“新乡贤”组织与“双轨政治”重构——基于闽西B村的个案研究

作者：何朝银 张驰越  责任编辑：杨文茹  信息来源：《东南学术》2020年第4期，第112-125页。  发布时间：2020-07-16  浏览次数： 9389次

【摘　要】费孝通的“双轨政治”是观察中国乡村政治结构的基础性视角。闽西B村“新乡贤”参与村治的成功实践，证明了“新乡贤”组织的建立使“中介人”治理和协商治理成为可能，而“中介人”治理和协商治理是新“双轨政治”形成的关键。新“双轨政治”的核心要义不是让国家退出乡村，也不是重回“乡绅自治”时代，而是要实现国家与乡村之间有效对接。

【关键词】“新乡贤”；双轨政治；乡村治理

十八届五中全会首次提出培育“新乡贤文化”来改善农村社会治理。随后2018年中央一号文件明确提出积极发挥“新乡贤”在乡村治理中的作用。2019年6月份中央印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出：“引导外出务工经商人员等在乡村治理中发挥积极作用。”然而，当前“新乡贤”能否参与以及如何参与乡村治理，不仅是学术问题，而且是政治问题。在此情况下，对于“新乡贤”参与村治的地方实践进行研究，无疑对中国乡村治理制度的创新具有重要的理论与现实意义。

一、文献回顾与理论视角

（一）文献回顾与问题提出

“新乡贤”是相对于古代乡贤（乡绅）而言的，而“新”是指产生的社会制度、权威来源和治理机制等方面与古代乡贤不同。正是这个“新”字导致“新乡贤”的概念的定义尚未达致共识。首先，在“新乡贤”界定的地域范围上，有学者认为，“新乡贤”应严格限制在“村”范围内，即出生于某村并为该村发展的人；也有学者认为应超越“村”或“乡”范围，为乡村做出贡献的人都是“新乡贤”。其次，“新乡贤”的品质标准是什么？除了“品德”能达成共识外，其它标准则不一致。有的突出“财力”“学识”等客观因素；有的强调“情怀”“热心”等主观因素。综合以往学者的观点，笔者认为，“新乡贤”指新时期具有一定道德、财富和知识水平，能够直接或间接对乡村发展产生持续性影响的富有情怀之人。

此外，学界对“新乡贤”参与村治的路径、角色扮演、作用、合法性和必要性等方面进行了研究，但是分歧较大：

1.参与路径：

独立或半行政化？有学者认为“新乡贤”不应进入村“两委”，以独立身份参与乡村治理。但有学者则认为“新乡贤”得融入基层党组织生活或参选村干部。

2.角色扮演：

断或谋？有学者认为是“断”的角色，即村治的决策者。或提出“新乡贤”是乡村的实际治理者，在乡村治理中起决定性作用；或提出“新乡贤治村”的观点。与之相对，另外一些学者提出新乡贤以“谋”的角色参与村治，如认为“新乡贤治村”提法使人认为治理主体只有“新乡贤”，“新乡贤”应当好村委“参谋”等。

3.作用判断：

积极或消极？多数学者认为“新乡贤”有积极作用：凝聚村民，增强农民内生发展活力；完善农村自治；提升资源配置能力。但是，有少数学者认为“新乡贤”有消极作用：“架空”村委，出现“新乡贤”的精英俘获；“新乡贤”蜕化为资本代理人。

4.参与是否合法？

多数学者认为“新乡贤”治理是合法的，因为“新乡贤”以其声望和个人能力参与乡村建设。但是，有学者提出：“新型农民组织是否会威胁甚至替代当前正式的乡村治理权威问题。”因此，有少部分学者认为“新乡贤”组织无法在民政部门进行登记，所以它是非法的；“新乡贤”组织对村民自治制有潜在威胁；有“以德代法”的倾向，以其个人威望代理法律进行“了断”的工作方式。

5.参与是否必要？

多数学者认为“新乡贤”组织参与村治是必要的。如“乡贤参事会”具有道德协商功能；“乡贤理事会”借鉴传统乡绅宗族治理模式协助村民自治等。但是，有学者通过浙江东衡村（有乡贤、治理效果好）、广东云浮村（有乡贤、治理效果不好）、浙江七一村（无乡贤、治理效果好）的比较，认为“新乡贤”组织并不是有效治理的决定性因素，真正决定因素是村“两委”对乡贤等社会力量的整合。

关于“新乡贤”参与村治的路径、角色和作用的争论，表明学界对“新乡贤”与基层政权、村“两委”及村民之间的权责边界并未达成一致。此外，学界对“新乡贤”是以个人身份还是以组织形式参与村治并未进行区分研究，从而质疑“新乡贤”组织的合法性和必要性。上述争论与质疑反映了“新乡贤”治理面临着“困窘”。米尔斯指出，人们只有将个人的生活与社会的历史这两者放在一起认识，才能真正地理解这些“困窘”。一方面，在政策层面给予“新乡贤”治理以肯定，试图借鉴传统“乡绅”治理经验。诚如有学者指出，传统“乡绅”治理的遗产在当代中国政治中体现为各种民间力量如草根精英和非政府组织的积极政治参与。另一方面，“新乡贤”治理又倍受质疑，因为它与当前“乡政村治”体制存在着张力。

发挥“社会学想象力”，可将“新乡贤”治理与传统“乡绅”治理、“双轨政治”关联起来。费孝通在《中国绅士》中指出：“地方上的事情是由社区的绅士所管辖的，是中央当局难于干涉的。”同时，他指出“绅士”是“双轨政治”形成的关键，而“双轨政治”又是乡村善治的基础。但是，自近代以来，“乡绅”逐渐退出村治场域，特别是土地革命时期“必须把一切绅权都打倒，把绅士打在地下，甚至用脚踏上。”^①由此，传统“双轨政治”终结于中共领导的土改。^②随着人民公社解体和村民自治的诞生，有关“双轨政治”的研究重新进入学术视野。对“乡政村治”中形式上的“双轨”而实质上的“单轨”现象的不满，学者们认为通过培育乡村社会组织如“村建理事会”、“新村议事会”等，来建设实质性的“双轨政治”。然而，学者较少将“乡贤理事会”纳入“双轨政治”视野之中。原超从杜赞奇的“经纪模型”角度来研究“乡贤理事会”，认为“乡贤理事会”促成了新“经纪机制”，实现了社会与国家在乡村场域的互信和资源共享。^③虽然“经纪模型”和“双轨政治”是有关联的，但是，“经纪模型”更偏向于“新乡贤”在国家政权建设中的角色扮演，而对“新乡贤”介入乡村治理与乡村政治结构的变化两者之间的关系并未予以明晰的解释。鉴于此，本文基于“新乡贤”村治的地方实践，对“新乡贤”介入与“双轨政治”重构之间的关系及其治理效果进行研究。

（二）理论视角：“双轨政治”的历史逻辑与现实逻辑

1.“双轨政治”历史逻辑

图1 “双轨政治”的理想类型

传统中国皇权止于县，县以下乡绅自治。传统中国政治结构有中央集权和地方自治两层：表面上，只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但事实上，当政令和人民接触时，就转入自下而上的政治轨道。这轨道不在政府之内，但其效力却很大，就是中国传统政治中极重要的人物——绅士。绅士可以从一切社会关系包括亲戚、同乡、同年等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人。在自治层面，黎民百姓根据具体需要而进行，并不受中央干涉。只要双轨并行存在，不仅国家与乡村之间关系和谐，而且乡村治理有效。

“双轨政治”理想类型（图1）具有以下主要特征：其一，皇权不下县，县下无行政。其二，乡绅的“官民中介人”角色是“双轨政治”形成的关键。^②“绅士既是皇权在地方社会的代理人，又是村庄内部民众利益的保护人。”^④其三，县官与乡绅之间存在协商地带。政府的政策经差人传达给乡约，乡约转达给绅士。若政策符合村落的实际情况则落实，反之则反馈回地方政府，或经过多次博弈，以达到双方都能接受。四、县令、差人、乡约和乡绅的角色边界清晰。县令-差人代表并执行皇权；而乡绅-乡约代表村民利益。

2.“双轨政治”的现实逻辑

如何理解“双轨政治”的现代内涵？20世纪80年代以来，在制度设计上，国家权力收缩至乡，行政村实行村民自治。但是，在实践层面上，基层政权由于“历史惯性”和利益驱动，仍对村委会进行控制。^⑤根据费孝通关于国民时期保甲制将自上而下轨道下沉至村而导致双轨拆除的观点，我们也会得出当前乡村政治是“单轨”运行的结论。十九届四中全会指出，国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，而党是领导一切的，这就意味着乡村治理是在党的领导下。同时，我国又是人民当家作主的国家，这就意味着乡村治理要体现人民意志。“双轨政治”的现代内涵是党的集中领导与人民当家作主相统一。在实践中，国家要重视基层、尊重民意，同时民意能以个体方式或组织形式向上表达。可以说，新“双轨政治”的核心要义是从上而下轨道与从下而上轨道的有效对接。

那么，如何实现从上而下轨道与从下而上轨道的有效对接呢？在中国传统社会，官与民是不直接打交道的，而是经过“乡绅”的“中介”来打交道。今天，虽然普通百姓能与基层官员打交道，但是由于他们与基层政府进行协商、谈判能力差，致使从上而下轨道与从下而上轨道难以有效对接。为此，村民需要“中介”来进行有效沟通，而这个“中介”通常是百姓口中的“能人”或乡村社会组织如老年协会、新农村建设理事会等。就本文而言，“新乡贤”及其组织就扮演了“中介”角色。

“新乡贤”与传统“乡绅”有何区别？相同的是，“新乡贤”与传统“乡绅”一样，可以成为“官民中介人”。因为“新乡贤”拥有雄厚的经济资本、复杂的人脉关系和地方性权威，所以他们具有与基层政府打交道和协商谈判的能力。不同的是，传统“乡绅”与县官平起平坐的特权是源于科举功名，而“新乡贤”与基层官员交往的“特权”多源于各种“资本”的力量。

二、“新乡贤”参与村治的背景：双轨淤塞与村治恶化

B村位于闽西L镇西部，是由林、吴、黄、罗四大宗族组成的行政村。截止2018年底，B村有903户，2966人，其中常住1800人；农田5000亩，山林2万余亩。其中，林姓是该村第一大姓氏，有621户，占该村人口的68.8%。

近20年来B村组织软弱涣散，历任村主任乱作为；“空心化”严重、经济趋于凋敝、治安状况恶化。从2013年开始，因对村里林地出租存有异议，不少B村村民走上了上访之路，宗族间、村民间、村民和政府间的矛盾激化，几年下来，该村带上了“上访村”的帽子。^⑥B村林地出租事件导致村治恶化，是该村“新乡贤”参与村治的重要原因。

本调查分三个阶段：第一阶段：2017年7月15日至18日。初步了解B村“新乡贤”组织（“B村振兴促进会”，简称“促进会”）参与乡村治理的背景、原因。查看相关新闻报道，联系村主任LCB，以确定入村时间等事宜。第二阶段：2017年7月19日至25日。实地访问了8人：老年会会长、小学校长、村主任、“促进会”会长和4名村民。第三阶段：2018年9月8日至12月29日。对不同年龄的普通村民、“促进会”核心成员、村干部等进行访问；其中，对村干部和乡贤促进会会长作重点访谈。资料收集方式主要有访谈、口述史和查看网络（微信）、族谱和地方志等。

（一）双轨淤塞与治理危机：林地出租的“罗生门”

2014年底，两位村民和时任B村主任LCM一起吃饭时，不经意说到村里修路的资金问题。LCM说，2013年初把17000多亩村林地租给TLCY公司，以获得资金来修路。对此，村民们毫不知情，村民LRD说：“像这样的大事，肯定要经过村‘两委和村民代表大会讨论才能通过，但在我们的印象中，在开村民代表大会时根本就没有通过这件事，LCM怎么能够和TLCY签订合同呢？”村民LYJ说：“我们村的林地价值5000多万元，就这样变成别人的了！”后来，村民了解到：2013年1月20日，LCM以年终给村民代表发放礼品及务工补贴为由，召集全体村民代表到村委会签字领取。村民大多文化程度不高，签字时没有仔细查看所要签名的内容。LCM在未经村民代表大会讨论同意的情况下，以篡改村民大会会议记录的方式，私自以签订林地经营权承包合同的形式，将林地使用权、林木所用权、林木使用权以每年10万元转让给TLCY公司。TLCY得到林地“三权”后，将其抵押给银行取得4000万元的授信，获得800万元的贷款。而时任L镇镇长XZY、村主任LCM则坚称林地租赁经过村民代表大会讨论通过。

镇长XZY：B村的林权一直比较复杂，无法拆分到户，2002—2003年间经历了严重的乱伐，并一直处于失管状态，所以在村主任向镇里报告出租林地的事情时，我们觉得这样既能补贴村财，又能使林地得到管理，是件好事，就给予支持。镇里也要求召开村民代表大会讨论此事，并要将合同进行公示。合同的拟定我们咨询了林业部门，他们表示按照合同中说的，B村占30%的纯利润是很有利的，国有林场都不一定有这样的收益。

村主任LCM：当时开村民代表大会讨论租林地的事情，是获得了代表们的同意，合同在2013年春节期间进行了公示，并没有人提出反对意见，林权变更也经过了林业部门的调查。但是确实有两个瑕疵，一是村干部没有召集村民代表大会，专题研究林地出租的事，也没有形成会议纪要；二是会议记录做得不够标准，村文书在代表签字那一页漏掉了“同意以上会议方案”这些字，是我事后要求他补上的，这确实是事实。

从林地出租的“罗生门”来看：第一，从下而上的轨道是堵塞的。村民与村“两委”、乡镇之间在信息沟通上是不顺畅的。出租林地以获得修路经费，本是村内公共事务，村“两委”应根据村民的需求，开村民（代表）大会来决定。若如此，就不会出现上述的“罗生门”事件。第二，村主任未扮演好“官民中介”角色。他没有将村民的真实意见向镇政府报告，而是欺上瞒下。

（二）双轨淤塞的原因

1.国家权力的下沉

近代以来科举制的废除，革命对族权、绅权的打击以及国家权力的下沉等，是乡村“双轨淤塞”的体制性原因。1958年，B村时称L公社B大队，国家权力已渗透到村落内部了。村民LXM说：“生产队长听大队长的，大队长听公社的。我们百姓连闺女生娃都得向生产队长请假才能去。”1984年L公社被废除，B大队改为L乡B村。1993年改为L镇B村村民委员会。理论上讲，随着L公社的废除和B村村民委员会的成立，从上而下的轨道退缩至乡一级，“双轨”得以重建。但是，现实是村委会更像是乡镇政府的派出机构，村主任更多扮演的是基层政权的“代理人”。村民LXN说：“村长LCM拿着政府的工资，当然要听政府的话。我们平民百姓说话像放屁一样，村长根本不听！”

2.村庄精英外流

改革开放以来，B村大量青壮年外出务工经商，许多村庄精英随之外流。村庄精英“缺席”乡村治理意味着：一方面，从下而上自治轨道建设能力的弱化；另一方面，为从上而下的治理轨道下沉创造了条件。我们从B村“促进会”会长致村民一封信中得到印证。2015年林地出租合同到期了，但是B村仍无法收回林地“三权”。这引起了许多村民的不满和“上访”。LXD（“促进会”会长）就林地出租事件，在B村微信群中发表了一封公开信（节选）：

村里的现状大家都清楚，在外工作的乡亲每每谈起，个个义愤填膺，但实际上我们错了。因为我们之前做的仅限于“生气”而已，没有什么动作。我们习惯指责他人，却对自己应该做的事情抛之脑后。我们这些人甚至一大部分没见过选票！那么作为村里青壮年主力军的我们，作为多少有点文化有能力在外发展的我们，竟然长年累月地缺席，反而寄希望于村里的老弱妇孺去改变我们的环境、发展我们的经济、监督好我们的村务？我们这些主力军的动作却仅限于“指责”、“失望”、“口头上的义愤填膺”，继而又寄希望于奇迹的发生，寄希望于从天而降的强人来改变现状？请问这样对吗？我们需要这样去等待吗？怎么办？

解决的答案就在于“团结”、“参与”、“担当”，舍我其谁，从现在起，团结起来，行动起来，积极参与各类与我们息息相关的一切事务，靠我们自己，我们要去做，而不只是喷喷口水。

所以我们才有成立一个群，一个组织的想法，这个组织我们有个初步的名字，它叫“B村发展促进会”，^⑦主体就是我们这些青壮年们，希望大家义不容辞积极参与。

从这封信中，我们可看到B村“双轨淤塞”的内部原因：一是大量青壮年因外出务工经商而“缺席”村治；二是留守B村的“老弱妇孺”没有治理能力；三是村委会变为“村政府”。四、除村“两委”外，没有其它乡村社会组织。

费孝通认为，“双轨淤塞”会导致村治恶化。如民国时期的保甲制将自上而下的轨道筑到每家的门面，使得乡村自治遭到破坏。这样，自下而上轨道就被拆除。其后果是人民的意见不能上达，政府意志强加于人民，贪污无能腐蚀了行政效率，基层行政出现僵化。同样，林地出租事件是B村“双轨淤塞”与村治危机的一个案例，也是“新乡贤”参与村治的社会背景。

三、“新乡贤”组织：从下而上的“无形组织”

2015年初一些乡贤就林地出租事件在厦门开了乡亲大会，在会上，乡贤召集人LXD提议筹建“B村发展促进会”。“促进会”在形式上与费孝通所说的“无形组织”一样，虽然“无形”，但是能从下而上地参与村治。

（一）“无形组织”的含义：从下而上的政治轨道

费孝通指出传统乡村政治结构中有一个“无形组织”（informal organization），它就是“绅士”，“这个无形组织是一条自下而上的‘无形轨道”。之所以费孝通认为“绅士”是“无形”的，是因为他认为“绅权”与有形的“皇权”不一样，“绅士可以从一切社会关系：亲戚、同乡、同年等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人。”从权力来源及执行方式而言，“皇权”是有形的权力，而“绅权”是无形的权力，“他们没有政权，可是有势力”。^⑧进言之，“无形组织”是非政权组织，但它却有乡村治理的主导权。

（二）“促进会”：“无形组织”形式上的延续

截止2018年12月，“促进会”会员有600多人，而核心会员约69人。它有以下特征：

第一，“促进会”（核心）会员年龄结构的“中年化”。30～39岁、40～49岁会员比重分别是27.53%、56.52%（见表1）。这与传统“乡绅”的年龄取向不同，后者是多“长老”。^⑧

表1 B村振兴促进会（核心）会员的年龄结构

第二，“身份”多元性。传统“乡绅”身份取决于科举功名和族权。而“促进会”“核心”会员多是商业精英，其中，企业管理、经营者的比重为46.38%，外企职员、企业职工比重为17.38%（见表2）。

表2 B村振兴促进会（核心）会员的职业结构

第三，“学识”门槛降低，但是总体上学历较高。传统“乡绅”的学识要求高，要有一定的“功名”。“促进会”（核心）会员学历总体上比较高，具有大专以上学历的比重占55.07%（见表3）。

表3 B村振兴促进会（核心）会员的学历结构

综上，从权力来源及其影响方式来看，“促进会”符合费老所说的“无形组织”特征。一是“无形”或非正式性。它是由乡贤们的“自组织”，并不是政权组织。二是一旦介入村治，其影响力较大。“促进会”核心会员拥有较多的经济资本、文化资本、社会资本和政治资本。村民LXO说：“LXD是B村在外经商最成功的，资产数十亿。连县领导都要巴结！”传统“乡绅”凭借“功名”特权而构筑从下而上的治理轨道，而“促进会”中的“商业精英”凭借资本力量而重构从下而上的自治轨道。

但是，“促进会”只是在形式上具有“无形组织”的特征。这是因为“促进会”与传统“乡绅”相比：一是没有以宗族为组织基础。这样的组织因缺少“伦理”、血缘关系等的支撑，所以它是脆弱的，随时可能解体。二是缺乏与官方谈判协商的机制。就传统而言，乡绅之所以能与县官平起平坐进行谈判协商，是因为他有科举功名和由此带来的特殊的政治、社会地位。但“促进会”却没有与官方谈判协调的“特权”和机制。三是成员不稳定，边界的模糊性。如“促进会”会长LXD说：“只要是在外发展成功，有一定的社会地位、学识等，想要为村庄发展献计献策，或提供财力物力支持，都可以成为‘促进会的一员。”四是政治单位与生活单位分离。“乡绅”建立在“宗族”上，因治权单位与生活单位是一致的，所以治理效果好。而“促进会”建立“行政村”上，因治权单位大于生活单位（自然村），所以治理效果受限。

四、“中介人”治理的回归：新“双轨政治”的形成

“双轨”重构就是要改变从上而下单轨的运行，重建从下而上自治轨道。“新乡贤”组织为从下而上自治轨道重建准备了物质基础，但是并不意味着“双轨”就重建了，“双轨”重建是在“新乡贤”组织和村“两委”的共建共治中才得以实现。

（一）“新乡贤”组织的“中介人”角色扮演

1.村民利益的“保护人”

“促进会”是“新乡贤”基于B村林地出租事件而自发形成的。在林地出租事件中，村主任的乱作为严重损害了村民的利益。“促进会”认为乱作为或不作为的村“两委”会损害村民的利益，因此要选个好“村长”，扮演好村“两委”参谋和监督的角色，并提供部分公共服务。

（1）推举村主任竞选人

2015年春节后，“促进会”在厦门举行了第一次乡亲大会。在会上提出要推举村主任竞选人。他们认为B村的村治恶化是前几任村主任贪污腐败造成的。因此，他们认为杜绝腐败现象就得用足够多的奖金来吸引德才兼备的年轻人返乡治村。于是，“促进会”选择了LCB为竞选人回村参加新一届的村委选举。之所以选择LCB，是因为“促进会”认为他年轻（“80年后”），能力强（IT高管）及学历高（本科）等。但是，根据《村民委员会组织法》规定，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。为此，“促进会”咨询有关政府部门和法律专业人士，以确保由“促进会”推荐的竞选人LCB能合法参与新一届选举。

选举前，“促进会”为突显本次选举在未来B村发展中的重要性，给村民发放了写着“改变、新B村、新力量”字样的红衬衫，在村主干道两侧插上红旗并安放三个写着“改变、新B村、新力量”字样的大型气垫拱门。可是在选举前一晚，“促进会”主要组织者被镇领导叫去约谈了。镇领导提醒他们要注意社会影响、适度宣传、把握尺度，以免发生其他意外情况。在选举当日，竞选人LCB做了未来施政构想的演讲。最终，LCB成功当选为新一届村主任。

有学者指出以往的民主化进程之所以不理想，是因为将民主原则等于民主事实，不了解没有一系列由民主规则、民主程序构成的形式化民主，实体性民主就无法体现。^⑨因此，村民自治不仅要建立起一系列民主规则和程序，而且要启蒙、引导并训练村民运用民主规则和程序，使他们会运用民主方式表达意见和维护权益。“竞选人LCB从未在村委会工作过，您为什么会投票给他？”笔者就此访问了一些村民，其中一位村民说：“说实话，以前我认为选谁都一样，都是只顾自己！所以谁给钱，就投给谁。但是他们（促进会）告诉我，要珍惜自己的选票，用选票选出好主任来！我觉得LCB可能会带领好大家，所以我就投了。”显然，“促进会”扮演了启蒙、引导村民选举的角色，使得选出的村主任能成为村民利益的“保护人”。

（2）提供部分村庄公共服务

“促进会”在LCB当选村主任的当天就募捐到75万元，专用于B村的公益事业。为保障“促进会”有稳定的资金来源，一位乡贤倡议成立以乡贤为股东的投资公司。每年将年底分红的20%汇给“促进会”，以保障“促进会”奖励村主任每年20万和发展村庄公共福利事业。这位乡贤表明有钱大家赚，如果亏了，则由他负责。2016年初，在厦门成立了投资于特色农业与电影的股份公司，其中有33位乡贤参股，募资2180万元。这就为“促进会”与村“两委”、老年协会一道为老年人服务提供了资金保障。如村里有60周岁以上老人410人，多是留守老人。在村“两委”主导下，由子女出资，老年协会主办，“促进会”赞助，镇政府出项目，于2018年10月底成立老年公共食堂。此外，老年协会每两个月召开一次老人大会，向老人们汇报村庄的大小事情以及国内新闻，并提供免费午餐。2018年8月24日，LCB竞选第二届村主任时提到：“兴建一幢贫困户安置房（19户30余人居住），争取B发展促进会支持B老年协会新建会议室，连续三年发放B村60周岁老年人过年慰问金（2017年还额外争取141元/人慰问金），2018年农历2月开始实现60周岁老人家伤寒感冒等小病抓取药品免费（在村医疗所），在乡贤的支持下近三年拨付老年协会基金十余万。”一位老人向笔者说：

我们村的老人每两个月就会聚集在一起吃一顿好的，而且是免费的。这个随便你到我们附近的哪个村庄都是没有这个待遇的。要感谢我们LCB主任！他上任了以后，很为我们老人考虑的。他都去跟那个XD（“促进会”会长）募集资金给我们老年人发福利，像我们平时得感个冒啊什么的，去村部那边的卫生所拿药都是不要钱的。到了过年，CB主任还会给我们65周岁以上的老人发钱，钱虽然不多，也就九十来块钱，但是我们还是很开心的，是不……

在“促进会”参与下，B村留守老人的养老问题得到了部分解决。相反，周边村庄，因没有“新乡贤”组织的参与，诸如留守老人的养老的村庄公共福利事业并没有得到改善。可见，“新乡贤”组织是村民重新挖掘内生力量来“找回自治”的渠道，也是改善村治的重要资源。

（3）监督村委会的工作事务

“促进会”监督村委会的各项事务，特别是财务支出方面。“促进会”会长LXD认为想发展好村庄，最重要的是解决好村干部的廉政监督和激励问题。为此，“促进会”提出两项举措：一是以村委会班子每年对村庄的实际贡献为依据，给予金钱奖励；二是成立防止贪污腐败监督小组，由“促进会”副会长WCS担任小组长，不定期地对村财务以及村委会各项支出等方面进行抽查。

2.村“两委”的“协助者”和“智囊团”

在“促进会”成立前，村民与村“两委”之间基本没有交流、互动，这导致村民与村“两委”之间缺乏信任。因此，村“两委”开展工作时常常会被村民误会，甚至受到抵制。“促进会”成立后，村“两委”在林地出租的纠纷处理、村庄建设、移风易俗、项目申请与建设和政务等方面，借助“促进会”开展工作。如有许多村民埋怨“现在政府收养老保险比收提留时还重”，因为村民认为养老保险费像“提留”一样都被政府收走了。经“促进会”的解释后，村民明白了交养老保险费是为了自己将来的养老。可以说，“促进会”在村民与村“两委”之间搭起了沟通桥梁，使得村“两委”的工作更加顺利地进行。同时，B村在外乡贤占到全村人口的三分之一，乡贤们凭借自己的资金、观念、技术、人脉等资源，支持B村建设，也由此成为村两委的“智囊团”。

综上，“促进会”扮演“中介人”角色要具备以下条件：一是获得村民的信任，具有地方性权威。“促进会”是B村内外的乡贤为家乡发展献计纳策、提供资金、技术和人脉支持等的“自组织”。它不是建基在交易关系上的市场治理，也不是建基在自上而下、来自外部权力关系的层级治理，而是一种建立在情感性、认同性关系及共同志业基础上的治理模式。^⑩二是具有与村“两委”协商谈判的能力。“促进会”在成员产生、资金来源、组织结构和运作等方面具有独立性，这使得它不会成为村“两委”的附庸。而且，“促进会”拥有各种形式的“资本”，使其能与村“两委”进行协商谈判。可以说，“促进会”在村级层面扮演“中介人”，使得上“政”下达和下情上传的两条轨道有效对接。

（二）村主任的“中介人”角色扮演

村委会曾经过度行政化，村主任更多扮演的是基层政权的“代理人”。有学者认为，在没有外力干预下，当前村委会过度行政化难以纠正。然而还有一种可能：在乡村社会组织的干预下，村委会的过度行政化得到纠正，村主任的“官民中介人”角色得以回归。B村就是如此，在“促进会”的“干预”下，村主任的“中介人”的角色逐渐回归。

1.村政的主导者

LCB在村“两委”中可以说是“异类”：学历高、年轻、阅历深，且在“促进会”的推举下成功当选村主任。村主任与村支书之间权责分明。村支书LJS主要关注村庄党务工作，发挥党的领导核心作用。村主任LCB重点关注村庄的行政事务。村“两委”其他成员学历普遍较低，年龄偏大（表5），协助村主任的工作。

表5 B村“两委”成员的基本情况

为了改变脏乱差的村容村貌，新当选的村主任LCB把解决村子的基础设施问题放在了首位。为此，村委会通过修路灯、修沟渠、在村主要出入口安装摄像头、垃圾规范处理等措施来完善基础设施建设。接着，为了改变之前B村精神面貌差的状况，增加村民对村“两委”的信任，提高村民的凝聚力，2016年B村恢复传统灯笼文化节。

2.村庄利益的“创造者”和“保护人”

村主任LCB负责村庄发展的各项工作与日常事务工作，大到招商引资，小到解决邻里矛盾和家庭纠纷等都参与其中。他不断拜访在福州、厦门等地的乡贤，游说他们在家乡投资建厂，先后引进TX公司和DLL公司入村，为村民创造了更多的就业机会。2018年8月，LCB又顺利当选B村的村主任。笔者就“LCB为什么能连任”问题访问村民，其中一位村民的观点具有代表性：

他（LCB）是个大学生嘛，又非常有能力，大家都知道他之前在外面的大公司当领导的。又那么年轻，又愿意回到村子里面来做事情，而且他确实做出了成果，大家都是有目共睹的，当然选他啊。跟你说句实话，他没回来之前，那个选票我们都是一百块钱一张，谁给钱就投谁。但是他回来之后就不一样了，他愿意做事，大家也看得到，当然就继续投他当村长咯。你看看现在全国这么多村子，有几个年轻人愿意回来做事的，很少的，所以我们还是很支持他的。

从村民角度来看，过去的村主任不为村民着想，选谁都一样。而LCB三年来为村民创造和保护利益，村民当然选他。

3.基层政权的“代理人”

乡村治理是国家治理的重要组成部分，其中，村“两委”是代表国家基层权力来治理乡村。村主任LCB任职期间主要做了以下工作：一是通过打官司收回了B村被非法承租的林地权。判定合同无效后，得到镇政府的支持，将B村一万多亩山地划入天然林。从2017年开始每年政府奖励B村天然林管护费13.4万余元，按人均分配可以得到三四十元。二是拓宽了村庄道路，打造沿河景观带。三是平整农田与改造山垅田，改善农田生产环境；四是恢复B村二月二灯笼民俗活动，重新传承B村武术和青狮；五是争取上级专项资金和澳门企业家捐款，修缮了B村文物古迹。六是通过筹集资金，增加B村老年人福利，奖励学业优秀的学子。七、真正实现了村财账目公开公示。

五、协商治理：新“双轨政治”的运作机制

（一）村民-“促进会”-村“两委”之间的协商治理

虽然“促进会”直接介入了村主任选举，但在村主任选出后就再没有直接介入村“两委”的工作，而是当好村民与村“两委”之间的“中介”。这种“中介”关系通过月例会、季议事会、定期的“联席会议”和不定期议事会来实现。村“两委”与“促进会”进行每个月的例会（微信议事会）；每个季度一次的面对面的议事会；有重大事项需要决策时，召开临时议事会。

村“两委”与“促进会”每年定期召开两次（上下半年各一次）联席会议。会议主要内容有：一是讨论B村乡建规划，形成建议案；二是讨论B村建设、治理和发展工作年度总结和新年工作计划；三是讨论B村振兴专项工作，形成建议案；四是研究B村绩效考核工作。联席会议由村党支部召集，参会人员主要有村党支部书记和村支委、村委会正副主任、“促进会”主要组织者以及特邀有关部门领导。会议成果要落实，每次会议都要形成纪要，通过多种方式向村民公示；会议确定的工作，按照“分工负责、及时沟通、加强监督”的原则，抓好落实。

村里每个重大决策，先由村“两委”进行讨论提出初步方案，然后通过微信群或者面对面议事会的形式征求村民代表大会和外地乡贤的意见。会后，将形成共识的意见和建议整理成文字，再通过微信的形式进行发布，形成决议，接受监督。

（二）村民-村“两委”-基层政权之间的协商治理

笔者曾向驻B村的镇干部求证“基层政权会不会干预村民选举”的问题，他们并没有正面回答，而是说：“若选出一个不听我们话，或连电脑都不会用的村主任，我们会累死掉！”在压力型体制下，乡镇干部通过直接或间接干预村民选举，以选到能帮助他们完成上级下达任务的村主任。此外，在维稳的压力下，乡镇干部希望能选出一位能解决村庄内部矛盾的村主任。一位镇书记对笔者说：“现在老百姓一有问题，就直接找到镇里来，甚至点名道姓要找某某镇书记！”这种“小事出村”令乡镇干部不堪其扰。因此，不管从基层政权角度，还是从村落角度，国家与乡村之间都需要一个“中介人”，都需要“协调地带”和“矛盾缓冲带”。

当B村“促进会”提出要推举村主任竞选人时，L镇政府持观望态度，因为他们担忧会出“乱子”或选出“不听话”的村主任。正如有学者指出：“人们常常有一种思维定势，一提起体制外社会组织，就以为是社会不稳定的因素；或者一提起政治改革，就认为是政治体制改革。”^⑪事实上，这种担忧是多余的。LCB当选村主任后，村“两委”与镇政府进行协调治理主要是两个方面：一是协商解决林地出租事件。LCB与“促进会”的乡贤们一起摸清了事实真相，主动向村民和政府公布细节和信息，有理有节有据，通过法律的途径正式起诉，而后，法院一审判定承租合同无效，让困扰着B村多年的矛盾得到了疏导，上访问题随之解决。^⑫二是有效对接上级“项目”。B村“两委”首先向村民进行调查，了解村民需求，特别是村庄建设和发展的需求；接着提出村庄建设的初步方案，并通过“促进会”征询反馈意见；然后根据反馈意见对初步方案进行完善；正式方案形成后，再向上级申请“项目”。2015年，B村先后获得中国传统村落中央财政保护资金、龙岩市美丽乡村建设资金等各级财政支持，仅一年争取到的项目及各类资金接近1000万元。12这种村“两委”与基层政府的协调治理形式解决了“国家项目”的标准性、一元性与基层社会需求的多样性的矛盾，实现了“项目下乡”中国家与乡村之间的有效对接。

六、结论与讨论

从B村个案来看，林地出租的“罗生门”现象折射出村治危机与“双轨淤塞”是有关联的。而“双轨淤塞”与“中介人”治理缺失有关。因此，村治效果与“中介人”治理有一定的关联。B村林地出租事件催生了“新乡贤”组织——“促进会”。在“促进会”的介入下，“中介人”治理得以回归，这意味着新“双轨政治”的形成。其中，“促进会”既是村民利益的“保护人”，又是村“两委”的“协助者”；村主任既是村民利益的“创造者”和“保护人”，又是基层政权的“代理人”。在“新乡贤”组织 村“两委”治理模式中，村“两委”与村民、村“两委”与基层政府之间有了协商地带。这样，从下而上自治轨道在村级、乡级两个层次得以重建，且与自上而下治理轨道进行有效对接。

与传统“双轨政治”相比，新“双轨政治”主要在时代背景、政治制度、“中介人”角色和核心要义等方面有较大差别：

从时代背景方面来看，传统封建帝制时期，国家向乡村汲取资源。因此，传统“双轨政治”的出现是为了防止暴政扰民。而在今天“资源下乡”的背景下，新“双轨政治”既不是恢复“乡绅自治”的社会，也不是让国家退出乡村，而是要实现国家与乡村的有效对接，特别是“国家项目”与村民实际需求之间有效对接，从而实现乡村治理资源的最优化，为乡村振兴创造条件。

从政治制度方面来看，社会制度特别是政治制度是国家治理的基础与依据。传统“双轨政治”的政治制度是封建帝制，是“皇权”与“绅权”之间的博弈，表现为“皇权止于县”；新“双轨政治”的政治制度是政党制度、宪政制度，体现为党的集中领导和人民当家作主的辩证统一。十九届四中全会指出，要“拓宽人民群众反映意见和建议的渠道”“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。因此，新“双轨政治”的内涵是“国家权力进村”与“国家重视民意”的辩证统一。

从“中介人”角色方面来看，传统“双轨政治”的“中介人”是“乡绅”。在传统“双轨政治”中，“差人”“乡约”和“乡绅”三个角色是分离的，并由不同人来承担。新“双轨政治”的“中介人”是由“新乡贤”组织和村“两委”（村主任）共同承担的。在“促进会”成立前，村主任是集“差人”“乡约”和“乡绅”三个角色于一身，且集中表现为“差人”角色，只是乡镇政府的“代理人”。在本文的个案中，“促进会”扮演传统“乡绅”角色，类似费老所说“无形组织”，即利用其“无形”的力量沟通上下。村主任在“促进会”的干预下，由原来的“差人”角色变为“差人”和“乡约”双重角色：既是基层政权的“代理人”，又是村民利益的“保护人”。可以说，“新乡贤”村治参与-村主任的角色转变是当前“双轨政治”重建的重要力量。

图2 新乡贤介入中的“双轨政治”模型

从核心要义方面来看，费孝通曾基于民国时期保甲制国家权力下沉破坏乡绅自治，并导致基层腐化、僵化的现象而提出“双轨政治”。似乎，只要从上而下的政治轨道下沉到乡或村时，“双轨政治”就不存在了。换句话说，“双轨政治”成立的前提是“皇权止于县”。若以此论来判别今天的中国乡村政治结构的话，就会犯形而上学的错误。当前中国的社会、经济和政治制度与传统封建帝制有本质上的区别。理论创新要跟得上时代的步伐。如上文所说，今天的中国政治制度是政党政治和宪政制度，因此，从上而下的政治轨道是下沉到乡或村是“新常态”。但是，不能机械地认为只要有从上而下政治轨道的政党，“双轨政治”就终结了。新“双轨政治”的核心要义是如何实现从上而下轨道与从下而上轨道的有效对接，特别是在乡、村两级中有从下而上的民意表达渠道，且可通过“中介人”与从上而下的政治轨道进行有效对接（见图2）。

基于B村的个案，本文还有以下几个问题需要进一步讨论：

（一）“新乡贤”以什么方式参与乡村治理？

在B村，先由乡贤自发成立“促进会”，然后由“促进会”推举村主任竞选人，并直接参与选举全过程，最后，新任村主任（包括村“两委”）与“促进会”、老年协会一起共同治理村庄。新任村主任是“新乡贤”，由“体制外精英”变为“体制内精英”。而“促进会”仍保持独立身份，与村“两委”和老年协会一起构成共建共治的治理体系。需要注意的是，组织力量远大于个体力量。若“新乡贤”以个体身份参与乡村治理，则对原有的乡村治理体系不会产生较大冲击，最多是原有治理体系内部优化。然而，“新乡贤”组织具有较多社会资本和组织力量，这对原有的乡村治理体系产生冲击。“新乡贤”组织既有直接参与又有间接参与。直接参与包括推举村主任竞选人和20万元/年奖励村主任等；间接参与主要是向村“两委”建言献策，当好村“两委”的参谋。因此，“新乡贤”是以个体身份，还是以组织形式参与村治？直接参与还是间接参与？这要进一步探讨。

（二）如何评价“新乡贤”组织参与村治的作用？

从“双轨政治”理想类型来看，从下而上的轨道的起点是村民，而“新乡贤”组织至少搭起了村民与村“两委”之间桥梁。这为乡村善治创造了条件。就本文的个案而言，“促进会”参与不到一年，B村就由“上访村”转变为“明星村”，可见其积极作用不可否定。若村“两委”与“新乡贤”组织之间权责分明、优势互补的话，那么，则乡村治理就有可能臻于完善。但是，若村“两委”与“新乡贤”之间权责不明，甚至产生矛盾、失衡与冲突的话，那么，则可能恶化村治。从本文个案来看，村主任接受“促进会”的20万元/年奖励，并倾听“促进会”的村治意见，带来的结果可能有：一是村主任异化为“促进会”的“代言人”，而非村民利益的“保护人”；二是“促进会”不奖励村“两委”其他成员，这不利于村“两委”班子的团结；三是“促进会”介入-村主任主政的格局有弱化村支部领导之倾向。因此，“新乡贤”组织与村“两委”之间权责边界还需要进一步明确，如是否允许“新乡贤”组织推举村主任竞选人、奖励村主任等问题，都需要进一步研究。

（三）“新乡贤”组织是否合法？

政府应将“新乡贤”组织纳入到监管之中，使其有合法的身份为乡村治理发挥作用。B村“促进会”不是在政府引导下成立的，并没有得到政府认可，这使得“促进会”前三年处于“非法”运行，直到2018年9月3日，当地民政局审批通过后才合法化。根据年检要求，“促进会”得设立日常办公室，拥有专职驻会人员，建立会长办公会议制度，并召开会议将前期议定的诸多工作进行追认与记录以及确定《振兴B村奖励基金管理办法》和2018—2019年度奖励项目与金额。若年检未通过，依规就得终止活动。

有关“新乡贤”组织是否合法的问题，我们可以探讨：在法律上，可通过《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位管理条例》《公益事业捐赠法》《村民委员会组织法》等法律法现厘清“新乡贤”组织在乡村治理体系中的地位。在管理上，“新乡贤”组织实行民政部门和党政主管部门的双重领导体制，其中民政部门主管登记、党政主管部门负责日常管理，即“分级登记、双重管理”的模式。

（四）如何评价村“两委” “新乡贤”组织的治理模式？

笔者就“新乡贤”组织参与村治的现象访谈了镇干部，他们认为“新乡贤”组织参与乡村治理是应急性的，不具有推广价值。因为他们认为通过“新乡贤”的参与促使“促进会”和村“两委”、老人协会共同的村治模式，只是因B村突发事件（林地出租事件）而发生的个别现象。这种“突发”模式不具有普遍性。而作为当事人之一的村主任LCB则认为：“村两委与乡贤、村民之间这种公开、透明的决策机制，通过充分的沟通，一方面能够有效化解矛盾，形成共识。另一方面增加了决策的科学性，让旅外乡贤和本地村民一起主动参与到家乡的建设上来。”他甚至认为，村“两委” 乡贤组织模式将是中国乡村治理的“新常态”。

需要是制度产生的前提。在当前农村精英外流和“空心化”严重，同时中央又提出“乡村振兴”战略的背景下，多元的治理模式应运而生。新时代，组织、人才和产业等方面的振兴需要城乡资源的整合，而“新乡贤”组织无疑是村庄内外资源整合的较佳组织。但是需要注意的是，村“两委” “新乡贤”组织模式应是“一核为主，多元共治”的治理体系。要坚持发挥村党支部的核心作用，这个不能动摇；要坚持村“两委”具有决策权，“新乡贤”组织只有参谋权。在此前提下，我们应探讨如何引导与发挥“新乡贤”组织在乡村治理中的作用。

B村的“新乡贤”组织 村“两委”治理模式实现了乡村社会的稳定与发展。从问题或目标导向角度看，本文的个案研究能为中国乡村治理制度创新提供一些经验或反思。参照传统乡绅在“双轨政治”中的作用，结合中央提出引导“新乡贤”在乡村治理中积极发挥的提法和“新乡贤”治理的地方实践，本文发挥“社会学想象力”试图探索“新乡贤”与“双轨政治”重构之间的关系，以期引起更多的相关研究和批评。

注释：

①《毛泽东选集（第一卷）》，人民出版社1991年版，第17页。

②郑卫东：《“双轨政治”的转型与村治结构创新》，《复旦学报》（社会科学版）2013年第1期。

③原超：《新“经纪机制：中国乡村治理结构的新变化——基于泉州市A村乡贤理事会的动作实践》，《公共管理学报》2019年第2期。

④赵晓峰：《“双轨政治”的理论贡献、诠释限度及现代内涵》，《社会建设》2017年第5期。

⑤束锦：《农村民间组织与村民自治的共生与互动——基于市民社会语境下的探讨》，《江海学刊》2010年第4期。

⑥杨文倩、赖志昌：《仅用一年时间，就从“问题村”变为“明星村”。B村是如何逆袭的？》，http：//chuangye.hxnews.com/cyjj/201701/17/1144132.shtml。

⑦十九大提出乡村振兴战略后，该会改名为“B村振兴促进会”。

⑧费孝通、吴晗：《皇权与绅权》，华东师范大学出版社2015年版，第6、101页。

⑨徐勇：《村民自治的空间拓展及其问题》，载吴重庆、贺雪峰：《直选与自治：当代中国农村政治生活》，羊城晚报出版社2003年版。

⑩罗家德、孙瑜、谢朝霞、和珊珊：《自组织运作过程中的能人现象》，《中国社会科学》2013年第10期。

⑪李远行：《互构与博弈——当代中国农村组织的研究与建构》，《开放时代》2004年第6期。

⑫《仅用一年时间，就从“问题村”变为“明星村”。B是如何逆袭的？》，http：//chuangye.hxnews.com/cyjj/201701/17/1144132.shtml。