土地分配与政治秩序：以非洲和拉美国家为例

作者：陈慧荣  责任编辑：赵子星  信息来源：《国外理论动态》2020年第3期  发布时间：2020-12-12  浏览次数： 4850次

【摘　要】土地分配与政治秩序之间存在什么关系？土地分配通过何种机制影响政治秩序？本文以统治者、精英和大众三个行为体之间的互动为轴线，从土地占有不平等程度、土地产权制度、大众动员和国家管控四个视角，以拉美和非洲国家的土地分配和改革为例来解开土地分配与政治秩序之间的因果链条。研究表明，土地占有不平等与社会冲突、革命和民主转型之间不存在简单的线性关系；土地产权制度是分配不均的更深层因素，国家主义制度和习惯产权制度体现的政治关系和社会关系影响了社会冲突的焦点、范围和类型；分配不均和社会怨恨不会直接导致社会冲突，除非农民和地主集团都能解决动员难题；国家管控影响分配不均、产权制度和大众动员，国家推行土地再分配改革可以巩固统治。文章最后指出，厘清土地分配与政治秩序之间的因果关系还面临方法论上的挑战。

【关键词】土地分配；政治秩序；土地产权制度；大众动员；国家管控

一、引言

古往今来，土地分配不仅是经济权利的安排，而且关乎政治秩序。稳定、变革、冲突与革命都与土地分配有关。本文要回答的问题是：土地分配与政治秩序到底是什么关系？土地分配通过哪些机制对政治秩序产生影响？

本文以统治者、精英和大众三个行为体之间的互动为轴线，从四大视角（土地占有不平等程度、土地产权制度、大众动员和国家管控）来梳理和分析土地分配与政治秩序之间的关系，为上述问题提供初步答案。土地占有是不同利益集团关于财富分配和再分配的斗争。为了理论的简洁性，很多研究把社会力量划分为精英与大众，政治体制是双方斗争的焦点，统治者作为政治力量居中平衡。比如，达龙·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）的研究就把社会分为两大集团：精英与普通公民，精英在民主体制中利益受损，反对民主化，而公民是民主化的得益者，他们有数量优势。^[1]与之类似，有研究把社会力量划分为穷人与富人，双方为了再分配与政治体制的选择而斗争。^[2]简言之，精英不希望再分配，否则会丧失其优势；而大众总是期待再分配，因为那样才有机会翻身。以统治者为代表的政治力量是终极仲裁者，是精英和大众试图影响的对象。

从土地分配到政治秩序或政治失序有一个比较长的因果链条，我们只有打开其中的具体环节才能更好地理解两者之间的关系。我们把统治者、精英和大众三者之间的关系放在中心位置，借此来厘清因果链中的动态机制。本文的分析框架（图1所示）提出的四个视角其实就是因果链中的不同环节。首先，土地占有不平等程度是因果链中最直观的起点，大量研究讨论了土地占有不平等程度与政治秩序的关系。其次，不平等程度或许只是表象，更深层次的原因在于土地产权制度，不同的制度对政治秩序有不同的影响。再次，即使精英或大众因为对土地分配不满从而挑战现有体制，但统治者之前的预防和之后的应对都是重要因素，因而国家管控是不可忽视的条件变量。最后，对土地分配不满的大众被动员起来发起挑战，土地精英则加以回应，从而动员机制也会塑造三大行为体的互动和政治秩序。从逻辑顺序上看，产权制度影响不平等程度，进而引发大众动员和国家管控，反过来国家管控也可以塑造产权制度和影响大众动员。

图1：分析框架

数据来源：作者自制

本文以拉美（尤其是巴西和墨西哥）和非洲国家（撒哈拉沙漠以南地区）的土地分配和改革及其对政治秩序的影响来阐述上述分析框架。下文将从四个方面剖析土地分配与政治秩序之间的因果链条。为了叙述的方便，我们从土地分配不平等程度开始。

二、土地占有不平等程度与政治秩序

土地占有不平等程度是度量土地分配情况最直观的一个指标。从土地占有不平等这个角度来探讨土地分配对社会冲突、革命与政治发展的影响是学界的一个主流视角。大量的研究围绕这个机制来展开。人们的直觉也许会认为，分配越不平等，社会越不稳定，但研究表明，事实不那么简单。

怎么测量土地占有不平等？我们至少有三类指标，不同指标度量了土地分配的不同侧面。^[3]第一个指标是土地集中的基尼系数（Gini index of concentration），它基于洛伦茨曲线计算出农场数量占据农地总面积的比例，逻辑上类似于收入分配的基尼系数，基尼系数越大，分配越不平等；第二，一个社会中占有一半农业用地的所有者数量在全部土地占有者中的比例，这个指标测量的是农场的相对规模，比例越小，说明农场规模越大；第三个指标不关注所有制，更关心租赁和实际使用，即土地全部依靠租赁的农场占全部农场的比例，这个指标测量的是使用权的分配。

那么，土地占有不平等程度到底如何影响政治秩序？首先，土地占有不平等是社会冲突的重要源头。土地占有引起社会冲突的例子不胜枚举，这在拉美和非洲尤为常见。比如，巴西的土地占有向来极不平等，1960年其土地分配基尼系数是0.842，至1985年上升到0.854，^[4]2006年时高达0.872。^[5]与此同时，巴西城市化率高达85%，大量城市人口在去工业化中失业并沦为贫民。1984年，巴西无地农民运动（MST）组织成立，开始领导无地农民占领农场主的土地，进而谋求政府接管他们所占领的这些私有土地，将其分配给占地农民，营地由此变成合法定居点。占地农民与农场主的流血冲突在所难免。据统计，自运动发起以来，被杀害的农民多达1600多人。^[6]在撒哈拉沙漠以南的非洲，争取土地权引发的社会冲突同样令人瞩目。在1990年代的肯尼亚，由于选举政治的影响，超过30万的肯尼亚人被迫搬迁，1500人在暴力的土地争夺中丧生。^[7]在象牙海岸共和国，土地冲突致使政治对抗不可收拾，整个国家在2003年因此被撕成两半。在利比里亚、民主刚果、苏丹达尔富尔地区，土地矛盾点燃了内战。^[8]在塞拉利昂，同村不同世系之间、村与村之间、不同家族之间以及不同代际之间在土地分配上都存在广泛的冲突。^[9]

南非在土地分配方面的冲突更加持久和广泛。自1652年荷兰东印度公司进驻好望角，当地黑人土著与荷兰人及其后裔布尔人以及之后的英国人围绕土地资源的争夺进行了几百年的斗争。布尔人在南非猛烈而持久的土地扩张导致了科伊民族的整体灭亡，随后遭到相同厄运的是桑人和科萨人。^[10]1806年后，顽强的科萨人面临更加强悍的对手，即武装更加精良的英国殖民者。英国人发动了对科萨人的六次“卡菲尔战争”（1811—1879）。^[11]随后，英国人与布尔人之间就南非的控制权展开了“英布战争”（1899—1902）。作为胜利方，英国人出于各种考虑对布尔人作出了让步，双方合力对付黑人土著。1910年，白人主导的南非联邦政府成立。1913年，白人政府颁布《土著土地法》，对黑人土著施加了种族和阶级的双重压迫。

然而，土地占有不平等与社会冲突之间的联系并不清晰，也没有定论。以农村抗议为例，不平等占有与农村抗议之间的关系不是线性的或者无条件的。一项针对100个国家自1948年至1999年的定量分析发现，土地占有不平等与内战之间并不存在强有力的相关关系。^[12]有研究表明，两者关系是有条件的，这个条件中最重要的恐怕是农民和土地精英各自的集体行动以及双方的互动（下文将详述）。

其次，土地占有不平等一定会带来革命吗？很多关于革命的研究都涉及农民革命和土地问题。但是，这些研究没有简单地把土地分配与革命联系起来，而是同时关注了其他的影响因素。比如，巴林顿·摩尔（Barrington Moore）解释了为什么不同国家会在现代化进程中选择三条不同的道路：英国、美国和法国的议会民主制道路，中国和俄国的共产主义道路，以及德国和日本的法西斯道路。[13]在摩尔看来，由于古代中央集权和科举制度的压制，中国农业的商业化程度很低，又恰逢西方资本主义生产方式的入侵，地主没有转变成资本家，农民也没有成为产业工人，因而传统农村脆弱不堪，农民大量破产，被迫揭竿而起。杰弗瑞·佩吉（Jeffrey Paige）构建了一个解释农民革命的经济结构模型，认为以佃农为主要劳动力的佃农经济更有可能发生社会主义革命，而在农村劳工主要为季节性的雇佣劳动的封建等级制度下，更有可能发生民族革命。^[14]西达·斯考切波（Theda Skocpol）在《国家与社会革命》一书中认为，传统经济下的农民在外部冲击下非常脆弱，如果农民组织性很强且政府疏于控制的话，自下而上的农民运动就会发生。^[15]以上研究都没有妄断土地分配与革命之间存在直接关系。

最后，土地占有不平等程度与政治转型的关系一直受到学界关注。固定资产（尤其是土地）的不平均分配与民主转型之间有何联系？该领域的第一波研究关注社会控制机制，认为前工业社会高度不均的土地分配催生了非常不利于民主化的社会控制模式。其基本的作用机制有二：第一，土地分配不均塑造了传统的社会权力结构（声望、财富和权力相互关联），进而催生出抵制民主价值的社会规范（比如等级制）；第二，土地分配不均给予了社会顶层足够的资源、手段和能力以压制底层推进民主化的企图。^[16]除了上文提到的摩尔，亚历山大·格申克龙（Alexander Gerschenkron）也是这方面研究的先驱，他考察了德国容克地主控制的农业以及容克地主哲学如何抵制德国的民主化。^[17]普鲁士、拉美、菲律宾、印度、泰国和马来西亚等地的案例研究进一步证明了上述论断。^[18]

第二波研究关注再分配机制。持这一视角的学者大都认为，民主化的实质是关于财富再分配的斗争，富人为了保卫其财产而坚决反对民主化，担心民主化会让他们丧失财产，穷人则为了财富再分配而努力争取民主化。^[19]民主化意味着富人和穷人达成妥协，穷人可以用选票来进行再分配。大地主对民主化的抵制尤为强烈，因为土地资产的流动性差，地主无法自由携带资产出逃，只有留在国内拼死一搏。^[20]

然而，土地占有不均与民主化之间并不存在线性关系。阿西莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊（James Robinson）发现，经济不平等与民主化之间存在着倒U型曲线关系，经济不平等程度极高或极低的情况下，民主转型都不可能，民主化只会在分配是适度不均等的情形下才会发生。^[21]另有研究关注收入不平等和土地占有不平等对民主化的影响，其结论是，如果一国的大部分农地被小规模家庭农场持有，则该国更有可能实现民主转型。^[22]还有研究表明，收入不平等增加民主化的可能性，而土地占有不平等则降低民主化的可能性。^[23]

最近，有学者在对地主的角色进一步细分后发现，劳动依附型农业中（labor-dependenagri culture）的大地主不一定反对民主化，反而可能支持民主化，1970年代第三波民主化浪潮以来更是如此。其理由有三：第一，地主可以利用国际市场和通过商业化手段提高其土地资产的流动性，民主化后的再分配不再那么可怕；第二，相比民主体制，在非民主体制下更有可能发生大规模的土地再分配改革，地主的财产安全反而更没有保障；第三，土地分配不均导致的内战、游击战、农村骚乱对地主的财产形成重要威胁，期间崛起的军事力量更让地主担心，而民主化之后的法律制度安排可能给地主的财产带来更好的保护。^[24]

综上，土地占有不平等程度对社会冲突、革命和民主转型均有重大影响。大部分研究秉持结构主义的视角，对社会不同集团的偏好进行分析，把政治家作为社会偏好的传声筒。事实上，政治精英不是简单的传声筒而是重要参与者，有可能塑造社会集团的偏好，深度介入政治谈判，与其他力量相互竞争，最终影响政治秩序。^[25]上述研究的一个共同点就是，土地占有不均与政治秩序之间尚有很多中间链条没有解开。下文正是要打开这些中间缺失的链条，比如土地产权制度、大众动员和国家管控。

三、土地产权制度与政治秩序

土地产权制度是土地分配不均的重要决定因素，因而要考察土地分配与政治秩序的关系就必须探究土地产权制度的深层影响。

在新古典经济学的产权理论框架中，产权是“一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能够形成一个人与其他人进行交易时的合理预期”^[26]，产权是“一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”^[27]。产权是一系列权利，包含占有权、使用权、收益权和处置权。但在社会学的“关系产权”框架看来，“产权是一束关系”，反映了“一个组织与其环境———即其他组织、制度环境，或者组织内部不同群体之间稳定的交往关联”^[28]。

土地制度是一种产权形式，它界定了土地权利的授予、持有、落实、争议和转让的形式或期限。军事、经济、意识形态和政治是塑造土地制度的四种重要力量。^[29]土地制度蕴含了权利人与政府之间的政治关系，权利人的产权需要第三方来保障，而第三方通常是政府；土地制度还包含了社会关系，它规定了一个社会中谁享有土地及其他土地资源，在农业社会，社会经济生活总是围绕着土地权利来展开的，土地制度是社会政治组织的基础框架。^[30]

有什么样的土地制度，就有什么样的社会冲突，这是凯瑟琳·布恩（Catherine Boone）的基本观点。她回答了一个有趣的问题，即为什么土地利用引发的社会冲突会有不同的性质、类型和规模？用行话来说，布恩把土地使用制度（land tenure regimes）当作自变量，将与土地相关的社会冲突视为因变量，即土地制度的特征可以解释社会冲突的形式。

布恩通过四个关键特征来区分各种土地制度的不同：谁决定土地权利的分配，是中央政府还是地方权威；土地权利分配的范围，是全国性的还是地方性的；成员权如何界定，在一个区域内，哪些人有资格享有土地权利；以及关于土地权利的占有、使用、转让、收益和处理的具体规则。^[31]

就土地使用权而言，土地制度可以分为两大类：法定土地使用权（statutory land tenure）和习惯土地使用权（customary land tenure）。所谓法定土地使用权，就是由政府按照国家法律规定颁证确认的土地使用权，权利的行使和流通受国家法律保护和制约；而习惯土地使用权主要由部落或家族首领等地方领导按照传统习惯分配，政府权力不介入，相关争议由部落内部协调解决。

下面我们以非洲的情况为例来探讨土地产权制度与政治秩序之间的关系。撒哈拉以南非洲的绝大部分土地都实行习惯土地使用权，农村土地和牧场极少为私人所有，土地市场也很罕见。西方殖民者对非洲采取间接统治的办法，往往委托指定的部落酋长、宗族首领或年长男性等地方权威人物分配和管理习惯土地使用权。这些地方权威人物以胡萝卜加大棒的方式支配辖区内的土地分配和利用。殖民者划定的地方权威人物的辖区范围不完全等同于非洲传统的部落范围。为了达到攫取资源和维护统治的目的，殖民者强行改变既有部落边界，硬生生地创造一些“新的部落”，并指定顺从的地方权威人物分配和管理土地。

在西方殖民者主导的习惯土地使用权制度下，土地所有者是以血统为基础的集体（descent-based community）。酋长等地方权威人物以集体的名义分配和管理集体土地。成员的土地使用权根据血统确定，没有当地家族血统的外来者即使在当地出生，也很可能没有权利使用土地。成员权也有等级之分，最高等级是定居点的创始家族，其次是长时间居住的非创始家族，后面才是新来的家族。此外，年长的优先于年幼的，男性优先于女性。等级之分在部落、宗族和家庭这几个层次上都有体现。成员的土地使用权还决定了政治权利。没有成员权的外来者没有资格担任集体层面的公职，也无权参与解读和执行当地的习俗惯例。成员权的界定和等级制确保地方权威人物能有效实施土地管理和社会控制。殖民者禁止土地买卖，因为他们认为土地市场的流动性会削弱酋长和族长的权威，从而危及其统治地位。布恩把这一土地制度称为“新习惯土地制度”（neocustomary land tenure regimes），大概是用来区别于殖民者到来之前非洲的习惯土地制度。^[32]

有趣的是，独立后的非洲各国统治者看到了“新习惯土地制度”对社会控制、选举政治和种族关系的巨大政治意义，大都保留了这一套制度。^[33]政府依然赋予部落酋长和宗族首领等地方权威人物分配集体土地和处置土地纠纷的权力。地方权威人物在分配集体土地、牧场和水域时，享有大量特权。不过，政府对酋长制度稍加改进，将其纳入国家机器的神经末梢。部落酋长和宗族领袖等地方权威人物往往被选入地方议会，这样既可以发挥他们对部落的号召力，也可以对其特权施加约束。这些地方强人既统治基层社会，又协助政府进行治理。

并非所有的非洲国家都采用习惯土地制度。在殖民地时期，一些国家采用法定土地使用制度，中央政府直接分配和管理土地权利，并不依靠地方权威。布恩把这种制度称为“国家主义土地制度”^[34]。实行这一制度的地方大都是白人聚居的地区，比如肯尼亚、津巴布韦、南非、纳米比亚和莫桑比克等。殖民政府圈定大片优质土地，设立不同于非洲土著聚居地的政治和行政制度，推行土地私有产权，把土地和牧场分配给欧洲定居者或外国公司，让其经营商业化的农场。这些国家独立后，其政府继承了土地分配中的强国家传统，地方官员代表国家直接署理当地土地问题。

那么，土地产权制度如何塑造政治秩序？布恩根据以下几个政治议题来划分不同类型的社会冲突：种族关系是否构成冲突的主轴；中央政府是否介入地方土地资源的争夺；土地分配的冲突发生在全国范围还是地方层面；以及土地冲突是否与选举政治相联系。因此，种族关系和种族冲突、社会冲突的范围以及选举和选举时期的冲突是她要解释的三大主题。

先看土地制度如何塑造非洲的种族冲突。^[35]在习惯土地制度下，冲突双方是本地族群与外来族群。随着迁徙规模的扩大，对土地的争夺加剧。外来族群是弱势群体，容易沦为二等公民，在土地权利和政治权利两方面都受到本地族群的排挤和打压。在国家主义土地制度下，外来族群常常成为国家保护对象。比如，肯尼亚政府往东非大裂谷移民之后，政府征用了大部分土地，再直接分配给外来定居者，成为外来族群的保护伞。本地族群觉得冤枉，借此进一步强化了族群认同，把失去土地的怨恨转向政府及其支持的外来定居者。

社会冲突的范围也可以用土地制度来解释。^[36]简单说来，谁有权力决定土地分配直接影响着社会冲突的范围。布恩界定了三个层面的分配权威：家族首领、部落酋长和中央政府。在习惯土地制度下，家族首领和部落酋长是土地分配者，而在国家主义土地制度下，中央政府是土地分配者。分配权威的层级决定了冲突范围。如果家族首领分配土地，冲突发生在底层；如果部落酋长分配土地，则冲突上升到部落层面；如果中央政府介入土地分配，则冲突扩散到全国层面。

土地制度的特征还影响非洲选举政治。^[37]一旦引入选举，农村就成为重要的票仓。对于任何政党来说，操控土地权利分配是争取政治支持的重要手段。不同的土地制度对竞争性选举有不同的影响。在国家主义土地制度下，政权更替直接影响土地再分配，政党在竞选时策略性地宣传不同的土地政策，以此吸引农民选票。即使是深山老林里的农民，也与选举政治发生了联系，各自盘算利益得失，在党派之间作出选择。既有的社会分化和矛盾在选举动员中进一步被撕扯。在习惯土地制度下，土地并不是选举政治中的一个重要议题。习惯土地制度对土地冲突起到了去政治化的效果，地方化的土地权利分配使得农民对国家层面的政治不感兴趣。如果本地族群与外地族群的土地冲突成为当地政治竞选中的主题，那就意味着习惯土地制度在衰落，地方权威人物的权力在流失。

上述案例分析表明，土地产权制度是土地分配不均的更深层因素，不同的土地产权制度体现的政治关系和社会关系影响了社会冲突的焦点、范围和类型。

四、大众动员与政治秩序

土地分配不均与政治失序的相关性是有条件的。如前所述，土地产权制度导致土地分配不均，无地或少地者心生怨恨，进而谋求变革现有政治秩序，集体行动、社会运动、革命和民主转型都是重要选项。然而，这些行动能否成功，还要取决于挑战者如何实现有效动员。如果不能解决动员难题，土地产权制度和土地分配不均本身并不能自动带来政治秩序的变革。

如果土地精英与无地农民对峙，那么双方都面临动员问题。我们先考察无地农民的动员问题。如上文所述，巴西是一个土地分配不均的极端案例。巴西无地农民发起了很多占地运动，其中最为著名的是“无地农民运动”（Landless Workers Movement，其葡萄牙语简称为MST）。“无地农民运动”在1984年成为一个全国性的组织，在巴西23个州拥有150万以上的成员。该组织的宗旨就是推动实施全国性的农业和土地改革，一开始以占领土地并获得产权为目的，后来还为占地农民提供信贷、住房、技术培训、学校、医疗等配套基础设施。“无地农民运动”历届全国代表大会的主题可以反映出他们的意识形态和核心关注，比如“占地是唯一解决方案”（1985年）、“占领，抵抗，生产”（1990年）、“农业改革，所有人的斗争”（1995年）、“为了建设没有大地产的巴西”（2000年）和“农业改革是为了社会公正和人民主权”（2007年）。“无地农民运动”是一个有着强大动员力的组织，通常采取以下步骤占领地主的土地：第一，瞄准他们认为是非生产性的土地，召集所有人于同一天晚上突然占领该土地；第二，在新占土地上安营扎寨，谋求政府征收该土地并将其分给农民，同时抵御来自地主及其武装力量的驱逐；第三，如果该土地被政府征收，那么继续安置农民，提供更多的公共设施和服务。在占地运动中，“无地农民运动”还在不同时期与天主教会、左翼政府和国际组织等结盟以增强力量。截至2010年，“无地农民运动”领导无地农民促使政府征收了1400万公顷以上的土地，并安置逾40万个家庭，平均每年占领380块大地产，其占领的土地中约80%被政府征收，在占领土地上发展农业，生产了约占巴西农产品总量的40%。^[38]

并不是所有的无地农民都能像“无地农民运动”那样进行有效动员，心怀怨恨的农民总是存在，但叛乱和革命并不常见，动员是心怀不满的农民与集体行动之间的中间链条，而动员是需要条件的。比如，日常生活中由社区、职业、协会和朋友圈等构成的社会网络通常成为便利的动员渠道。^[39]社会网络的结构和复合性（包括正式组织和非正式的人际关系网络）对动员至关重要。^[40]组织（尤其是政党）是解决动员问题的利器，革命政党为散居的广大农民提供了意识形态、组织保障、行动纲领、革命领袖和积极分子。意识形态为无地农民解读不公提供了思想框架并给他们指出了奋斗方向，从而有助于动员。^[41]领袖人物的作用也不可忽视，他们给集体行动提供愿景和组织，这恰好是两种动员的关键要素。^[42]

与巴西“无地农民运动”相比，南非黑人在争取土地的抗争中动员不够有效。荷兰殖民者登陆南非之后，他们的后裔布尔人与黑人土著在随后的几个世纪就土地问题展开了漫长而血腥的斗争。欧洲白人对当地黑人土地的侵占和剥夺到1913年《土著土地法》颁布时基本定型。这部种族主义色彩鲜明的法律把白人强占黑人土地的结果合法化了。依据该法，白人占据了绝大部分土地，把黑人驱逐至300多块贫瘠的“保留地”。南非联邦政府进一步把这些保留地“合并”成10个“班图斯坦”（Bantustan，意为“黑人家园”），实行白人民族“分别发展”，并强迫黑人在“班图斯坦”内实行所谓的自治，推行种族隔离政策。白人大肆兼并和掠夺“白人地区”的黑人土地（所谓“黑点”）。“1960—1970年有655000户垦户（所谓擅自占地者）和100000个‘黑点’上的黑人农民被抢走土地，赶出‘白人地区’。”^[43]1994年曼德拉掌权，实行种族和解，黑人虽然获得了政治上的解放，但土地再分配依然进展缓慢。南非土地分配依然高度不均，“占总人口14.1%的白人占据了全国87%左右的土地；而占总人口74.8%的广大黑人却只占有不到13%的土地”^[44]。部分南非黑人对此选择了暴力抗争。据统计，在1994—1998年间就有500多名白人农场主被黑人杀害，全国有一半以上的人没有安全感，全国民间保安公司竟达6000家。^[45]不过，这些暴力抗争多限于个体行为，并没有强大的组织在进行动员。有些南非黑人呼吁向巴西的“无地农民运动”学习，但至今没有出现“无地农民运动”那样的全国性组织和强大动员。

我们再来看土地精英（地主）的动员问题。按照集体行动的逻辑，地主的人数相对较少，他们面临的动员困难或许小一些。面对土地被占领或被夺取，地主的回应也会影响政治秩序。最近有研究发现，面对夺地威胁，地主的动员程度受到威胁程度的影响。比如，在巴西，无地农民零散的占地活动没有对地主集团形成巨大威胁，地主并不会团结一致驱逐农民；当持续的、大规模的、有组织的占地运动来临，地主反而更能动员起来采取行动，要么直接雇用武装予以驱逐，要么寻求政府支援。^[46]一项跨国研究发现，当土地集中和社会怨恨都达到了很高水平时，冲突的可能性反而会下降，原因在于土地精英会形成团结一致的联盟，进而强力压制反抗。^[47]

可见，即使考虑到社会动员，土地分配不均与政治秩序之间也没有那么直截了当的关系。地主和农民的动员机制仍然不足以解释政治秩序问题，我们还需要考察政府的行为及其影响。

五、国家管控与政治秩序

土地产权制度、土地分配情况、土地精英和大众的行为都要受到国家管控的制约。作为政治秩序的维护者，国家管控是解释土地分配与政治秩序关系的关键因素。

土地改革是国家管控的最常用手段。土地改革可分为三种类型：土地再分配（land redistribution）、土地协商（land negotiation）和土地殖民（land colonization）。土地再分配指的是国家把大地产者的全部或部分土地征用之后，再将其分配给少地或者无地者，给大地产者的补偿低于市场价格，甚至没有补偿，这是力度最强的土地改革；土地协商是指国家以市场价格购买大地产者的土地，再将其分配给无地者；土地殖民是指把国家已经占有的土地直接分配给无地或少地者，或者在法律上承认无地者事实占有的无主土地，这对土地精英的冲击最小。^[48]

国家为什么要进行土地改革（尤其是再分配）？何以能够成功？研究发现，从统治者的角度出发，第一个问题与改革动机有关，统治精英与土地精英之间产生分裂，尤其是在建政之初，新的统治者与老的地主集团的利益和理念不一致，统治者就有足够的动力剥夺地主的土地进行再分配，以满足其他集团的需求，消除地主集团给统治造成的威胁。第二个问题与改革能力有关，如果统治精英受到较少的制度约束并与其他力量形成了联盟，那么土地再分配就可以推行并成功压制来自地主集团的反抗。^[49]

正因如此，相比于民主政体，威权政体下发生土地改革的可能性反而更高，事实上也更频繁。^[50]在威权政体下，当执政者的统治联盟不包含土地精英时，国家就有强烈的动机推行土地改革，同时面临的阻力一般要小。相反，在民主体制之下，统治者与地主集团联系紧密，统治者受到束缚也多，土地再分配就比较难。巴西是一个很好的例子。自1985年以来，无地农民对民主政权饱含期待，希冀进行大规模土地改革。然而，八任总统都没有扭转土地分配高度不均的状况。比如，萨尔内（1985—1990年）掌权后不久便颁布了“国家土地改革计划”和“土地改革专项信贷计划”，但遭遇土地精英的强烈阻击，结果计划破产；科洛尔（1990—1992年）、佛朗哥（1992—1994年）和卡多佐（1995—2002年）更是秉持新自由主义理念，无心推动土地改革；左翼政党领导人卢拉（2003—2010年）和罗塞芙（2011—2016年）也为了经济增长而不得不牺牲穷人利益，土地分配不均的问题难以在根本上得到解决。^[51]

土地分配方面的国家管控有多种政治功能：巩固执政基础、形成并维持依附关系、赢得选举和实行社会再分配等。津巴布韦的土地改革是很好的例子。自1890年至1979年，津巴布韦一直被白人殖民者所统治。1930年，津巴布韦独立前的南罗德西亚政府颁布《土地分配法》，把最好的一半土地给了白人，把另一半劣质土地给了占总人口95%的本地黑人。1980年津巴布韦独立时，“70万个黑人农场主挤在53%的耕地上，6000个白人农场主却占有了46%的土地，而且是最好的土地”^[52]。1980年代中期，政府依据“愿卖愿买”的原则收购农场主土地，安置了75000个农业家庭。^[53]参与解放战争的老兵对有限而缓慢的土地赎买无法忍受，于1998年开始发起“贾姆班加”（Jambanjia）运动，在看准白人农场之后组织无地人员一夜之间将其占领。执政党非洲民族联盟—爱国阵线（ZANU-PF）为了稳住其权力基础，顺应这些“津巴布韦老战士”的意愿，于2000年推出了激进的“快车道土地改革”（Fast-Track Land Reform），强制收缴白人农场主的土地并将其分配给黑人，理由是白人所持有的土地是在殖民时代从黑人原住民那里非法取得的。2000年初，就有17万户农民占领了4000名白人农场主的土地，每个农户获得了大约6公顷土地。^[54]从经济的角度不能解释这次土改，因为快车道改革使得津巴布韦从富裕的“非洲的面包篮”变成了超级通胀、粮食匮乏和骚乱动荡的国度。从政治上看，首先，执政党为了巩固老兵和黑人无地农民的支持，尽管其一开始反对“贾姆班加”运动，但最终不得不顺势而为；其次，执政党面临反对党“争取民主变革运动”（MDC）的严重挑战。成立于1999年的“争取民主变革运动”得到了白人农场主、黑人农场工人以及城市黑人的支持。为了打击MDC的权力根基，穆加贝默许、纵容甚至支持“津巴布韦老战士”侵占白人农场，最终推出了快车道改革措施。可以说，“快车道土地改革”最终是为了巩固执政党的统治，所谓的土地再分配只是其副产品或者手段。^[55]

墨西哥革命制度党（PRI）统治下（1929—2000年）的土地分配是国家管控方面的另一个显著例子。相比拉美其他国家的动乱频仍，墨西哥创造了一个政治奇迹。“自1940年代起，这个国家没有发生过军事政变，没有发生过非正常的政府更迭，没出现过大规模的反政府暴力活动和持续的骚乱。”^[56]这一稳定奇迹少不了墨西哥现代村社（ejido）制度的基础性贡献，革命制度党在农村的支持率占据绝对优势，而反对党在城市和工业化程度较高的地区拥有更多支持者。革命制度党需要在选举中大胜以取得合法性并建立不可战胜的形象，^[57]而农村是极为重要的票仓。为了在选举中获得农民支持，土地分配方面的国家管控必不可少，在选举年份和农村抗争加剧的情况下，墨西哥的土地再分配明显增加。土地分配通过控制现代村社来进行。现代村社制度“不仅仅是一种土地改革方式、一种土地所有制度，同时它还是现代墨西哥农村的一种政治组织、动员和控制的方式”^[58]。农民集体向政府申请土地并建立村社，村社全体成员自动成为执政党的成员。村社成员通过州政府和国家农业委员会来向总统申请土地，而总统掌握直接进行土地再分配的最终权力；土地授予村社或者合作社（comunidade）两种组织而非农民个体；要想持续获得土地，就必须在选举中支持执政党；土地的出售、租赁和抵押等市场权能长时间被禁止，直到1992年才被部分允许。墨西哥对农民的土地分配是为了让农民依附于革命制度党，因而呈现出独特的低效率和反市场特征。^[59]

为什么有些国家即使没有来自社会的压力也会主动进行土地再分配的改革？有学者专门研究了土地分配的政治逻辑。土地改革分为国家发起的改革和社会要求的改革，前者强调供给，后者侧重需求。从供给侧看，国家主动推行土地再分配至少有两大方面的政治功效：第一，在精英层面，国家通过再分配可以削弱旧精英的经济和社会基础；第二，在大众层面，全面的土地再分配可以使大众持续地支持新的政权。^[60]

六、结语

政治秩序是政治发展的一个重大主题，土地分配是影响政治秩序的重要因素。本文试图从理论和实证两个层面探究土地分配与政治秩序的关系。在理论上，本文解开从土地分配到政治秩序之间的因果链条，从土地占有不平等程度、土地产权制度、大众动员和国家管控四个视角来厘清土地分配与政治秩序的复杂关系。在实证上，本文以拉美和非洲部分国家的土地分配、政治失序和土地改革为例，阐明了文章的理论框架。研究发现，土地占有不平等是土地分配状况的直观表现，其内生于土地产权制度及其背后的政治和社会关系。土地占有不均对于政治秩序的影响受到大众动员和国家管控的调节。土地占有的赢家和输家都会为了争夺土地权益而进行社会动员，动员能力极大地影响了各自的谈判能力，而统治者则通过制度和政策对双方较量进行仲裁和管控。文中展示的复杂因果链条提醒我们，对土地占有与政治秩序两者关系的探究是一个典型的政治经济学问题，需要考察政府、市场和社会之间的复杂互动。

不过，从方法论的角度看，这里面还有一个“鸡生蛋、蛋生鸡”的难题。土地分配影响政治秩序，但政治秩序也影响土地分配。政治秩序影响政治权力的配置，规定谁有权力制定资源分配的规则。政治秩序的变迁自然会塑造不同的土地制度，比如资产阶级革命和共产主义革命下的土地制度有实质性的差别。作为一种经济制度，土地制度又会反过来影响资源占有的不平等，进而引发政治秩序的变迁。到底谁在影响谁？这需要我们进一步展开严谨和科学的研究。

注释：

[1]Daron Acemoglu and James Robinson，Economic Origins of Dictatorship and Democracy，Cambridge：Cambridge University Press，2006.

[2]Carles Boix，Democracy and Redistribution，Cambridge，UK：Cambridge University Press，2003.

[3]Bruce M. Russett，“Inequality and Instability：The Relation of Land Tenure to Politics”，World Politics，Vol.16，No.3，1964，pp.442-454.

[4]Lee J. Alstonetal.，Titles，Conflict，and Land Use：The Development of Property Rights and Land Reformon the Brazilian Amazon Frontier，Ann Arbor：University of Michigan Press，1999，p.37.

[5]Wilder Robles and Henry Veltmeyer，The Politics of Agrarian Reform in Brazil：Social Movements and Transformation，New York：Palgrave Macmillan，2015，p.4.

[6]Ibid.，p.99.

[7]Catherine Boone，“Politically Allocated Land Rights and the Geography of Electoral Violence：The Case of Kenya in the 1990s”，Comparative Political Studies，Vol.44，No.10，2011，pp.1311-1342.

[8]Catherine Boone，Property and Political Order in Africa：Land Rights and the Structure of Politics，Cambridge：Cambridge University Press，2014.

[9]Patrick Bottazzi，Adam Goguen&Stephan Rist，“Conflicts of Customary Land Tenure in Rural Africa”，The Journal of Peasant Studies，Vol.43，No.5，2016，pp.971-988.

[10]郑家馨：《南非史》，北京大学出版社2010年版，第1-18页。

[11]同上书，第57-62页。

[12]Henry Thomson，“Rural Grievances，Land holding Inequality，and Civil Conflict”，International Studies Quarterly，Vol.60，No.3，2016，pp.511-519.

[13]巴林顿·摩尔：《专制与民主的社会起源》，王茁、顾洁译，上海译文出版社2012年版。

[14]Jeffery M.Paige，Agrarian Revolution：Social Movements and Export Agriculture in the Under developed World，New York：Free Press，1975.

[15]西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志、王学东译，上海人民出版社2013年版。

[16]Daniel Ziblatt，“Does Landholding Inequality Block Democratization？：A Test of the‘Bread and Democracy’Thesis and the Case of Prussia”，World Politics，Vol.60，No.4，2008，p.615

[17]Alexander Gerschenkron，Bread and Democracy in Germany，Ithaca：Cornell University Press，1943.

[18]Daniel Ziblatt，“Does Landholding Inequality Block Democratization？：A Test of the‘Bread and Democracy’Thesisa nd the Case of Prussia”，World Politics，Vol.60，No.4，2008，pp.610-641；Dietrich Rueschemeyer，Evelyne Huber Stephens and John Stephens，Capitalist Development and Democracy，Chicago：University of Chicago Press，1992；Jeffrey Riedinger，Agrarian Reform in the Philippines：Democratic Transitionand Redistributive Reform，Stanford，Calif.：Stanford University Press，1995；Ashutosh Varshney，Democracy，Development，and the Countryside：Urban-Rural Struggles in India，Cambridge：Cambridge University Press，1998；Erik Kuhonta，The Political Foundations of Development：State and Party Formationin Malaysia and Thailand，Princeton：Princeton University，2003.

[19]Daron Acemoglu and James Robinson，Economic Origins of Dictatorship and Democracy，Cambridge：Cambridge University Press，2006.

[20]Ben Ansell and David Samuels，Inequality and Democratization：An Elite Competition Approach，New York，N.Y.：Cambridge University Press，2014；Carles Boix，Democracy and Redistribution.

[21]Daron Acemoglu and James Robinson，Economic Origins of DictatorshipandDemocracy.

[22]Carles Boix，Democracy and Redistribution.

[23]Ben Ansel land David Samuels，“Inequality and Democratization”，Paper Presentedatthe Annual MeetingoftheMidwesternPoliticalScienceAssociation，Chicago，Ill.，April3，2008.

[24]Michael Albertus，“Landowners and Democracy：The Social Origins of Democracy Reconsidered”，World Politics，Vol.69，No.2，2017，pp.233-276.

[25]Daniel Ziblatt，“Does Landholding Inequality Block Democratization？：A Test of the‘Bread and Democracy’The sisand the Case of Prussia”，World Politics，Vol.60，No.4，2008，pp.610-641.

[26]Harold Demsetz，“Towarda Theory of Property Rights”，The American Economic Review，Vol.57，No.2，1974，p.347.

[27]阿曼·阿尔钦：《产权：一个经典注释》，载罗纳德·科斯等著：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，格致出版社、上海人民出版社2014年版，第121页。

[28]周雪光：《“关系产权”：产权制度的一个社会学解释》，载《社会学研究》2005年第2期。

[29]田传浩：《土地制度兴衰探源》，浙江大学出版社2018年版。

[30]Catherine Boone，Property and Political Order in Africa：Land Rights and the Structure of Politics，pp.4-5.

[31]Ibid.，p.6.

[32]Ibid.，pp.27-38.

[33]Ibid.，p.36.

[34]Ibid.，pp.38-43.

[35]Ibid.，pp.91-175.

[36]Ibid.，pp.177-252.

[37]Ibid.，pp.253-308.

[38]G.Petschulat，“Grass-Roots Struggle in the‘Culture of Silence’：Collective Dialogue and the Brazilian Landless Movement”，University of Tennessee Honors Thesis Projects，2010.

[39]Bert Useem，“Solidarity Model，Breakdown Model，and the BostonAnti-Busing Movement”，American Sociological Review，No.45，1980，pp.357-369.

[40]Roger V. Gould，“Multiple Networks and Mobilization in the Paris Commune，1871”，American Sociological Review，No.56，1991，pp.716-729.

[41]William A. Gamson，“Political Discourse and Collective Action”，in Bert Klandermans，Hanspeter Kriese and Sidney Tarrow（eds.），From Structure to Action：Social Movement Participation Across Cultures，Greenwich，CT：JAI，1988，pp.219-44.

[42]Jack Goldstone，“Towarda Fourth Generation of Revolutionary Theory”，Annual Review of Political Science，No.4，2001，p.157.

[43]郑家馨：《南非史》，第306页。

[44]孙红旗：《土地问题与南非政治经济》，中央编译出版社2011年版，第12-13页。

[45]同上书，第14-15页。

[46]Michael Albertus et al.，“Land Inequality and Rural Unrest：Theory and Evidence from Brazil”，Journal of Conflict Resolution，Vol.62，No.3，2018，pp.557-596.

[47]Henry Thomson，“Rural Grievances，Land holding Inequality，and Civil Conflict”，International Studies Quarterly，Vol.60，No.3，2016，pp.511-519.

[48]Michael Albertus，Autocracy and Redistribution：The PoliticsofL and Reform，Cambridge，UK：Cambridge University Press，2015，p.8.

[49]Ibid.，pp.1-2.

[50]Ibid.

[51]Wilder Robles and Henry Veltmeyer，The Politics of Agrarian Reform in Brazil. 

[52]约瑟夫·汉隆等：《土地与政治：津巴布韦土地改革的迷思》，沈晓雷、刘均、王立铎译，社会科学文献出版社2018年版，第13页。

[53]同上书，第14页。

[54]同上书，第2页。

[55]Charles Laurie，The Land Reform Deception：Political Opportunism in Zimbabwes Land Seizure Era，Oxford：Oxford University Press，2016.

[56]高波：《农民、土地与政治稳定：墨西哥现代村社制度研究》，中国社会科学出版社2016年版，第1页。

[57]Beatriz Magaloni，Voting for Autocracy：Hegemonic Party Survival and its Demise in Mexico，Cambridge：Cambridge University Press，2008.

[58]高波：《农民、土地与政治稳定：墨西哥现代村社制度研究》，第131页。

[59]Michael Albertus et al.，“Authoritarian Survival and Poverty Traps：Land Reformin Mexico”，World Development，Vol.77，2016，pp.154-170.

[60]Michael Albertus et al.，Coercive Distribution，Cambridge：Cambridge University Press，2018，pp.2-3.