联村党支部:乡村振兴背景下农村基层党建方式创新

作者：董江爱 张瑞飞  责任编辑：邓雅琳  信息来源：《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》2020年02期，第60-66页  发布时间：2020-06-08  浏览次数： 10926次

【摘　要】联村党支部是创新农村基层党建方式的有益探索，也是实施乡村振兴战略的应有之义。从理论层面讲，乡村振兴战略的政治方向为联村党支部提供了理论土壤，成立联村党支部是推动乡村振兴的理论创新。从现实层面讲，建立联村党支部可以凝聚力量，着力解决农村基层党支部软弱涣散的问题，进而实现联合村庄的资源共享、优势互补、协同发展，更好发挥基层党组织的战斗堡垒作用。

【关键词】联村党支部；基层党建；村庄联合；乡村振兴

一、问题的提出

中国自古以来就是农业大国。三农问题是关系国计民生的根本性问题，党始终把解决好三农问题作为全党工作的重中之重。党的十九大高度重视农村工作，为破解新时代农村发展的难题提出了乡村振兴战略。习近平总书记特别重视农村基层党建的作用，认为“办好中国的事情，关键在党”，“党的根基在基层，一定要抓好基层党建，在农村始终坚持党的领导”。[1]2019年中央一号文件提出了“强化农村基层党组织领导作用，抓实建强农村基层党组织”的要求。[2]可见，党的基层组织作为党的全部工作和战斗力的基础，是加快农村经济社会发展，实现乡村振兴的关键力量。

随着农村改革的不断深入以及新型城镇化的逐步推进，农村出现了许多新情况新问题：一是部分农村由于青壮年劳动力涌入城市打工赚钱，对积极入党的政治需求较低，致使村级党组织党员数量偏少、规模也愈来愈小，此外党员流动性大、农村人口老龄化以及农村党建资源配置不合理，直接影响和制约着基层党组织建设和农村的经济社会发展；二是众多村庄由于布局分散、资源短缺、村党组织功能弱化等问题的影响使其难以发展，实施乡村振兴战略必须对村庄进行重新布局和资源整合，重新整合后的村庄带来的社会管理问题必须由农村基层党组织解决，因此农村发展对基层党组织提出了更高的要求，必须创新农村基层党组织的治理方式；三是随着社会发展，村与村之间的关联度、依存度日益紧密，互补性需求也日趋强烈，尤其是一些经济实力较为雄厚的村庄，存在土地和劳动力等资源短缺问题，难以发展壮大，急需开拓新的发展空间。而经济欠发达的村庄虽拥有丰富的土地资源，村民也有强烈的致富意愿，但缺少发展机会，急需寻求新的发展支撑、筑强组织堡垒、凝聚发展合力。

基于以上几个方面的问题，要满足新时代农村发展的现实需要、实现乡村振兴和城乡融合的战略目标，关键在于发挥基层党组织的战斗堡垒作用。因此，需要根据农村社会发展变化的实际情况与时俱进地创新农村基层党建方式，发挥农村基层党组织引领农村社会发展的带头作用，着力提升基层党组织的治理水平能力，切实提高农村基层党组织的战斗力，以此来推动农村实现有效发展。

部分地区的农村在实践中成立的联村党支部，在促进联村开发、资源共享、优势互补、共同富裕等方面发挥了重要作用，为新时代乡村振兴背景下农村基层党建方式创新提供了经验。联村党支部是近年来基层党建方式的一种创新，这一制度创新主要在于以党组织合作的方式，把地域相邻、产业相近、村情相似的几个村庄联合起来，成立联村党支部，决策村庄联合发展产业及其他发展建设等事务。联村党支部的成立与发展，是创新农村基层党组织的积极探索，也是中国共产党提高农村工作领导能力与水平的重要方式，能够为实施乡村振兴战略提供政治保障和组织保障。

目前学术界关于联村党支部的研究成果很少，从新时代实施乡村振兴战略的背景出发，从村庄联合发展的角度探索建立联村党支部的研究几乎没有。关于联村党支部的研究主要基于地方实践的探索和经验对联村党支部进行简要介绍和分析，但内容相对单一，主要从背景、成效、问题三方面进行分析，缺乏深入的系统研究：杨东广认为联村党支部是目前党员流动性大、分散性强的情况下加强基层党组织覆盖力的有效举措[3]；苏瑞秀认为联村党支部能够推动农村社会的改革发展、满足群众日益增长的需要、化解农村社会矛盾冲突，达到优势互补、整合资源、统筹规划、提高效益的目的，实现组织建设和社会治理的有效转变[4]；此外，裘曙洁、张亚君、陈海存基于联村党支部实际运行过程中存在的问题进行了分析，认为联村党支部存在制度不健全、组织活动难度大等问题，主张通过创新平台载体、有序推进发展项目、合理配置区域资源等措施来加强基层党组织建设[5]。

已有的研究对联村党支部在加强农村基层党建、解决农村一些现实问题等方面提供了重要的经验和借鉴意义。本文从村庄联合发展的视角出发，分析乡村振兴背景下成立联村党支部的理论与现实需要，探索联村党支部对提升基层党组织的战斗力、推动农村发展、助力乡村振兴的积极作用，同时丰富基层党建和治理的相关研究。

二、乡村振兴与村庄联合：成立联村党支部的理论支撑

乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴。[6]其中组织振兴是乡村振兴的根本保证。加强党对农村工作的领导是实现乡村全面振兴的根本所在，农村基层党组织大有可为，必须发力。实施乡村振兴战略需要村庄联合发展，才能壮大产业规模，凝聚发展力量，提升村庄治理能力。因此成立联村党支部是新时期推动村庄联合发展、实现乡村全面振兴的需要。

（一）党的领导是村庄联合的政治保证

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。[7]实施乡村振兴战略，离不开党的坚强领导，这是实现乡村振兴的根本保证。党的十九大明确指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。[7]2018年一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也提出了“坚持党管农村工作的基本原则，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障”的要求。[8]

农村基层党组织作为党领导体制的“神经末梢”，是确保党的路线、方针、政策和决策部署贯彻落实的基础，也是党引领农村发展的领导核心，对推动乡村振兴战略的实施具有不可替代的作用。党的十九大明确提出了“推进党的基层组织设置和活动方式创新，加强基层党组织带头人队伍建设，扩大基层党组织覆盖面，着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化等问题”[7]的要求，国家出台的乡村振兴战略总体规划中强调加强农村基层党组织建设的重要性，要求“扎实推进抓党建促乡村振兴，突出政治功能，提升组织力，抓乡促村，把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。强化农村基层党组织领导核心地位，创新组织设置和活动方式”[8]。

由此可见，实施乡村振兴战略，必须加强党对农村工作的领导，推动基层党组织设置与管理方式的创新，改变以往“一村一支部”的单一基层党组织架构，以适应农村经济社会结构、社会组织形态、生产生活方式等深刻变化，巩固基层党组织的核心地位，全面提升农村基层党组织的组织力、领导力，进而真正把农村基层党组织建设成为贯彻执行党的路线方针政策、促进农村全面发展、维护农村社会稳定的核心领导力量，使农村基层党组织成为新时代引领乡村振兴的重要力量。

（二）村庄联合是实现乡村振兴的有效方式

产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕是实施乡村振兴战略的总要求，其中产业兴旺是重点。[8]而要实现产业兴旺，构建农业产业体系、经营体系，首先要实现农业规模经营和集聚发展，也就是在生态环保基础上走规模化和集约化发展道路。但从目前来看，以村庄为单位的土地规模相对较小，不利于农业产业的规模经营，可以采取村庄联合经营土地的方式发展规模化产业，进而实现土地资源集约利用。也可以通过村庄联合将不利区位变成有利区位，增加资源共享，加强配套服务能力，提高产品竞争力。同时，还可以结合村庄资源禀赋和区位条件，引导产业集聚发展，带动村庄联合发展，尽可能把产业链留在乡村，让农民就近就地就业，节省开支、增加收入。

生态宜居是关键。良好的生态环境需要共同维护，村庄联合可以统筹规划毗邻区域内的生态环境，建立村与村之间联合环境保护与治理规划，采取同步道路绿化、生态保护、河道治理等措施，以扩大环境保护的区域面积，提高环境保护的生态功能。此外，地域相连的村庄还可以通过村庄联合借助生态环境的一致性，在资源和产业等方面形成共同发展的纽带，处理好经济发展与环境保护的关系，联合打造绿色生态旅游产业链，共同保护和利用生态资源，建设生态宜居的美丽乡村。

乡风文明是保障。社会的进步与发展主要体现在精神文明建设方面，乡风文明建设是实现乡村振兴的重要保障。要培育文明乡风，就需要加强农村公共文化建设和思想道德建设，村与村之间可以借助地缘、血缘相近的优势条件，共同开展精神文明创建活动，培育村民的公共意识和集体主义精神，打造积极健康的思想文化阵地，推动农村精神文明建设实现新发展。

治理有效是基础。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，也是实现乡村振兴战略的基石。党的十九大提出了构建乡村治理新体系的要求，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，通过“三治结合”的创新方式提升乡村治理能力。村庄联合可以使村庄实现区域协作，统筹治理，创新治理模式，有效解决农村政权基础不牢的问题，从整体上增强党组织功能，提升治理能力。

生活富裕是根本。马克思主义认为，生产将以所有人的富裕为目的，即共同富裕。[9]（P222）农村要实现均衡发展，达到共同富裕的目标，需要把一些村庄联合起来，围绕人民群众最关心的现实利益问题，有效推动农村教育、医疗卫生、就业和公共服务设施建设的全面完善。通过村庄联合避免部分农村缺乏师资导致学校空置，而学生却因无学可上只能到外上学的难题，以此有效整合农村教育资源，建强农村教育；通过村庄联合，将村与村联结起来，共享配套基础设施和公共卫生服务，节约投入，避免浪费；对于发展集体产业的村庄，联合发展能够壮大产业规模，为村民提供更多的就业机会，带动村民增收致富。因此，村庄联合发展可以从整体上促进民生事业的进步，提高满足人民群众需求的能力。

（三）乡村振兴为村庄联合提供政策环境

我国农村地域辽阔，人多地少，农民分散居住，村庄布局较疏散，加之市场经济的发展使得部分农村空心化严重，农村发展的基础较弱，那些地处偏僻、资源匮乏的村庄，缺乏发展的条件，村庄自身难以突破经济发展的障碍。乡村振兴是整体上的振兴，并不意味着所有的村庄都有条件实现全面振兴，可以按照地域相近、因村制宜的原则，将两个或两个以上的村庄进行联合，成立联村党支部，实行联合发展，统筹不同村庄的资源和各项优势。例如，一些具备发展条件、经济基础好的村庄应该积极支持其发展产业，但发展规模可能受制于土地、劳动力等资源要素，基于此，可以鼓励经济发达的村庄与周围相近的村庄联合设立联村党支部，将分散的土地、资金集中起来，扩大产业规模，实现农村资源的合理配置和优化组合，将乡村振兴的单元做大，实现以强带弱，促进乡村一体化发展。

“根据发展现状和需要分类有序推进乡村振兴……对生存条件恶劣、生态环境脆弱的村庄，要加大力度实施生态移民搬迁”[8]，这是实现乡村振兴战略的有效规划。因此，需要对一些自然条件较差的村和人数较少的“空心村”进行移民搬迁，重新规划区域集中居住。将这类村庄联合起来，由此带来的管理问题也可以通过成立联村党支部的方式来解决，在联村党支部的领导下，通过将联合村庄的土地等资源整合起来进行开发利用，提升村庄之间的融合度，维护村庄的稳定与发展。

三、党的领导与党建引领：成立联村党支部的现实需要

党的十九大报告指出，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。[7]农村基层党组织是党联系群众的纽带，承担着引领基层社会治理的重要任务，农村社会发展离不开基层党建引领作用。然而，我国农村基层党建中仍然存在组织方式落后、党组织功能弱化以及党员干部素质偏低等问题，需要与时俱进地通过创新党组织设置方式、强化农村党组织执行力并选配优秀的党员干部来提高基层党组织的领导力，以更好地发挥基层党组织的作用。

（一）创新设置方式，提升组织力

从国家基于行政管理需要设立村民委员会，将生产大队一级转化为“行政村”开始，基层党组织的架构即以行政村为单位设置，这种组织设置形式能够有效稳固党的执政基础，在推动农村发展、促进城乡融合等方面发挥了巨大的作用。但是，随着社会发展进入新常态，基层的治理和发展也进入了新的阶段，传统的党组织设置方式难以有效推动农村工作。一方面，改革开放和城镇化建设以来的大量农村劳动力转移到非农业，造成农民户籍地和居住地的分离，加大了基层党组织的工作负担；另一方面，很多强村富村亟需扩大发展空间，但是穷村弱村发展受限于地理位置、自然条件等因素，集体经济空虚，各村离散运行、各自发展、独立自治的特质，阻碍了资源要素在村际间高效流转和有效整合，降低了农村经济发展、社会建设、公共服务的整体绩效[10]（PP6-10），难以实现经济发展和乡村振兴。这些现实情况都对现有的村党组织设置方式产生了新的要求。

在两个或两个以上的村庄成立联村党支部，可以有效解决单一的以行政村设置党支部带来的弊端。以地域相连、产业相近、资源共享为纽带，将发展强弱不均、优势各异的一些村庄连接，成立联村党支部，以支部共建凝聚组织力，促进资源要素集聚整合，破解个别村庄不能独立解决的难题，强化基层党组织的领导核心作用。

（二）创新工作机制，提高保障力

基层发展的关键在党建引领。随着社会发展，群众对党组织的期望和要求越来越高，但部分农村基层党组织由于缺乏凝聚力和号召力，服务意识淡薄，缺乏有效的管理和监督机制，开展农村工作的方式僵化，导致基层党建工作开展无序。

成立联村党支部，将相近的几个村庄的党组织联合起来，拉大组织框架，加强对农村基层党组织的管理和监督，整合和优化党建资源，建立联村党支部工作制度和程序，强化农村基层党组织在引领农村社会发展、化解矛盾纠纷、深化农村改革中的核心作用；通过成立联村党支部，科学规范联村党支部的议事机制，能够极大地提升党组织的服务水平和工作效力，使基层党组织引领发展的能力得到切实发挥，在推动各村共享优势资源、改善生存发展条件、促进经济统筹发展、提升公共服务质量等方面取得成效。

（三）转变思想观念，发挥影响力

农村党员应当在社会物质文明和精神文明建设中发挥先锋模范作用，带头执行党和国家的各项政策，带领群众共同致富。[11]但从现实情况来看，现代化的社会发展并没有明显提高农村党员干部的素质和能力，相对落后的村庄由于村民外出打工，村庄有文化有能力的年轻人和党员较少，村干部的选任范围也小，甚至有的村党支部书记为了维护个人的权力地位和对村庄的主导权，拒绝发展年轻党员，甚至阻碍有能力的人入党。同时，农村基层党员干部队伍的知识水平和综合素质较为欠缺，“等、靠、要”思想严重，干部工作的积极性也较低，缺乏领导意识和责任担当，致使农村基层党组织成员思想落后，安于现状，难以发挥党员的模范带头作用。

此外，由于市场经济的冲击，大量农村劳动力和资金外流，党建活动无人开展，对党组织建设重视程度不够，党组织缺乏活力，党员干部对于农村建设工作的积极性也不高，对村庄发展缺乏翔实的规划，导致农村部分基层党组织软弱涣散，党员干部忙于私事，缺乏凝聚力，党建工作虚化，不能有效发挥党组织的领导核心作用，党组织功能弱化，缺乏战斗力，农村各方面发展止步不前。群众对基层党组织心存不满，降低了对基层党组织的信赖度，严重损害了党在村民心目中的形象和威信力。

只有将农村基层党组织建设好，才能顺利推进农村工作。联村党支部通过选配各联建村的优秀干部担任联村党支部的书记和委员，增强领导班子力量，创新工作理念，抓好党员干部的教育工作，保障干部队伍的素质和能力，能够有效发挥党员干部的模范带头作用。

四、公平正义与乡村振兴：联村党支部的职责与功能

村庄联合的基础是要坚持公平，才能实现资源共享、发展共进、成果共享。联村党支部是多村联合组建的新型组织机构，既体现着党对基层的领导权，又是区域内几个行政村的领导核心。因此，认准联村党委的位置，明确权限和责任是关键。[12]（PP42-43）成立联村党支部的目的就是要推动农村发展、实现乡村振兴，因此必须坚持科学合理的联村程序，明确其职责与权限以发挥最大效用。

（一）坚持科学合理的联村程序

首先，成立联村党支部应结合村庄发展的实际情况，并尊重村民和村干部的意愿，充分考虑各联合村的地理位置、风土人情、产业特色等，对不同特色的村庄进行分类指导；其次，成立联村党支部应遵循地域相邻的原则。一方面，地域相邻的村庄基于血缘、地缘的关系有一定的交往基础，某种程度上会减少联村党支部的工作难度，提升村与村之间的关联度，避免因村庄跨度大带来管理困难，同时也便于领导班子及党员干部之间的来往和交流，便于管理和开展活动。另一方面，地域相近的村庄由于气候、环境的一致性可以发展相同产业，扩大产业规模，也有利于生产要素的集聚，可以节约成本增加收益。

成立联村党支部应遵循科学程序，充分尊重各村联合的意愿，不能一味将组建联村党支部当作实现农村经济社会发展的必要条件，不是任何地区和村庄都适宜通过联村党支部实现发展，因此必须从实际出发，坚持科学合理的设置原则，使联村党支部真正发挥作用。

（二）理顺各类关系，规范组织运转

联村党支部作为各个联合村庄的核心领导力量，必须明确自身的职责，坚持把基层党组织的领导核心地位放在首位，重视基层党建工作，服从上级党委的领导监督和工作安排；同时要理顺联村党支部与各联合村村委会的关系，在工作上统一部署、统一落实，但要保持各村的独立自治主体；在联村党支部进行统一领导的同时，各村依然拥有独立的村民自治和民主管理权利，各村保持村委会依法开展村民自治工作，原村领导班子成员不变，联村党支部不干涉各村的村民自治事务；同时，还要规范联村党支部与村庄其他组织的关系，做好农村发展的“领头雁”。

（三）坚持科学民主的议事规则

联村党支部工作的顺利开展离不开切实可行的规章制度。应当按照统筹规划、村村共富的思路，制定联村党支部的工作职责、议事制度、学习制度和决策程序等制度，定期召开联席会议，解决发展中遇到的难题，加强对联村党支部班子成员的教育培训和制度约束，定期组织学习和培训，严格用制度约束干部的行为，提升联村领导班子的总体能力和水平；规范重大事项的决策程序，严格按照“联村党支部会议提议→镇党委审核→联建村‘两委’会商议→联建村党员大会审议→联建村村民代表会议表决→联村党支部形成决议”的程序进行民主决策。[13]（P84）充分保障联建各村村民的权利。

（四）协调各村利益，维护公平稳定

制度创新的价值导向是为了维护人民利益和追求社会公平正义。[14]（P13）联村党支部通过组织联建，实现了资金和资源的优势扩大化，能够扩宽强村发展空间，同时破解较弱村庄的发展难题，但在推进联村共建的工作过程中，联村党支部必须做到公平公正的原则，不能损害任何村庄或个人利益，保证各个联合起来的村庄享有同样的权益，共同分享发展的成果，否则就会加大各个村庄之间的分歧和隔阂，联合发展也难以持续。联村党支部应该着力化解村庄联合发展中存在的矛盾和冲突，凝聚发展合力，带动村民增收致富，促进农村社会公平和稳定，真正将几个村的人融为一个发展共同体，进而提高基层党组织在村民中的公信力。

（五）促进农村发展，推动乡村振兴

村庄联合的目的是为了实现村庄的更好发展，成立联村党支部即是立足共同发展的原则，通过农村基层党组织联建的方式提升乡村治理能力，整合利用村庄资源，发挥集中力量办大事的优势，集中发展产业，统筹推进土地、资金、技术等资源的优化配置，形成以强带弱、抱团共富的新模式，扩大农村发展的成效，实现村庄互相促进，共建共享，助力实现乡村振兴战略。此外，成立联村党支部还可以提高广大村民的积极性，让村民参与乡村振兴建设，把村民群众真正联结起来。

联村党支部是基于农村社会发展的需要而设立的，因此以推动农村社会经济发展为目标，从联村党支部的设立到运行都必须坚持科学合理的原则，联村党支部应该建立切实可行的规章制度，明确自身的权限和职责，同时应当提升自身治理能力，真正发挥联村党支部的最大效用。

五、结语

农村基层党组织作为党在农村全部工作和战斗力的基础，是党联系群众的桥梁和纽带，也是贯彻落实党的方针政策的关键力量，肩负着带领广大农民群众实施乡村振兴战略的重要使命。但是，随着工业化、城市化快速推进产生的一系列农村社会问题，给农村基层党组织的建设造成了不同程度的阻力，在一定程度上影响着乡村振兴战略的顺利实施。因此，加强农村基层党组织建设就成为重中之重，联村党支部的成立就是新时代强化农村基层党建、提升乡村治理能力的方式创新，可以有效整合农村的各项资源，化解农村基层社会的矛盾纠纷，提升党组织的凝聚力和战斗力，巩固党在农村的执政基础，为乡村振兴打造坚实的政治基础。联村党支部因其特殊的组织结构，在实际工作中面临着更高要求，需要联村党支部发挥其在各联合村的统筹作用，从加强农村基层党建、促进农村资源共享、凝聚农村发展合力、推动农村社会发展出发，注重公平与正义，提供更完善的公共服务。同时，联村党支部必须建立完善的工作机制，加强对联村党支部领导班子能力素质的教育和培训，提升其管理和领导能力，为联村发展发挥强有力的领导力量，将联合村庄真正融合成为一个协同发展的整体，进而推动乡村全面振兴。

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