑤参见：《我国各地土地流转租金是多少？》，土流网，2017年9月5日。

⑥参见中国人民银行、银监会、保监会、财政部、农业部：《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，中央政府门户网站，2016年3月15日。