埃塞俄比亚农地确权的成功经验及启示

作者：胡依洁 丰　雷  责任编辑：杨文茹  信息来源：《世界农业》2020年第5期，第108-118页。  发布时间：2020-07-08  浏览次数： 4456次

【摘　要】大规模土地确权是发展中国家保障地权安全稳定、促进经济社会发展的主要措施。非洲国家的确权除少数相对富裕国家外多以失败告终，然而埃塞俄比亚作为一个发展中国家，却较成功地实施了大规模土地确权。本文以埃塞俄比亚为例，深入分析其确权成功经验，探讨确权成功的必要条件，并为推进中国农地确权提供借鉴和启示。研究表明：①分阶段确权的合理规划、技术成本的有效控制以及国际援助的积极利用，是大规模确权可负担、可持续的基础和前提。②重视培训教育，使得广大民众的认知与国家的政治目标一致，增强了确权改革的国家能力。③分权式确权给予地方更大自主权，契合了不同地区的多样化需求，充分发挥非正式约束的补充作用，提高了确权改革的适应性。④参与式确权保障了农民的合法权益，提高了官员和民众等多群体的支持，大大减少了确权改革的阻力。

【关键词】大规模土地确权；国家治理；集权与分权；公众参与；埃塞俄比亚

1 引言

稳定而有保障的产权能够唤醒未得到充分利用的“沉睡资本”，提高资源配置效率，促进经济社会发展。2008年党的十七届三中全会明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”，中国全面启动新一轮的农村土地确权工作；2013年中央1号文件要求“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，2019年农业农村部进一步要求“做好承包地确权登记颁证收尾工作”。目前中国农村产权制度改革稳步推进，大部分地区已基本完成农地确权登记颁证工作，但是不同区域确权进度存在较大差异，部分矛盾纠纷多、确权难度大的地区，面临着短期内难以完成精准实测、实现全面颁证、达到确权投入预期目标等诸多困难，确权质量尤其有待提高^[1，2，3]。

事实上，在“华盛顿共识”指引下，产权正规化已然成为许多发展中国家20世纪90年代至今的主要改革措施^[4，5]。由于种种原因（如对当地状况认知不足、确权成本高昂无力承担等），非洲国家的土地确权实践普遍遭遇失败，大部分国家的政策实施远未达到预期目标^[4，6，7]，仅有北非的零星中等收入国家（如摩洛哥、突尼斯）取得了土地确权的成功^[8，9]。埃塞俄比亚地处东非大陆，仍然是世界上最不发达国家之一。然而，20世纪90年代末以来，埃塞俄比亚却较成功地实施了世界上规模最大的土地确权项目之一^[7]。从数量层面看，截至2006年埃塞俄比亚的颁证比例达88.6%^[10，11]；从质量层面看，确权颁证提高了地权安全性^[7，12]，减少了土地冲突^[13，14]，促进了土地租赁市场发展^[15，16]，提高了农民的投资意愿^[10，16]，也提高了农业生产力^[16]。

本文以埃塞俄比亚为例，深入分析其确权成功的经验，为中国确权进度相对滞后地区的工作顺利开展提供借鉴和启示。

2 埃塞俄比亚土地制度及土地确权概况

20世纪90年代末，埃塞俄比亚政府着手启动全国范围的大规模确权^[17]，其确权具有效率高、参与度高、透明度高、成本低等特点^[18，19]。截至2012年，埃塞俄比亚已颁发了超过2500万块农村土地的证书，其确权的规模、速度和效益在撒哈拉以南非洲都是前所未有的^[20]。

2.1历史沿革：政权更迭与土地产权制度变更

埃塞俄比亚以仅能糊口的农业维生，土地成为国家生计和政治权力的来源，具有重大的经济和政治意义^[21]。土地产权制度随着几代政权更迭和重大政治动荡成为政治焦点^[6]，在过去几十年间发生着戏剧性的变化^[22]（图1）。

图1 埃塞俄比亚土地产权制度和土地确权的历史沿革

塞拉西皇帝统治之前（1916年之前）的几十年里，土地主要集中在地主手中，任意的拆迁对佃农构成了严重威胁^[7]。塞拉西皇帝统治的封建时期（1916—1974年）实行国家、教会和农民的混合土地所有制，但是农民的土地权能有限，政府控制很强^[12]，土地产权安全性不高、土地分配高度不平等，严重影响了生产和投资，引发民众对于政权的强烈不满，从而导致海尔·塞拉西皇帝的政权在1974年被推翻^[23]。随后，门格斯图社会主义军事统治（1975—1991年）建立，实施了彻底的改革，1975年通过的《社会主义土地改革宣言》将土地所有权转让给国家^[16，24]，在利斯特土地制度（Ristsystem）下，土地由村集体持有，其成员对土地享有平等的使用权^[12]，村一级建立了拥有广泛司法和行政权力的农民协会^[7]。然而，由于人口迅速增加，投资短缺导致农业生产力下降，大量的土地被开垦过度，不断退化^[23]。1991年门格斯图集团的军事统治倒台后，埃塞俄比亚人民革命民主阵线（简称埃革阵）执政至今，1995年正式成立埃塞俄比亚联邦民主共和国。埃革阵执政伊始，就推行经济自由化改革，但对于土地完全私有化仍然持怀疑态度，土地所有权依然归属国家，保护少数精英和利益集团利益，民众对于政府利用土地实现政治目的的抨击从未停止^[21]。

2.2发展过程：大规模土地确权的中央设计和地方实施

为了回应民众对政党的负面评价，也为了缓解小农缺乏产权保障的担忧，埃革阵政府于1995年开始着手设计大规模土地确权改革，1998年首次启动了一个土地登记项目[20]，标志着大规模土地确权的开始。

确权立法方面：联邦政府于1994年颁布《埃塞俄比亚联邦民主共和国宪法》，次年生效，强调在土地所有权归属国家的前提下，支持每一个埃塞俄比亚农民获得并继承用于农业生产的土地免费使用权；1997年的联邦法律包括了新土地法，将立法权赋予联邦政府，并将执行权下放到4大州^[22]——阿姆哈拉州、提格雷州、奥罗米亚州和南方各族州；2002年修订了《城市土地法》，并将地方层面的立法权也下放到各州。2003年以来，联邦政府引入多个国际机构的援助，正式启动全国的土地登记计划并定于2010年完成第一阶段确权工作；2005年修订了1997年的《农村土地法》，加速了确权进程^[12，25]，明确指出“土地登记是涉及由权威部门颁发用益物权产权证明的事务”。埃塞俄比亚作为一个联邦国家，州政府有相当大的区域自治权，4个主要地区的地方政府在不违背联邦大政方针的前提下，修订并出台了土地确权的区域法律和行政命令^[7，25]。

确权机构方面（图2）：联邦的农业与农村发展部（MOARD）负责协调土地问题，建立土地管理小组，但该机构并不直接参与各州土地管理事务^[25]。联邦政府未明确规定4大州应该由什么机构负责管理土地事务^[17]，4大州的地方政府从实际出发，自行建立负责土地管理的机构。阿姆哈拉州于2000年建立了环境保护、土地管理和土地利用部门（EPLAUA），提格雷州于2004年建立了EPLAUA，州级以下，如阿姆哈拉、科贝莱和次克贝莱的土地管理委员会（LAC）也陆续成立。州政府的具体职责是：负责制定当地的土地利用规划和土地二次分配的原则，并且纳入国家土地管理的总纲领；在土地管理方面发挥主导作用，直接介入确权事务、承担主要责任^[25]。

确权流程方面：尽管4大州的确权特点和进展千差万别，但基本上采用两阶段、参与式的确权登记程序（图3）：首先，选举产生村一级的确权登记管理机构LAC，承担地块识别、标定、测量和现场的冲突解决、纠纷仲裁工作^[26，27]，农民、民间组织、传统部落在核定权利持有人及其财产内容、确认权利证书方面也发挥了重要作用^[20]。其次，村一级土地登记处组织开展第一阶段确权，用简化的程序记录产权人的土地四至、用途、附着物情况等。第二阶段的确权登记采用“先试点再推广”的方式，在土地价值高、确权需求大、政府能力强的地区试点，进行高精确度的技术测量^[28，29]。

图2 联邦政府与州政府分权示意

2.3现状特点：确权改革成效

截至2012年5月中旬，埃塞俄比亚联邦政府以及占全国农村人口70%的4大州地方政府均宣布，绝大多数村庄完成了第一阶段的土地确权登记，85%的农村家庭获得了私人土地的产权证书^[22]，第二阶段的确权登记工作在具有较高经济潜力的地区试点进展顺利，第二阶段确权计划在5年左右完成^[30]。第一阶段确权登记以分阶段、分权式、快速和低价的、参与式和透明的方式进行^{[16，19，26]}，实现了土地信息收集和私人产权的确认登记，超过80%的样本家庭愿意支付弥补丢失证书的费用，愿意为完成日后更为精确的空间测量提供少量资金，并对确权过程评价积极，埃塞俄比亚的土地确权总的来说回应和满足了当地的实际需求^[10]。同时也暴露出一些问题，如文档和注册表单难以维护、记录更新不够及时、缺乏空间框架等，留待第二阶段继续完善^[20]；又如，尽管个人权利得到确认，但其产权的流转性在许多方面仍受到限制^[22]。

图3 埃塞俄比亚两阶段确权流程

3 埃塞俄比亚大规模土地确权的成功经验

3.1充分的前期准备是确权成功的保障

3.1.1分阶段确权的合理规划、技术成本的有效控制以及国际援助的积极利用，是大规模土地确权可负担、可持续的基础和前提

第一，两阶段确权法有利于短期内高效完成大量土地证书的颁发，尤其是第一阶段确权简化了程序和证书，降低了质量要求，协调了当地迫切的确权需求和有限的政府能力之间的矛盾。权衡土地权利保障与其他社会经济发展项目的收益和成本，根据本国形势制定长期、分阶段、渐进式的确权，是一种可操作、可借鉴的“折中”确权范例^[28，29]。第一阶段是确权探索阶段，侧重“求量不求质”，采用简化、粗略的流程，优先满足农民对于产权安全的需要，重视降低成本、加快颁证速度；第二阶段则设定为确权困难攻坚期，是对技术、资金、质量要求更高的确权任务^[29]。具体来说，第一阶段以过去的土地分配记录为基础，采用绳索测量的传统方式进行粗略的勘测、调查，用手工的方式在登记簿上重点记录下产权人的土地四至、用途、附着物情况等信息之后，LAC向每个地块的产权人发放简化版的土地产权证书^[28，29]。试点地区的经验在赢得了其他地区政府和民众的支持和肯定之后，第二阶段确权再进行全国范围的推广。第二阶段确权尽可能精确测量每个地块的空间信息，建立地理参照系，并绘制地籍图，发放具备完整信息的第二阶段产权证书^[28，29]。

第二，埃塞俄比亚在第一阶段确权采用廉价、简单、快速的传统测量手段，第二阶段确权权衡地区需求与经济能力选取最适宜的勘测方式，实现了技术成本的降低和实践的可操作。确权的一项主要成本来自土地测量、登记的实地工作^[28]。在非洲，确权勘测技术主要有7种（表1）^[31]。从成本高低和复杂程度上看，手持GPS费用便宜且勘测快捷，但是操作相对复杂，需要对工作人员进行技术培训；传统的绳索测量方法简单，费用低廉；卷尺和指南针勘测是最为昂贵的选择，且增加了调研时间，但是技术难度中等，容易上手；使用全站仪和高分辨率卫星图像的设备成本比较昂贵。从精确程度上看，绳索测量最不精确，全站仪最精确，除绳索测量法，其余方式皆可形成地籍图^[18]。

表1 不同地籍测量技术对比

资料来源：根据Burns等^[18]、Alemu^[31]以及Burns和Haile^[32]等的文献整理而得。

埃塞俄比亚意识到本国农村地区幅员辽阔、人多地少，短时间内无法实现采用全站仪和GPS的全面勘测^[29]。因此，第一阶段，埃塞俄比亚的大部分地区选取价格低廉、速度较快、灵活度高、复杂度低且不需专业培训的传统绳索测量方式^[29]，将第一阶段确权的平均成本降至每公顷3.2美元^[10]，平均每个家庭的费用约为3.5美元，每个地块约为1.0美元，比其他国家初次土地登记的成本低了一个数量级^①。第二阶段计划引入GPS技术和全站仪测量法，GPS测量虽不如全站仪测量精确度高，但是对于农村需求而言，其测量误差并无大碍（被选中并广泛运用），而全站仪、高分辨率卫星图像等昂贵的测量技术仅应用于少数有国际机构援助的地区，以及未来15～20年土地价值可能猛涨的城市周边地区。此外，埃革阵政府计划在第二阶段对用户收取合理费用，回收土地所有权的部分初始投资，弥补维持地籍的成本，使其得以长期运营下去^[28]。

第三，充分利用多个国际组织和机构的资金投入以及技术支持、项目设计等方面的资源，弥补了国内人财物的不足。2003年以来，德国国际合作机构、美国国际开发署、世界银行、英国国际发展部、瑞典国际合作发展署等国际机构和组织援助了多个与土地确权相关的项目^[27]（表2）。一方面，国际援助提供了土地证书、技术、培训、专家、设备、资金等方面支援，埃塞俄比亚政府尽可能最大化国际援助的价值，降低本国确权的初始成本。另一方面，国际援助所带来的基础设施投资和建设为土地、信贷和劳动力市场的发育创造了条件，确权系统作为农村发展计划的组成部分，与其他发展项目（如灌溉、道路建设、城乡部门发展等）建立了联系，正是这些辅助性的配套设施建设为确权的成功起到关键的保障作用^[32]。

表2 埃塞俄比亚主要国际机构援助情况汇总

资料来源：根据Berhanu和Fayera^[17]、Chinigò^[27]等的文献整理所得。

3.1.2重视培训教育，使得广大民众的认知与国家的政治目标一致，增强确权改革的国家能力

第一，对确权人员的培训、教育在埃塞俄比亚被置于高度优先的位置，有利于确权启动之初的国家能力建设。发展中国家普遍缺乏提供各类确权服务的行政能力，非洲地区往往缺乏专业的土地调查员，许多国家的专业测量师数量不超过30个^[18]。埃塞俄比亚政府则致力于长期、大规模、系统地进行工作人员的培训和教育，以维持确权系统的正常运作[29]。一是应对最为紧急的技术缺口和短期需求，开展短平快的员工内部培训^[29]。3年内，通过“培训培训者”方式（training-of-trainer courses）快速成功地在全国2800个村庄中建立了超过1700个LAC，约50000名农民受训参与了确权登记，50多名州政府工作人员接受了关于法律知识、现代测绘技术和制图等方面的专业培训，近300名来自法院的工作人员、律师接受了关于土地权利的新法律制度的特别培训^[18]。二是为了长远储备人才，大部分的捐赠经费投入大学的相关教育建设，政府要求各地的大学教师能够提供土地管理课程，于是州的EPLAUA与当地的巴赫达尔大学和瑞典皇家理工学院合作，培训了24名该领域的专家和教授，并开发设计了相应的大学课程，保证了国家确权的储备力量。

第二，近年来的埃塞俄比亚土地确权与吸引外资、实行资源保护政策、推行“内部领土化”（internal territorialisation）的政治目标一致，政府确权意愿强烈。不论是早期西方殖民宗主国在非洲长期推行“法定土地使用权”（statutory land tenure），还是20世纪60年代非洲各国实现国家独立后，欧美等国通过国际援助形式帮助非洲建立不动产登记体系，成效都十分有限，究其根本在于，非洲国家政府推行确权项目时处于相对“被动”状态，政策实施决心和意愿不足。然而，由于土地确权与国家政治目标相一致，埃塞俄比亚对于该项目的推行具有强烈的政治意愿^{[20，24，27]}。具体来说，一方面，吸引外资、实现资源可持续利用等一系列国家政策的前提和先决条件是国内土地产权清晰有保障^[20，24]。另一方面，土地确权的深层次目标是通过空间控制表达政治诉求^[27]，即埃塞俄比亚的土地登记背后是一个有意识的“内部领土化”的政治过程。埃革阵政府获得国家政权后，通过登记土地产权，使得农村地区的空间和资源清晰可辨，有利于这个新型政党巩固政权和国家权威，强化国家机器对地方土地和农民的控制和管理^[20，27]。

3.2有力的当期政策执行是确权成功的关键

3.2.1分权式确权给予地方更大自主权，契合了不同地区的多样化需求，充分发挥非正式约束的补充作用，提高了确权改革的适应性

第一，分权式确权给予地方政府较大的自主权和调整空间，契合了不同地区的多样化需求。埃塞俄比亚联邦政府既没有足够强大的国家能力，也没有足够的地区性知识在全国范围集中推行一个公正、大规模的土地确权登记制度，分权支持州政府主导开展土地确权，有助于将土地管理的成本、技术与土地的价值、需求相对应，实施最适宜当地特点的产权登记方法^[20，26]。各州不仅可以通过选择不同地区土著语言作为工作语言，减少与大多数农村土地使用者的沟通障碍，而且各州政府能够在综合考虑各州内部确权需求、财政负担能力之后选择合适的确权时机和方式（表3）。提格雷州于1998年第一个开始实施全面的土地确权：一是提格雷州自20世纪70年代末以来长期致力于加强地方政府建设，地方政府相对有效^[33]；二是提格雷州一直是拥护和支持埃革阵的中心地带，确权项目容易取得当地的支持。提格雷州采用的是最简单的土地测量技术，花费最低的确权成本，这与提格雷州是埃塞俄比亚最贫穷的地区之一，且当地普通而单一的农业生产对确权要求并不高的现状相适用^[33]。相比之下，阿姆哈拉州于2003年开始实施土地确权，原因在于该州1996年的《土地法》以惩罚性的方式重新分配土地，一定程度上削弱了民众对当地政府的信任^[33]。然而，阿姆哈拉州为了应对由于不同地形（高地、低地和半高地）所形成的多元农业生产的需求，率先引进了更为精确、先进的土地确权方法。奥罗米亚州和南方各族州紧随其后，将公共土地、集体的森林、放牧区域纳入确权范围^[17]。

表3 埃塞俄比亚4个主要地区土地确权情况汇总

注：1比尔=0.218元，2020年4月。资料来源：截至2005年9月，根据Deininger等^[11]的文献整理所得。

第二，在分权体制下，不同地区的非正式约束能够更好地与正式规则相容，对正式规则起到积极的补充作用，提高了土地确权改革的适应性。20世纪以来经历了封建王朝统治和军事政变统治等多种统治方式，埃塞俄比亚的习俗地权制度常被打断，非正式约束瓦解程度大。但非正式约束中可以发挥积极作用的部分却在“分权式”确权方式下被充分吸收进入正式规则中^[30]。一方面，州政府尊重当地传统确权方法的作用和部落长老的权威。例如，提格雷州的不动产登记以及边界纠纷处理等采取的最佳证据依然是传统土地分配者的证词；土地确权指界、正式行政仲裁或司法诉讼等环节中需要当地的长者出席并作为重要证人提供证据[33]。另一方面，州政府将当地的传统做法作为正式规则的重要补充。例如，提格雷州的女子成年后将分配到一块登记在册的土地，女子结婚并搬到丈夫的村子后，如果按照“离开村庄两年土地自动收回”的正式规则，妇女则会处于无地状态。当地自然村的首领决定允许此类妇女在出生村庄保留原有登记土地，直到在外嫁村里得到土地后才收回。尽管这种做法期初“违法”，但逐渐被广泛地复制到提格雷州的其他地区，州政府不仅默许且在某种程度上有意将地方上类似的土地管理的有效做法直接纳入地方土地立法^[33]。

3.2.2参与式确权保障了农民的合法权益，提高了官员和民众等多群体的支持，大大减少了确权改革的阻力

第一，与政府人员、普通民众等积极进行沟通并对其开展宣传，促进相关人员改变认知，接纳并支持确权，减小了改革阻力，成为资源有限国家确权成功的关键。一方面，政府内部工作人员一开始并不欢迎确权项目和部门的增设，因为非确权部门的利益相关者担心其项目预算会受到冲击有所减少。埃塞俄比亚在确权伊始便向EPLAUA内的所有人员，尤其是奔赴确权试点的工作人员提供相关资料，介绍确权的信息和改革的意义。此外，EPLAUA主任负责协调政治支持，副主任负责对接具体项目管理，分工明确、高度重视；基层工作人员在参与不同活动时会被明确赋予具体的职责，管理层和技术顾问则与其保持密切的联系，配合实地工作的开展^[25，28]。另一方面，埃塞俄比亚政府采用了“群众路线”，重视争取当地农民的支持。实践证明，大量信息的重复多次传播是确权深入人心并取得成功的关键，埃塞俄比亚电视和电台不断播出试点地区确权的进展、经验和理念，辅以大量张贴海报、文件资料公开^[22，29]。

第二，埃塞俄比亚依靠广泛的社区参与，完成了操作透明、程序公平、费用节约的大规模确权工作，保障了农民权益。在埃塞俄比亚确权过程中，国家并非唯一参与者，地方政府、部落首领、非政府组织、其他民主社会组织、用户联盟、村委会、传统机构及私人机构等也参与其中，广大农民的参与是确权成功的关键^[20]。提格雷州政府确权过程是开放的，要求在最低的行政单位（kebele/tabia），由当地代表选举组成LAC，并包括至少1名女性^[11]，当出现土地边界争议时，首先交由社区长老进行裁决。阿姆哈拉州的土地管理制度也是建立在全区域的官员以及全过程的农民参与之上的，由于当地政府和农民熟知地情地貌，共同参与、默契配合促进了纠纷解决，提高了确权效率和质量^[18]。此外，富人、政府人员往往利用行政职权以及更多的土地相关知识优势，借确权之机谋求更多更优质的土地，而农民、部落长老、妇女等的多方参与机制提高了程序的公平性和确权的透明度，避免了统治阶层以政治统治或谋求经济私利为目标的土地确权，有利于低收入者获得平等、公正地被授予土地权利的机会^[34]。

4 结论与启示

一般认为，一国确权的成功需要其社会经济发展到一定阶段从而既能形成实际的“确权需求”，同时又有较好的国家能力建设保证足够的“确权供给”^[15]。然而，埃塞俄比亚这样一个经济基础薄弱的非洲国家，为何也能成功地推行土地确权？究竟哪里“做对了”？本文得到以下主要结论：第一，埃塞俄比亚土地确权的成功经验表明，经济贫穷和资源稀缺并不是非洲大部分国家土地确权失败的根本原因，如果能够合理规划确权目标，明确划分确权阶段，有效控制初始成本，并积极利用国际援助，大规模确权对于贫穷地区也是可负担、可持续的。第二，众多国际机构在非洲推行的土地确权项目“水土不服”，并不能说明非洲国家没有对产权正规化改革的实际需求。如果能够重视培训教育，将土地确权与加强政治统治、追求经济效益、实行资源保护等目标有机结合，便能增强国家推行土地确权改革的决心、意愿和能力建设。第三，根深蒂固和千差万别的传统地权制度也不是无法搬开的阻碍非洲国家确权成功的绊脚石。如果能够适度分权，给予地方更大的自主权和调整空间，鼓励其采用灵活多样的确权方式，就能够提高正规化确权的适应性，发挥非正式约束的补充性作用。第四，对于幅员辽阔、国情复杂的大国而言，处理好中央与地方、政府与民众的关系，提高地方政府工作人员和基层农民等利益相关者的参与度和支持率，是减少产权正规化改革阻力的关键。总之，现实中并不存在所谓的确权“最佳时机”，一个贫穷国家不必等到已具备所有的“确权条件”，甚至形成“确权文化”时，再着手开展土地确权。埃塞俄比亚的确权成功并非特例，如果一国、一地区知道如何有效规避弱势，充分发挥优势，就有可能取得大规模确权的成功。

中国农村土地确权登记颁证工作是深化农地制度改革的一个关键，目前仍在进行中。2018年中国人民大学“千人百村”社会调研结果显示，各地区确权进度相差较大：山东、安徽、四川、广东等第一批确权试点新证颁发率均超过90%，成果显著。内蒙古、山西等地区由于农户之间、家庭内部、代与代之间的冲突和矛盾累积已久，农民外出务工与确权时间存在客观矛盾，基层专业人才缺乏和组织工作效率低等原因，进度滞后，新证颁发比例不足20%。中国的农业区域可以划分为诸多类型（如东北“平原区”、西北“荒地区”、西南“碎地区”、东南“城郊区”等^[35]），复杂的自然地理条件长期以来影响着当地农民的土地利用方式，土地利用传统又随着当地农民的生产实践而形成了特有的“地方性知识”。大规模土地确权的引入，会带来认知结构与制度运行的冲突，无论是强行的制度输入还是让步于“地方性知识”所形成的产权安排都非明智之举。中国幅员辽阔，地区差异性大，农地历史遗留问题多、产权关系复杂，确权改革仍然面临着诸多困难和挑战，有必要在充分理解和认识“地方性知识”的基础上，依据不同农地区域基本特征和经营现状选择适宜的农地确权模式，尤其是针对确权滞后的地区采取精准的确权措施以降低成本，提高效率。本文建议，在巩固阶段性确权成果的基础上，重点关注确权的实践可操作性、社会可接受性、经济可承受性以及政治可保障性。

一是为确权滞后地区设立更为明确的、差异化的、分阶段的确权计划和目标。大规模确权是一个长期的动态过程，合理规划确权的几个阶段，有侧重地设立各阶段的具体任务，地方才能够更加有效地执行和落实中央政策。中国的农村土地5年内完成确权登记的时间要求偏高，不可避免地出现诸如流转导致的承包经营权属混乱，婚嫁、继承、分户导致的矛盾纠纷增加，地区间统筹推进不到位等诸多问题。因此，不应强求全国所有地区同一时间、同等质量完成，应考虑到不同地区关于确权工作开展的进度差异和具体实施方案，在中央统一顶层设计下形成不同省份地区差异化的确权计划，因地制宜地排出切实可行的确权工作“回头看”时间表。

二是给予地方政府更多自主权，提高基层政府积极性和农民参与度。中国幅员辽阔，地区和城乡差异巨大，地方性知识纷繁复杂，地方政府和当地农民的土地确权意愿和承受能力也存在不同，给予地方更多调整空间，有利于形成制度创新。例如，对于丘陵山区存在的习惯亩、插花地等习俗地权制度，应有效融通科学的测量办法与当地习俗之间的差异性，将当地的传统做法作为对正式规则的重要补充；对于少数民族地区，应尊重当地的习俗地权传统，取其精华，去其糟粕，将习俗地权传统中的有益部分吸纳到正式规则的认可范围中；明确村委会在确权矛盾解决和纠纷争议仲裁方面的责任和定位，尤其是发挥村内长老和“乡贤”权威对邻里边界不清、权属交叠的裁断作用。同时，完善确权公众参与机制，考虑大众观念和民意诉求的变化，尤其是保证失地农民、外嫁女等弱势群体的实质知情权、参与权乃至谈判权。

三是强调落后地区开源节流，实现大规模确权财政可负担、可持续。2014年，中央1号文件提出“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助”，通过财政投入大量人力物力成本之后，确权能否达到预期目标并带来相应产出，成为地方政府的隐忧。建议重视农地确权经费的使用效率，各级财政、国土部门要确保农村专项资金的预算、使用及审计落到实处；多渠道筹措确权经费，充分利用市场化机制；鼓励引入技术外包公司、合同管理公司等，提高农地确权的专业化和规模化水平；针对财政状况欠佳地区，则尽可能鼓励当地政府利用第二次全国土地调查成果制作工作底图，对于确实达不到精度要求的地块再进行实测，以期加快工作进度，减少因为工作重复造成的人力物力等操作成本的浪费。

四是发挥中国“集中力量办大事”的优势，进一步健全工作体制，提高确权质量。中国具备强有力的国家能力和经济技术实力，应侧重统筹确权中表现出来的区域差异性，在改革的后期重视部分地区的确权困难和实际要求；做好确权工作人员的培训教育工作，使其熟悉有关地籍管理的政策和技术要求，精进专业技能，提高确权质量；统一在公示、数据修改检查、合同签订、村民签字确认、数据汇交、档案整理和综合验收等各个环节的要求和规范；统筹“回头看”工作，逐户排查证书发放情况，检查发放到户的证书登记信息是否正确、完整，确认登记信息录入有无漏人漏地、面积和四至不准等问题。

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注释：

①其他国家土地确权成本的估计为平均每个地块60美元，有的地区甚至超过100美元^[7]。