政府职能转变视角下的资源型地区营商环境优化路径研究——以山西省为例

作者：董江爱 梁俊山  责任编辑：邓雅琳  信息来源：《中国行政管理》2020年05期，第20-25页  发布时间：2020-07-11  浏览次数： 5293次

【摘　要】营商环境优化是新时代政府通过“放管服”改革实现职能转变和经济转型发展的新要求。资源型地区以资源禀赋为中心的政府职能设定不但使政治生态严重恶化，也使营商环境遭到严重破坏。十八大后，山西省以政治生态和经济结构的双重调整为契机，以政府职能转变为抓手，通过散点式推进、整体性提升和制度化巩固三个阶段大力推进营商环境优化建设。从资源权力中心到政府责任主体、从部门利益分化到平台协同整合、从政府事前审批到企业信用承诺、从窗口串联业务到网络并联审批、从资源利益控制到市场权利保障的职能转变，使企业制度性成本明显降低，政务服务效能显著提升，为全国其他资源型地区营商环境优化提供了经验。

【关键词】政府职能；资源型地区；营商环境；优化路径

一、问题的提出

营商环境是指企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需的时间和成本等条件。[1]党的十八大以来，国家层面在营商环境建设方面强化顶层设计，明确提出“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力”[2]，充分体现了政府职能的转变和市场主体性地位的回归。特别是2019年10月国务院审议通过了《优化营商环境条例》，促使我国营商环境建设上升到制度化层面，彰显了国家推动经济现代化建设和高质量发展的决心。世界银行发布的《全球营商环境2020》报告显示，我国在创业、办理施工许可证、通电、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同执行、解决破产八个方面进行了卓有成效的改革，取得了“实质性跨越式增长”的好成绩，营商环境排名也由2019的第46位推进到第31位。[3]世界银行营商环境报告以北京、上海两个城市为数据采集样本，基本代表了中国最高水平，但要想打赢全面优化营商环境的全国性战役，需要对山西等资源型地区“短板”省份特别关注。

长期以来，资源型地区围绕资源产权进行的政府职能设定导致其营商环境建设严重不足。市场主体通常通过合同的形式规避市场活动中面临的各种风险，但合同本身具有的不完全性使制度补充成为必要条件。[4]资源型地区由于过分依赖资源优势而形成的管理型职能定位，导致营商制度、政务服务等营商环境要素建设长期不足，使政府调控与市场调节的两个积极性难以充分发挥。[5]营商环境的恶化使资源型地区长期无法摆脱经济社会可持续发展困境，并严重制约了全国营商环境全面优化进程。

当前我国经济发展进入关键时期，政府通过职能转变减少对市场的直接干预，提升政务服务水平大力推动营商环境优化是激活社会发展新动力最直接、有效的途径。诸多要素差异导致各区域营商环境存在较大差距，[6]各地营商环境优化的路径也有显著不同，优势地区由于具备良好的营商环境基础可通过持续提升合同水平吸引更多投资和交易，[7]而资源型地区必须侧重以制度环境改革降低交易成本释放企业活力。[8]我国是资源稀缺型国家，资源型地区在中国特色社会主义建设过程中发挥了不可替代的作用，当前虽然面临政府职能转变和经济转型的双重压力，但同样具有以区域转型发展推动全国营商环境优化的最大动能。解决好资源型地区营商环境优化问题，对推动我国经济现代化建设，实现高质量可持续发展具有积极意义。

本文从政府职能转变视角入手，以山西省近年来营商环境优化的具体实践为样本，探讨资源型地区营商环境建设的背景、实践路径和内在机理，以期为全国同类地区破解营商环境优化难题提供借鉴。

二、资源禀赋与职能错位：山西营商环境建设的背景

山西是中国煤炭资源型大省，新中国成立70年来伴随国家宏观经济结构调整，政府职能逐渐向服务型转变，但在十八大前山西省始终无法摆脱资源禀赋陷阱，典型的资源型地区政治生态和政府职能对营商环境优化造成严重干扰。

（一）死乱循环：公地悲剧导致职能错位

政府职能转变与经济体制改革密切相关，我国经历了计划经济、计划向市场经济转轨、社会主义市场经济体制完善和全面深化改革几个重要时期，[9]政府职能从全能型向管理型、服务型逐步转变。英国学者哈丁将人们过度使用公共资源导致资源枯竭、公共利益受损的社会陷阱称为“公地悲剧”[10]，山西等资源型地区为了有效利用优势资源，政府职能长期围绕煤矿资源开发和利用进行设定，从而导致政府过多干预煤矿企业的市场行为，而忽略服务职能的落实，表现出明显的职能错位。

在计划经济时代的“统一领导，分级管理”体制下，政府对煤矿企业进行统一经营管理，煤矿企业属于政府下属部门。改革开放后，中央政府为进一步提升煤矿资源利用率，通过宏观经济改革把部分煤矿经营权从煤矿产权中分离出来，交由地方政府行使掌握，但地方政府在执行中央政策中却表现出明显的地方利益偏向。[11]地方政府虽不再是全能型政府，但围绕煤矿产权代理人资格分化而来的工商、环保、公安、物价、国土等部门管理权力对煤矿企业生产经营活动形成强势管控，使企业与政府间形成了复杂的“权力—利益”关系网络。而且，权力分化下的监督缺位导致煤矿资源迅速陷入“公地悲剧”，全国103个重点国有煤矿周围的小煤矿数量由1993年的10000[12]多座增加到1994年的14557座。[13]

新世纪初随着社会主义市场经济体制不断完善，市场化改革成为解决煤矿产权分散问题的着力点。国家一方面赋予地方政府代表国家履行出资人职责和享受所有人权利的资格，另一方面发挥市场资源配置的作用，大力推动煤矿企业市场化改革。在2000年至2010年的煤矿黄金十年期间，巨额的煤矿利润下政府监管缺位和市场失灵同时出现，资源型地区呈现出“一管就死，一放就乱”的现象，具体表现为：计划经济时期的全能型政府对煤矿统一管理，严重影响了资源开发利用的效率；社会主义市场经济初期的职能转型、权力下移虽然提高了煤矿开采效率，却使公共资源成为“无主之地”。并且长期以资源管理为中心，形成了以审批、许可、管控、处罚为手段的行政惯性以及重管理轻服务的职能设定，都给营商环境带来消极影响。

（二）系统腐败：职能错位扰乱政企关系

山西经济发展主要依靠煤矿及相关产业，地方政府在管理和监控煤矿企业生产经营过程中，仅煤矿生产所需的《采矿许可证》、《安全生产许可证》等六个证书的获取就涉及国土局、安监局、煤炭局、工商、税务等多个部门，煤矿经营又联系到政府采购、物价、供应、质检、安检、称重、财务等其他部门。政府通过行政审批对煤矿企业进行高度控制，由此形成的制度性成本又使煤矿企业形成对官员的高度依赖，政企关系在利益诱导下迅速异化，资源领域腐败问题集中暴发。2005年山西的合法煤矿有4200个，非法煤矿数量远多于合法煤矿，并且几乎都有乡镇基层干部与执法人员为其充当“保护伞”[14]。

在政府职能长期错位影响下，山西逐渐形成以利益为中心的资源型地区政治生态，权力寻租等腐败问题使政企关系长期混乱。这种畸形的政企关系表现在：一是政府监管和审批非但没有成为保护国有矿产资源的手段，却成为煤矿企业违规开采的阀门；二是严格的煤矿企业准入门槛制约了煤矿企业市场化、现代化进程，无法充分发挥市场的决定性作用；三是政企关系建立在煤矿利益之上而非权、责、利体系之上。2014年随着党中央全面从严反腐败斗争的推进，山西发生了震惊全国的“塌方式腐败”，其中吕梁等煤矿资源型地区尤为严重，政治生态恶化是政府职能错位下畸形政企关系的必然结果。

（三）转型升级：政企关系考验营商环境

党的十八大以来，中央全面从严反腐，尤其是针对山西出现的塌方式腐败问题发起了一场官场“自我革命”。同时，煤矿市场下跌、煤矿利益收缩和产能过剩等突出问题使山西省2014年GDP增速位列全国倒数第一，构筑于资源利益之上的政治生态和经济结构同时恶化。在此形势下，山西省委一方面在以习近平同志为核心的党中央领导下，加强反腐败斗争、重塑政治生态；另一方面主动以煤矿整合缩减煤矿产能，促进产业结构转型升级。2017年6月，习近平总书记视察山西时，作出了“山西政治生态已经由‘乱’转‘治’，山西发展已经由‘疲’转‘兴’”的深刻论断，[15]并指出了深化供给侧改革、营造良好营商环境等破解资源型地区经济转型发展困境的有效路径。

资源型地区由于过度依赖优势要素而产生对其他要素的挤出效应，特别是形成畸形的政企关系，对营商环境优化和经济可持续发展产生负面影响。挤出效应主要表现在：一是在政府职能上，资源型地区长期围绕资源产权形成以管理为中心的职能定位，使企业过渡依赖政府而非市场开展活动，导致政企关系长期混乱；二是在经济结构上，资源型地区由于过分依赖资源而忽视了技术进步、人力资源、营商环境等要素建设，形成以煤矿为主的劳动密集型、资源消耗型的单一、刚性产业结构，导致经济发展的可持续性受阻。由此，如何在政治生态全面优化的大好形势下，切实以政府职能转变构筑新型的政企关系并推动营商环境全面优化，成为山西省经济社会转型升级的关键路径。

三、服务回归与政策推进：山西省营商环境优化的实践进程

党的十八大以来，中央全面从严反腐为山西转变政府职能、重塑政治生态提供了机遇。山西省一方面通过煤矿整合理顺政企关系，积极去产能，主动适应市场化需求；另一方面通过政府服务职能回归推出优化营商环境的系列政策，探索资源型地区营商环境建设的山西路径。

2013年，中共中央颁布的《关于全面深化改革若干重大问题决定》，明确了市场在资源配置中的决定性作用，并首次提出“建设法制化营商环境”的要求。2015年，李克强总理在达沃斯论坛上提出了打造“国际化、市场化、法治化的营商环境”的总体目标，并将“简政放权、放管结合、优化服务”作为政府职能转变和体制改革的总体要求。[16]在此形势下，山西省围绕解决本省可持续发展问题，以大力优化营商环境为突破口谋划转型发展布局，在《中共山西省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出了“建设市场化、法治化、国际化、便利化营商环境，发展更高层次的开放型经济”的任务目标，并将其纳入山西省“十三五”规划。此后，山西省以转变政府职能为着力点，加大营商环境建设力度，推进政府各项事业改革创新发展，取得了良好实效，2016年山西省GDP增速企稳回升，2017至2019连续3年GDP增速超过全国平均水平（图1）。

山西省优化营商环境建设秉承“法治思维、改革精神、创新办法”的理念，坚持“对表中央要求，对标发达地区做法，对接国际通行的投资贸易规则”的原则稳步推进，实践过程分三个阶段进行。

2014-2016的散点式推进阶段。散点式推进就是从各个领域分别优化营商环境要素，在社会信用体系建设、经济技术开发区转型、金融改革、服务贸易方面出台大量优化营商环境的相关政策，尤其是将营商环境建设纳入“十三五”规划和山西省综合改革实验方案，使其进入更高层面的政策议程和战略部署，成为山西省下一阶段工作的重心。为进一步强化责任落实、提升行政效率，时任省长楼阳生于2016年9月30日召开的省政府全体会议上提出“13710”工作制度，要求政府各级部门对省政府工作部署及各专项任务要“1天内研究部署，3天内要向省政府反馈办理情况，一般性问题原则上7天内要落实，重大问题复杂问题1个月内落实解决，所有事项都要跟踪到底、销号清零，做到事事有着落，件件有结果”[18]。随后，山西省运用信息化手段建立“13710”信息督办系统，将重点工作任务、重大改革事项、重点工程项目、重点技改项目、重点招商项目纳入督办范围，受到市场主体的广泛好评。[19]

2017-2018的整体性提升阶段。整体性提升就是将优化营商环境上升为全省战略，并以专项行动的方式整体推进，取得系统性成果。2017年“优化营商环境”写入山西省《政府工作报告》，并将其列为年度重点工作任务。2017年5月20日，省委讨论部署了优化营商环境专项行动并下发了《行动方案》，确定了打造全国“审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好”的“六最”营商目标，部署了年度九大专项行动及责任分工，明确了实施步骤和保障措施。同时，在全国率先试行投资项目承诺制，大胆尝试无审批管理使山西营商环境大为改善。随后，又出台了有关综改示范区、鼓励投资、中小企业评价、放管服改革、多证合一改革、激发社会投资活力、优化税收服务、干部入企服务、证照分离改革等多项政策、措施及办法，各部门、各系统、各行业均围绕优化营商环境相继出台了相关政策或措施并制定了行动方案，优化营商环境的攻坚战在山西省全面打响，有的做法受到国务院表彰。

2019年至今的制度化巩固阶段。制度化巩固就是在前两个阶段大幅改善山西营商环境的基础上，通过制度化、法制化的方式进一步巩固成果。山西在对全省营商环境进行整体评估的基础上，积极采取压缩企业开办时间、搭建一体化政务服务平台、推进创新创业升级等措施，继续加大力度深化细化改革。2019年，李克强总理在《政府工作报告》中提出了“激发市场主体活力，着力优化营商环境”、“深化‘放管服’改革，推动降低制度性交易成本，下硬功夫打造好发展软环境”[20]等要求。当年5月底，山西省正式出台了《企业投资项目承诺制规定》，10月21日，又拟定了《山西省优化营商环境条例（草案）》，并面向社会公开征求意见，决定次年3月起实行。该《条例》对严格执行市场准入负面清单制度、规范市场主体服务、降低企业生产经营成本等关键性领域进行了详细规定，为持续推进营商环境优化提供了制度支撑和法律保障。

根据万博新经济研究院发布的《2018中国营商环境指数研究报告》，山西省2018年在全国31个省级行政区营商环境指数排第22名，其中硬环境排第24名，软环境排第20名，[21]政府职能转变作用于营商环境建设的成效初步显现。同时，太原作为山西省会城市在社会服务、商务成本方面展示出独特优势，分别位列35个参评城市中的第2位和第6位。[22]这些数据虽是不同研究主体采用各自的指标体系评估的结果，但基本能够反映出山西在营商环境优化工作中取得的成效。

四、职能转变与服务创新：山西省优化营商环境行动的内在机理

“治理”一词作为十八大报告政策话语的提出标志着政府执政理念的进一步转变，意味着政府服务职能的全面回归。山西省优化营商环境建设既是对中央“放管服”要求的对照执行，也是基于资源型地区的实际情况对标发达地区做法探寻转型发展道路的突破口，还是进一步深化改革开放对接国际规则的市场化举措。党的十八大以来，山西省在党中央的坚强领导下，经受住了全面从严反腐和经济转型发展的双重考验，积极通过推动政府职能转变优化营商环境，使政治生态净化同时经济增速企稳回升，逐步冲破资源型地区发展的困境。

（一）从资源权力中心到政府责任主体：回归服务本位

传统政府在职能定位和履行时侧重于考虑如何运用部门或职位权力达成公共管理目标，职能与职权联系紧密却往往弱化职责的存在。资源型地区在公共权力与资源利益交织下逐渐形成以权力为中心、以管理为本位的职能定位，很容易导致腐败滋生。2015年3月，中共中央、国务院下发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求各级政府推行权力清单制度，将权力关到制度的笼子里。10月，山西省在2014年底公布省级部门权力清单的基础上，再次公布52个省级部门的责任清单，明确了政府公共权力及责任边界，标志着政府职能行使由权力中心转向责任中心，并通过明确政务服务标准促使政府职能回归服务本位。2016年8月出台的《山西省标准化体系建设发展规划》明确了全省标准化建设的路线图，提出了公共服务标准化等九项重大工程。2018年至2019年，山西省市场监督管理局相继发布《政务服务中心标准体系建设与评价》、《政务服务中心标准编制要求》、《政务服务中心标准制定工作规范》和《政务服务术语和定义》，使政务服务步入标准化、规范化的新时期。政府标准化、规范化建设既是政府职能转变的新要求，也是政府积极主动适应社会需求、提升公共服务质量、落实政府责任的必然选择。

（二）从部门利益分化到平台协同整合：凝聚服务合力

资源利用效率是资源型地区政府在管理中追寻的重要目标，但在机构多、职能杂、人员冗等特点下往往呈现部门利益分化下的低效率状态。以管理为中心的传统官僚系统不仅无法满足资源管理的需要，更难适应现代经济社会高质量发展的要求。因此，政府职能向服务型转变的同时，也需要将以公权力为中心的管理能力向以服务为中心的服务能力转变。山西省实行“13710工作制度”，建立以项目为中心的省市县乡多层级、多部门协同机制，并借助网络平台拓展为全省信息化督办平台，把“政府常务会议、专题会议议定事项、省政府领导重要批示交办事项”等重要项目全部纳入督办范围。从项目立项、督办、办结到结果运用进行全过程精准协同，形成服务能力“一网整合”的新格局，极大地提升了行政效率。

（三）从政府事前审批到企业信用承诺：突显服务主体

制度性成本过高是导致资源型地区营商环境恶化的关键要素，传统政府管理职能本位下的层层审批是影响企业生存和发展的最大壁垒。2017年，山西省在转变政府职能的驱动下大胆试行“企业投资项目承诺制”，建立“政府靠前服务、企业信用承诺、监管有效约束”的项目无审批制度，最大限度地降低企业制度性成本。在两年试点经验的基础上，于2019年6月出台了《山西省深化企业投资项目承诺制改革行动方案》，提出省级以上开发区纳入年度计划的建设用地政府统一服务事项完成率、全省“政务一张网”信息共享程度、投资项目按承诺制办理率三个100%的目标。[23]这种政府服务承诺、企业信用承诺的制度创新，使项目从立项到开工时间平均缩减50%以上，企业获得感明显增强。从政府审批到企业承诺的转变，既是政府职能由管理向服务转变的体现，也是政府充分尊重企业的市场主体和服务中心地位的表现。

（四）从窗口串联业务到网络并联审批：提升服务效能

数字政府是互联网背景下资源型地区提升服务效能的有效形式。李克强总理在2015年政府工作报告中提出“互联网 ”行动计划，2016年1月山西省出台了《关于积极推进“互联网 ”行动的实施意见》，对创业创新、现代农业、水利、工业制造、智慧能源、便捷交通、高效物流、快递、国土资源、环境保护、金融、电子商务、政务服务、卫生计生、教育、社保养老、旅游、平安城市18个领域的“互联网 ”行动提出了指导性意见。[24]同时，大力推进政务服务供给侧改革，充分运用互联网建立“三晋通”一体化政务平台、“13710”信息督办平台、“政务一张网”信息共享平台、“互联网 监管”平台等多个信息化服务平台，不断提升企业营商便利性和公共服务品质。山西省公安厅“一网通、一次办”平台实现了254项审批服务网上办理，其经验在全国公安系统推广；省政务大厅在互联网支撑下积极开展并联审批，将企业开办时间压缩到3天以内。2018年12月，山西省全面推进政务服务一体化进程，制定了“三晋通办”实施方案，提出了所有政务服务在2020年底前全部纳入一体化平台、使全省“互联网 政务”水平进入全国第一方阵的建设目标。[25]从窗口业务逐个办理到互联网一站式服务的转变，体现了政府以服务为中心对政务服务流程的全面重组和整体优化，是资源型地区政府治理体系和治理能力走向现代化的表现。

（五）从资源利益控制到市场权利保障：构建亲清政商关系

创新政府监管方式是政府职能转变的直接要求，也是资源型地区构建亲清政企关系的必要保障。传统资源型地区政府在职能行使时更加注重对资源利益走向的高度控制，倾向于采取行政审批、政府许可、税费征收等方式对市场主体进行监管，从而造成企业制度性成本的大幅增加。政府监管方式创新要通过简政放权保障企业的市场主体地位，提升服务品质，为企业营造良好的营商环境，积极发挥政府和市场的两个积极性。山西省在大力削减事前审批事项的同时，通过“互联网 监管”平台创新和完善事中、事后监督，实现政府监管的标准化、规范化和精准化。[26]新的监管方式下传统模糊的政企利益关系向清晰的法律关系转变，政府与市场主体间的权利义务关系更加明确，推动中国特色社会主义市场经济体制下亲清政企关系的构建。

五、结论

营商环境建设是我国面临的长期任务，也是资源型地区经济转型发展面临的紧迫任务。山西省优化营商环境建设实践是在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，以中央“放管服”精神为指引，通过行政理念更新、治理方式创新和政务服务革新推动政府职能转变，突破资源型地区营商环境优化困境的创新性成果。

责任型政府行政理念更新是资源型地区营商环境优化的基本前提。社会主义市场经济体制的优势在于能够发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府对市场能动作用的两个积极性，营商环境优化的关键在于政府与企业关系的重新定位。山西省营商环境建设实践是政府行政理念转变的根本体现，即由资源依赖为特征的管理型政府转向以责任为中心的服务型政府，进而促使政府职能重心回归到社会公共产品和服务的供给上，从体制机制上掀起以服务对象需求为出发点的政务服务供给侧改革，最终使政府的服务供给地位和企业的市场主体地位得以确立。

数字化协同式治理方式创新是资源型地区营商环境优化的实现路径。我国社会主义市场经济体制还不完善，资源型地区在营商环境软、硬件条件上存在较大差距，可充分发挥互联网在协同式治理方式创新方面的优势，积极整合地方政府服务能力，提升营商环境建设整体效能。山西从全省层面推进系统性改革创新，利用数字化方式建立面向内部治理的“13710”工作制、面向市场治理的“企业投资项目承诺制”和面向公共服务的“三晋通”政务一体化平台等多种机制，充分发挥了政府、企业、社会等多元主体在社会治理中的协同作用，使营商环境建设水平得到有效提升。

政务服务革新下的品质提升是资源型地区营商环境优化的根本保障。政务服务品质既是营商环境优化的核心要素，也是企业“用脚投票”的重要考量，资源型地区要充分尊重企业的市场主体地位，积极从企业自身需求出发优化政务服务。山西省对政务服务的内容、方式、标准、效率、效果等指标进行了全省统一优化部署，借助互联网大力推进数字政府建设，实现了政务服务的网络化、便捷化、标准化、精细化、人性化，极大地提升了政务服务的总体效能水平。

总之，山西省围绕营商环境优化进行的系列改革创新实践，使传统的资源型地区劣势转化为新时期经济社会转型发展优势，为中国特色社会主义营商环境建设提供了有益的经验。

 

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