村民自治下外嫁女问题的困境、挑战与出路

作者：韦志明  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《贵州民族研究》2019年第7期  发布时间：2020-12-24  浏览次数： 8152次

【摘　要】当下的村民自治对外嫁女产生了关键性影响, “外嫁女”问题形成的其他因素无不是通过村民自治这个平台来变现的, 并且, 村民自治还是外嫁女问题产生、陷入困境与面临挑战的关键结点。由此也决定了它是解决外嫁女问题的依赖路径, 应重视村民自治在解决外嫁女问题中的借力作用, 与行政的“外力”结合, 走以行政为主导的行政与村民自治、立法、司法等形成合力的综合解决路径。

【关键词】外嫁女问题; 村民自治; 行政综合解决

当下，随着城镇化的不断推进，一些地区的农村集体经济组织资产暴增，农村土地不断增值。在巨大利益面前，一方面是外嫁女的维权抗争，另一方面是村民极力想通过村民自治形式剥夺外嫁女的权益，从而导致了部分农村地区外嫁女问题的激化。与此同时，城镇化的推进也意味着以城市价值为主导的法律秩序必将全面而深入地影响着农村传统价值主导的“礼俗秩序”，进而村民自治也面临着法治化调整。但在外嫁女问题上，自治与法治基本上处于紧张状态，并且，借由村民自治制度，有关外嫁女的民间法观念与做法“合法”地成为了自治章程、村规民约或自治决定，由此在外嫁女问题上，民间法与国家法处于紧张状态。因此，对外嫁女问题的有效解决意义重大，因为它同时也事关自治与法治、民间法与国家法的调适问题。

一、村民自治下外嫁女问题的解决困境

本文是在广义上来理解“外嫁女”，它包括：与村外人结婚但户口留在本村或户口迁出后又回迁到本村的妇女，离婚或丧偶的“外嫁女”，入赘女婿，嫁入本村、户口也迁入的“内嫁女”，以及上述人员的子女等。之所以这样理解，是因为这些成员都遭到村民及村集体组织利用村民自治制度限制或剥夺这些成员某些权益的歧视性对待。

城镇化进程中的“外嫁女”问题的形成原因是多方面的，包括民间法的影响、经济利益的驱动、立法的缺陷、外嫁女的弱势地位以及救济手段的不足等，但村民自治制度是最关键因素，因为其他因素无不是需要通过村民自治这个平台来变现的。如果没有村民自治这个平台，排斥外嫁女的民间法规定也仅仅停留在观念层面，经济利益的驱动也无法得到启动，外嫁女的弱势地位也无法转化为现实排斥。正是通过“自治”平台，村民得以“多数决”形式实现限制或剥夺外嫁女权益。一般来说，村民利用自治的两种途径来实现对外嫁女权益的剥夺。第一种是利用自治平台制定制度性文件来实现对外嫁女权益的剥夺，常见的是制定村规民约、集体经济组织章程等制度性文件，通过这些制度性文件限制或剥夺外嫁女权益。夏金梅的调研指出，许多农村在村规民约中都明确规定，妇女出嫁后不论其户口是否迁出本村，都不享有村集体福利分配的资格。^[2]第二种是利用村民大会或村民代表大会等民主会议表决形式实现对外嫁女权益的限制或剥夺。因为村民在人数上占有绝对多数地位，所在村民大会或村民代表大会的表决环节，村民总是能以“多数决”会议表决形式实现限制或剥夺出外嫁女权益。例如2017年3月7日惠州大亚湾区西区街道塘布村塘田村民代表会议通过表决，一致不同意给予原告黄某、卢某、卢敏思集体成员资格。村民自治中的外嫁女问题主要发生在土地承包权、征地补偿款分配、宅基地分配、股份分红、集体福利等方面。

村民自治不仅是外嫁女问题产生的关键因素，也是使外嫁女问题解决陷入困境的制度因素。

(1）村民自治框架内的解决困境。村民自治的本意就包括了村民自我治理、自我解决问题（包括纠纷）的能力，在村民委员会下设人民调解委员会也有此意，所以外嫁女纠纷本应在村民自治框架下解决。但是实际上村民自治制度往往使外嫁女问题陷入困境，因为在外嫁女问题上，“外嫁女”与其他村民在集体利益的划分上是对立关系，因此任何的纠纷解决方案只要按照“多数决”机制表决，村民就可以利用人数的绝对优势实现“多数人对少数人的专制”。因此，外嫁女问题很难通过村民自治的内部民主机制来解决。

(2）村民自治下外嫁女问题解决的司法困境。在外嫁女问题上，司法救济遇到了村民自治难题：第一，法院无权审查村民大会决定。目前法律没有授权法院审查村民大会自治决定的权力，如果法院受理并判决外嫁女胜诉，就有篡夺村集体决策权的嫌疑。这很让法院左右为难，受理则有侵夺村民的“自治”之嫌，不受理则使外嫁女权益陷入得不到救济的窘境。第二，法院陷入审查宪政原则的困境。村民自治制度是一项得到宪法确认的宪政原则，宪法第111条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。同时自上个世纪80年代初人民公社制度解体以后，村民自治制度就作一项基层社会管理的全国性政策而在农村广泛推行。“外嫁女”权益纠纷涉及到的村民自治作为一种宪法原则和全国性政策，法院是没有权力根据民事法律去审查的。但如果法院不审理此类案件纠纷，那么外嫁女的合法权益就面临无法获得司法救济的困境，与法院的司法最终救济功能不符。第三，法院陷入最高人民法院两个冲突性答复的两难境地。先是最高人民法院在2001年7月9日答复广东省高法[2000]25号请示时认为，农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷，属于民事案件的受理范围。但在一年之后，最高人民法院在答复浙江省高院的一个请示时又指出此类争议不属于民事诉讼的范围。最高法的这种前后不一致甚至是互相矛盾的司法答复让下级法院在受理外嫁女问题时很是为难。

(3）村民自治下外嫁女问题的行政困境。第一，乡镇人民政府对村民自治的规制困境。一方面，《村民委员会组织法》第二十七条规定赋予了乡镇人民政府处理村民自治中侵犯村民合法权利的合法性依据，《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”另一方面，又在第5条规定了乡镇人民政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但由于立法没有对何种事项属于村民自治范围作进一步规定，这实际上给乡镇人民政府解决外嫁女纠纷造成了制度障碍，因为当乡镇人民政府要处理外嫁女问题时，村民往往以村民自治法的规定作为法律依据，认为那是村民自治的范围，政府不得干预。而政府在处理此类案件时也时常感觉有些欠妥。第二，政府职能部门解决的权力难题。按照职权要求，妇联是妇女的群众性组织，维护妇女的合法权益是它的职责所在。但各级的妇联组织却没有权力去解决因村民自治产生的外嫁女纠纷，因为妇联组织不是政府系统的组成部门，它只是各级党组织领导的群众性组织，其自身所用的权力相对有限，它只能倾听农村妇女的呼声，同情她们的遭遇，把它们的遭遇反映到分管的县市领导，或者协调其他部门和乡镇人民政府来解决，或者到村里进行法律法规方面的宣传、参与利益受损妇女与村集体的协商。信访部门虽有受理外嫁女纠纷的职权与职责，但它也没有处理问题的权力，它只是把外嫁女纠纷交由乡镇政府和职能部门来解决。

(4）村民自治下外嫁女问题的“立法不能”困境。男女平等是立法的基本原则，从《宪法》《妇女权益保障法》到地方性法规如《广东省实施〈妇女权益保护法〉规定》（以下称《广东规定》）、《广州市妇女权益保障若干规定》（以下简称《广州规定》）各层次法律均体现了这种原则要求。但即便这样，对外嫁女的立法保护仍有不逮之处。首先是村民资格认定标准的立法不能。因为农村土地属于村民集体所有，并由集体经济组织或村民委员会、村民小组等代表村民实施管理。集体所有权在法律上属于一种特殊形态的共有产权形式，个体享有集体财产权利及其附带权益的前提是先取得集体成员资格。但是集体成员资格的确认因为牵涉到村庄的土地制度、户籍政策、利益结构、社会文化、集体经济组织运行方式等多种因素，因此很难用统一的标准对全国各地的村集体成员资格进行统一立法认定，立法最多只能提出原则性的成员认定规定，具体的认定标准只能交由各地村庄根据具体情况以村民自治办法进行认定。法律上的留白，正是村民自治发挥作用的空间。然而一旦标准交由村民自治来认定，外嫁女的成员资格就会陷入集体排斥困境。其次是村集体各种资产的使用、经营、分配方案的立法不能。由于村集体资产及其附带产生的经济利益涉及到的利益关系极为复杂，涉及的利益主体各不相同，其利益需求也是相异甚大，而且不同村庄的实际情况也是各不相同，国家立法不可能提前制定详尽的村集体资产利益使用、经营、分配的所有可能性法律标准，也只能把这些方案的“立法标准”交由村民自治来决定，对此《村民委员会组织法》第二十四条也作了明确规定。同理，一旦交由村民自治来决定，对外嫁女利益限制也会陷入集体排斥困境之中。

二、村民自治下解决外嫁女问题的挑战

外嫁女问题解决困境的难度，还在于村民自治在运行中面临的诸多挑战。

(1）外嫁女纠纷解决面临村民自治与民间法“合谋”的挑战。在外嫁女问题上，村民自治已经不是纯粹的“自治”，而是深受民间法观念影响下的“自治”。因为农村地区的父权制依然对村集体治理产生定势影响，“外嫁女不分娘家人财产”是一种父权制的民间做法已经成为村民进行性别歧视的思维定势和行动的逻辑根据。当村民自治强调村民的自我服务、自我管理、自我教育时，村民就会把现代意义上的村民自治与传统的性别思维结合起来，否定外嫁女在村里的平等地位，更是强烈拒绝对外嫁女维权的承认，实现村民自治与民间法的“合谋”。当这种“合谋”形成以后，村民自治排斥外嫁女权益的做法就获得了双重正当化。一方面，排斥外嫁女的民间做法获得了国家法的“合法化”认可，另一方面，村民自治也获得了民间法的“正当化”支持。这种双重正当化不仅可以成为村民利用村民自治排斥外嫁女对村集体利益分配的有力武器，而且也成村民能够抵制国家法关于外嫁女权益平等进入的强大盾牌。当外嫁女和政府维护外嫁女合法权益，村民认为他们的做法是在“依法行使村民自治”，政府不得干预村民自治。

(2）解决外嫁女问题面临村民利用村民自治的法律资源实现利益最大化的挑战。马克思曾说，利益是人们一切行动的动因。从村民的行动逻辑看，大部分村民在村民自治中奉行利益最大化原则。外嫁女及其子女的加入分享势必减少村民的利益收入，在村民看来，多一人参与利益分配，自己所分的就会少一份，“利益的驱动促使村民普遍反对落实出嫁女及其子女权益，认为女的既然已经嫁出去，就应该在其丈夫那边，而不应该回娘家争集体分红。”村民的利益最大化分为现实和长远利益。如果允许出嫁女参与分配，就会直接影响村民现有利益的分配。从长远利益看，也会刺激更多的出嫁女孩选择不迁走户口并将其子女户口落在女方村庄，以便达到享受村集体成员的利益分红目的，这只会造成有限的集体利益被越来越多的人参与分配，而每个成员的利益分配将变得更少，这对以男性为主的村庄的延续发展产生不利影响。通过村民自治这个法律平台，不仅可以“合法”地限制、剥夺外嫁女权益从而实现其利益最大化的目的，而且还可以通过村民自治的法律资源实现有效阻止国家法进入村庄秩序以有效维护村民利益最大化的目的。当村民的利益最大化可以通过村民自治的法律平台实现合法化时，外嫁女纠纷解决又将面临着一个新的挑战，而且这种源于利益的行动所产生的阻力是巨大的。

(3）解决外嫁女问题面临自治与法治边界模糊的挑战。《村民委员会组织法》第二十七条划定了村民自治与法治的基本边界：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”但这样的划定仍然是原则性、粗略性与抽象性有余，具体性与可操作性不足。虽然第二十七条还规定了乡、民族乡、镇的人民政府对违反规定的村民自治有“责令改正”的权责。但如何责令改正？以什么方式责令改正？责令改正的程序如何操作？法律并没有具体规定。而且关系到外嫁女权益的民主权利和合法财产又具体是哪些权利？法律也没有进一步规定。法律的这种原则性、抽象性规定导致了村民自治与法治的边界模糊。一方面乡镇人民政府不知道如何去“责令改正”，也不知道哪些方面需要“责令改正”，而政府监督不到位的结果是放任村民、村民委员会和村级党组织在村民自治中错误做法的泛滥，侵犯外嫁女合法权益的可能性增大。另一方面，也正是由于法律对村民自治边界的模糊规定，也使村民及村委会组织在行使自治权力时不知道自治权的边界在哪里？误认为“自治”就是“自由”，就是我想怎么做就怎么做的“绝对自治”，就是政府什么都不能管的“自由化自治”。具体到外嫁女问题中的村民自治，当自治与法治的边界模糊时，法治就不能有效监管村民自治，法治不能给外嫁女维权提供清晰的救济路径和法理支撑。自治也在边界的模糊下得以经常性地跨出自治的边界侵犯外嫁女的合法权益，也正是因为这种模糊的边界，使村民利用村民自治限制、剥夺外嫁女权益时变得特别理由充足又有法理份量。显然，在这种模糊边界下，只会增加解决外嫁女纠纷的难度。

三、外嫁女问题的行政化解

（一）外嫁女问题行政化解的法理论证

面对外嫁女难题，已有相关研究提出了针对性方案。第一，有限保护方案。即人民法院根据各地的现实状况、历史条件、地方性法规以及人们的可接受度等因素对“外嫁女”的保护设定一定条件实行有限保护。第二，生效行政处理直接申请法院执行方案。即在有生效行政处理决定确定外嫁女集体经济组织成员资格的前提下，外嫁女可直接向法院申请执行。第三，行政吸纳方案。即外嫁女问题通过信访制度的行政吸纳来解决。第四，协商民主恳谈方案。即在政府提供平台的前提下，村民与外嫁女通过民主协商形式解决出嫁女问题。通过民主恳谈，双方可能都会作出一些让步，从而达到双方可以接受的比例或是其他的合理方案。^[6]

不可否认，这些方案确实从某些方面有助于外嫁女问题的解决，但存在的问题也是显而易见的：有限解决方案的解决范围是有限的，只能解决“部分”外嫁女纠纷；生效行政处理直接申请法院执行方案虽能提升问题解决的效率，但越过法院的司法审查又直接由法院来执行存在剥夺村集经济组织诉权的可能，其合法性存疑；在剥离了司法救济方案之后的行政吸纳方案有脱离法治监控的倾向；协商民主恳谈方案可能在一些村庄确实可以解决一些问题，但它未必能上升为一种普遍的政治技术知识，未必能适用于其他乡村。

外嫁女问题牵涉的因素很复杂，既有传统民间法根深蒂固的、持久性的定势影响，也有面对村民自治制度的宪政难题，还受制于村民利益最大化的行动逻辑，并且这三者产生的合力作用与外嫁女形成了对立关系，这使得外嫁女问题的解决具有阻力大、不彻底性、反复性、牵扯性等难点，因此任何单一的解决方案都不能整全性地解决“外嫁女问题”。又前述已分析，村民自治是外嫁女问题产生、陷入困境与面临挑战的症结所在，它对有效解决外嫁女问题产生很大的牵扯作用力，很多外嫁女问题，如果没有处理好村民自治问题，往往成效欠佳。比如许多外嫁女通过打官司获得了法院的胜诉裁决，但在执行时都会遭到村民和村集体组织的拒绝执行，司法判决往往成为一纸空文，外嫁女不得不重新走回上访之路。因此我们主张，一方面，解决外嫁女问题，一定要重视村民自治的借力作用，处理好与村民自治的关系，不仅要拔除村民自治对外嫁女问题的牵扯阻力，而且要善用村民自治的助力作用来解决问题。另一方面，外嫁女问题也不能在村民自治的框架内解决，因为村民受民间法的集体无意识影响以及村民的私利最大化追求，要想完全在村民自治框架内解决外嫁女问题几无可能。这说明，从问题的有效性解决看，村民自治在解决外嫁女问题上已陷入无解境地，而村民自治以外的“外力”看似权威有力道，但在解决外嫁女问题上却陷入了困境，此时惟有“外力”与村民自治的有效结合，才是解决外嫁女问题的有效路径。而在立法、司法、行政等“外力”选项中，立法只能从抽象层面影响村民自治，它只在制定或修改村民自治制度时才有机会与村民自治结合，但目前村民自治制度修改的可能性不大。而司法的被动性也决定了它只能在诉讼过程中才有机会对村民自治进行有限的审查，其与村民自治结合的场合和机会也并不是很多。行政的主动性以及行政管理范围的广泛性决定了它可以在村民自治的各个环节针对各种情形的村民自治提出解决方案，因而其与村民自治结合的机率、场合与范围都是最广泛的，因而从问题的有效性考虑，解决外嫁女问题应优先选择行政化解路径。这里的行政化解是以行政为主导的解决思路，它并不排斥其他“外力”的解决作用，相反，它强调行政要与立法、司法、村民自治等合力解决。因此，这里的行政化解与行政吸纳路径（方案）是不同的：第一，行政吸纳方案主要是通过信访的矛盾承接与行政体制激活来实现对“法治剩余”的外嫁女问题的解决，这是一种“间接”的行政解决路径，而本文则主张行政化解是一种行政主体“直接”解决的路径，信访路径并非本文讨论的重点。第二，行政吸纳路径主张在村民自治之外解决外嫁女问题，而这里的行政化解主张结合村民自治来解决外嫁女问题，强调行政“外力”与村民自治在解决外嫁女问题上的合力与互借作用。第三，行政吸纳强调行政对外嫁女问题的“吸纳”解决，这里的行政化解强调行政与司法、立法、村民自治等的“互用”解决。

这里的行政化解主要是由乡镇人民政府来完成。当然，除了乡镇人民政府以外，也包括其他的上级地方政府通过制定地方政策和指导意见等来解决，也属于行政化解的路径。

之所以在外嫁女问题强调行政化解的主导作用，是因为行政化解的具有这些优势：第一，行政化解可以发挥政府职能主动性优势。乡镇人民政府可以在村民制定自治章程、乡规民约和自治决定时进行有效监控，也可以发挥其在纠纷发生时主动进行行政处理，还可以在司法判决执行时发挥其协助执行的优势。第二，行政化解可以发挥地方政府的行政工作优势。任何问题的解决都需要在了解案情的前提下作出决定或提出解决方案，相比于法院或立法部门，乡镇人民政府的日常行政活动与村庄的自治活动及村民活动的联系最为密切，因而由其来解决更有利于其对事件的调查了解，也有利于其提出有针对性的解决方案。第三，行政化解具有全程式的优势。针对外嫁女问题，行政化解路径既可以在制定自治章程、乡规民约和自治决定时进行指导、支持和帮助，也可以在村民自治侵犯外嫁女权益时及时予以“责令改正”，还可以在司法裁决以后协助司法执行。第四，行政化解具有资源利用优势。与法院的依法裁判的约束性相比，行政的乡镇人民政府（街道办）可以综合运用法律、情理、行政、社会关系等正式和非正式资源促成问题的解决。它可以利用的规范资源也是多样化的，既可以依法做出处理决定，也可以依村庄的非正式规范做出决定，还可以根据地方需要以地方政策、指导性意见等规范性文件针对村民自治中的有关外嫁女问题进行引导与修正。第五，行政化解具有组织灵活、手段多样、目标权宜的“策略主义”优势。与法院对规则引用的是非对错裁决不同，行政化解具有“策略主义”优势，它可以运用多种手段（法律的、行政的、情理的、社会关系的）主动援引、积极解释甚至创造“新规定”来促成外嫁女纠纷中各方关系的相对平衡，从而在解决外嫁女问题中有助于调适国家法与民间法、自治与法治之间的紧张关系。第六，行政化解具有行政动员能力优势。与法院在解决问题中的被动性、中立性以及立法的程序性、稳定性相比，行政化解具有主动的行政动员能力优势，它可以根据问题解决的需要主动出击，运用多种资源、多种手段去动员、引导、施压以促成争议双方达成“次优方案”共识。

（二）行政化解决外嫁女问题的具体措施

(1）通过乡镇人民政府（街道办）对村民“自治”的行政指导与监督来解决外嫁女问题。第一，乡镇人民政府的行政指导。虽然《村民委员会组织法》第五条规定了乡镇人民政府对村民委员会工作的“指导、支持和帮助”，但是这种规定还比较粗略原则，缺乏可操作性，容易使乡镇人民政府与村民委员会关系异化为“行政附属化”和“过度自治化”，为此应通过立法完善《村民委员会组织法》，明确规定“指导、支持和帮助”的内容、方式和方法，实现乡镇人民政府对村民“自治”的正面指导，杜防村民利用村民自治限制或剥夺外嫁女权益。第二，乡镇人民政府（街道办）的行政监督。根据《村民委员会组织法》第二十七条规定，如果村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家政策关于外嫁女权益保护的规定相抵触，侵犯外嫁女的民主权利和合法财产权利时，乡镇人民政府就有“责令改正”的行政监督职权。第三，乡镇人民政府的备案审查监督。既然《村民委员会组织法》规定了乡镇人民政府对村民自治“责令改正”的监督职权，那么备案审查就是一种事后监督形式。有争议的地方是，是向乡镇人大备案还是乡镇人民政府备案？法律对此没有规定，我们认为应该是向乡镇人民政府备案更具合法性与合理性。合法性在于，既然《村民委员会组织法》规定了乡镇人民政府（街道办）有“责令改正”的职权与责任，那么从法理上就可以推论，备案审查其实就是乡镇人民政府（街道办）“责令改正”监督职权的当然延伸。合理性在于，乡镇人民政府的组织机构比较完善，履职能力强，有能力对村民自治章程、村规民约进行备案审查，也有能力胜任村民会议讨论决定事项的备案审查工作。乡镇人大无论从人员还是精力上都不能胜任这些工作任务，而且人大又是非常设机构，在闭会期间不能行使人大会议职能。据此，当乡镇人民政府（街道办）在备案审查中发现了村民自治侵犯外嫁女的民主权利和合法财产权利时，是可以“责令其改正”。第四，乡镇人民政府（街道办）职能部门的财力审查监督。根据村财乡管的相关规定，农村集体经济组织的各项分配方案必须要经乡镇职能机构审核才能实施，在这个审核环节如果发现其财务分配方案限制或剥夺了外嫁女权益问题，也是可以责令其改正。

(2）行政主导下外嫁女问题的“三步走”解决。这是地方政府探索解决外嫁女纠纷较为成熟的解决方案：“外嫁女”不满集体利益分配方案，可申请乡镇人民政府处理确定“外嫁女”集体成员资格争议问题，如不服当地乡镇人民政府处理或逾期不处理，申请行政复议或者提起行政诉讼。[3]在“三步走”中，乡镇人民政府（街道办）在外嫁女纠纷中发挥着实质性作用，乡镇基层政府是“外嫁女”与集体经济组织之间矛盾的实际处理者，法院只起到督促与平衡作用。本质上属于行政主导的处理路径。这样做主要考虑到：第一，可以避开外嫁女纠纷双方当事人是管理者与被管理者的不平等关系，而走民事诉讼面临诉讼被拒的法理争议。第二，可以避开法院直接审查村集体决议的宪政风险。根据法律规定，乡镇人民政府有权审查村集体决议的合法性问题，经由乡镇人民政府（街道办）的行政处理以后，再由法院去审查乡镇人民政府（街道办）的行政处理不仅具有行政诉讼的合法性，而且可以实现法院避开直接审查村集体决定的宪政风险。第三，可以避免法院判决得不到有效执行的尴尬。因为法院的判决通过政府去执行遇到的阻力较小，政府也有能力去执行这些判决。虽然村干部有很多理由不听从法院的命令，他们却有必要屈从政府的压力。虽然他们不是正式的政府官员，他们依然从政府那里拿到一些津贴。虽然作为基层的社会精英，他们几乎没有在仕途上发展的热望和野心，但在一定的程度上，他们必须同政府合作，原因在于他们不时地需要政府的支持以维持和增加他们在村中的威望。基于这些考虑，乡镇人民政府（街道办）有能力说服或者强迫村民及村干部执行相关判决。第四，乡镇人民政府与各集体经济组织联系最密切、平时业务往来最频繁，对村庄事务了解更清楚，由他们负责对村集体决议的调查、核实并作出处理决定是合理的，而法院只需要审查由作为被告的政府和作为原告的外嫁女准备的案卷材料，如果证据和事实清楚法院就可以作出判决。否则，只需将案件发回政府重审和决定。乡镇人民政府在做出行政处理决定的同时需要调查、核实村集体经济组织在对集体利益分配问题是否存在限制或剥夺外嫁女合法权益，如果存在，则可以责令其改正，如不改正则可以做出行政处理决定，直接对外嫁女问题作出实质性裁决。通过这一行政处理程序，相当一部分纠纷得到了解决，而且也能纠正村民自治的错误决定。而如果乡镇人民政府不作出行政处理决定，则外嫁女可以提起行政复议或提起行政诉讼，让上一级的行政机关来督促或法院的司法审查来督查基层政府作出行政处理决定，可见，这两种路径最终都指向督促基层政府的行政处理决定。

(3）地方政府结合实际情况制定解决外嫁女的地方政策、实施办法或其他规范性文件来解决外嫁女问题，调适自治与法治关系。这是因为：一是国家法律对外嫁女权益立法滞后迫使地方政府主动制定应对政策以解决外嫁女问题。二是只有地方政策和办法才能创造性调适自治与法治关系。具体的做法是：地方政府利用公权力以地方政策、指导性意见、通知等规范性文件针对有关外嫁女问题进行细化规定，通过这些细化规定，作为行政的地方政府可以实现对村民自治的适度指引或干预，以实现村民自治的规范化、合法化、合理化。一方面表明了政府在外嫁女问题上的具体立场，下面村居在制定村民自治章程或决定时须遵照执行，不得与政府的立场相违背。另一方面给出了具有可操作性的细化规定，下面村居在制定村民自治章程或决定时可以直接“抄袭”沿用，避免出现村民自治章程或决定出现侵犯外嫁女权益问题。三是地方政府对村民自治进行适度引导和干预的同时，也允许村民委员会或集体经济组织在制定村规民约、集体经济组织章程或做出自治决定时根据实际情况做出灵活改变，以实现国家意志与集体意志在外嫁女问题上的协调与互动。比如在股权固化运动中（指已实行股份制的村民小组（经济社）可以采取固化股权的方法，切实解决农村出嫁女的权益纠纷问题。固化股权就是在清产核资的基础上，将集体资产量化为一定量的股份，然后按照一定的条件将股份分配给具有股东资格的村民，分配后的股份实行“生不增、死不减，可继承、可转让”的原则。在配股的过程中，取消男女差别，主要根据户籍、年龄等条件进行配股，股权固化以后，股东股权不因生产、生活的变化而变化）。广东省地方政府就制定了许多指导意见或实施细则，其中就涉及到外嫁女的成员配股、出资购股或一次性补偿问题，下面村居需遵照这些指导意见或实施细则制定自治章程或作出自治决定，在此前提下，各村居可根据具体情况设定条件，在此过程中实现了国家意志对集体意志的引导与规范作用。虽然有时这种国家意志在转化成集体意志时并不十分理想，有时作为村民自治集体意志体现的村规民约或章程故意对国家意志作模糊化处理，以避免触及“外嫁女”问题这一敏感神经。^[10]但是地方政府的这种“立法”导引与规范以协调其与村民自治的冲突的努力方向是值得肯定的，地方政府也确实可以通过这种行政“立法”解决外嫁女问题。

(4）外嫁女问题的行政动员解决。乡镇人民政府在处理外嫁女纠纷时，它既是纠纷的裁决者，同时也是争议双方的沟通者，就此可以发挥它的行政动员能力。一方面对“外嫁女”做好抚慰工作，动员“外嫁女”作适当退让；另一方面对村干部做动员工作，要求村干部去动员村民适当给予“外嫁女”部分利益，力求在动员沟通中找到双方的平衡点。政府人员可以动员的资源有法律、政策、行政、情理、社会关系等，甚至是个人的人情关系来促使冲突双方“各退一步”，帮助他们朝着更大利益公约方向靠拢。乡镇人民政府（街道办）利用其工作上与村民联系密切的便利，容易在心理上也与村民距离拉近，在解决问题上可以采用“动之以情、晓之以理”的方式说服动员其他村民改进方案。乡镇人民政府干部也可以利用其工作上与村干部的联系便利，动员村庄权力精英影响村民来解决外嫁女问题。由于工作上的联系，村干部、党员、村民代表等村庄精英一般都能听得进乡镇干部的规劝与动员，而这些成员在村庄中又较有声望，村民也愿意听取他们的意见。因而乡镇干部在平时如果注意引导方式，在充分运用情理、关系等社会性力量的同时向这些人灌输国家法的规定，让其更多地了解国家法律，对之晓之以理，动之以情，再由这些村庄精英去说服村民，促使村民观念的改变，把村民与外嫁女冲突降低到双方可以接受的程度，外嫁女问题也许就能迎刃而解。

四、结语

一直以来中国的农村社会是靠传统道德、宗教信仰、风俗习惯、村规民约等进行治理，此即德治，这种治理至今在农村仍然有效。而自上个世纪80年代开始，村民自治作为一项国家基本政策在宪法高度得到确认，这是当下农村最基本的治理方式。随着十八届三中全会“法治中国”命题的提出，乡村社会治理法治化已然成为一个必然选项，为此，协调好礼治（德治）、自治与法治三者关系将是当前农村社会治理法治化必须面对的重点课题，十九大报告更是明确提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的“乡村振兴战略”。显然，村民自治制度中本身就包含了诸多自治、法治与德治要素，但在外嫁女问题上，这三要素之间实际上是处于紧张关系之中。因此如何在村民自治制度下有效调适外嫁妇女问题中的自治与法治、德治关系便是社会治理法治化所必须面对的社会难题，本文所主张的行政化解方案虽然不是一种尽善的路径选择，但在村民自治制度没有得到完善修改之前，也不失为一种有效解决“问题”的路径选择。

参考文献：

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