城乡社会治理的中国道路探索——对党的十九届四中全会关于社会治理的解读

作者：张新文 陆　渊  责任编辑：杨文茹  信息来源：《学习论坛》2020年第4期，第76-81页。  发布时间：2020-05-02  浏览次数： 8871次

【摘　要】党的十九届四中全会为社会治理的中国道路制定了具有战略意义的规划。中国特色社会治理内涵体现为人们对美好生活的追求与社会治理质量的衔接性要求。在实践中，社会治理模式需要在以自治为原则的治理主体及其结构、以法治为基础的保障体系、以道德为基础的传统路径等三个层面，构建均衡性的制度与技术支持，而中国特色社会治理的未来取向是健全自治、法治与德治相结合的三位一体行动原则，打造多元立体的行动路径，实现人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体目标。

【关键词】社会治理；中国道路；党的十九届四中全会；解读

党的十九届四中全会提出：“社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”相比党的十八届五中全会提出的“全民共建共治共享的社会治理格局”目标，党的十九届四中全会进一步明确了国家治理现代化的总体战略，并在总结新时代中国特色社会主义经济与社会发展特征的基础上，对城乡社会治理的新时代内涵作出了与时俱进的科学诠释。

一、社会治理的中国内涵

正如费孝通所说，我国社会治理的格局存在“双轨政治”特点，即中央政府通过自上而下的科层制体系将政令层层传达至各级地方政府，以确保政策落实到位；基层社会通过自下而上的非正式渠道将自身诉求层层上传，进而实现自身的利益表达。这样的表述在今天就是，执政党的目标宗旨与人们需求间的双向沟通。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”从社会治理的角度而言，城乡社区是国家治理的基本单元，经济发展不均衡所导致的社会建设过程中存在着较为明显的地域性差距以及城乡的分治、割治等不利因素，而且人们对美好生活的共同追求与社会治理质量的不平衡也存在很大程度的关联。从现实看，作为基层面的城乡社会治理不仅面临着阶层利益分化、社会风险增大和民众参与不足的困境，也呈现出基层自治组织的责任与能力弱化的趋势，而仅凭中央政府的行政干预难以从本质上化解这种“内卷化”的地方性困境。例如，我们从法律层面确立了基层（社区）自治制度，以及落实国家治理的各项制度安排，虽然地方政府通过行政指挥、政令传达和资源分配等间接干预方式，实现了各主体间的利益均衡，促进了国家与社会的有效沟通，但资源的总体性支配权掌控于地方政府手中，部分僵化甚至形式主义的行政干预使基层社会依附于国家公权力，难以实现自主性发展。

2013年，党的十八届三中全会首次提出创新社会治理体制，这与以往的社会管理理念不同。习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”与管理不同，治理更加倡导参与主体结构的多元化、治理方式的多样化、治理程序的法治化。总体而言，从管理转变为治理是由行政本位到社会本位理念转变的过程，以最广大人民利益为根本坐标，由过去政府单一治理模式转变为政府与社会多元主体协同治理模式，并肯定多元主体共同参与社会治理的主体地位。2015年，党的十八届五中全会提出加强和创新社会治理体系，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造全民共建共治共享的社会治理格局的目标。2019年，党的十九届四中全会又进一步拓展基层社会治理体系的要素，增加了“民主协商与科技支撑”新要素，从打造“全民共建共治共享的社会治理格局”的目标话语提升为建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

中国特色社会主义坚持公有制为主体的市场经济体制，这与以私有制为主体的资本主义市场经济有着迥然的区别。公有制为主体的社会主义中国更为突出“共建共治共享”的社会发展特色，因为“公”与“共”在治理的内涵上是一致且连贯的。市场体制改革的推进也促使我国政府在社会管理内涵上需要转变以往的全能型角色，并通过开放、包容及多元参与的体制与机制回应市场经济的发展。面对新时代，我国社会主要矛盾中“人民对美好生活需要”的内涵也在不断拓展。党的十九大报告指出：“人民不仅对物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长。”^[1]在城市，随着人民生活水平的提升，居民的权利意识和责任意识也逐渐觉醒，越来越多的居民自愿积极主动地参与到社区治理与社区建设中来。在乡村，原子化乡村社会结构与村民自治制度的实施需要新型的乡村社会治理举措。因此，党和政府不断创新社会治理的边界，基层治理的重心也由安全维稳、经济发展逐步向社会治理及民生建设转型，从原先仅仅依靠政府的社会治理转变为全民共治的社会治理，社会组织、人民群众不再是社会治理过程中的被动执行者，而是重要的参与者。政府社会治理的重心下移也在目标框架、支撑体系、价值取向等方面产生全方位的影响^[2]。

二、社会治理的中国挑战

面对新时代的社会环境及社会主要矛盾的变化，处于改革攻坚期的中国亟须建立与新时代中国特色社会主义发展相适应的社会秩序。党的十八大以来，党中央和国务院在顶层设计层面出台了一系列行之有效的社会治理新理念、新方式，通过推动国家制度体系和治理机制的完善与创新，不断向基层社会延展。2016年3月，习近平在参加十二届全国人大四次会议上海代表团的审议时强调，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。当前，基层社会治理面临经济、文化、生态等多重复杂环境交织的局面，如何推进城乡社会治理的实践创新成为一个重要的现实问题。随着我国全面深化改革进程的加快，社会治理也开启了从理论、理念向行动和实践的转变。伴随社会经济呈现中高速发展的趋势，社会结构从金字塔型向橄榄型转变，社会治理的实践面临地方性及社会性问题的挑战。

（一）社会治理的自治结构失衡

社会治理具有凝聚社会共识、协调社会关系、解决社会矛盾、化解利益冲突、促进社会公平、保持社会稳定等多重目标^[3]，这需要多元主体的共同参与。改革开放以来，我国基层政府的工作方式有了相当程度的职能变革，但长期以来“全能型”“统治型”等惯性思维仍然贯穿基层政府治理始终，而且社会组织自身也一定程度上脱嵌于基层治理。其一，政府职能缺位。社会治理是一个需要多部门联动的系统性工作，政府部门职能结构“条块”分明，缺乏部门之间的协作，削弱了社会治理的治理效力。以社区养老服务为例，除民政部门外，还需要工商、住建、卫生、环保、财政等多部门共同协作，但多头治理易使治理目标出现偏差甚至产生矛盾，进而在各部门治理交叉边缘形成“灰色地带”，坚持社会治理的党建引领就是要消灭“灰色地带”所产生的主体缺位问题，让组织与人“动起来”将是社会治理有效推进的重要起点。其二，社会服务脱嵌。在城市，尽管居委会在法律层面是指享有自治地位的基层群众性组织，然而，在实践过程中社区居委会逐渐成为基层政府的代理机构，承担大量的政府行政职能，俨然成为政府和街道办的“腿”，其行政化色彩浓厚，使社会服务疏于内容、流于形式，与居民的现实需求相脱节。在乡村，国务院在2014年就已提出加快乡镇政府职能转变，增强服务意识，提升服务效能。但在乡村发展过程中政府与村“两委”、村民之间仍然是领导与被领导的关系，某些地区甚至出现乡镇政府直接干预村“两委”人事任用的乱象，严重削弱村民在村民自治中的主体地位。其三，社会组织自身发展良莠不齐。改革开放以来，通过剥离政社关系，自上而下与自下而上的社会组织不断涌现，社会治理所倡导的“三社联动”表现不活跃，多数社会组织仍然依附于政府而存在，不但其资金来源依靠政府财政支持，其服务社区治理的方式也由于基层政府的分类控制导致呈现出与政府行为相似的趋同特征，“行政吸纳社会组织”^[4]的现象使得社会组织仍然处于政府的管控之中，缺少独立解决社会性事务的能力。其四，公民参与社会治理积极性不足。党的十八届五中全会提出“社会协同与公众参与”，这是直击我国社会治理发展创新的短板问题。不管在城市还是乡村，由于社会动员的支持性制度、技术等方面的欠缺，公民参与社会治理的积极性并不高，“多一事不如少一事”的想法在公民参与社会治理中也有不少的现实表现。

（二）社会治理的法治保障欠缺

党的十八大以来，之所以强调法治的重要性，是因为法治的精髓和要旨对于国家治理和社会治理都具有普遍性意义。在基层社会治理层面，法治思维还比较薄弱，“人治”思维还存在相当程度的空间。其一，一些地区官员未能及时转变“官本位”“家长制”的治理思维，习惯“一言堂”式处理方式，尤其是在进行资源利益分配及协调社会矛盾时，还存在诸如红头文件大于法、领导批示等于法等行为。而部分居委会、村“两委”干部选举时产生的贿选、舞弊行为等，更是阻碍了基层民主健康发展的进程。还要注意的是，在出现社会矛盾时，部分老百姓在维权过程中由于缺乏法制理念，易产生过激想法和非理性行为，甚至形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”“信访不信法”等错误观念，采用寻衅滋事、暴力冲突等极端方式达到其个人目的。其二，基层政府依法行政的执行力不强。一些基层政府为了实现区域的治理目标，常常将行政权力偏离法治轨道，不仅出现“选择性”执法、“钓鱼”执法的现象，还不时出现强征、强拆等违法行为，诸如此类有失公允的失范行为，不仅无法实现基层政府治理目标，反而还严重影响政府的公信力和法治权威。其三，基层政府行政监察力度欠缺。2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确规定，市县政府在进行重大决策时，应当进行专家评议、民众听证等民主协商决策程序。但在实践过程中，基层政府重大决策的民主协商过程走形式，甚至不进行民主协商的行为时有发生。究其原因，一方面，我国基层法制机构设置不完善。乡镇基层政府的法制机构处于“真空”状态，县级法制部门成为隶属政府行政部门的子部门，并没有对基层政府的决策具有实际强制审查权。另一方面，监督机制没有很好地发挥应有作用。我国已建立多元的行政监督机制，不仅包含党委、纪委等内部监督，还包括人民群众、新闻媒体等外部监督，但在实践中，由于监督主体众多，没有明确的分工合作机制，主体责任划分不清，甚至出现责任重叠现象，制约了监督的有效性。

（三）社会治理的德治基础薄弱

中国历经5000多年的文化传统，既沉淀了“为政以德，譬如北辰”“内圣外王”等治国理政思想，也教化着人们“修身齐家”“礼之用，和为贵”等内在自律。德治是传统家国理念的价值基础和道德支撑，并能塑造个体对公共生活价值的共识，它是中国社会具有悠长历史的本土性资源。在社会治理领域，德治的功能并不是取代自治与法治，而是重要的补充性功能。在思想观念、价值理念等方面，社会治理的德治基础需要进一步巩固和完善。其一，传统道德的价值取向与市场经济的深化转型有相互冲击的可能。改革开放以来，市场经济的蓬勃发展，我国人民物质生活水平提升迅猛，但精神文明建设相对滞后。近年来，“彭宇案”“郭美美事件”“我爸是李刚”等道德滑坡事件时有发生，严重阻碍了人际间的相互信任，人际交往领域中的“利益交换”一定程度上成为人与人交往的行动准则。同时，长期分割的城乡二元发展，乡村内部自身的文化建设相对滞后，虽然保留着我国传统的“熟人文化”，但形式单一、相对封闭。在互联媒介迅猛发展的背景下，由于资源输入的不足，乡村文化很有可能消解于工业社会负面影响思潮的环境之中。其二，现代性带来不断变化的流动性。高度的流动性强调的是契约式社会治理，而柔性治理出现诸多的缺位。例如，传统中国乡村往往被认为是“熟人社会”，然而，在市场要素充分流动的环境下，相当数量的乡村逐渐沦为“无主体熟人社会”的局面^[5]。在城镇社区，德治的基础同样面临转型，社区治理的“以人为本”受到“市场拜金主义”等诸多影响。其三，由于社会结构变迁，道德约束作用有限。与社会巨大变革相比，我国公民道德建设进程较为缓慢，社会主义核心价值观的教化功能还处在启动的阶段，因此，在社会治理领域中，公民个体的某些“擦边球”“钻空子”等行为屡次发生，尽管受到社会舆论的谴责，但效果甚微。重建道德的教化作用，不仅是强调公民内心自觉的内省、自律，也需要政府的社会动员以及贤德意识的社会普及。

三、社会治理的中国取向：有责、尽责与共享的共同体

党的十九大指出，以自治、法治、德治三治融合发展作为构建基层社会治理体系的行动原则。党的十九届四中全会明确提出中国社会治理的未来取向，即完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑，构建基层社会治理体系的行动路径，并最终实现人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体目标。社会治理的中国取向具体表现在社会治理的行动原则、行动路径与建设目标三个层面。

（一）社会治理的行动原则：三位一体

党的十九大报告明确提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。在行动的视角上，自治对应着社会治理主体责任的定位，法治对应着治理行动的保障，而德治则对应着治理特色中对传统路径的适应性调整。自治、法治、德治的融合确定了中国社会治理路径的行动原则。

首先，以自治为基本原则。自治，顾名思义自我治理，强调人的主动性和参与性。“公民参与权利”是宪法赋予我国公民最基本的权利，让公民共同参与、自己创造幸福生活的基层群众自治制度不仅能激发基层人民群众自主性和积极性，也是我国人民当家做主最有效的途径。无论是法治还是德治都需要以自治为基础^[6]。因此，创新基层社会治理需要政府重新架构基层治理结构，厘清政府、社会组织、公民之间的相互关系，发挥党组织的主导作用，统筹规划做好“放权”与“授权”工作，充分调动公民等各参与主体的积极性，提升公民参与意识。在城市，需要将社会服务的职能归还街道；在乡镇，则应以激发社区、村委会的自治功能为导向，加强群众性自治组织建设，按照社区居民“自己管理自己的事情”“大家的事情大家办”的原则，通过民主协商的方式，共同解决社区内公共事务和公益事业方面的问题，推动基层自治的良性互动。

其次，以法治为根本保障。法制与法治的概念分别对应着法律规则的表达与执行，法制是“硬规则”，法治是“治理术”。法律不仅意味着对违法行为的强制性和惩罚性措施，更是通过严惩犯罪行为，在各主体内心中树立依法办事的行为准则和法治精神，让每个人都感受法律力量、认知法律尊严、增强法律信仰，营造知法、懂法、守法的社会环境。法治的推进不仅能够有效地为群众自治提供明确的规则保障，使公民能够有法可依地行使自己的参与权、监督权、选举权等，还能够规范政府主体行为，提高政府依法行政的能力，杜绝“灰色地带”，提升政府公信力，促进社会主义法治建设。此外，多元主体共同参与治理意味着需要更加开放、复杂的治理系统，由此产生的利益冲突和矛盾，甚至可能会引发无政府主义、无序参与等问题，这就需要相应的外力进行调节。通过制度化的形式明确各主体之间的权责问题，保障多元主体在公平、公正的环境下相互合作与协调，形成良性的社会合作互动氛围。

再次，以德治为引领特色。与法治不同，德治是一种“软规则”，德治在我国具有悠久的历史，尤其是在我国部分乡村地区，它比法律适用更加宽泛，其源于我国公民公共生活形成的价值共识。作为一种非正式治理，德治可以按照当地不同的文化习俗、地域特征进行因地制宜动态调整^[7]。在法律框架下，德治能够有效提升基层治理的灵活性、有效性，通过发掘当地特色习俗并与社会主义核心价值观相结合，唤醒人们对特有文化的共识，进而增强社会认同感和归属感。同时，充分发挥道德在社会治理中的规范与引导作用，营造具有浓浓道德感的社会风气，培养公民优良的道德品质。

最后，以“三治”融合为核心。自治、法治、德治都是社会治理中缺一不可的行动原则。“三治”融合并不是简单地合并同类项。我国宪法明确规定，基层群众自治是我国基本民主政治制度，不管是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》还是《中华人民共和国村民委员会组织法》，都赋予群众依法办事，以及自我管理、自我教育、自我服务的权利和义务。因此，无论德治还是法治都需要以自治为基础。同时，通过法治的“不可为”和德治的“何以为”有机结合，维持自治的有效运转。一方面，需要在“刚性”法治层面严惩违法行为、约束越界行为、维护社会公平正义等方面进行强制性保障；另一方面，需要在“柔性”德治层面从缓解邻里纠纷、尊老爱幼、诚实守信等弘扬社会正气方面进行教化引导^[8]。通过“三治”融合的良性互动，共同促进和提升社会治理的有效性。

（二）社会治理的行动路径：七要素的联动式治理

2017年，党的十九大报告提出的“共建共治共享”社会治理理念是指在确保党委领导、政府负责的前提下，通过强化政府角色在基层社会的渗透力，吸纳多元主体参与社会治理，进而增强国家与社会的良性互动。2019年，党的十九届四中全会明确了要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。由此，中国社会治理的行动路径基本确立了七要素的联动举措，充分说明新形势下完善社会治理的未来需求。党组织是领导核心，政府的管理是服务性主导，在法治保障下，动员基层群众有序参与社会治理。然而，缺少了民主的协商和科技的支撑，社会治理有陷入被动的可能。以“党建引领机制、社会联动机制、三社联动机制、协商共治机制”为内涵的联动式治理模式成为可行的选择^[9]。

民主协商是社会治理多元主体参与的重要形式，也是多元参与主体对“共同”的深度挖掘和剖析。例如，在全国首批7个农村社区试验区建设中，大多数试验区构建了公共对话、平等参与、联合行动等协商机制，较好地处理基层政府、农村党组织、农村社会组织之间的相互关系^[10]。公共对话机制的构建有助于多元主体进行相互协商，寻求彼此利益间“最大公约数”。平等参与机制的构建有助于多元主体平等地参与社会治理的全过程，合作者之间彼此地位平等、信息共享，并对治理过程中出现的问题矛盾进行反馈和沟通，及时弥补不足。联合行动机制的构建则是根据各主体协商的结果联合行动，各方通力合作、优势互补，将协商的策略转化为实际行动，化解基层社会治理难题，提升社会治理效能。

科技支撑是促进社会治理行动协调统一的基础平台。创新社会治理的理念既离不开治理主体的统一，也离不开完善的民主协商制度以及日新月异的科技力量支持。坚持社会治理的民主协商原则是多元主体共同参与的重要基石，以信息化为基础的网格社会治理与公共服务是近年来在实践中涌现出来的特色。习近平对“区块链 ”技术在公共服务与民生领域的运用倍加重视，他着重提出科技的创新性应用对完善和创新政府治理提供了可能与可行的技术支撑。科技支撑尤其是大数据、物联网的广泛应用能够实现信息交流的沟通互联，不仅突破了政府部门内部的信息壁垒，破解了政府“条块”分治的困境，以信息化、科技化手段提升政府内部的跨部门协同并提高政府效率，还突破了政府与社会多元治理主体间的信息边界。在实践中，政府社会事务管理的“点”与公共服务的“面”常常具有非匹配性，因此，需要运用信息技术与各个主体进行有效沟通和信息、数据共享，及时了解社会事务的发展动态。

（三）社会治理的建设目标：人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体

党的十九届四中全会把有关社会治理的最终目标表述为，建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。共同体的含义最早出现在经典社会学的研究当中，依次分为血缘、地缘与精神三种共同体类型。血缘共同体作为行为的统一体发展为地缘共同体，地缘共同体通过居住在一起而又发展为人们精神的共同体，三者在相同的方面发挥各自的功能与协同支持。我国是社会主义公有制为主体的单一制国家，在社会治理领域中，中央与地方之间、区域之间以及城乡之间不可否认地存在治理行为的差异，但正因为有差异，就更需要有建立社会治理共同体的意识与行为，共同体意味着各参与主体间地位平等、决策民主、资源配置公平、结果共享。换言之，当代中国社会治理将迈向党委、政府、社会、公众共同治理的新局面。而人人有责、人人尽责、人人享有是建设社会治理共同体最为系统的发展方案，三个“人人”互为因果、环环相扣。其一，“人人有责”回答了“谁来管”的问题。近年来，不少媒体批评了一些地方政府的怪现象，即“能做事的下不去，会做事的上不来”，社会治理的央地共建、城乡共建、政社共建、干群共建等出现了“一头重、一头轻”的责任失衡现象。完善社会治理体系需要建立人人有责的结构性网络，从中央到基层、从组织到个体，能力与责任的匹配性问题需要充分重视。社会治理的共建在于把责任进行分解，即人人有责，其逻辑在于责任的各自担当，这种担当是全社会所有人的题中应有之义。其二，“人人尽责”表现为行动意识。以“精准扶贫”来说，驻村干部或包户干部对贫困家庭发挥了主动性的帮扶责任，用好国家的惠民政策；同时，贫困户自身也应具有主动脱贫责任意识。2019年，云南某帮扶女干部对贫困户晓之以理的讲话视频引起的社会反响，也间接地反映了部分贫困户自身责任意识的缺乏，扶危济困需要“人人尽责”。尽责是社会治理共治理念的增强版，能力的大小与责任的轻重是辩证统一的关系，共治的目的在于建立“人人尽责”的社会治理局面。其三，“人人享有”是结果导向。社会治理的共享，即共同享有治理成果。加强和创新社会治理，归根结底是为了不断满足人民日益增长的美好生活需要，让人民群众共同享有治理成果。构建人人享有的社会治理体系，应然层面是建立政府主导、覆盖城乡、可持续的公共服务体系，不断完善社会保障，满足人民群众生产生活基本需要；实然层面是建立实现治理成果共享的各种机制，让人民群众有实实在在的获得感、幸福感和安全感。

社会治理共同体的构建是社会治理格局的现代主义价值，从中央到地方，从城市到乡村，社会治理的共同体意识体现在“有责、尽责、共享”的目标取向中，有责是基础与起点，尽责是行动的方向，共享则是获得感的存在。完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，具有制度优势的中国特色社会治理就能实现“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会共同体目标。

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