元治理视域下多元主体参与的印度农村反贫困研究——基于IAY项目的执行分析

作者：李熠煜 刘　迅  责任编辑：杨文茹  信息来源：《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2017年第4期，第13-17页。  发布时间：2020-07-16  浏览次数： 4899次

【摘　要】元治理理论由于强调政府在治理中的主导地位，所以更适合发展中国家治理贫困问题。元治理理论适用于反贫困，能提升反贫困工作的成效。以元治理理论为基础，分析印度农村反贫困中多元主体在IAY项目执行中发挥作用，可以发现印度政府在农村反贫困中发挥了主导作用。但这种治理方式面临内部和外部元治理困境，反贫困治理中的多元参与有待进一步完善。印度的农村反贫治理实践可以为我国的扶贫开发工作提供借鉴。

【关键词】元治理；反贫困；多元主体参与；IAY项目

一、元治理与反贫困

（一）元治理

20世纪80年代，面对政府失灵、市场失效的困境，西方国家开始寻求“第三条道路”，治理作为新的发展道路被提出。90年代以后，治理被赋予新的含义，并广泛运用于社会公共事务中。随着治理实践的发展，尤其在许多发展中国家，同科层制和市场一样，一般意义上的治理范式也面临着失灵的困境。这意味着为适应复杂的社会变化环境，需要调整治理范式，抵御治理的失灵。在这种情况下，元治理理论应运而生。

元治理概念最早是由英国政治理论家鲍勃·杰索普提出的，旨在对市场、国家、民间社会等治理形式、力量或机制进行重新组合，在保留了原先治理理论的整体框架与基础上，更强调政府的重要性。杰索普指出：“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家（政府）还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。”^[1]换言之，元治理理论强调政府在社会治理结构中，应该被视为“同辈中的长者”，其责任不仅是一个权威机构，更重要的是要指导社会的发展，并为社会运行确立行为准则，尽管它并不具有绝对权威。

众所周知，发展中国家不具备强大的经济实力和发育完全的社会组织，在向发达国家转型的过程中，必须依赖国家的强力推动和保障，即政府的主导作用不可替代。由于元治理强调“强政府”，故元治理理论与发展中国家的诉求更为匹配。

（二）元治理与反贫困的契合点

贫困是发展中国家的通病，产生贫困的根本原因是社会资源供给总量与需求总量的不平衡，^[2]86故反贫困不仅要求提供更多的资源，更关键的是要优化社会资源的分配。这意味着反贫困不仅仅是经济问题，也是公共治理问题，^[3]更是公共治理价值的体现。

元治理理论与发展中国家的诉求较为匹配，根据元治理理论的主张，政府应该是社会治理规则的主导者和制定者。这意味着面对贫困问题，作为“同辈中的长者”，政府在制定与主导相关规则的基础上，通过多元主体之间的对话与协作，使政府和其他社会力量了解彼此的利益、立场，能更有效地推动各种社会力量的合作，从而达成共同的治理目标。^[3]47从元治理与反贫困的基础、目标等内容来看，二者的契合程度较高，即元治理理论适用于治理贫困，并且可以提升反贫困的效率。

（三）元治理视域下的反贫困

元治理理论强调政府在社会治理体系中的地位和作用的同时，还注重多元主体的参与，弥补了单一治理模式存在的不足。政府与其他参与主体通过协商建立制度化的规则，使参与主体共同发展，从而拓宽了贫困群体的选择范围，达成减贫目标。将元治理理论运用到贫困治理当中，对反贫困的实践具有一定的现实意义：

一是为反贫困的实践提供了新思路。元治理视域下的反贫困，需要重新审视政府等公共组织在治理中的重要性，调整并优化扶贫思路。政府由于拥有相对垄断的信息资源，可以为反贫困提供基本的规则和监管秩序，确保不同的治理体制和机制的兼容性或一致性；^[4]124协调多元主体的行动，通过运用制度化或非正式的手段方法，促成多元主体的对话与合作。

二是为减贫目标的实现创造有利的条件。元治理是治理的治理，建立在治理的理论框架之上，政府发挥作用使相互冲突的主体或不同的利益得以调和，并且采取联合行动。政府对不同利益的协调过程既运用了正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排，^[5]37这些正式或非正式的制度安排，有助于塑造良好的反贫困环境，构建适宜的治理主体结构，顺畅贫困治理过程。

三是利于拓宽贫困群体的选择范围。20世纪80年代，阿马蒂亚·森^[6]102基于个体视角提出了能力贫困理论，他认为贫困的实质是可行能力的短缺，可以通过扩大个体的选择范围来发展可行能力，从而消除贫困。元治理视角下的政府、社会组织、社会公民甚至私人组织都是反贫困的参与力量，各主体间建立多元合作关系，有效整合和共享多元治理主体掌握的扶贫资源，拓展了贫困群体的选择范围，使他们有更多的机会获得发展的资源，提升自己的可行能力。

二、印度农村反贫困背景及IAY项目简介

（一）印度农村的贫困现实

贫困问题是印度历届政府关注的焦点。印度独立之初，反贫困就受到高度重视。1991年以来，印度开始进行经济改革，更是采取多种优惠政策，保护农村、农业、农民的利益。但国内的贫困人口数量巨大，城乡和地区贫富差距问题依然严重，贫困长期存在并引发了一系列的社会问题：一是财富分配不均加剧贫困恶性循环；二是宗教、种姓、民族冲突不断激化；三是农村妇女儿童生活状况堪忧。

相较其他国家和地区，印度农村贫困具有以下显著特点：一是贫困率高。2011年世界银行调查显示，孟加拉国贫困率是15.31%、不丹贫困率是3.95%、尼泊尔贫困率是15.42%、巴基斯坦贫困率是8.11%、斯里兰卡贫困率是2.35%，而印度的贫困率高达20.23%，同期全球平均贫困率为16.45%。^①二是贫困人口基数大。2011年印度贫困人口约有2.70亿，占总人口的21.92%，其中农村贫困人口约有2.20亿，占农村人口的25.70%。^②三是贫困程度深。印度计划委员会按每人49.10卢比/月的农村贫困线计算，1973年的贫困率为57.21%，1986年的贫困率是为45.21%，1992年的贫困率是为48.07%。^[7]

政府始终是农村反贫困的中坚力量。印度政府不仅是农村反贫困政策的制定者，还是反贫困项目资金的提供者，贫困治理取得了一定的成效。然而，印度六十多年的农村反贫困实践表明，政府的人力、物力和财力有限，仅仅依靠单一的政府治理不可能彻底消除区域性贫困，需要多元主体的相互合作，发挥治理主体的资源优势，使扶贫资源得到最优配置。政府作为单一的治理主体，拥有过大的自由裁量权，无法有效监督自身行为。在扶贫开发中，政策落实不到位、扶贫资金贪污腐败现象普遍存在，严重影响了扶贫的整体成效。

（二）IAY^③项目介绍

1.项目的缘起

IAY项目是印度农村扶贫的典型项目，主要为贫困人口建设住房和改造危房棚户，最早可以追溯到1980年实施的全国农村就业计划（NREP）^④，当时农村住房建设是该计划的重要组成部分。1983年后IAY项目作为农村无地者就业保障计划（RLEGP）^⑤的附属计划在少数邦实施，受益人仅限于农村地区的表列种姓和表列部落。各邦在资金拨付数量、资金支持形式以及建设内容的规定上都有所差异。

1993年后，IAY项目的受益人覆盖范围有所扩大，涵盖了农村地区生活在贫困线以下的贫困人口，但不能超过贾哈尔就业计划（JYR）^⑥受益人总数的4%。1996年，IAY项目独立，成为全国性的农村发展与反贫困项目。受益范围覆盖全国农村地区，受益人不分种姓、宗教、民族，符合条件的都能申请项目建设资金。

2.项目的特征

（1）IAY资助标准。平原地区建新房的受益人政府资助4.5万卢比，山区和落后地区资助4.85万卢比。2013年后资助标准上调，平原地区7万卢比，山区和落后地区7.5万卢比，资金由中央政府和邦政府按照3∶1的比例分担。^⑦危房和棚户改造可以获得政府1.5万卢比补贴，无地者购买宅基地政府资助2万卢比，资金由中央政府和邦政府平均分担。此外，受益人还能以每年4%的利息获得2万卢比的低息贷款。

（2）受益人选择标准。IAY项目的受益人可以分为五类：一是处境艰难的妇女，如寡妇、离异女性等；二是残疾人，包括身体残疾、精神疾病患者两类；三是军人遗孀或亲属；四是变性人；五是其他生活在贫困线以下的人口。受益人的选择优先考虑表列种姓和表列部落、残疾人、少数民族。在全国范围内，规定60%的受益人是表列种姓和表列部落群体，15%的受益人为少数民族，至少3%的受益人为残疾人。

3.项目成效

IAY项目是印度政府指导下的多元主体共同参与执行的扶贫项目，是近年来印度扶贫项目中颇为成功的案例，尤其在解决农村贫困人口的住房问题方面。项目实施三十多年来，在全国范围内取得了较为显著的成效。

（1）房屋建设情况。根据2015—2016年的IAY住房建设最新统计数据显示，2013—2014年全国共建房屋144413所，2014—2015年建房数量307099所，2015—2016年建房数量为87338所。截至2015年年底全国共建房屋538850所。^⑧

（2）项目受益人登记情况。2013—2014年受益人有2606719人，2014—2015年受益人有2424825人，2015—2016年受益人有2916895人。^⑨

在印度政府的主导下，IAY项目现已成为印度农村标志性的福利项目。该项目解决了部分农村贫困群体的住房问题，改善了弱势群体的社会地位，有利于缩小农村地区日益扩大的贫富差距，缓和了农村地区的社会矛盾。

三、元治理视域下IAY项目执行分析

（一）项目的参与者及其作用

1.政府

政府在社会治理的各个方面发挥着主要作用，尤其是公共事务中更应凸显其价值。印度政府一直是农村贫困治理的主导和核心，从项目执行的过程来看，其中央政府和邦政府在IAY项目中发挥了重要的作用。

（1）制定政策并提供制度保障。IAY项目能够从农村无地者就业保障计划的附属部分，逐渐发展成为全国性的农村扶贫项目，最终不分种姓、宗教、民族，符合条件者都能申请项目资金，印度中央政府的积极推进功不可没。此外，中央政府还为IAY项目的落实提供制度保障：一是中央政府根据项目在全国范围内的执行情况，联合邦政府及时制定项目年度实施指南，保证项目执行方向的正确性。二是中央政府颁布了针对不同受益人群的保障法，保障弱势群体的利益。如《受益人森林权益保障法》，^⑩该法案旨在指导IAY项目实施，为牧民提供固定的住所，保障林区牧民进入林区的权利。

（2）提供并分配项目建设资金。IAY项目的资金筹集由中央和邦共同分担，中央政府是建设资金的主要承担者，一般情况下中央政府为邦提供75%的IAY项目建设资金，在部分地区承担更多的资金。在联邦属地和中央辖区，中央政府提供IAY建设项目的全部资金。每年中央政府根据年度项目执行的具体情况和国民生产总值的实际情况，对下一年度的项目建设资金分配做出预案安排。

邦政府也是项目资金的主要提供者之一，2013年中央政府出台《2013年IAY项目实施指南》明确指出，邦政府在IAY项目执行中有着不可替代的作用，邦政府可以根据项目建设的实际情况和本邦的经济实力，追加对IAY项目的投资。

（3）协调指导项目开展。IAY项目的具体实施工作由邦政府统筹，负责协调和指导地方各级机构开展工作。首先，邦政府确定本年度的房屋建设和改造数量，以最大限度促进区域发展为分配宗旨，将房屋建设合理分配给不同的地区，受益人覆盖表列种姓、表列部落、妇女和少数民族。其次，邦政府指导潘查亚特开展项目受益人选择。邦政府组织潘查亚特、非政府组织、受益候选人等制定IAY项目五年受益候选人名单和本年度受益人名单。邦政府授权潘查亚特进行具体的受益人调查、甄选工作，并保障年度受益人是从五年受益候选人名单中所出。最后，邦政府寻求与私人组织的合作为受益人提供优惠的建筑材料。IAY项目规定，政府不得将房屋建设工程外包给私人，但应受益人要求，邦政府可以组织协调水泥、钢材、砖瓦等建筑材料的供应。政府部门通过与材料供应商谈判，限制最高价格，受益人到政府指定的供应商处购买建筑材料可以享受优惠价格。

（4）监督项目资金和质量。邦政府对IAY项目资金使用状况的监督，分为内部审计和社会审计两部分。内部审计由邦政府的乡村发展部派遣注册审计师开展；社会审计则由邦政府授权潘查亚特成立审计组，每年至少对IAY资金账户进行一次清查。邦政府也是房屋建设质量和成果验收的监督者，邦政府有责任核实项目建设的实体成果并采集图像数据资料。

2.其他主体

（1）潘查亚特。潘查亚特制度是印度地方基层民主自治制度，该制度在促进农村经济发展、政治民主化中发挥了重要作用。村、区、县三级潘查亚特分工协作，共同承担地方开发管理职能。村级潘查亚特在IAY项目执行中主要负责受益人基本情况调查与鉴别，确定本区域的贫困人口，初步拟定IAY项目五年受益候选人名单和本年度受益人名单，交由村民大会审核。区级潘查亚特在IAY项目执行中主要提供技术支持、培训工匠以及处理民众投诉。在房屋建设前期对工匠进行技术培训，在建设中提供现场指导，并保证公民的投诉得到有效解决。县级潘查亚特是三级潘查亚特的指导机构，监督村、区两级潘查亚特工作的开展，保证中央和邦政府的政策措施落到实处。县级潘查亚特还是IAY项目资金使用和工程建设质量的重要监督者。此外，县级潘查亚特还通过组织召开村民大会，为农村贫困群体提供民主参与平台和渠道。

（2）非政府组织。印度是世界上拥有非政府组织最多的国家之一，非政府组织活跃在印度社会生活的各个领域。在IAY项目的实施中，非政府组织主要承担了以下责任：一是为项目建设提供资金支持。非政府组织采取向政府提供巨额贷款、向政府捐赠、向受益人捐赠等形式提供反贫困所需资金。二是承包房屋建设或改造任务。IAY项目特殊受益人^⑪可以通过邦政府将建设或改造任务承包给资质和信誉较好的非政府组织，邦政府从行政管理费用中拨付少量的资金，用于支付非政府组织的服务费，当然也存在非政府组织不收取任何报酬的纯公益行为。三是实施独立的反贫困项目。非政府组织实施具体的反贫困项目，将这些反贫困项目作为IAY项目的有益补充。

（3）社会公民。公民^⑫既是IAY项目的受益人，同时也是农村反贫困的重要参与者。受益人在IAY项目执行中承担房屋建设和监督项目资金使用两方面的责任。受益人有义务在规定期限内完成项目建设，不得延误工期。受益人还有权质询IAY相关部门和其他受益人资金使用情况，发挥社会监督作用。

（二）元治理视域下多元主体参与反贫困存在的困境

元治理分为内部元治理和外部元治理。内部元治理是发生在政府等公共组织内部的元治理，是公共组织的内部治理；外部元治理是政府等公共组织与社会之间的元治理，体现“国家——社会”的关系。^[8]57内部治理侧重公共组织内部多元主体间对立冲突问题的调和，促成各主体间协商互动，达成合作共识；外部治理则是协调国家与社会的关系，打破二元对立格局，动员多元主体参与到公共事务的解决中来。在印度IAY项目的执行中，内部和外部都面临着治理困境。

1.从内部元治理来看，多元主体参与反贫困存在以下困境：

（1）府际合作意识不强。在IAY项目的执行中，印度政府始终是农村反贫困的主导力量和坚强核心，尤其是中央政府的政策导向和资金支持对贫困治理影响深远。然而，印度是分权型社会，邦政府掌握着治理实权，中央政府的影响力有限。地方政府基于政党利益考虑，加之种姓、宗教、民族矛盾等因素，在反贫困治理中各自为政，基于自身利益的政府博弈，分散了贫困治理的精力。地方政府自由裁量权过大，有的邦在IAY政策落实中偏离了中央政府的政策初衷。同时，地方政府间的交流合作也严重不足，在执行IAY项目的三十多年中，各邦只注重本辖区内的项目建设，很少关注地区间项目的一体化推进。邦际间扶贫成效差距较大，如泰米尔纳德邦的房屋建设和改造数量都位居全国前列，而在有的邦政策落实却不尽人意。

（2）政府内部各部门间职责权限不清晰。印度政府机构设置门类齐全，但部门间职能交叉重叠现象也比较严重。以农村的扶贫开发政策计划为例，既有农业部、乡村发展部、部落事务部制定的农村发展政策，又有地方基层自治组织、地方委员会等机构实施的发展计划。政府职能部门的反贫困政策数量庞大，政策交叉重叠现象比较严重，如针对贫困群体的住房建设政策，在马哈拉施特拉邦的索拉普农村地区，既有中央政府的IAY项目，又有邦政府的农村无地劳动者就业政策支持建房，还有非政府组织妇女自主就业协会的建房政策。^[9]83不同部门间制定的扶贫政策缺乏有效的整合机制，重复交叉的扶贫项目加重了政府的财政负担和管理负担，由于监管不利造成了公共资源的严重浪费。同时，政府内部各党派之间也存在相互博弈，当遇到政见不同的政党交换执政时，经常出现为打压其他政党，将政策中断或拒不执行的现象。马哈拉施特拉邦桑利市的IAY项目执行中曾因地方政党的换届而中断过，很长一段时间农村贫困群体都不能受惠于该扶贫政策。^[10]141

2.从外部元治理来看，多元主体参与反贫困存在以下困境：

（1）政府控制职能的过度“回归”。元治理中政府通过复杂的治理结构重新获得控制能力，但并不意味着政府要回归传统公共管理活动中的“中心”或“权威”地位。元治理的提出是为了矫正治理体系中“去中心化”“去权威化”责任边界模糊的问题，所做出的制度安排是一种“中心——边缘”性的结构设置。政府旨在控制公共行动的环境，而非直接控制多元主体行动，政府通过协商、外交和非正式手段实现治理主体之间的协作。在IAY项目执行中，从政府与外部力量的关系来看，政府在反贫困中处于“控制”地位，潘查亚特和非政府组织虽然是独立的参与主体，但在反贫困中更多的是协助者和配合者的角色，受制于政府。印度的农村反贫困中政府的职能定位不准确，没有摆脱“干预型”政府职能模式，控制职能过度“回归”，造成了治理主体地位的不平等，多元主体合作协商就无从谈起。

（2）成熟的公民社会及自组织体系缺位。元治理同样强调多元主体的重要性，通过对治理模式的重新组合，打破各组织的外部边界和内部藩篱，使多元主体充分发挥各自优势，形成优势互补的治理体系。在印度的农村反贫困中，非政府组织、潘查亚特、社会公民作为反贫困的主要力量，在实践中发挥的作用却十分有限。在IAY项目执行中，潘查亚特承担受益人的甄选工作，工作任务重且繁杂，无暇顾及自身的能力建设。由于历史和现实的原因，政府对外资支持的非政府组织准入管理严格，参与权限受到政府的严格控制。

任何一种治理模式要取得成功，都离不开成熟的社会组织或自组织的广泛参与。然而，印度大多数基层组织和社会组织面临着内部建设滞后、资金与人才严重不足等困境，无法为贫困治理提出建设性意见，参与能力有待提升。

四、结语

“元治理”的主旨是对市场、国家、民间社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制，以求达到最好的治理效果。在实践中，由于治理主体各自不同的地位和立场以及利益考量，较难达成一致的治理目标。印度的IAY项目希望依托于政府的政策指导，力图消除不同治理主体之间的失调，从而构建出更为有效的社会治理机制。印度多年的农村贫困治理实践表明，反贫困是一个长期而持续的过程，政府需要发挥主导作用，整合社会力量，才能消除贫困。

目前，我国的农村扶贫开发正积极构建政府、社会公民、非政府组织等多元主体广泛参与的大扶贫格局，随着扶贫工作的全面推进，扶贫工作将面临更为复杂的挑战。基于我国贫困治理的现实，借鉴印度农村贫困治理的经验，我国的农村扶贫开发可以从印度的反贫困实践中得到启示：

一是政府在贫困治理网络中是“同辈中的长者”。首先，意味着政府与其他贫困治理主体在扶贫实践中具有平等的地位，政府并非至高无上，不可能也不应该介入公共管理活动的全部环节，而应是各治理主体通过平等的协商互动，达成合作共识。其次，在平等的基础上政府被赋予了治理“长者”的职能，政府应当在贫困治理中承担起调控宏观环境、维护市场秩序的职责，为反贫困的实践提供基本规则，并保证不同治理主体和规则间的兼容性。^[8]57

二是强化元治理主体的合作意识。扶贫开发要深化政府间、政府与其他治理主体的合作服务意识，治理主体之间既要明确分工，又要协调配合，明确自己的职权范围。各参与主体通过自身优势的发挥，最大限度地运用社会资源，实现参与主体的共赢。

三是加强外部元治理主体的培育。单中心治理模式往往导致公共服务供给与公众需求契合度不高，^[11]49多元主体的参与是优化服务供给的有效路径。在公民社会和自组织发育不成熟的背景下，政府需要营造好制度环境，为社会组织的成长提供足够的空间，培育其自组织能力，积极引导市场组织参与到扶贫开发中，优化贫困治理主体结构。

参考文献：

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[7]World Bank.2016World Development Indicators[EB/OL].https：//openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23969.

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注释：

①当年的国际贫困线为1.9美元/天，Source：http：//iresearch.worldbank.org/PovcalNet/index.htm

②Source：https：//www.rbi.org.in/scripts/PublicationsView.aspx？id=15283

③IAY：全称Indira Awaas Yojana，是印度政府1985年发起的农村住房建设计划。

④NREP：全称National Rural Employment Programme，是印度政府1980年发起的农村就业计划。

⑤RLEGP：全称The Rural Landless Employment Guarantee Programme，是印度政府1983年发起的农村无地劳动者就业计划。

⑥JYR：全称Jawahar Rozgar Yojana，是印度政府1985年发起的农村就业计划，当时IAY项目是该计划下的附属计划。

⑦IAY项目新房建设资金在东北部经济发展落后的邦，分担比例为9∶1。如查谟-克什米尔邦、喜马偕尔邦等。

⑧Source：http：//awaassoft.nic.in/netiay/Reports/HouseCompletedReport.aspx

⑨Source：http：//awaassoft.nic.in/netiay/Reports/benf_lvl.aspx

⑩全称Beneficiary families of the Forest Rights Act，印度政府维护林区人民权益的法律。

⑪特殊受益人：年龄在60岁以上、身体患重大残疾、精神病患者可将项目委托给邦的项目管理机构，项目管理机构代理建设。

⑫本文的社会公民仅指IAY项目的受益人。