人情式政策动员：宗族型村庄中的国家基层治理逻辑——基于江西省余江县宅改案例的分析

作者：吕　萍 胡元瑞  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《公共管理学报》 2020年第3期  发布时间：2020-07-26  浏览次数： 4641次

【摘　要】在宗族力量较强的农村地区，缺乏行政渗透力的政府如何以最低交易成本有效地动员农村基层，实现其政策目标，是学术界有待解释的问题。本文以江西省余江县农村宅基地制度试点改革为例，分析政府对宗族性农村社会的政策动员机理。研究认为农村社会存在四种人际交往关系，宗族型村庄成员依照特有的“血缘-人情”关系判断机制做出心理反映及社会行为。在宗族力量较强、传统观念浓厚等因素对政策执行产生阻力时，政府充分利用宗族社会的关系判断机制，通过两次请托性交易谈判保障政策执行，形塑出一种“人情式政策动员”。因此，“人情式政策动员”不同于以权力为执行核心的实施模式，而更多呈现出“关系-利益”的基层动员特征，其不仅揭示出宗族社会治理中的部分经验黑箱，还说明各参与主体存在利益需求错位及行为多向性，为农村基层治理体制机制的建设提供了一定借鉴。

【关键词】宗族型村庄；人情与面子；利益置换；政策动员；基层治理

一、问题提出

十九届四中全会提出我国要加强治理体系建设，在新中国成立一百周年之际，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。其中农村基层政策动员作为国家基层治理体系中的重要组成部分，关乎国家与社会的长远发展。而在这一议题中，国家如何实现对宗族性农村社会的动员与整合，亦即如何保证国家政策在宗族力量较强的农村社会中顺利实施，又是农村基层政策动员中必须予以重视的问题。很多学者以乡镇政府及村委会为研究对象，从权力压力维度来解释农村基层动员与执行能力发生的可能[1]，或者从利益置换的角度探讨政府对农村基层的动员激励[2]。学者们都关注到基层动员和政策实施有赖于村级自治机构的配合与支持，因而乡镇对村干部的激励会直接影响到后者对前者工作的配合程度以及政策的最终执行效果。

但不难发现，这些研究的前提是将乡镇政府作为政策执行的施压方，行政村作为最基层的政策执行受压方，并认为村干部对村民有着较大的支配能力和管理能力，反映的是具有浓厚行政色彩的“权力式政策动员”。这些分析路径总体上更能解释在权力压力体制下，社会网络关系较为分割的普通村庄为何能很好地推行国家政策，但却难以解释在社会网络内聚化的宗族型村庄中，农村基层政权何以能破除宗族力量对政策执行带来的阻力，让政策能够完成落实，达到预期政策目标。在江西、福建、广东、广西等广大南方地区，宗族型自然村庄广泛分布，村庄内存在着联系紧密的宗族网络[3]。国家通过规划整合形成的行政村未必能对这些自然村形成统合力，政府与村两委的权力很难再向下渗透，农村基层政权并非其所管辖村庄的资源支配者，因而也难以成为直接的政策执行人。此时，一项政策是否能得以顺利推行，很大程度上取决于各宗族型村庄代表（一般为村组长）的配合程度，而非村干部的政策执行意愿。因此，在正式权力难以约束和支配基层行为的情况下，地方政府如何有效动员宗族型村庄，化阻力为动力，使得各村民能够贯彻执行政策，是一个亟待我们打开的黑箱。本文试图以江西省余江县宅基地制度改革政策的执行为例，剖析在宗族力量较强的传统农区，县域政府、村两委、村组各方的行为逻辑与互动过程，凝练出宗族型村庄中特有的基层政策动员逻辑。

二、基层政策动员机制及实践：一个文献回顾

在现有的基层治理体制下，乡镇干部规模有限，基层政府对其所辖各村的具体治理信息难以充分掌握。而在乡村治理体系转变后，原有的乡村行政科层消失，政府与村庄不再属于紧密的上下级隶属关系，无法再直接进行基层动员，而必须依赖于村民自治组织来完成具体的治理[4]。以村民委员会为代表的村民自治组织具有了“村民利益代表人”和“政府代理人”的双重属性，而这种双重属性又因国家与社会、行政权与自主权的冲突而存在张力[5]。而村党支部作为农村最基层的党组织，是党权领导农村治理的重要平台，亦是实现上级党政机构实现政策意图的关键组织[6]。现实中，村两委作为政策执行落实的“双轮”，更多呈现出共谋合作，甚至“村两委一肩挑”的情况[7]。因此，政府若想要确保政策能够执行到位，就必定需要一套相应的机制来促使村两委干部积极响应，形成完整的基层政策动员链条。而针对这一动员链条，目前学界主要用以下三类分析范式进行解释。

首先是权力支配范式。该分析范式认为国家对农村基层拥有较强支配能力，自上而下的行政科层制早已融入到村庄的政治生活中，强调村干部在乡村治理过程中的“准行政性”[8]。如荣敬本等发现，“压力型体制”是下级政府能够贯彻上级政府意志的重要保障，而这种体制不仅仅作用于行政科层集团内部，还会影响到行政科层以外，即压力影响会从乡镇政权向下延伸至村一级，由此形塑出乡镇政府（包括党委）对村干部们的权力支配关系[9]。还有学者将基层政策的动员链条看作是一种“责任链条”，认为现行的行政管理体制虽然限制了政府对农村基层的直接干预，但由于村两委与地方政府存在“责任连带”与“利益共沾”的关系[10]，乡镇政府依旧保持着对村干部的支配力，村干部也会积极落实上级赋予的政策任务。且伴随农村税费改革的深入，行政村村两委的部分运营资金开始由上级政府拨款构成。这种政治上的责任连带和经济上的利益制约使得村干部更具有“准行政性”特征，村两委也变为“半行政机构”[11]。虽然该派学者也意识到乡村动员与科层制内的权力支配还是存在差异，不同于科层制内的“上令下行”，乡镇对村庄进行政策动员时可能还有赖于其他诸多非正式制度的帮助及村庄人际关系的推动[12]。但总体来说，该派学者还是更强调计划经济时期那种高度集权化的科层制动员体系对农村基层的深刻影响，并由此形成了对农村基层政策动员的“权力-制度”解释机制。

其次，是利益交换范式。该分析范式在权力支配范式的基础上看到了基层政策动员并非以简单的权力支配和行政压力就能解释，而强调乡镇政府与村庄存在着某种利益输送或互换关系。在此情况下，政府汲取村庄资源达成政治目标，获得政治利益，村干部则以此换取自己所需的其他利益或资源[13]。利益交换保证了村干部愿意积极扮演“政府代理人”角色，并具有配合政府落实相关治理任务的内生动力[14]。贺雪峰就发现，为了调动村干部执行政策的积极性，只要在可控范围内，基层政府往往会默许村干部的一些违法自利行为，乡镇政府与村两委、乡镇干部与村干部逐渐成为利益共同体[15]。这意味着，乡镇政府要求村两委执行行政命令的同时，必须要有相应的“商品”与之交换，才能获得村两委的全力配合[16]。而围绕这一动员链条，乡村社会也形成了以村干部为主导的“分利秩序”[17]。“权力-利益”的政策动员解释机制也由此产生。

最后，是庇护主义范式。该分析范式主要强调在地方存在“地方政府-基层政府-农村基层组织”这一从上至下的庇护关系[18]，行政科层中的上级扮演对所辖下级的庇护者角色，而下级则处于被庇护的状态[19]。其基本的联动原理是拥有较高社会经济地位的庇护者可以有效利用手中的资源支配力，为处于较低社会经济地位的被庇护者提供多重保护和利益输送，而被庇护者并不需要回馈同等的切实利益，只需要向庇护者提供一般性的支持和帮助[20]。这种非平等的利益置换也是该主义与利益交换范式的关键不同。应用到中国乡村治理的现实中，便是乡镇政府作为庇护者，村两委作为被庇护者。乡镇干部在权力支配范围内多方面为村干部提供保护和利益输送，而村干部则以“对上忠诚”“全力执行”等一般性支持来“回报”乡镇政府[21]。戴慕珍的研究就表明在计划经济时期，中国乡村中“国家-社会”相互间的妥协、渗透和共生，得益于“庇护-被庇护”网络[22]。周雪光则更是直接点明，中国目前的官僚层级很大程度上延续了古代的“官吏分流”体制，基层政府的人员构成大多常驻本地，以经济利益为要，职业行为基本在特定的区域内发生和展开，使得基层干部间形成了紧密的社会关系网络和利益连带[23]。这种分析路径在利益交换的基础上，强调了中国自古以来的“胥吏文化”，拥有正式权力的乡镇官员与掌控部分地方资源的乡村精英之间形成某种文化势能上的合谋[24]，庇护机制的实践过程也“存在着明显的弹性、主观性和个人情感性”[25]。由此也总结出农村基层存在“权力-文化”的政策动员路径。

以上三种研究路径都从不同侧面分析了乡村政策动员的核心机制，让我们能从不同方面看到政府与农村基层的互动图景。三者的共性是都基于我国的政治体制现实，强调了正式权力在基层政策动员中不可或缺的地位与作用，而不同点则体现在探讨正式权力通过何种主要途径或网络来实现政策的执行与覆盖。其中，权力支配范式带来的“权力-制度”解释机制，强调纵向的政策压力传导，体现出政策动员较具强制性的一面，这在改革开放前的粮食统购统销、人民公社化运动等农村基层动员中都能窥见其影。利益交换范式则看到了改革开放后，行政科层对农村的直接干预力减弱，农村基层政策动员开始呈现利益置换的特征。由此生发的“权力-利益”解释路径，更强调乡镇干部与村干部之间横向的利益合谋。而庇护主义范式及与之对应的“权力-文化”解释机制，则用文化及心理机制对农村基层政策动员中乡镇干部与村干部之间非利益层面的精神层次现象进行了解释。这使得利益交换范式与庇护主义范式都较倾向于将农村基层政策动员看作一种“诱导性动员”。

但可以看到，无论采取哪一种分析范式，多数学者大都将基层激励与动员的研究主体锁定在基层政府（乡镇干部）和村两委（村干部）上，也有学者将村民个体纳入到政策动员的博弈当中，探讨各主体如何达到最终的治理均衡格局[26]。在以村两委为资源支配主导的普通村庄，以上研究尚可对其基层动员逻辑进行解释。但在宗族型村庄，基层政府与村两委对自然村的资源支配力远不及普通村庄，其基层政策动员很容易面临来自各村庄的抵触和阻力，影响政策实施效果。此时，具有一定政策决策权的县域政府就可能开始发挥“地方政策能动者”作用，充分调配和利用所辖资源，带领基层政府与村两委打破政策实施壁垒，主导形塑出适用于宗族性农村社会的政策动员链条。那么，县域政府是如何重塑激励机制和动员机制，引导宗族力量参与政策推行。这是一个有待我们深入分析的问题，也是本文的研究重点。本文以2017年以来，研究组在江西省余江县的三次宅基地制度改革调查和研讨为基础，呈现和探索在宗族力量较强的地区，县域政府实现对农村基层政策动员的内在机理，为政策措施落实和基层治理提供可复制的经验。

三、血缘与人情：宗族型村庄中的关系判断机制

（一）农村社会中的四种人际关系

在信息相对闭塞、发展较慢的农村社会中，非常讲究所谓的“差序格局”，个体常用不同的标准来对待和自己关系不同的人[27]。而关系远近的划分依据则基本按照血缘、亲缘和地缘关系的强弱来进行由近及远的区分，进而形成四种主要的人际关系：

（1）情感性关系。这类关系可以满足个人情感方面的需求，同时个人也可以该类关系作为交易工具，来获取他所需要的物质资源[28]。当个人提出某项具体要求时，被要求方会以维持情感性关系作为这场资源交换的最终目标，而不为逐利以实现个人利益最大化，双方遵循一种“需求法则”，即不管需求提出者是否能够提供等价的物质利益交换，资源支配者都会尽力满足其需求[29]。与村民在血缘和亲缘上最为亲近的人将被列入情感性关系，如父母、妻子、儿女等核心家庭成员。

（2）情感型混合性关系。混合性关系是情感性关系与利益性关系的融合，而情感型混合性关系则是指一种情感成分占主导的混合性关系。在该类关系中，双方都更倾向于以维护情感和关系为主，利益交换为次。因此双方将基于“信任法则”进行谈判或交往，即交往双方都认同相互间关系极为重要，彼此基于巨大信任感，而尽量满足对方需求，积极配合对方行动的原则。需求提出者在没有即时利益交换的条件下，仍可以利益承诺的方式（一种间接利益或远期利益）换得被要求者的重大让步。这类关系主要包含与村民在血缘和亲缘上稍次的亲人，如亲叔侄、堂兄弟、堂姊妹、同宗兄弟等。

（3）利益型混合性关系。在该类混合性关系中，利益成分将占到主导地位，交往双方彼此认识并有一定程度的情感性成分，但情感成分却无法深厚到可以为对方做出个人利益牺牲的程度。双方奉行“面子法则”，即双方希望将来还能继续交往，而适当照顾对方利益，避免与对方发生人际冲突的原则。在需求提出者能提供现实利益交换的情况下，被要求者可以对涉及自身的利益做出“适当让步”和“软性维护”。这类关系主要指向那些在血缘和亲缘上与村民个体联系不强，但地缘上接近的其他村民，如邻居、街坊、同乡等[30]。

（4）利益性关系。这种关系是情感性关系的对立面。双方建立关系的目的，主要是为了获得某种物质利益并且将该利益最大化。在此关系中，个人与他人不再将维系关系本身作为目的，而是以这种关系作为获得实际利益或达成某项目标的一种手段或工具[31]。双方遵循“公平法则”，即认为每个人都应当依照其贡献比例或损失的大小，获得等价的报酬或补偿。在交往或谈判中，双方都不愿意“吃亏”，对涉及自身的利益表现出“寸步不让”和“坚决维护”[32]。对村民个体而言，在血缘、亲缘和地缘方面与自己联系较弱的人属于此类关系，如工厂老板、外乡同事、政府官员等。

（二）宗族型村庄中个体的心理认知及关系判断

不同的关系层级会引致差异化的人情，这里的“人情”是指与社会中人们的实际生活密切联系的、贯穿于人与人之间交往过程且能用于情感交换的有形或无形资源，亦是一种人与人之间交往的纽带或准则[33]。而宗族社会中的村民个体先会根据血缘、亲缘、地缘三个指标的强弱来判断对方与自己处于以上四种关系中的哪一类，并据此决定在谈判中人情与利益孰重，其心理判断机制如图1所示。

在宗族型村庄中，由于村民间都具有较强的血缘、亲缘和地缘关系[34]，他们基于对共同血脉和祖先的认同，彼此的信任感和依赖感很强，强烈而深厚的亲缘感情不仅仅存在于核心家庭中，甚至可以外溢至同村的其他同宗子弟身上，因而“情感性关系”和“情感型混合性关系”之间就具有了可渗透性（以虚线表示）。与此同时，宗族型村庄中存在着族规、族训等非正式制度约束，其约束内核直接指向保障宗族成员的团结及宗族力量的壮大[35]。村民对“宗族外成员”和“宗族内成员”的界限感明显[36]，两类关系间很难相互渗透（以实线表示）。只要在心理上将对方判定为后者，那么最次也得以“情感型混合性关系”相处，而不能上浮至“利益型混合性关系”。这种心理机制使得宗族成员间即使处于谈判中，也会主动避免从“维护感情”掉入“单谈利益”的境地。

而根据不同的关系划分，村民个体与对方为资源发生冲突的可能性也呈现出明显的线性梯度特征。如图2所示，宗族型村庄中的村民个体与他人所处关系的实质是双方在亲密度和相互依赖度上的高低。这决定了村民个体对待他人的不同规范标准，处于“情感性关系”或“情感型混合性关系”中的宗族内成员相互依赖度和亲密度处于极高或较高水平，谈判双方会变得更“讲人情”“给面子”，能做到以维护感情，满足对方需求为导向，进而双方为资源发生冲突的可能性较小；反之，对于宗族外成员，由于相互依赖度和亲密度处于极低或较低水平，人情也变得相对浅薄且易变，村民个体的自利性明显增强，这种状态在“利益性关系”中达到最大化，因而双方为资源发生冲突的可能性也极高。

在宗族内外界限分明的情况下，附带血缘和亲缘的人情与面子天然地强于日常社会活动中的一般性人情与面子，人情因素在宗族网络中得以放大。这是由于个体是否接受宗族内成员提出的请求还包含着某种自己对所属宗族的认可和忠诚，尤其是当宗族族长、耆老代表整个宗族力量与之对话时尤为如此。因此个体选择接受请求的可能性大，发生冲突的可能性小。而政府部门及村两委因被村民个体划归为“宗族外成员”，双方因某一重要资源分配而发生冲突的概率会大为提升。在此情况下，若政府通过行政权力直接向宗族型村庄推行涉及村民个体利益调整的重大改革性政策，则容易造成个体及宗族力量与行政力量的对抗，非正式制度对正式制度的抵触。但若能有效利用宗族型村庄中基于血缘与人情而成的关系判断机制，则可以将传统的“权力式政策动员”转变为一种“人情式政策动员”，协助政府在维持宗族社会稳定的情况下，高效而低成本地完成重大政策动员任务。而江西省余江县作为宅基地制度改革的试点地区，用实际行动为我们展示了一次生动而成功的“人情式政策动员”案例。

四、宅基地制度改革背景与改革阻力

为解决目前农村普遍存在的“一户多宅”等宅基地闲置浪费问题，以及由此引发的农村社会不公平问题，国家于2015年开始探索农村宅基地制度改革（以下简称“宅改”），在全国范围内选择15个区县作为宅改的试点地区，余江县则作为中部地区的代表性区县被确定为宅改试点。余江县委和政府高度重视此项工作，成立了由县委书记亲自担任组长的宅改工作组，制定了一整套的工作方案。由于余江县长期存在大量闲置、违规建设、私下流转等多种宅基地问题，因此余江县政府也希望借力此次国家性试点改革解决历史遗留，同时探索对农村空间发展不合理、城乡居民融合度低、基层治理能力弱、农村人际关系紧张等问题的治理。

（一）财政约束与权力式微

政府层面虽有推行宅改的动力，但却在宅改中首先面临着“事权与财权不匹配”的改革阻力。根据中央对宅改试点的总体规划部署，余江县的宅改落实为“建立宅基地退出机制”“建立宅基地有偿使用机制”“建立宅基地竞价分配机制”及“规范公共用地使用”四方面的改革（1）。这涉及全县1040个自然村，7.5万户家庭，农村宅基地92350宗，其中闲置房屋2.3万栋，危房8300栋，倒塌房屋7200栋，农房附属设施10.2万间（2）。若由政府主导宅改，则预期经济成本将十分巨大。但现实却是余江县作为传统的农业区县，其财政收入非常有限。中央和省市政府出于“改革成果要可大面积推广”的目的，又并未向余江县注入大量的宅改资金，而要求其尽量自行统筹，推动宅改工作（因为中央不可能给各个区县都进行大额财政补贴）。对于这种财政压力，当地宅改办一位领导表示：

“刚接到宅改任务时我们很焦虑，宅改的量大，力度也很猛，即使资金充足的情况下要做都很费时费力。结果上头（指省市政府）还说没有专项财政划拨，靠县里自己解决的时候，我们真的觉得这个事情没法做，像违规宅基地信息收集、组织拆除（违规宅基地）、保障安置、协调纠纷、事中事后监管，这哪一项不得出大钱？”（宅改办某副主任，YJQ001）（3）

与此同时，当地行政村所统辖的自然村多为宗族型村庄，相比起普通村庄，余江县的行政村村两委似乎更多是倾向于对村民的日常生活进行指导性管理，而并不对村民行为具有强制约束力。宗族型村庄的相对封闭性和血缘优先原则使得村民对外来的行政权力有一定排斥感，其更多依靠宗族伦理和规训等非正式制度来规范自身行为[37]。村两委中的村干部虽有来自于某些自然村的宗族代表，但这些村干部个体却往往只能对自己所属的宗族型村庄产生较大影响，而缺乏对其他自然村的干预力。在农村的日常生活管理中，各自然村村民出于对国家公权力的尊崇及地缘乡土人情的认同，愿意接受来自村干部的规劝性指令。但村两委对各自然村村民的强制执行力却远不如普通村庄，作为最基层政策执行机构的村两委处于权力式微的境地。

（二）既得利益与宗族力量

作为传统农业区县，余江县农民的收入水平与城市居民相比本就有较大差距，而城乡二元结构的土地制度和住房体系，又使得农民不能像市民一样获得土地和住房增值带来的财产性收益，宅基地的居住保障功能成为了农民仅有的权益。在此情况下，农民觉得自己的财产收入与市民相比存在社会性不平等，认为自己在农村多占宅基地或超标建设是一种对自己的另类补偿，因而并不完全认同政府进行宅改的合理性。

“我们这些农民本来就没啥钱，在村子里也就这些宅子（指宅基地和住房）算得上拿得出手的家业，凭啥说拆就拆呀？那城里人（指市民）这一套接着一套的买都行，我们在自家村子里买宅子扩建就不行？”（蓝田村村民潘某，LTC011）

另外，许多农户已经对多占、违建的宅基地进行了投资建设。这些投资小到几万的违规附属设施扩建，大到几十甚至上百万的住宅建设及装修。农户的多数工资性收入凝结在了宅基地和住房当中，虽然价值无法在住房市场显化，但在农户看来却是自家的盈余性固定资产（既得物质利益）。一旦被拆除或要求交罚款，自己对违规宅基地的投资就变成了“沉没成本”。

“我这房子（指多占的一处宅基地）是我大儿子辛辛苦苦在外面挣钱换来的，每天做生意（餐饮生意）起早贪黑，存的三十多万都投到这里面了，要是拆了，我们投的钱怎么办？”（峨门村村民易某，EMC005）

在普通村庄中，农户间的血缘、亲缘及地缘关系相对松散，县域政府若真要坚决执行某项政策，往往可以对各农户采取“分而治之”“各个击破”的策略，利用农户间已存在的利益冲突和矛盾，破除政策执行阻力。但在宗族型村庄中，特殊的血缘联系和信息共享网络可以保证当宗族成员的既得利益受到损害时，内部会迅速团结在一起，形成宗族力量对抗外来的损害行为。有时这种为团体利益而形成的对抗甚至会过激[38]。因此，宗族力量可以对既得的宅基地利益形成较强的守护网，县域政府难以通过传统的“权力式政策动员”去打破宗族力量对非法既得利益的固守之势。

（三）传统观念与乡土情结

宅改的又一阻力来自于当地农民很强的传统观念及乡土情结。在宗祠广布的余江县，各宗族型村庄都保持着较强的祖先崇拜，所谓“万物本乎天，人本乎祖”[39]。渊源于血脉传承而生发的“祖业观”塑造出更为根深蒂固的传统土地观念。血缘伦理和宗族规训赋予每个农户传承家业的义务和要求。对于从长辈处继承的宅基地及附着的房屋，农户个体同时扮演着“继承者”“守业者”和“传承者”三种角色，形成一种纵向的代际传承思维[40]。即使是对于自己购买或违占的宅基地，其也至少扮演了“守业者”和“传承者”两种角色，代际传承思维依然较强。“土地祖业观”作为余江县农户的“地方性共识”，也消解了他们对国家推行宅改的合法性认同。正如上峨村村民王某所言：

“宅基地那就是祖业啊，和田地一样，都是我们的命根子。我从我爸那里接过来了，就得守住，以后还要传给我的崽（指儿子）。要是在我这里丢了，活着的时候会被看成家道中落，老了（指离世）也无颜见列祖列宗。”（上峨村村民王某，SEC005）

而特殊的“归葬观”也是当地传统观念的重要组成内容。多数农民认为一个人出生在这个村，那他的“根”就在这里，生和死作为人生中的起点和终点，都应在村中，形成人生的“圆形闭环”。宅基地就是保障自己能够在过世后回屋停棺（当地风俗）的重要场地，因此不能轻易放弃。

宗族型村庄中的“祖业观”和“归葬观”使得当地农民有着一种更为强烈的乡土情结。这种乡土情结不同于单一的情感性怀念和依附，而更多伴随有现实的家族传承责任、宗族利益认同以及对死后美好世界的向往。而其抽象的乡土情结又物化到具体的宅基地及附着的房屋上，则让宅基地成为了包含情感连结、家族颜面、子孙福泽等多维度内容的综合体[41]。因此不难预见，政府要推行宅改将面临比普通村庄更为严峻的考验。

五、宗族型村庄中的宅改：一种“人情式政策动员”

（一）宅改准备：治权下沉与激励设计

余江县改革领导小组首先引导各村成立起村民事务理事会，各自然村村组均派出组长或其他宗族代表加入。政府对入会的村组长、宗族代表等人员组织封闭式的宅改政策培训，既演练执行实务，也提升政治觉悟。待这些人员政治思想和执行能力都达标后，政府便正式将本应属于行政村村两委的“宅改治权”直接下沉到自然村村组（宗族型村庄）。在遵守县委整体宅改方略的前提下，村民事务理事会享有一定的“宅改决策权”，可根据实际情况制定本村的宅改细则。同时，政府赋予各自然村村组长（一般就是该村的宗族代表）“宅改执行权”。行政村村两委则作为宅改的监督和协调主体，对各自然村进行持续的宅改政策指导。

在对基层治理权能调整的同时，余江县设计了三种主要的激励机制，来换得宗族代表的支持。一是政治利益激励，即余江县政府在自己的权力支配范围内，充分调用体制内的政治资源，对村组长实行奖励性的“政治吸纳”。如规定按期完成政府宅改任务的村组长和宗族代表可纳入政治晋升序列，在通过政府考评，群众认可后，择优晋升为村干部或乡镇政府在编人员。表现优异且具有参政、议政能力的人员还可进一步被选举为余江县党代表、人大代表、政协委员，给村组长和宗族代表以政治荣誉和政治地位，以此换取他们在宅改工作上的配合。如因宅改工作突出，获得“余江县十佳优秀理事长”的潘家村理事长潘某、评为“余江县十佳共产党员”的吴家村理事吴某，不仅其本人在宅改后拥有了较高政治殊荣和社会地位，也让其所辖村庄成为周围各宗族型村庄效仿的典范。

“这算是我们这边（指余江县）的创新做法，政府不给钱，又想让村组长们帮政府做宅改，那就可以给‘红顶子’（指政治头衔）嘛。余江这边的宗族大户有许多都是在外做生意的体面人，不缺钱，缺的反而是官方的认可和肯定，对他们来说，成为‘红顶商人’（指集商业财富与政治地位于一体的从商者）可能比收到政府给的钱更高兴。”（宅改办某干部，YJQ002）

二是社会声望激励，作为政治利益激励的辅助手段。由于县里的政治资源和正式编制有限，政治利益置换不能普泽到所有的宗族代表。因此余江县在“治权下沉”的基础上进一步创立起“四级行政联动机制”，即“县-乡镇-行政村-村小组”政策动员体系，将“村组长”这一社会身份转变为公权力承认的行政身份，并将积极投身宅改，参与家乡建设的宗族代表树立为典型，增强其在所辖村组的社会声望，提升社会地位。而对于在外发家致富的宗族代表来说，“功成”便想“名就”，回乡带领族亲建设新农村本就是其高层次的社会价值追求，这一保底性的激励设计，使得即使后期可能无法获得政治头衔或事业编制的宗族代表也有了宅改动力。

三是通过经济利益激励增强宗族代表执行宅改的可操作性。人情的运用也离不开经济利益的地基，完全无经济利益置换的宅改动员，即使是最富有权威和人情资源的宗族代表也难以执行。因此，考虑到实际的宅改难度，政府对涉及此次宅改政策执行的村民仍给予了一定的经济利益置换。在没有专项宅改资金的情况下，余江县将宅改工作拓展为“一改促六化”（农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化）。如此一来，宅改工作便可以配套使用新农村建设项目、国家扶贫项目、保障房建设项目等项目资金，使得政府有了对村民进行经济利益置换的财政基础。但与以往的政府经济补偿行为不同的是，此次宅改中与村庄或村民发生的经济利益置换大都属于间接或远期利益置换，并不是当期补偿或等价交换。如余江县出台规定“宅改工作由县、乡（镇）组织验收，验收合格后可列入新农村建设项目申请名单。”“对于自愿退出自己多占宅基地但在未来可能确有真实居住需求的农民可以采取‘台账管理’，即记账暂不兑现，待未来新申请宅基地交纳择位竞价费时兑现退出补偿。”通过这样的方式，政府负担的成本极低，但又让村民有一定的利益预期，为宅改执行打下基础。

（二）宅改执行：政府协调与宗族动员

2015年—2017年底，余江县政府相继制定印发了《农村村民建房管理暂行办法》（余宅改办字〔2015〕3号）、《城乡核心区内农民住房保障实施办法》（余宅改办字〔2015〕4号）等13项宅基地制度和改革方案（4），宅改工作进入实质性执行阶段。余江县从政府协调和宗族动员两方面同时发力，全力推进宅改政策的执行。为配合好各宗族代表充分动员自己所辖宗族推进宅改，政府采取了以下配合协调策略：

（1）通过四级行政联动机制协调各级宅改工作。依靠准备阶段建立的联动机制，在宅改执行工作正式启动后，余江县政府迅速向乡镇、村、组三级干部传达执行命令，按照宅改政策文件进行的封闭酝酿和模拟演练，迅速启动自己所属层级的宅改方案。乡镇政府作为主体责任机构对宅改工作进行指导和上级政策命令传达，保证宅改方向符合国家及县政府要求；村两委负责监测宅改进度及情况，与宗族代表及乡贤们组成的村民事务理事会紧密联系，若宅改中发生冲突和矛盾，可及时向乡镇政府反映；宗族代表则直接对村民事务理事会负责，宅改方案通过村民事务理事会决议后，宗族代表立即对自己所辖宗族村庄实施宅改。

（2）对涉及宅改的村庄开展舆论宣传工作。鉴于“祖业观”“归葬观”等传统观念在村民心中根深蒂固，且宗族型村庄中具有较强的信息共享网络。为避免宗族代表在思想和行动还未准备充分的情况下，过早陷入与宗族成员的宅改矛盾当中，政府选择了在执行阶段而非准备阶段来进行大规模的宅改宣传。而得益于政府前期注重与宗族代表深入沟通，了解了农民心态。进入宅改执行阶段后，余江县迅速且充分地发挥出党组织与政府的双重宣传优势，编写出农民“一看记得住，一说就上口”的宅改宣传标语印刷到村庄的各醒目位置（如表1所示）。并且分发宅改知识小手册32万份，电视宣传报道85条，建立宅改微信群949个，群发微信26万条（5）。通过政府宅改宣传，从官方层面将“一户多宅”“住宅超标”“私搭乱建”等宅基地问题定义为非法行为，并且上升到危害集体和国家利益的高度，从伦理道德上削弱村民要求“祖业权”“自由归葬权”的合法性。

在政府行动的配合下，宗族代表的宅改执行行动也同步开始。“清除一户多宅”“对超标占用的宅基地收费”“宅基地改无偿分配为有偿获得”和“整治无序丧葬用地”是宅改的核心任务。对于这些触及到村民既得利益的改革措施，宗族代表们以自己的核心家庭为中心，按照血缘关系和亲缘关系的亲疏，对自己所领宗族采取了一种“由近及远”的宅改实施步骤：

（1）“以身作则”：先动自己家。宗族代表对自己核心家庭存在的宅基地违规现象进行治理，身先士卒地“拆自家”，起到模范带头作用。有的宗族代表甚至把家中不久才装修好的建筑物拆除，带头把自家不符合使用规划的祖坟迁址。在人口较少的小规模宗族型村庄，其宅改带动作用明显，能够做到族长一动，全族听令。如峨门村朱家村组的宗族代表朱某为了有效打开本村宅改的工作局面，率先把自家耗资近二十万的违规宅楼拆除。随后，朱家村组的违规房屋在短短一天时间内就拆除并清理完毕。

（2）“血浓于水”：再动至亲家。在完成自己核心家庭的宅改工作后，宗族代表便开始对近亲属（亲兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、亲叔侄等）开展宅改谈判工作。宗族代表手持宅改实施文件上门，与这些亲属讲宅改政策及宅改的长远之利，以劝动亲属跟随自己的宅改步伐。由于与宗族代表在血缘和亲缘上具有很强的联系，同时宗族代表又体现着来自宗族和政府的双重权威，因此近亲属大多都会在几轮谈判后选择支持宗族代表的宅改工作。而对于实在不理解、不支持的亲属，宗族代表们也大都可以选择“先拆再说，我来担责”的做法，对亲属存在的宅基地违规行为进行整治。由强血缘和亲缘关系构成的“家中人情”和“血脉亲情”使得宗族代表也不用担心近亲属日后真会与自己发生重大冲突，从而敢于去推进宅改。如仪凤村桥西村组组长殷某拆除了自己亲大哥的多占宅基地，黄泥村党支书黄某腾退了亲二哥的闲置宅基地。事实也证明，近亲属宅改户即使存在不满，但最终也并没有去找宗族代表的“麻烦”，更没有出现找政府上访的情况。

（3）“同气连枝”：接着动族亲家。在对自己的核心家庭和至亲家庭完成宅改后，宗族代表便开始对自己所辖的宗族进行全面推行，做各个族亲家庭的宅改工作。在宗族代表对自己的核心家庭及近亲属进行宅改的过程中，其他宗族成员也看在了眼里，所以对自家违规的宅基地或坟地被拆迁有一定的心理准备。于是宗族代表趁热打铁，领着宗族中“辈分高、威望高”的宗族耆老或“能力强、人脉广”的宗族乡贤一起去宅改户家中。宗族代表一方面以村组长的干部身份要求宅改户作为公民应该服从中央战略，个人利益让位于国家利益，以“讲政治”“顾大局”的政治伦理制衡村民的“祖业观”“归葬观”及其衍生出来的非法用地权；另一方面则以宗族族长的身份要求宅改户作为族人要听从宗族决定，小家庭利益让位于大宗族利益，短期既得利益让位于村庄长远利益，以“讲人情”“听规训”的宗族伦理削减宅改户的物质利益赔偿诉求。在宅改户出现法理上“站不住脚”和情理上“抹不开面”的时候，宗族代表再抛出余江县政府给出的经济利益置换政策，并以个人信誉向宅改户提供信用保证：

“我跟同宗兄弟（指同宗族中的同辈族人）做宅改思想工作时，拍着胸脯保证了只要他退出现在多占的宅基地，就能先给他记在村委会的台账上，以后他儿子要分户的时候可以按退出的标准再给他折算分配面积，也是因为信得过，他也就退了。”（洪湖乡下胡村胡某，HHX001）

宗族代表的“人情与面子”再配以有信用保证的远期或间接利益置换，多数涉及到宅改的宗族成员转而接受甚至支持此次宅改，按照规定“拆房迁坟”。

（4）“以情动人”：最后动长辈家。对于极少数仍不愿配合的宅改户（多为年龄较大且在宗族中比族长辈分还高的人），就由村干部协助宗族代表积极联系到他们在外工作的子女，年轻人思想开放，对新观念容易接受。当这些宅改户不理解长远利益发展等问题时，宗族代表便拿着经济利益置换政策与其年轻子女沟通，让他们知晓宅改的好处，并获得他们的支持。再让这些年轻人通过打电话或是专门回乡面谈的方式，劝说自己的父母配合宅改工作。在自己子女的不断劝说下，剩余不肯配合宅改的宗族长辈也开始转变态度，最终同意宗族代表的宅改要求，对自家违规占用的宅基地或坟地进行整理。

至此，一个自然村的宅改任务就基本完成。在后续的其他自然村宅改中基本也延续以上政策动员过程，皆顺利完成了余江县政府制定的宅改目标。截止2018年7月，余江县共退出宅基地32491宗（4527亩），其中有偿退出5969宗（983亩），无偿退出26522宗（3554亩），退出宅基地复垦991亩；村集体收取有偿使用费7430户，共计1115万元；312户农民退出宅基地或放弃建房申请进城购房落户；发放农民住房财产权抵押贷款1500万元（6）。且由于此次宅改善用宗族社会中的良性自治力量，村民事务理事会与宗族代表主导的宅改执行效果也在宅改后期得到了绝大多数村民的支持，群众公平感和幸福感得到极大提升（7）。

六、“人情式政策动员”何以可能：基于请托性交易谈判分析框架的解释

通过案例分析，我们将这次余江县的政策动员总结为“人情式政策动员”，即政府为了推动某项政策议程或者保障既定政策的顺利执行，以人情与面子为前提，通过一种请托性交易谈判机制调动起各利益相关方及配套资源，影响政策对象的价值判断和内心认知，并最终影响其行为，从而获得其支持或顺从的过程。这种“人情式政策动员”帮助余江县政府在财政硬约束下依然有效调动了基层执行政策的积极性，突破了宗族力量对非法既得利益的守护，顺利完成此次政策动员任务，期间没有引起一例上告到政府层面的矛盾纠纷（8）。余江县的此次宅改政策动员虽属个案，但其实行的“人情式政策动员”却蕴涵了广大宗族型村庄所具有的共同作用机制，厘清这一机制的形塑过程，可以为政府在宗族社会中进行有效的政策动员提供宝贵的借鉴。而在这其中需要集中关注以下议题：（1）为什么县域政府有实行“人情式政策动员”的动力？（2）为什么村民的传统观念和乡土情结会因政府的舆论宣传而产生巨大的动摇？（3）为什么政治利益置换与社会声望提升能激励各宗族代表积极投入宅改？（4）为什么宗族代表介入宅改后，村民会愿意放弃常人看来十分重大的既得利益？其中的作用机制是什么？

（一）初始的诱发动力：降低交易费用成本

作为典型的经济欠发达区县，余江县的财政虽然没到入不敷出的地步，但平时也基本只能做到维持收支平衡，偶有赤字的水平（9）。以往中央与省厅有政策实施要求时，一般会有配套的专项政策实施资金注入。有中央或是省市财政的背书，余江县便可在政府科层体制内层层分责，级级施压，动员到行政村一级就能够将上级的政策贯彻落实。特别是对于不涉及触动农民重大利益的常规性政策，政府主要还是依靠行政权威直接向农民公布，由村两委负责执行实施，体现为一种“权力式政策动员”。

从制度经济学角度来看，这种“权力式政策动员”在政府与农村社会处于日常政治生活管理时，是高效且低成本的，因为此时政府并不面临过高的市场型交易成本（即信息搜寻成本、谈判成本和监督成本），其需要考虑的是如何进一步缩减政治型交易成本，即建立、维持和改变一个体制中正式和非正式政治组织的费用以及新政治组织运行的费用[42]。所以此时的政府并不会考虑放权和扩充执行人员去帮助政府执行政策，而仅仅依赖已有的科层制行政体系去推行政策即可。但这种均衡局面会随着重大改革性政策的介入而被打破，尤其是当改革性政策涉及到重大利益调整时，政府与农民就不再是日常的管理与被管理关系，而转变为一种趋近于市场博弈的利益争夺关系。当宗族型村庄作为政府的博弈对象时，政府的各项优势会被明显削弱，并促使政府的市场型交易成本开始提升。此时，政府难以获取宗族型村庄的内部信息，其信息搜寻成本提高；与具有宗族力量支持的农户谈补偿问题，其谈判费用会增加；即使在政策实施后，政府亦要投入大量监管成本，防止农户做出“毁约行为”。

但若政府能够转变定位和思维方式，通过成立一个新的政治组织并吸纳新成员（即主动承担政治型交易成本），就可将重大改革性政策的执行压力切割甚至整体转嫁给新政治组织及其成员，这样对政府而言，主动承担政治型交易成本就远比被动承担市场型交易成本划算，可谓之“两权相害取其轻”。这就解释了余江县为何在被国家选定为宅改试点县之前并没有动力从“权力式政策动员”迈向“人情式政策动员”，而在被选定后又能迅速根据当地宗族民情创立起村民事务理事会（设立新政治组织），并让其组织成员（宗族代表及乡贤）主导宅改实施工作。

（二）客观的发动条件：“家国同构”的宗族伦理

余江县之所以能够实施“人情式政策动员”还有赖于当地特有的乡土文化背景。当地宗族型村庄的形成可追溯到明朝的“卫所军户制度”。纵观整个明朝历史，北方边患严重，兵马调动频繁，一个军户难以在一个卫所驻地长期驻扎，因此较难形成固定的聚居地[43]。但江西作为较和平稳定的南方卫所驻地，军户常驻当地而较少调动，随着时间推移，各姓氏的军户开枝散叶，各小家庭也逐渐发展成一个个具有规模的宗族型村庄。军户本为国家编制的武力人员，其个人及家庭的社会地位都有赖于国家的认可，他们也皆以能获得“公忠体国”“忠君爱国”之称而为毕生之精神追求，这样的思想也传承到其宗族子嗣，并发展为宗族的“家国观”和“荣辱观”，形成了“家国同构”的宗族伦理。以至今日，余江的宗族型村庄还以参军报国为荣，创造了“向部队输送新兵万余名，无一责任退兵的记录，并先后四次被国防部表彰”的优异记录（10）。

在这种“家国同构”的宗族伦理之下，来自国家权威的认可是这些宗族存在并且传承至今的重要法理基础，“有国才有家”是军户的后代子嗣们能够凝聚在一起的一种集体意识。因此，各宗族除了追求物质利益外，来自国家精神层面的认可也是各宗族极为追求的目标利益。通过得到国家的精神褒奖，宗族将被赋予一种软实力，即在当地变得“有面子”，这既能为当下的宗族成员带来喜悦，同时也可告慰先祖，成为宗族兴旺发达的重要象征[44]。反之，如果被政府扣上“损害国家利益”“不服从大局”等贬损性“政治帽子”时，“家国同构”的宗族伦理观会让不配合政府政策实施的村民感到一种巨大的道德舆论压力，其本人可能被本宗族甚至其他宗族看不起而引致莫大的羞愧感。正是有介于此，余江县政府才通过“国家利益至上”为主题的舆论宣传有效削弱了村民们长期固守的“祖业观”和“归葬观”。

而对精神荣誉的追求，在宗族代表这一层面被进一步放大。一方面，作为统领和管理整个宗族的人，若能挣到政府给的“面子”（获得来自政府赋予个人的政治地位和荣誉），无疑将会增加其统领宗族的合法性，有利于维持甚至提升宗族代表在村庄中的声望和地位；另一方面，能够成为宗族代表或乡贤的人在宗族内一般都是经济状况较好甚至最好的宗族大户。以需求层次理论来看，他们的经济实力已经充分实现了“生理需求、安全需求和归属需求”，进而开始向更高的“尊重需求和自我实现需求”迈进。毫无疑问，政府给宗族代表们“面子”就是满足他们高阶层需求的重要方式。正因如此，政府的政治利益置换与社会声望提升对宗族代表们的激励作用极大，具备了发动“人情式政策动员”的客观条件。

（三）“人情式政策动员”的形成机制：两次请托性交易谈判

在具有政府层面的诱发动力和文化层面的发动条件后，两次请托性交易谈判机制助力实现了宅改的“人情式政策动员”。

（1）第一轮请托性交易谈判：政府与宗族代表

请托性交易谈判主要涉及两者，一为请托者，即为实现有利于自身的目标或利益，需要获得特定对象或群体的资源或支持的个体或团体；二是资源支配者，即掌握着请托者需要的不可替代性资源或支持，并对这种资源或支持具有实际控制力和支配力的个体或团体[45]。

在宅改之初，政府先找到宗族代表，希望能够借助其在宗族的权威帮助政府推行一项实施难度极大的政策。此时政府的政策实施因其无强大的财政支持而显得权力式微，不再是以一种绝对优势地位与宗族代表进行利益博弈，更难谈得上以行政指令去向宗族代表施压，而开始出现态度软化，扮演起“请托者”的角色；宗族代表则因在自己所辖宗族中享有声望与权威，掌握着与宗族成员的人情关系资源而扮演起“资源支配者”的角色（如图3所示）。

政府与宗族代表在平时并没有直接联系，作为请托者的政府首先通过行政村村两委熟悉各宗族代表的情况，并让村两委负责“牵线搭桥”，召集起各宗族代表，为政府提供一个“开口请托”的机会。通过“拉关系”找来宗族代表后，政府希望请托宗族代表帮忙代为实施本应由政府主导的重大改革性政策。由于政府与宗族代表之间并无血缘和亲缘联系，因此作为资源支配者的宗族代表会将政府归入“利益性关系”中，而以必须获得对等性利益补偿的“公平法则”来与之进行谈判。在谈判中，宗族代表深知宅改会触动宗族成员的重大既得利益，若接受政府的“请托行为”则意味着可能会背负上“出卖宗族利益”“胳膊肘往外拐”的负面声誉，付出巨大的“人情代价”和“面子代价”，不仅在宗族中的声望和地位会受损，还容易遭到整个宗族的联合抵制。这种极高的承托风险就决定了需要高额的补偿才能策动资源支配者接受请托行为。

余江县政府显然无法向宗族代表提供高额的经济利益补偿，但却并不代表此轮谈判会以失败告终。如前所言，“家国同构”的宗族伦理和对高阶层需求的向往，使得宗族代表想要获得的补偿既可以是“里子”（以货币量化的物质利益），也可以是“面子”（以政治地位、社会声望等为主的精神利益）。政府把握到宗族代表对“面子”的需求后，便采取“做面子，给面子”的政治利益置换和社会声望提升策略。创设“四级行政联动机制”，将原本毫无政治晋升可能的宗族代表也纳入到官僚体系当中，“胥吏”身份进一步下沉至村组，为宗族代表“做好面子”；再将党员代表、人大代表、政协委员等荣誉性头衔作为最高的政治荣誉奖励，对能够优异完成宅改任务的宗族代表“给足面子”。宗族代表们看到自己在帮助政府推行宅改政策中损失的“面子”可以由政府给“更大的面子”得以弥补，甚至还可能产生一定的盈余，让自己有更高的获得感和满足感。因此，在第一轮的请托性交易谈判中，作为资源支配者的宗族代表在政府“做面子”和“给面子”后判定其预期收益将大于损失，进而接受政府请托，成为宅改政策的一线执行人员。

（2）第二轮请托性交易谈判：宗族代表与宗族成员

当宗族代表接受了来自政府的宅改请托后，回到自己所在的村庄，配合政府在全域范围内发起的宅改舆论宣传氛围，旋即开始了与所辖宗族成员间的第二轮请托性交易谈判。此时，宗族代表将担任“请托者”角色，宗族成员则是掌握着宅基地及附着房屋的“资源支配者”，其政策动员过程如图4所示。

宗族代表为起模范带头作用，推动宅改在宗族中的大规模展开，首先选择与自己的家庭成员、宗族中的至亲进行请托性交易谈判。此时请托者和资源支配者都处于“情感性关系”中，核心家庭成员和至亲会以“需求法则”对待宗族代表，资源支配者以“维护好与请托者的感情”为核心谈判目标。即使资源支配者从理性角度上讲如何不舍，但作为请托者的至亲，他们也会尽力避免因物质利益争夺而与请托者陷入“亲情困境”（即一种因家庭内部人际关系冲突而左右为难的处境）。最终愿意接受宗族代表的请托要求，答应退出违规宅基地。这迈出了宅改政策动员的第一步，村庄中的宅改任务局部性实现。

紧接着，便是宗族代表与其他宗族成员的请托性交易谈判，其涉及面最广，人员最多，是最为关键的政策动员过程。宗族代表作为宗族中声望地位较高的成员，当其与作为宅改户的宗族成员谈判时，宗族成员将宗族代表纳入到“情感型混合性关系”中。已有研究表明，宗族是对“理性经济人”假设的反叛，宗族中成员将彼此基于“信任法则”待之[46]，进入一种“宗亲困境”。在此困境中，渊源于“共同祖宗”的强血脉联系和宗族归属感，让资源支配者有一种“维护好与请托者的信任纽带”“服从宗族决定”的伦理责任，而非单以利益交换为行动准则。这就决定了当宗族代表向宗族成员提出宅改请托时，即使宗族成员本不愿意放弃非法取得的宅基地利益，但由于是宗族代表开口，并以其在宗族中的身份保证宗族成员可以获得远期或间接利益，自己若不答应请托，便是不信任宗族代表，并间接否认自己与宗族的血脉联系。这容易造成自己与宗族代表关系紧张，以后可能难以得到来自于宗族力量的帮助。而且，多数宗族成员与宗族代表有很强的依附关系，他们在宗族代表所兴办的企业中工作或在由宗族代表作为领导者的团队中，形成一种宗族式的企业团体或生意合伙人。如宋家村村组长宋某就办有运输公司，拥有23辆大货车，村中族人多在其公司工作，宗族成员对其有很高的信任度和依赖感。在这种现实利益依赖下，宗族成员会考虑到不接受请托付出的代价可能更沉重（失去宗族代表的经济帮助和宗族力量的庇护）。但若选择接受，反让宗族代表欠下自己一份“人情”，并在未来可让宗族代表还报这份“人情”。因此，大多数涉及宅改的宗族成员也会接受来自宗族代表的请托。一方面维护住与宗族力量的信任依赖关系，保证自己依然能够享受到宗族中的各项帮扶和良好的人际交往氛围；另一方面则与宗族代表形成更为紧密的“人情关系”，为以后获得上位者的“恩报”打下基础。此时，村中的宅改任务便能够大规模实现。

但村中还是会剩下少部分不愿答应宗族代表宅改请托的宗族成员，这些宗族成员虽然也会基于“信任法则”与宗族代表展开谈判，信任其保证的远期利益或间接利益能够实现，但却认为这些利益并非自己所需。而这部分宗族成员可能本身在宗族中的社会经济地位较高，对宗族代表的依赖度较低，与宗族代表处于“势均力敌”的状态（如宗族耆老、经商大户），故极可能拒绝请托或表现出犹豫不决。此时，宗族代表便可以在请托性交易谈判中调换请托者，先与这些宗族成员的至亲（如子女）进行请托性交易谈判，以远期利益或间接利益换取到其至亲的支持，再让他们作为请托者与不肯同意宅改的宗族成员进行谈判。此时，谈判双方从“情感型混合性关系”升级为“情感性关系”，“亲情困境”又一次发挥作用，使得这部分宗族成员对自己至亲的请托要求无法拒绝，最终也选择了接受宅改。至此，村庄中的宅改政策动员全面实现。

七、结论与讨论

本文借助余江县宅改案例，聚焦于宗族社会中的政策动员逻辑，尤其是对于涉及农民重大既得利益的改革性政策执行逻辑。政府在财政硬约束下，既实现了农民“无偿退出一户多宅”“有偿使用超标宅基地”等宅改任务，又保持了宗族社会的稳定，强化了农村基层组织和治理能力。这表明，在宗族社会中，存在一种良性的政策动员模式，其政策实施效果不仅不会差于行政科层制下的“权力式政策动员”，甚至还可以节省大量行政成本。本文将这一政策动员机制总结为“人情式政策动员”。

本研究发现，相比起普通村庄而言，重大改革性政策在宗族型村庄中执行时，宗族力量与传统观念会成为政策执行的阻力，传统的“权力式政策动员”难以通过村两委来有效实现政策。此时政府可通过“给面子”（政治地位、政治荣誉、社会声望）的方式来吸纳宗族代表为政府的“政策执行人”，再由宗族代表通过“人情与面子”的请托性交易谈判与宗族成员进行博弈，最终实现政策动员。宗族代表作为最基层的政策执行人加入到政策动员体系当中，形塑出宗族社会中极具特色的“人情式政策动员”。其具有以下理论及政策启示：

第一，探究和总结了县域政府在宗族社会治理中独特和有效的基层动员机制。一直以来，学界对于基层动员逻辑的关注主要集中在行政村层面，其中暗含了行政村对于村民具有统合行政力和村民力量“原子化”的假设，但这一假设在“行政权力渗透度低、成员力量内聚化”的宗族型村庄显然不适用，以至目前的研究缺乏对宗族型村庄中政策动员逻辑的完整叙述。本文揭示了宗族型村庄中特有的“血缘-关系”判断原则与请托性交易谈判过程，并据此探析出县域政府对宗族型村庄进行“人情式政策动员”的机制，包括诱发因素、文化土壤及形成过程，为目前此方面的研究欠缺做些许填补。

第二，对“人情式政策动员”的社会学分析突破了经济利益博弈思维方式，揭示了不同层级的组织力量在宗族社会中执行政策时的行为多向性和复杂性，从而突破了以往基层政策动员研究中各方单纯追求利益最大化的假设。研究发现，“人情式政策动员”中的各方存在着需求上的错位。县域政府可以在不动用经济利益置换的情况下，通过“政治吸纳”的方式让宗族代表变成“讲政治”“爱家国”的政策执行人；宗族代表则能用利益承诺换得宗族成员的政策配合。

第三，“人情式政策动员”是宗族社会中政府治理与社会协调的重要路径。从社会自治面向看，“人情式政策动员”通过吸纳宗族代表及复合型权威，可提高宗族社会中村民对党建单元和自治单元的认可度及对该类单元推行政策的接受度，改善行政村内统合各宗族型村庄集体行动缺失和村两委行政动员较弱的困境。从政府治理面向看，基层政府及村庄中的党政动员系统依然会发挥重要的作用，继续履行原有动员职责并主导和监督宗族自治动员系统，防止旧有黑恶宗族势力侵入，同时保证该系统的政治先进性与动员高效性。

进一步讨论，识别宗族社会中的“人情式政策动员”也有助于明晰农村基层治理背后的核心逻辑，加速构建“三治融合”的乡村治理体系。在乡村治理场域，发轫于基层政府的“权力式政策动员”到达农村基层后，行政科层的权力逻辑可能难以适应饱含人情与面子的乡土社会[47]。这其实指向了“国家治理与社会治理间割裂与矛盾”这一元问题。国家治理虽然可以依托权力和资源优势建构基层社会秩序，但建构型的秩序大都需要依托包含持续性权力与资源的外部供给才能维系[48]。因此，降低治理成本、提升治理效果的最佳方式是以现有制度供给活化社会的内生秩序力量，形成国家和社会治理扁平化和协商型的治理格局。“人情式政策动员”其本质反映的就是作为国家治理代表的县域政府充分调动乡村社会的“德治”资源，在政府主导的“法治”框架下积极重塑一种内涵“德治 自治”的乡村内生秩序。与此同时，原有的乡村内生秩序也在县域政府所供给的权力、资本和信息等资源的保障下，有了运转的合法性及更高的社会化水平。而通过这种治理方式，可有效推动正式制度与非正式制度、政府行政与村级自治的良性互动，增强乡村社会内部多元参与的实力和多元共治的动力，促进乡村治理从“被动管理、分散动员、弱式德教”向“主动自治、集中动员、强化德治”转变，最终实现国家治理力量与乡村社会力量的优势互补，共治善治。

正是基于此，中央在十九大报告中明确强调要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现“三治融合”。而如何实现农村社会力量与政府行政权力的有机结合，特别是对于嵌入行政体系的新兴自治组织和非正式制度，其法律地位、权责边界、协同机制等问题，都还有待学界立足于本土化知识做进一步研究，以及政策和实践上更加积极的探索。

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注释：

（1）《江西省鹰潭市余江县宅基地制度改革方案指导意见（2015）》

（2）《江西省鹰潭市余江县宅基地制度改革成果数据汇编（2018）》

（3）访谈资料编码规则为“访谈地点-当日访谈顺序”

（4）《江西省鹰潭市余江县宅基地制度改革政策汇编（2018）》

（5）《江西省鹰潭市余江县宅基地制度改革成果数据汇编（2018）》

（6）《江西省鹰潭市余江县宅基地制度改革成果数据汇编（2018）》

（7）《江西省鹰潭市余江县农村宅基地制度改革试点调研报告（2018）》

（8）《江西省鹰潭市余江县农村宅基地制度改革试点调研报告（2018）》

（9）《2008-2017年余江县政府财政预算报告》

（10）央广军事：“江西省余江县先后为部队输送优质兵员1万多人”，http：//military.cnr.cn/kx/20151105/t20151105_520408044_2.html.