“道德银行”与中国新型乡村治理

作者：王曙光 王　彬  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《农村经济》 2020年第2期  发布时间：2020-07-30  浏览次数： 2921次

【摘　要】为破解传统乡村治理和集体主体乡村治理“双重消解”的现实困境，中国农村正在探索基于“多元共治”治理理念的新型乡村治理。余姚“道德银行”作为地方普惠金融信贷机制深刻改变了当地乡村治理面貌，在微观自治单元、激励约束机制、多元治理理念、信用评价体系内容等方面对传统士绅社会的传承与改造创新，并借助村社内置金融创新对新型集体乡村组织进行了有效的重构。

【关键词】“道德银行”；乡村治理；普惠金融；多元共治

一、引言：乡村治理的“双重消解”和新型乡村治理的探索

中国古代传统乡村治理体系是以宗法制度和血缘地缘关系为根基、以传统小农经济为背景、以乡土社会内部激励与约束机制作为治理工具的自治性、内生性、伦理本位的治理模式。传统乡村治理主要不是靠正规的法律制度和外在的官方组织，而是靠内生性的宗族社会机制和伦理教化机制。[1]而在这一套极为稳定的体系在清末随着封建社会体制一起土崩瓦解之后，中国农村就步入了长达百年的乡村治理困局，与之相伴的是农村人口流失、乡村凋敝和城市大发展，城乡差距不断扩大。这一状况在新中国成立之初计划经济时期，高度集中的政治经济体制之下曾有所缓解，国家权力对社会生活全面的控制所带来的强力的政治凝聚力代替了传统宗法礼教，成为组织乡村治理的全新架构。二十世纪五六十年代的农村集体主义文化的兴起，具有非常宝贵的历史价值，它在一定程度上迅速塑造和构建起与大规模工业化和农业集体化相适应的现代乡村治理结构，打破了已经趋于僵化的传统治理结构，治愈了中国农民几千年“一盘散沙”的痼疾，使农村产生的空前的资源动员能力，在历史上具有革命性的意义。但是集体主义文化在二十世纪七十年代末期的式微，也充分表明这一集体主义文化的塑造和构建又是脆弱的。随着集体经营的破产和土地制度的再次变革，集体主义文化迅速消逝，原先由集体提供的公共品（如教育、医疗、水利、农业技术等）再次由私人提供，其效率大大下降，农村公共品提供的数量和质量下降，农民的福利受到很大影响，农村不平等程度提高。集体主义乡村文化和乡村治理模式的式微以至于消逝，而新的乡村治理尚未建立起来，农村治理结构中的真空难以被填补。这就使得中国的乡村治理面临一个“双重消解”，即一方面内生性的、乡土社会的治理体系没有了，另一方面嵌入式的、依靠高度组织化和集体化的乡村治理也没有了，乡村治理出现大量的真空。[2]

改革开放之后，中国农村致力于建立新的乡村自治体系。1982年《宪法》确认了村民委员会的自治合法性，此后我国乡村治理进入“乡政村治”的时期，村委会的权力名义上由村民赋予，为村民服务。[3]然而，在实际工作中，党组织、经济组织和自治组织往往在体制上相互嵌套混淆，甚至出于办事效率的考虑，三者合而为一套班子，导致行政权的执掌人同时掌握集体经济的控制权和自治组织的领导权，使得村民自治异化、“多元治理”名存实亡。[4]与此同时，农业生产率极大提高之后，大量农村剩余劳动力开始离乡进城，带来城市的快速发展，无限的机遇又吸引着新一批农村青壮年进入城市，乡村“空心化”的现象突出。留在乡村的妇孺老人，大多乡村治理参与意识不强或能力不足，对村委会的监督力度不够，也为良好乡村治理的建构带来障碍。在这样的情况下，村民越来越难以参与到乡村发展决策过程当中，更难发声维护自己的权益，逐渐形成村委会与村民对立，村民对村委会的工作不理解、不支持的困局。

近年来，在乡村治理的不断探索与创新中，地方政策制定者逐渐意识到传统乡村文化网络基础的重要性。不论是以高度集中的政治体制还是单纯以法治的形式，将国家权威嵌入基层乡村社会的治理方式是无效的。[5]基于地方治理经验，党的十九大报告中提出要构建“以德治为基础、法治为保障、自治为目标”的乡村治理体系，这一“三治融合”的体系设计有望为乡村的科学治理指明方向。然而，如何在发展面貌各异的广大农村地区将这一理论转化为实践，在礼教与德治中断近百年之后如何将这一沉睡的体制复活并融入新时代的血脉，是政策执行者所面临的难题。

浙江省余姚市“道德银行”体系运行后所达成的治理效果正是体现了“三治合一”的乡村治理哲学。有趣的是，“道德银行”建立的初衷并非服务于改善乡村治理这样一个宏大目标，最初是农商行立足于乡土现状，为拓宽金融服务对象、解决农民信贷担保难这一问题而创造发起的信贷新模式，却击中乡村治理的要害，改变了余姚乡村治理的风貌。这一引领性的实践案例具有深刻的理论意义，本文立足于这一案例提炼具有普遍性的现代乡村治理理论，总结“道德银行”所带来的治理启示，以服务于更多乡村秩序的重建。

二、“道德银行”与余姚乡村治理模式变迁

余姚“道德银行”体系成立于2012年，是一个依托农村社区组织的农村信用体系，通过“道德积分”实现“文明做担保、诚信做抵押”，旨在为具备良好道德表现的常住农户提供无担保、免抵押、低利率的信用贷款机会。在结构上，由市、乡镇（街道）和行政村（社区）三层服务网络为主要架构；积分的评定则以行政村（社区）为单位，由道德积分管理的三级结构来评定登记，由余姚农村合作银行、公安、财政、税务和工商共同进行联合评审。

道德积分管理的三级结构则跨越两层服务网络，最低一级的“网格汇点”是道德积分管理执行小组，由自然村（片）负责人或村民小组长与村民代表组成，其中村民代表是这一级的主要负责人，负责4～5户的诚信信息收集，由这4～5户组成的小网格内部推举产生，采取村民自评与村民代表他评相结合的方式；再往上一级是由行政村村委会负责人和村民小组长构成的道德积分管理办公室，负责在村级层面对信息进行检查核实与统计汇总；积分管理的顶层跨越到乡镇（街道）级的服务网络，是由余姚农村合作银行、乡镇（街道）党（工）委、政府、办事处相关负责人和公安、财政、国税、工商等部门的相关负责人组成的道德积分管理领导小组，负责统筹协调积分评定工作并进行联合评审、信息共享。道德积分分为日常积分和评审积分，日常积分每个月评定一次，由底层的执行小组负责；评审积分则每季度评审一次，取三个月日常积分的平均值，并与来自公安、税务等部门的社会信息匹配核实，是授信的主要依据。

“道德银行”充分利用农村基层组织优势，并通过小网格式管理激活了村民自治制度，实现了村民相互监督、自我管理。除网格管理外，还引入基层民主相关制度，如对于“村级好人”、“乡级好人”等先进评比对象以及对“道德银行”申请贷款的农户家庭进行信息公示，实现社区成员的民主监督，有效约束道德积分评定三级网络的代理风险。[6]

就内容而言，道德积分以遵纪守法、诚实守信、热心公益和家庭邻里团结和睦为主要评定依据，对村民的相关行为细则制定相应加分与减分规则。这样一套评定规则，鼓励社会参与，体现了以法治为底线、以德治为主要内容的精神内核，既是现代社会主义核心价值观的体现，又可以追溯到传统乡规民约对现代农民是非观的深刻影响。

在“道德银行”发展的过程中，通过与政府、社会团体、事业单位等多方合作，道德积分所指向的优惠内容不断更新与扩充，几乎涵盖生活的方方面面，这是“道德银行”体系具有持续影响力与约束力的关键所在。首先，道德积分80分及以上且有实际需求的农户可以以信用担保的方式贷款30万元～50万元，授信期限3～5年；在此基础上，推出“道德银行”诚信工商户贷款，扩大了“道德银行”的受益面；2016年与余姚市文明办联合创新推出“道德绿卡”，获评村级以上好人荣誉称号的即可申领，分为三个星级，凭该卡可享受医疗、交通、教育、旅游等八大类300多项优惠待遇，并且可以享受低利率的道德信用贷款，利率最多下浮30%。

运行至今，“道德银行”取得了卓越的金融普惠成果。截至2019年4月，余姚市21个乡镇（街道）和305个村（社区）都已经开展“道德银行”建设，授信用户达2.78万余户，授信面达到39%，授信贷款余额23.12亿元，用信面达10%；而不良率仅0.47%，远低于一般农商行水平。

调研发现，“道德银行”体系构建之后，余姚的乡村治理模式与面貌都有了很大的改观，“好人好报、德者有得”的氛围使得崇善崇德蔚然成风，也使得村民更具有主人翁意识，积极参与村内公共事务，基本实现了村内自治。以最早的试点村临山镇邵家邱村为例，村党支部书记反映，在“道德银行”推出之前，村民面临经济和社会方面的多重困境。经济方面的困境主要是信贷约束，村中个体工商户、小企业众多，资金周转需求旺盛，但是由于抵押、担保难的问题难以从机构获取金融资源，主要依赖于民间借贷。社会方面的困境在于社会参与感不强，对村委会了解不多、难以信任，村民大有以己为营的作风，村民间的利益纠纷、矛盾时有发生。由于信任危机，甚至出现过村委会修路，几户村民无故设法阻拦的事例。一切在“道德银行”体系试行之后发生了改变。如今，得益于充足的资金资源，大多数个体工商户已经成为了富商，小家庭、小作坊的命运由此改变，经济水平显著提高。而作为道德积分统计基本单位的网格早已超越了其本身的职能设计，已经演化为集村民自治、互助、议事多功能为一体的最小单元，借力于移动互联的普及，极大地简化了村民的社会参与程序。村里每年有固定的义务劳动、孤寡老人关怀、残疾人帮扶等活动，有劳动能力的人大多数都会参与。最初网格长事事统计，而现在很多村民做好事不留名，更不以积分为目的。当良好的乡村氛围形成之后，道德积分本身反而逐渐退化为流于形式的制度。在这种互帮互助、村民自治的氛围中，村委会的职能得以下放，工作量大大减少，乡村治理得以向实现多元共治迈进。

三、“道德银行”引导乡村重建的机制分析

“道德银行”这一创新性普惠金融体系的引入，本质上是政策在经济方面的微扰，但由于所设计的金融实现手段嵌入并充分调动乡村治理体系，进而从经济方面辐射到农村社会的整个生态，带来乡村治理模式的变迁。而这一普惠金融体系何以有效嵌入并调动乡村治理体系，其机制对于推广余姚的乡村重建模式有着重要的意义。

1．嵌入传统微观治理单元的新型“差序格局”

费孝通先生指出，中国社会的文化传统和组织原则遵从“差序格局”，社会关系的圈层如同投石入水所形成的涟漪，是逐渐一个人一个人推出去的，而人与人之间相对圈层的所在是由血缘、地缘、社会地位和势力而决定的。[7]这些相互交叠的社会圈层，正是一个又一个的微观治理单元，相互帮助、相互监督，遵守公认的社会礼教风俗，受到公序良俗制约。这是中国传统乡村社会几百年来的微观自治模式，具有高度稳定性与心理学、社会学上的合理性，根植于世代人的观念当中，对当今的社会分析有深刻的意义。

“道德银行”体系的基本单位“网格”，正是对“差序格局”的传承与创新。当下，以血缘、地缘为基础的自然“差序格局”仍然隐存，“网格”这一微观自治单位立足于社区，主要利用了地缘差序结构，而弱化了血缘差序与势力差序。网格内的4～5户家庭原则上应互为邻居，以方便相互监督、信息沟通、事务协商与互帮互助。这一新型的“差序格局”最初主要通过道德积分所带来的优惠政策来巩固，但经过时间积淀，“网格”内关系逐渐密切，道德积分约束就不再是治理的关键，可以退化为无，实现无为而治。

更为可贵的创新之处在于，“网格”作为微观治理单元，并非是封闭的，而是开放的。不是说村民在“网格”内相互帮助、遵守秩序即可，这一体系鼓励村民有更宽广的胸怀、进行更广泛的社会参与，相信德行有报，而不追求你来我往，“网格”只是自治与监督的基本单元，受益村民的行为通过公示和重审制度同样受到来自“网格”之外的监督。这就突破了传统“差序格局”所构成的人情社会，相比世态炎凉的体会，更能让人感受到社会的温暖，也就更愿意为社会而付出。

可见，“道德银行”体系可以成功嵌入乡村治理体系，并构建有效基层自治结构的关键在于顺势而为。它没有摒弃传统的微观治理方式，而是选择嵌入，从而最大限度地遵从村民的社会心理并进行改造创新，从而实现其新时代的使命，这一点非常适应于当下村民具有充分自主权的社会主义市场经济体制。

2．建构满足迫切需求与长远需求的激励约束机制

从普惠金融的角度来看，“道德银行”的构建以解决农民资金需求、盘活当地中小企业为目的，以乡村治理、评价体系为授信途径。但是，如果换一个角度来看，从改善乡村治理这一目的出发，银行贷款则成为村民遵守道德积分体系约束的原动力性质的激励约束机制。而余姚市多部门从2016年开始联合推出的“道德绿卡”300多项涉及生活各个方面的礼遇，就已经是出于后者，为“道德银行”所带来的创新性治理体系来强化激励了。

对于任何新兴体系、制度甚至政权而言，有效的激励约束机制都是其快速为人所接纳、信赖的关键，而有效与否的关键则在于能否切中体制之下群体的当下困局、迫切需求以及内心所惧，这种需求与敬畏可以是来自于多方面的。对于底层群众而言，经济需求往往是显性的，也是最容易把握的，因此经济利益激励往往是最首要的。对于追求实业致富的农民而言，不论是投资工商业还是扩大作物生产，资金周转都是运营的关键，但是抵押担保难始终是他们获取金融资源的门槛。“道德银行”体系可以将他们的无形“道德资本”化为有形资本，化为他们最迫切需要的资金，这样的激励约束机制就是有效的，能充分激发农民外化“道德资本”的主观能动性，实现治理目的。而“道德绿卡”的礼遇扩充则是为了扩大体系所能有效激励、约束的群体范围，使得没有贷款资金需求的村民也有动机积极参与到这样的治理体系中来。

实际上，更深层次的激励在于满足村民对良好乡村秩序与道德风尚本身的需求。这一需求看似在经济需求之后，但实际上二者几乎是并行不可缺的。当经济需求满足了最基本的生理需求之后，二者就应同时服务于更高层次的安全、社交、尊重甚至自我需求，否则哪一种需求都无法实现长期持续的满足。因此，相对于经济需求而言，对乡村秩序和道德风尚的需求是更为隐性的。而“道德银行”治理体系所引导的方向正是将这种隐性需求显性化，引导村民以行有德之事来进一步体会、认识到自身对这种崇德氛围的需求，从而产生主动维护这种氛围与秩序的意识，实现德治的可持续发展。

中国古代以乡规民约为约束的士绅治理体系也具有同样逻辑的激励方式。古代小农经济抵御风险能力较弱，因此最迫切的需求是风险分担，而村落中往往设有公共的义田、义庄，以备社群中的村民突然遭遇贫困，具有保险功能，这是加入乡约、受其约束所能满足的显性需求。此外，当社群都遵循乡约的规定、尊重礼俗教化所实现的社会文明秩序，也满足了村民对于乡村秩序和礼义文明的需求。因此，“道德银行”的评价与激励体系不论是从内容上还是治理逻辑上，都是传统乡规民约的传承与现代化的发扬。

3．以金融为连接、平衡政府—社会治理矛盾体的新型多元共治模式

如同上个世纪经济学界的政府—市场的职能边界之争，在社会学社会治理的宏观领域，存在着政府—社会治理边界的争论。社会治理的主体非常广泛，包含各类社会组织，具体到乡村治理领域，主要是基层自治组织。[8]

在士绅社会，士绅的公共性让这一群体可以在国家体系外行使地方管理职能，弥补“皇权不下县”所导致的皇权与乡村社会之间的权力真空。士绅作为国家政权与乡村基层的连接体，平衡政权与乡村社会自治之间的关系，达到治理的长期稳定。到新中国成立之后的计划经济时期，政府高度集中的政策模式彻底打破了政府—社会这一对治理矛盾体的对立平衡，由二元治理转化为一元治理。强大的政治凝聚力渗透到乡村生活、治理的方方面面，村民的行为边界都是由人民公社制定的。这样的模式在建国初期快速取得了成效，特别是国家工业化，但其在乡村治理上产生的问题也是突出的。国家与社会主体之间的利益追求不一致，进而出现激励不相容的问题，劳动生产率大大降低；缺乏社会监督的政治体制下，权力滥用情况严重，乡村社会秩序出现混乱。改革开放之后，国家开始重视社会治理、基层自治的作用，提出多元共治的理念。然而在实践当中，往往又存在多元主体一套班子的现象，实际上仍然是一元治理，社会监督难以施展。

在此背景下，“道德银行”体系通过明确政府与社会组织的职能，来将政府的多重职能剥离，从而重新找到平衡政府—社会这一对治理矛盾体的合理边界，并通过金融将银行这一第三方引入，从而实现新型多元共治。道德积分反馈系统实际上是一套自下而上的信息管理体系，作为自治单位的“网格”管理者——执行小组，是治理的最终实践者，收集原始数据、碎片化的实地信息并进行动态更新管理，起到解决信息不对称问题的重要作用。而政府则在初始阶段，与金融机构这一社会第三方合作，自上而下地进行制度设计、人员安排与激励支持；在治理过程当中只发挥公安、财政、国税等职能部门的信息支持作用以及开展对银行进行监督的本职工作，而不再以行政力量干预治理。此外，作为最终授信、放贷的风险承担主体，银行起到对基层自治的主要监督作用。这样就实现了以金融为连接的新型多元共治模式。

4．外化良俗信念的信用评价体系

在民风淳朴、注重村约民俗的地区，农民更倾向于看重周围人对自己的评价与口碑，因此恶意欠款与违约的人较少。以邵家邱村为例，在“道德银行”试行之初，在新老体系对接之时曾销掉了几户农民的小额旧账，但是在新体系运行之后，还是有几户坚持还款；其中有年逾七十的老人，虽然生活艰难，但还是坚持凑钱要在自己临终前完成还款，其德行令人感佩。

“道德银行”体系之所以能在7年这一较短的时间周期内大大改变乡村治理面貌，并且自身保持着极低的不良率，实际上依赖于当地的民风基础，也就是说村民本身受到地域文化的影响，心中有自己的道德原则，道德水平普遍较高。也就是说，原有的乡村治理问题并非根源于村民素质，而是源于机制设计。而“道德银行”的信用评价体系把村民内心对公序良俗的信念外化，并且给村民的社会参与借力，帮助村民进行尚善崇德的主动表达。这一信用评价体系也是沟通村民诚信与公共信任的桥梁，既可以反映公民诚信状况，又为公共信任提供了制度保障。[9]

与传统社会的乡规民约一脉相承，这套信用评价体系的作用不仅止于评价与规范，它所外化的公序良俗信念，更具有凝聚、濡化和改造作用：它是对当代乡土社会世界观、人生观与价值观的映射，建立于当地社会群体的公共意识形态、道德信念，是集体的共识，在心理上对集体中的个人具有潜移默化影响，特别是对新迁入村的人口和还在成长的下一代青少年，具有深刻而鲜活的引导与教育意义。因此，这样的价值判断体系得以稳定地代代传承。

四、“道德银行”的现代乡村治理启示

通过以上机制分析可知，“道德银行”所重建的乡村治理体系并非凭空而来的创造。从微观自治单元、激励约束机制、多元治理理念、信用评价体系内容等多方面来看，这一治理体系都是在对古代传统乡村治理精神传承与发扬的基础上，做出适应于时代变迁的改造创新。这充分说明了中国传统乡土社会非正规治理传统精神内核的科学性与强大生命力。唤醒这一传统，是解决当代乡村治理问题的有效途径。

当然，如今的社会制度和经济体制与古代封建社会有着本质的区别。作为国家的主人，人民应当具有更多的话语权；而农村人口的经营方式也极为多样化，小规模的耕田种地已经不再是主要的经营方式，取而代之的是合作化、规模化的种养殖业以及形式丰富的个体工商业，互联网电商的普及以及物流运输的发展更使得业务市场不再受地域的限制，农民抵御风险能力大大加强。在这样的情况下，村社集体的民主协商与资金融通功能要求就取代了传统乡村人情来往与风险分担的功能要求，因此现代乡村治理的模式不可能在形式上复刻士绅社会。在当今乡村治理中所要唤醒与传承的，是传统乡村治理所蕴含的社会哲学与治理精神，现在提出的“新乡贤治理”中新乡贤所起到的作用，也更多是一种精神符号。

而“道德银行”启发我们，现代乡村治理的创新可以从村民的资金融通需求入手，通过普惠金融与乡村治理的体系共建来实现乡村重建，同时实现经济富足与乡村和谐。在“道德银行”体系当中，金融机构作为社会第三方、以金融为连接参与余姚乡村的多元治理，但实际上这种方式也未必是普惠金融与乡村治理相结合最合理的模式，只是为各地实践提供参考。以村社内置金融的多种方式来重塑与改造乡村治理，营造协商民主机制、走向多元共治，还有着大片的理论与实践探索空间，成功的关键在于因地制宜、顺势而为。

参考文献：

[1]王曙光，王丹莉．维新中国：中华人民共和国经济史论[M]．北京：商务印书馆，2019．

[2]王曙光．中国农村[M]．北京：北京大学出版社，2018．

[3]冯石岗，杨赛．新中国成立以来我国乡村治理模式的变迁及发展趋势[J]．行政论坛，2014，（02）．

[4]高飞．经济发达地区乡村振兴：张力及其消解——基于群体与组织的分析框架[J]．人文杂志，2019，（06）．

[5]于颖．乡村治理模式的变迁及发展趋势——基于国家与社会关系的理论思考[J]．现代商贸工业，2019，（27）．

[6]王东宾．“道德银行”的余姚实践：农信社改革与企业文化再造[J]．企业文化，2014，（10）．

[7]费孝通．乡土中国·生育制度[M]．上海：生活·读书·新知三联书店，1985．

[8]许源源，杨茗．我国国家与社会关系研究综述：解释模式与发展启示[J]．中南大学学报（社会科学版），2015，（01）．

[9]曲蓉．公民诚信、公共信任、信用评价与“道德银行”[J]．宁波大学学报（人文科学版），2015，（01）.