类体制身份：作为基层政府建构自主性的意外后果——以上海市奉城镇政府为例

作者：陈昌军  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《中国农村观察》 2020年第3期  发布时间：2020-05-19  浏览次数： 5528次

【摘　要】本文认为出现在基层政府内部的多种“身份”，不同于传统的“社会性身份”和“体制性身份”，是一种新的“身份”现象，本文称之为“类体制身份”。以上海市奉城镇政府为例，本文梳理了奉城镇政府内部多种“身份”的形成过程。本文认为，“类体制身份”在基层政府内部的产生，逻辑上可以分为两个阶段：一是多层级上级政府约束下的基层政府人员扩张，导致具有多种身份的人员集聚在基层政府内部这一特定场域；二是基层政府混编混岗导致人员身份意识强化。本文认为，“类体制身份”本质上是基层政府在多层级上级政府的压力型体制及社会治理转型所导致的治理任务增多的背景下，建构基层自主性的意外后果。在中国多层级的政府组织中，保障乡镇一级基层政府的自主性，对于完善国家治理体系、实现有效治理具有重要意义。

【关键词】体制性身份；类体制身份；基层自主性

一、研究问题：“身份”何以再现？

英国著名法律史学家梅因曾指出“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动”（梅因，2010）。有学者指出中国传统社会是一个身份关系极为发达的社会，它与梅因所论的身份社会基本一致，都是基于血缘宗族关系之上的身份社会。新中国成立后，中国传统的基于血缘宗族关系的伦理身份被打碎。随着计划经济体制的确立，社会上逐渐出现了一系列新的身份，如阶级身份、户籍身份、干部工人身份以及所有制身份，并在一系列国家制度的维护下充分发展，成为组织更严密、覆盖面更广的新的身份传统（王爱云，2011）。所谓“身份”，是指个人因此而具有差别化的权益、待遇和机会的标签，且很难更改。这种身份的确定可能是先天形成的，如血缘宗族身份，也可能是后天形成的，如档案编制身份。如果把基于血缘宗族等社会性力量作为区分标准的身份称之为社会性身份，把基于制度安排等体制性力量作为区分标准的身份称之为体制性身份，那么，可以说，中国传统社会是一个社会性身份极其发达的社会，而新中国成立后，在计划经济时代，由于高度集权的国家体制，中国社会形成了许多体制性身份（如工人、农民、干部等），社会性身份则相对弱化。在某种程度上，体制性身份甚至完全取代社会性身份。

改革开放后，中国社会发生重大变化。有学者借用梅因的概念，认为改革开放后中国从身份社会转向契约社会（曲秀君、王松涛，2003；陈刚，2005）。也有学者指出，改革开放后市场化的趋势和各项制度改革在引发中国社会利益格局巨变的同时，并未导致社会身份体制的解体。在这一变革过程中，原有身份不仅出现明显的分化趋势，还发生着延续性和转换性的变化，如，改革开放后，农民身份一直存在，但是制度赋予该身份的内涵却在不断改变，身份原则在社会的利益分配中仍旧起着重要的作用（李金，2006）。这些研究表明，改革开放后，中国社会的体制性身份在弱化，而社会性身份又重新成为社会主要的身份形式。但是，已有关于“身份”的研究却没有关注到另一种“身份”现象。

笔者在乡镇政府调研时，经常会问一个问题“你是什么身份”，所得到的回答多种多样。近日，《半月谈》记者的一篇报道“一个乡镇九种人，没有编制很伤人”（1），同样揭示了基层政府内部存在着多种“身份”的现象。笔者认为，存在于基层政府内部的多种“身份”，既有体制性身份，如公务员、事业人员，也有一些新的身份，笔者把存在于基层政府内部不同于体制性身份的新的各种身份，统称为“类体制身份”。这种“类体制身份”，既不是一般意义上的社会性身份，又不同于体制性身份。一方面，这种“身份”往往只在基层政府内部出现，而不在整个社会层面表现出来，因此，它不是社会性身份；另一方面，“类体制身份”有多种，包括社区工作者、“三定”人员、国企人员、村居人员等，它不同于公务员、事业人员等国家统一的体制性身份，所以，它也不是体制性身份。总的来说，“类体制身份”不是一种单一的身份，而是指基层政府内部出现的非体制性的复杂的身份现象。

关于基层政府内部的多种身份，学界一般把它简单理解为编制内人员（以下简称“编内人员”）和编制外人员（以下简称“编外人员”），并对编外人员进行大量研究。赵子建（2013）根据对某街道十几年来的人员编制及其规模的研究，认为在编制严格控制的背景下，编外人员大幅增长，他将此称为人员编制的“隐形膨胀”，认为造成这种状况的原因是管理方法不科学、管理体制不顺和监督缺位。赵子建的研究没有认识到编外人员存在的合理性。吕芳（2015）认为，在中国地方政府中，公务员和影子雇员（编外人员）形成了一个“同心圆”结构，地方政府更多地借助“同心圆”结构中的“影子雇员”来实现社会管理；从国际比较的视野看，在传统的科层制模式之外，政府利用合同外包，吸引社会参与，实现公私合作治理，这已经是一种普遍趋势。此后，吕芳、胡轶俊（2018）研究了编外雇佣的功能，认为编外雇佣制是“科层制—契约制谱系”中的一种组织形式，其行为逻辑和运行机制兼具科层制和契约制的部分特征；编外人员是“政府中，体制外”灵活可控的公共事务执行者，其存在为地方政府的人事制度增加了弹性，使地方政府可以应对社会转型期公共事务剧增和编制控制之间的冲突。吕芳的这两项研究从不同的角度论述了编外人员存在的合理性。另外，吕芳（2016）也解释了编外人员增加的原因，主要是国家制度层面的“软编制约束机制”，同时，地方政府突破编制约束的动力机制在于：为应对考核机制，地方政府不惜动用人海战术对社会进行管理与控制。叶静（2016）则从财政角度出发分析编外人员大量存在的原因，提出“软财政约束机制”，她认为地方政府的财政支出行为不受财政部门和人大立法机构控制，而主要受经费使用部门和地方主要负责人影响，这种地方软财政支出，正是编外人员扩张的重要原因。颜昌武（2019）认为乡镇政府编外用工是压力型体制下的无奈之举，但是乡镇在面对复杂任务时还是具有能动性，编外人员扩张是乡镇“自主性扩张”的一种策略。

上述研究均承认基层政府内部存在大量编外人员，但对这种现象存在不同的认识，一种是认为这是基层政府管理混乱的表现，需要纠正（赵子建，2013），一种是认为编外人员有它存在的合理性（吕芳，2015；吕芳、胡轶俊，2018；颜昌武，2019）。对于编外人员大量存在的原因，则有监管缺失（赵子建，2013）、软编制约束（吕芳，2016）、软财政约束（叶静，2016）、自主性扩张（颜昌武，2019）等解释。但是，既有研究认为编外人员是一个整体，没有认识到编外人员中还分为多种身份。另外，上述研究没有解释编外人员中多种“身份”的形成机制。本文主要通过对基层政府内部多种“身份”具体形成过程的梳理，从基层政府建构自主性的角度来理解“类体制身份”的形成机制。

二、一种新的“身份”现象

2017年7月，笔者在上海市奉城镇进行了为期三周的调研。本节即以奉城镇政府为案例，在详述其多种“身份”形成过程的基础上，概括“类体制身份”的特点，进而思考其形成原因。

（一）奉城镇概况及其政府内部的“身份”现象

奉城镇位于上海市奉贤区，辖区面积110平方公里，常住人口22万人，其中户籍人口8万人，外来人口14万人。2002年和2003年，经过两次行政区划调整，洪庙镇、塘外镇、头桥镇相继并入奉城镇，现奉城镇下辖41个村委会9个居委会3个镇管社区（2）。2016年，奉城镇实现工农业总产值136亿元，财政总收入15亿元，其中地方财政收入4.6亿元。2014年，上海市出台“1加6”文件（3）后，奉城镇政府进行机构调整。目前，奉城镇政府的组织架构为“科室加中心”。“科室”指政府内的机关，“中心”指政府下辖的具有公益服务性质的事业单位。奉城镇现有的机关科室包括：办公室、党群工作办公室、社会稳定办公室、经济发展科、财经管理科、社事社保和社区管理科、规划土地和环境管理科等；事业中心包括：农业服务中心、经济管理事务中心、社会事业服务中心、社区事务受理服务中心、社会稳定服务中心、绿化和市容服务中心、城市网格化综合管理中心（下设规划和环境服务中心）、综合执法中心、党建服务中心、房管中心等。

根据编制管理规定，奉城镇政府的核定编制数额为：行政编制55人，事业编制80人。但奉城镇政府的实际工作人员数远多于此，且其人员“身份”复杂多样。据笔者了解，奉城镇政府的工作人员现有9种“身份”，包括：公务员、事业人员、社区工作者、“三定”人员、集体人员、聘用人员、协管员、村委会或居委会工作人员（以下简称“村居人员”）、大学生村官等。除公务员、事业人员等体制性身份外，其余的多种“身份”即本文所称的“类体制身份”。如果将基层政府内部的工作人员简单划分为编内人员和编外人员，就会忽视编外人员中“身份”的多样性。奉城镇政府内部各种“身份”的人员数见表1。

从整个奉城镇政府来看，共有9种“身份”，但具体到每个科室或中心，其人员的“身份”构成并不一样，此处以奉城镇政府的两个部门为例：

社区服务中心。该中心目前有工作人员121人。按规定，该中心应有15个事业编制，实际上该中心只有5个事业人员在岗，其余10个事业人员虽然编制在该中心，但是人员被镇政府的其它部门借用，形成在编不在岗的现象。该中心现有公务员1人，为中心主任，另外还有事业人员5人，社区工作者18人，集体人员17人，聘用人员10人，协管员68人，临时工2人等。

社区建设办公室。奉贤区目前有一项重点工作，由区社区建设办公室（以下简称社建办）牵头，在奉城镇则由镇社建办牵头。在这项重点工作开展之前，奉城镇社建办只有科长一个光杆司令，且其“身份”是集体人员。随着这项重点工作的推进，镇社建办的科长一个人忙不过来，就请镇领导多给些人手。镇领导从其它部门借调了一个大学生村官、一个社区工作者、两个协管员、一个居委会工作人员充实社建办，协助其工作。结果在镇社建办内部，就形成了五种“身份”。

（二）奉城镇政府内部多种“身份”的形成过程

奉城镇政府内部的多种“身份”并不是一次性形成的，而是有一个逐步的形成过程。

1.公务员、事业人员和集体人员

在计划经济时代，基层政府是政社合一的人民公社。这一时期，国家还没有实行公务员制度和严格的编制管理。但是，在公社内部已经分化出国家干部、集体干部两种身份，他们都由公社集体承担工资福利待遇，是“铁饭碗”。彼时，除国家干部外，公社可以对集体干部进行自主招录。改革开放后，国家取消了人民公社体制，实行政社分开，成立乡镇政府，乡镇政府对集体人员也可以自主招录，集体人员的工资福利待遇由乡镇政府本级财政负担。此时，各种大专科毕业生被分配到乡镇政府工作，再加上军转干部，乡镇政府日益呈现出人员冗余、人浮于事的状态，造成财政负担过重，同时增加了农民负担，引起国家和社会的高度重视。于是，国家强化了对基层政府用人的规范管理，2006年实施的《中华人民共和国公务员法》和2007年出台的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号），都是国家规范基层政府用人的重要改革措施，确定“凡进必考”和“编制管理”的两大原则。由此，在基层政府内部产生第一次“身份”分化，被划到编制内的，是公务员（行政编制）、事业人员（事业编制）等体制性身份，其他都是集体人员。在工资福利待遇方面，公务员和事业人员由县级财政统一拨付，有正式的名分；而集体人员则由乡镇政府本级财政保障，虽然也是“铁饭碗”，待遇总体和公务员相似，但是没有正式的名分。在人事管理方面，公务员和事业人员严格按照编制管理，而集体人员则无编制管理的限制。

另外，在人事改革之前，集体人员队伍庞大，人事改革必然导致其中一部分人无法享受编制待遇。为公平起见，奉城镇的做法是将原集体人员建立一个数据库，让年长接近退休者先享有编制，待其退休空出编制后，再由后面的人依次享有。但是，这仅限于解决事业编制；因为公务员实施“凡进必考”，且由省级政府主持，基层政府无法进行自主招录。奉城镇政府现有行政编制（公务员）55人，实际在编36人，之所以出现这种差额，不是因为奉城镇政府不需要，而是因为那些应试能力较弱的本地基层干部很难通过公务员考试，而那些应试能力较强的高材生往往不愿意报考基层政府，或考上后很快调走。简言之，国家对基层政府人事管理的改革，是基层政府内部“身份”分化的起点。

2.聘用人员或临时工

2009年，国家出于精兵简政的考虑，进一步强调严格控制编制；出台了《关于深化乡镇机构改革的指导意见》（中办发[2009]4号），进一步强调“严格控制人员编制，改革后各省（自治区、直辖市）乡镇人员编制不得突破上级核定的规模”。然而国家核定的编制数额极其有限，远远不能满足基层政府的实际需要，对于经济发达、人口集聚的东部沿海地区的乡镇更是如此。上海市奉城镇常住人口22万人，国家核定的行政编制和事业编制共135人，相当于平均每个编制需服务1600多人。为有效完成治理任务，基层政府不得不在国家三令五申强调严格控制编制和精兵简政的政策背景下，自主招录人员辅助工作。集体人员作为人民公社时期的特殊产物，已不再招录。新招录的人员，则采用合同用工的方式，打破了“铁饭碗”的传统，他们被称为“聘用人员”或“临时工”。聘用人员与临时工的工资福利待遇由乡镇政府本级财政负担。与集体人员不同的是，聘用人员与临时工不是“铁饭碗”，退休金也没有保障。由此在基层政府内部形成新的“身份”分化。

3.社区工作者与“三定”人员

随着社会转型时期治理任务的增加，基层政府为了有效完成治理任务，在人员编制的刚性约束下，不断扩大编外用人规模。出于对基层政府实际用人需求的考虑，同时也为规范基层政府编外用人，上海市政府为基层政府创设了一种新的用人“身份”——社区工作者。上海市于2014年出台“1加6”文件，其中《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（沪委发[2014]14号）提出“为适应新时期基层社会治理的需要，建设一支结构合理、素质优良、能力突出、群众满意的职业化、专业化、规范化社区工作者队伍，切实提高基层社会治理能力。”“社区工作者目前主要由就业年龄段的居委会全日制工作人员，街道、乡镇中心（4）聘用人员，街道、乡镇聘用的社区专职工作人员，以及其他经区县党委、政府批准纳入的人员构成。”同时，“1加6”文件规定了社区工作者的薪酬待遇由区级财政承担，采取“区级统筹、总量控制”。为配合上海市的“1加6”文件，奉贤区制订了“1加8”文件（5）。其中，《关于加强社区工作者队伍建设的实施意见》对该区的社区工作者的总人数进行限定，并在各街镇之间分配名额，奉城镇获得了246人的名额。社区工作者的招录，一般经过笔试和面试两个程序，笔试由区级政府统一组织，面试则由区级部门与用人单位（街镇政府）共同参与。社区工作者招录后，采取类似于公务员和事业人员的编制管理方式。社区工作者的薪酬待遇，“按照人均收入高于上年全市职工平均工资水平的标准，合理设定社区工作者薪酬体系，并根据全市职工平均工资增长情况进行动态调整”。笔者了解到，社区工作者的薪酬待遇，对于基层政府内部的编外人员来说是具有吸引力的，奉城镇政府内部很多没有编制的集体人员和聘用人员，都在积极备考社区工作者。截至2017年，奉城镇社区工作者编制核定为246人，实际招录194人。除此之外，奉城镇政府内的集体人员和聘用人员还有336人，很明显，社区工作者的编制额度也无法容纳所有的编外人员。

为进一步规范基层政府用人，奉贤区又颁布了《关于基层编外人员“三定两减一提升”的工作方案》，针对当前街镇、社区、开发区财政供养人员规模相对较大、效能总体不高的“短板”，要求对基层各类编外人员实行总量控制和额度管理。所谓“三定”就是对编外人员进行定额度、定岗位、定工资；“两减”指的是减编外人员总数、减工资总额。这是对除社区工作者之外的编外人员实施“三定两减”。在奉贤区的新政策下，奉城镇的“三定”人员额度是168人，目前正在落实中。“三定”人员由镇政府自行招录，也采取类似编制管理的模式，工资福利待遇由镇政府本级财政负担，略低于社区工作者。与社区工作者不同的是，“三定”人员的工资福利待遇由镇级财政负担，而社区工作者的工资福利待遇由区级财政负担。与聘用人员不同的是，“三定”人员受到区级政府的承认和保护，而奉城镇自聘的人员，则面临着随时被“规范”掉的可能。就此，奉城镇政府内部又出现社区工作者和“三定”人员两种“身份”。

4.其他人员

事实上，奉城镇政府内部工作人员的“身份”还要更多一些，有协管员、村居人员、大学生村官、储备人才、企业人员等，这些“身份”也是类体制身份的一部分。协管员是上海市在国企改革时实施的一项就业保障工程——“4050工程”——的产物，这些下岗工人多充实到基层政府或村委会和居委会，在特定岗位工作，如人口协管员、综治协管员、助残员等，他们的工资福利待遇由上海市政府的专项资金提供，为上海市最低工资水平。近年来，由于“4050”人员逐渐退休，这部分人员在减少，然而，各用人单位已经对使用这批人产生依赖，于是自行招录，其薪酬待遇由乡镇政府本级财政负担。奉城镇政府现有协管员565人。村居人员指居委会或者村委会的干部，基层政府开展工作经常缺少人手，于是就会抽调村居人员协助工作。这部分人往往是各机关科室通过私人关系借调，没有专门的制度安排，人事关系还在村居，工资收入也由村居发放，奉城镇政府中此类人员总数不详。大学生村官是中共中央组织部发文要求各地实施的专项为农村输送人才的计划，薪酬待遇由多级政府共同承担。这项政策本意上是鼓励大学生去村里工作，实际上，基层政府一般将大学生村官抽调到政府使用。奉城镇政府现有1名大学生村官。储备人才是一种特殊的人才引进项目，上海各区皆有实施，一般由区级政府招录，分配在全区各个岗位，两三年一期，到期后可以转为事业编制，工资福利待遇略低于事业人员、高于社区工作者，由区级财政负担。企业人员，即乡镇政府所属国有企业的工作人员，也是政府借用的对象，他们的人事关系留在企业，工资收入也由企业发放。奉城镇政府内部的储备人才和国企人员数不详。

（三）“类体制身份”的特点

根据调研经验，存在于奉城镇政府内部的“类体制身份”多种多样，这些“类体制身份”具有以下特点：

1.身份来源多样

奉城镇政府中的多种“类体制身份”，它们一部分来源于上级政府的制度性设计，如社区工作者、“三定”人员、储备人才等，一部分来源于这些人员原来所在的职位，如协管员、村居人员、企业人员等，还有一部分来源于这些人员的用工形式，如聘用人员等。“社会性身份”和“体制性身份”无法概括这些同时出现在基层政府内部这一特定场域的多种“身份”，因此，笔者用“类体制身份”指称这一现象。

2.工作内容相似

在基层政府中，公务员、事业人员等体制性身份人员，往往担任领导，承担更重要更复杂的工作任务，而诸如社区工作者、“三定”人员、协管员等类体制身份人员则主要做一些简单的、易操作的、辅助性的工作。基层政府工作的核心是操作和执行，这就使得工作内容本身比较简单易学。同时，基层政府一般采取运动式的方式去完成中心工作，如果某一项工作成为当前的中心工作，基层政府就会短时间内集中尽可能多的人员去做这件事，于是造成多种身份的人员工作内容相似。总的来说，各种“类体制身份”人员的工作具有相似性，至少，如果外人到一个基层政府的机关科室中去，无法从表面上识别他们之间的身份差别。

3.权益、待遇和机会各不相同

身份的核心是差异，在基层政府内部各种身份的权益、待遇和机会是不同的。这种差异，来源于这些身份本身的性质。比如，社区工作者由区级财政保障其工资福利待遇，只能在社区工作者的序列中晋升。集体人员、“三定”人员、聘用人员等由镇级财政保障其工资福利待遇，他们的晋升机会受到身份的限定，几乎没有多少晋升空间。其他诸如村居人员、企业人员、协管员等，都是在各自原来的系统中获得属于自己的权益、待遇和机会，相互之间既不相同，又不冲突。而且，由于这些多种身份的人员在一起工作，工作内容相似，而各自的权益、待遇和机会各不相同，这种反差更让人觉得这是因为“身份”差别。

简言之，“类体制身份”是一种新的身份现象，且出现在基层政府内部这一特定场域。相比于体制性身份是由体制性力量有意安排形成，类体制身份是在体制的变化中无意形成的，是基层政府在压力型体制中建构自主性的一种表现。

三、两个阶段：“类体制身份”产生的两个阶段

笔者认为，“类体制身份”的形成过程，在逻辑上可以分为两个阶段。

（一）第一阶段：多层级上级政府约束下的基层政府人员扩张

“类体制身份”主要在编外人员中产生，那么，基层政府为什么会出现如此众多的编外人员呢？前文已提到，奉城镇总人口22万人，行政编制和事业编制共135人，相当于平均每个编制需服务1630人，这种编制数量与治理工作量之间的矛盾显而易见。同时，中国政府是典型的全责政府，治理任务本就繁重，上海市从2014年开始尤其重视社会治理，基层政府又处在接触民众的第一线，其治理任务就更加繁重。这两个因素共同造成基层政府对工作人员的大量需求，这是基层政府编外人员大量扩张的基本原因。

值得注意的是，基层政府编外人员扩张是在多层级上级政府的约束下进行的。中国的政府系统是一个逐级向上集权的多层级组织，从乡（镇）、县、市、省到中央，作为乡镇一级的基层政府处于中国五级政府的最低层，处在整个政府组织的最末端，它所受到的是来自多层级上级政府的约束，而不仅仅是一个上级政府的约束。从人事管理上来说，这种多层级上级政府的约束表现在两个方面，一方面各个层级上级政府都要求基层政府规范用人、精简人员，另一方面又考虑到基层实际，在更上一级政府的强约束下放开一个人员使用口子，这样就造成了不同层级的上级政府在基层政府内部都建构了相应的身份。对奉城镇政府来说，中央政府层面建构了公务员、事业人员两种身份，上海市政府建构了社区工作者这种身份，奉贤区政府建构了“三定”人员这种身份，奉城镇政府自己建构了集体人员和聘用人员两种身份。此外，基层政府的人员扩张不仅表现在编外人员的扩张，还表现为各种借调人员。比如，奉城镇政府借调大学生村官、村居人员、企业人员等来镇政府工作。这些人员的身份也都会体现在“类体制身份”中。

因此，在“类体制身份”形成的第一阶段，基层政府在多层级上级政府的约束下进行人员扩张，这种人员扩张由于受到多层级上级政府的约束而产生各种身份。同时，基层政府的人员扩张还表现为借调其他人员，这进一步增加了“类体制身份”的复杂性。

（二）第二阶段：基层政府混编混岗导致人员身份意识强化

在基层政府为缓解编制有限和工作任务繁重之间的矛盾而大量扩张人员的时候，不同身份的人员开始集聚到基层政府中来。此时，这些不同身份的人员之间还没有产生足够的联系，身份的差异由于这种松散的联结而不明显。但是，在中国政府“项目制”（渠敬东，2012）和“运动式治理”（周雪光，2012）的运作机制中，基层政府会通过混编混岗来保障某项重点工作的负责部门有足够的人手去完成任务。这里的混编混岗，不仅指编内人员之间的互相调用，在本文的语境中还包括多种“类体制身份”人员的集中调配使用。当然，“类体制身份”的人员没有编制，对他们来说，没有混编的区别，只有混岗的实质。以奉城镇政府为例，2017年面临着两项重点治理任务，拆除违法建筑和美丽村组创建，由镇拆除违法建筑工作办公室和镇社建办分别牵头。毫不例外，这两个部门的工作人员都由原来的只有1～2人扩张至7～8人甚至10人，这些扩张的人员就来自各个不同的部门，有的甚至来源于基层政府之外，如大学生村官、协管员、村居人员、国企人员等。正是基层政府这种混编混岗的人事运作，使得进入到基层政府内部的多种身份人员在一起工作，有着相似的工作形式，但实际的权益、待遇和机会不同，增强了人们把这种区别理解为“身份”差异的意识。

“类体制身份”的形成过程在逻辑上可以分为两个阶段，但却不是实际生活中有明显时间先后的两个阶段，因为在基层政府的实际运作中，这两个阶段往往是同步发生的。基层政府为完成治理任务，同时产生人员扩张和混编混岗的需要，这种需要在多层级上级政府的约束下，在基层政府内部形成了多种“类体制身份”。

四、基层自主性：“类体制身份”产生的一种解释

“类体制身份”是一种基层政府内部的现象，解释其形成机制需要从基层政府自身的运作逻辑出发。本文在既有研究的基础上提出“基层自主性”的解释框架，认为“类体制身份”是基层政府建构自主性的意外后果。

周雪光（2011，2014）在探讨中国国家治理逻辑的时候，指出中国最大的治理困境在于“权威体制”和“有效治理”之间的矛盾，即“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋向于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁”。周雪光把“权威体制”和“有效治理”，看成是中央和地方两端之间的矛盾，没有考虑到中国的政府组织是一个多层级的集权系统。对于乡镇一级的基层政府而言，它所面对的不是单一的“权威体制”，而是多层级的上级政府。这是乡镇政府不同于其它层级政府的重要方面。这种“权威体制”的运行特点具体表现为一种“压力型体制”（欧阳静，2009，2011；杨雪冬，2012；荣敬本、崔之元，1998），指一级政府组织为了完成经济赶超任务和其它各项指标，将这些任务和指标层层量化分解，派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成情况进行政治评价和经济奖惩。各级政府主要采取“一票否决”的评价方式，即一旦某项任务没有完成，就视其全年工作成绩为零，不得授予先进称号，也没有经济奖励，所以各级政府组织实际上是在这种评价体系的压力下运行。在压力型体制下，基层政府不得不想方设法完成治理任务，尤其是优先完成那些“一票否决”的任务，以获得政治奖励。同时，改革开放40年来，伴随中国社会的剧烈转型，社会治理也发生重要变化，逐渐从一种粗放式管理转向精细化治理（蒋源，2015；李友梅，2018）。社会治理转型所带来的治理任务剧增，进一步强化了基层政府在压力型体制中所受到的压力。在压力型体制和社会治理转型的背景下，基层政府的运行是对不同来源的压力的分解和应对，即不断完成上级政府要求的各项治理任务。基层政府为了达到“有效治理”的要求，必然要求自身在多重压力的束缚下具有一定的能动性，这种能动性即基层自主性。

关于基层自主性的议题，学界讨论较少，更多探讨的是地方自主性。如，沈德理（2003）认为地方自主性是以地方政府为代表的利益主体自主参与市场竞争和资源配置，自我设计、自我管理、自我发展的权利（权力）能力及其活动。戴杨（2011）认为地方自主性是地方政府在地方治理时，结合当地的现实情况，在处理与中央、市场、社会的关系时所表现出来的独立性和能动性。地方自主性指地方政府的自主性，一般与中央政府集权相对。学界一般把地方政府理解为省级政府，或者把多层级地方政府作为一个整体，以此为基础讨论地方自主性的问题，很少讨论作为最低层级地方政府的基层政府的自主性问题。乡镇一级基层政府虽然属于地方政府，但是由于其处于多层级政府的最末端以及直接面对乡土社会的独特性，它的自主性问题更加特殊。国内关于基层自主性的研究还较少，熊万胜（2010）用基层自主性来解释集体企业的兴衰，认为集体企业所以能从乡村社会中内发出来，正是处于集权体系最底层的基层政权为了扩展和维护基层自主性的结果，而集体企业的失败，宣告了这种努力的严重受挫。本文认为，所谓基层自主性，是指基层政府为了完成有效治理的目标，而需要具备的对治理资源和治理手段的“控制权”（周雪光、练宏，2012）。这种治理资源和治理手段包括多个层面，有经济层面、规划层面、政策执行层面、人事层面等。然而，在中国多层级中央集权的政府组织中，基层自主性所受到的约束是多重的，同时，上级政府由于不直接接触民众，无法完全了解基层政府面临的处境，制定的各项政策可能并不符合基层实际。如果基层政府严格按照上级政府的各项规定来运行，基层政府就极有可能无法完成上级政府的治理任务。但是，上级政府对基层政府的治理要求及目标管理考核却一直是明确的。因此，为了完成有效治理的目标，基层政府会想方设法建构自己的自主性，这不可避免地会触及上级政府的各种规定，基层政府会变通执行这些规定，或通过其它途径进行规避。比如，基层政府一般需要足够的财政收入来保障本地的发展与治理，但财政收入不够怎么办？笔者调研了解的情况是，基层政府普遍采取挪用村财镇管资金或截留部分土地征用补偿资金，从法理上看这不符合规定，但换个角度看，这却是基层政府在经济方面建构自主性的一种方式。笔者把基层政府这种变通规则以完成有效治理目标的类似行为，都理解为基层政府在建构自主性。人事自主性是基层自主性的一个方面，正是基层政府在人事方面建构自主性，如，在压力型体制下，为了完成有效治理的目标，基层政府一方面大量扩张人员，另一方面混编混岗灵活运用人员，才导致了基层政府内部出现复杂多样的“类体制身份”。

虽然基层政府建构自主性是一个有意为之的过程，但是同时产生如此复杂多样的“类体制身份”，却是基层政府没有预料到的。从客观现象来看，这是基层政府在多层级上级政府的压力型体制下建构自主性的必然表现。从主观意识来讲，对于基层政府而言，这是一种不曾想到的意外后果。

五、结论与讨论

本文通过考察上海市奉城镇政府内部复杂的“身份”现象，认为这种存在于基层政府内部的多种“身份”不同于传统的“社会性身份”和“体制性身份”，而是一种新的“身份”现象，笔者称之为“类体制身份”。“类体制身份”在基层政府内部的形成，逻辑上可以分为两个阶段：一是基层政府为了完成有效治理的目标，在核定编制名额难以完成治理任务的情况下进行编外人员扩张，扩张的结果是多种身份的人员进入到政府内部；二是基层政府为了更加灵活地运用人员处理各种阶段性的中心工作而采取混编混岗的人事策略，使得原本多种不同身份的人员拥有相似的工作形式，这个过程强化了人们“身份”差异的意识。本文认为，基层政府内部出现的“类体制身份”，是基层政府在压力型体制下建构自主性的意外后果。

一般来说，基层政府的自主性包括三个方面：一、经济发展上的自主性；二、事务处置上的自主性；三、资源配置上的自主性。这里的资源不仅包括经济资源，还包括人事资源。本文主要用基层自主性中的人事自主性来解释“类体制身份”的产生。在中国，中央的“权威体制”和基层的“有效治理”之间始终存在一定的矛盾。中央为了实现全国范围内的有效统治，防止地方坐大，必然会采取集权的方式，严格规范各级地方政府的行为。地方政府有多个层级，各个层级的地方政府都有根据本地情况具体问题具体分析的需要，都需要一定的自主性。基层政府作为最低层级的地方政府，一方面，它们受到多层级上级政府的多重约束，另一方面，它们需要直接面对乡土社会，完成治理任务，因此基层政府对自主性的需求更加迫切。另外，随着社会转型时期治理任务的增加，上级政府不断通过检查考核等手段督促下级政府做事情，频繁的检查和考核不仅增加了基层政府的负担，使得基层政府疲于应对，没有精力做其他事情，弱化了基层自主性，还滋生了基层政府用形式主义应付上级政府检查考核的乱象。但是，如果地方或基层的自主性过大，可能出现不作为的情况，也可能出现乱作为的情况，违背中央的统一政令和政策方向。所以，中国的治理经常呈现出“一收就死，一放就乱”的循环特征。如何在维护大一统的体制下，保障地方的自主性，尤其是基层政府的自主性，发挥“两个积极性”，对于完善国家治理体系具有重要意义。

参考文献：

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[24]周雪光：《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》，《开放时代》，2014年第4期。

[25]周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》，2012年第5期。

注释：

（1）来源：《半月谈》2019年第3期，半月谈记者：邵琨 范帆 周文冲 席敏。同时被新华网、新浪网、东方头条网等转载。http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-02/13/c_1124106986.htm。

（2）镇管社区，在上海的实践中，一般是在撤制镇镇区设置镇管社区，是属于镇和村居中间的层级，目的是为了方便对撤制镇镇区居民进行管理和服务。目前，奉城镇的3个镇管社区分别是：洪庙社区、塘外社区、头桥社区。

（3）“1加6”文件，是上海市委落实2014年上海市委一号课题成果“创新社会治理、加强基层建设”的一系列文件统称，其中“1”指《中共上海市委上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，“6”指涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者管理的6个配套文件。

（4）乡镇中心，指乡镇政府以及乡镇政府所属的事业单位。

（5）奉贤区“1加8”文件出台于2015年，是奉贤区为了落实上海市委“1加6”文件精神而制定的一系列政策文件统称。“1”指《关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见》，“8”指《关于我区城市管理综合执法体制改革的实施意见》《关于加强镇管社区工作的实施意见》《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》《关于深化区域化党建工作的实施意见》《关于进一步加强社会组织建设的实施意见》《关于进一步深化网格化管理提升城乡综合管理效能的实施意见》《关于加强社区工作者队伍建设的实施意见》。