基层治理中政策的搁置与模糊执行分析——一个非正式制度的视角

作者：崔　晶  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《中国行政管理》 2020年第1期  发布时间：2020-03-24  浏览次数： 10504次

【摘　要】在中国背景下，自上而下的层层加码和行政权力的下沉让基层政府忙于应付层出不穷的改革和新政策，暂时中断了正在执行的政策，导致政策的搁置与模糊执行。通过对几个乡镇和街道的田野调研，本文对传统的非正式制度理论进行进一步的改造性诠释，提出了非正式制度在基层治理中表现出的四种样态，以呈现中国基层政府政策执行的一个面向。政策的搁置与模糊执行折射出基层政府的行动逻辑和基层治理的新困境。如何调适正式制度与非正式制度的紧张，减少政策的搁置与模糊执行，让非正式制度成为国家治理方式的有益补充，提升基层治理能力，是未来国家治理需要关注的重要议题。

【关键词】基层治理；非正式制度；政策搁置；模糊执行

一、问题的提出

基层工作体现了典型的多任务特征，[1]即“上面千条线，下面一根针”。基层政府多任务的局面，导致了“层层加码”“变通”和“共谋”等非正式执行行为的出现。就中国的基层治理而言，很多学者从不同的面向对基层政府的非正式执行行为进行了描述与归纳，认为面对上级的多重任务，基层政府会实施诸如“变通”[2]、“选择性执行”[3]、“共谋”[4]、策略主义[5]、程式化的政策执行[6]等策略。近来，有学者认为基层政府可以能动地调适与当地社会的关系，建构社会治理的创新和叙事策略，缓解人力和物质资源不足与时间紧迫压力，争取上级的认可。[7]也有学者提出，地方政府使用“请示授权”这种新形式将纵向政府间的非正式互动纳入了正式的政府过程，是实现“顶层设计”与“地方探索”良性互动的一种可能路径。[8]还有学者认为基层政府面对上级政府多重任务时常常进行注意力分配，[9]把主要精力放在应付“硬任务”方面，忽视“软任务”，并且对于党委下发的文件相较政府和职能部门下发的文件会更加重视。[10]从理论上讲，基层政府会通过自己注意力的分配来应对多任务和多委托人，组织本身也在通过分化来应对多任务。

上述文献主要聚焦于基层政府在面对上级层出不穷的政策时，所做出的主动调适抑或被动选择，但尚未充分探讨在这一过程中会经常出现的政策搁置与模糊执行的特征。同时，在田野调研中，笔者也注意到基层政府在面对越来越多并且应接不暇的重要任务和“硬指标任务”时（如风险防控、脱贫攻坚、环境治理等），往往无力进行注意力分配或重要性排序，而是只能间断性地执行时间序列上最新下达的重要政策，对于之前未完成的政策采取“搁置”与“模糊”处理，从而“高效”地完成任务。正如某位镇领导所言：“做乡镇工作有时候就像往天上扔石头，根本没有目标，石头扔出去什么也砸不着，白费工夫儿”（访谈资料20190301DJY（1））。

因此，本文的研究问题是：基层政府面对多委托人和多任务时为什么会呈现“政策搁置与模糊执行”的状况？进而，这种“政策搁置与模糊执行”如何影响基层政府对社会的治理绩效？“政策搁置与模糊执行”是否是另外一种类型的非正式制度？接下来，本文将从基层治理的非正式制度理论切入来尝试回答上述问题。

二、基层政府政策执行中的非正式策略

本文对于非正式制度的讨论借用周雪光提出的一个狭义的操作性定义来分析，即“非正式制度是指政府官员在日常工作中所表现出的那些未经官方认可甚至与正式制度相悖，但表现在稳定的广为接受的价值取向和行为方式。”（2）

非正式制度的存在已经成为中国国家治理的一个重要特征。地方政府在政策执行中常常在正式制度之外，通过非正式制度来完成上级下派的任务。在中国传统的地方治理中，非正式制度早已有之。例如，中国历史传统中地方官员聘用官僚体制外的非正式人员（胥吏）来进行管理，同时利用乡间士绅通过非官方的形式参与管理，是地方治理的常态。[11]孔飞力也指出，士绅参与的乡村社会管理是在“官治”范围内去完成“官治”所不能完成的任务，是对“官治”的补充。[12]学者们也从历史学、社会学等视角分析了非正式制度在中国基层治理中的运用。例如，黄宗智等学者提出，在中国政策形成和运转过程中，往往使用准官员和半正式行政的治理方法，政府机构只有在纠纷发生时才介入。[13]周雪光则指出，国家正式制度的“不变”正是以非正式制度和行为的适应性调节变化来应对不同区域、不同时间点的千变万化。[14]还有学者用“实体性治理”（substantive government）来描述我国历史上地方治理中存在的官民两便的非正式治理方式。[15]通过梳理中国基层治理中非正式制度的研究，我们可以发现，现有文献对于非正式制度的讨论主要聚焦在以下三个方面。

（一）层层加码

“层层加码”是从中央到基层政府最为常用的政策执行方式。20世纪90年代，荣敬本和崔之元等学者就提出了“压力型体制”，以此来描述在政策执行过程中上级政府对下级政府的层层施压，逐级加码的现象。[16]随后，周黎安提出“压力型体制”其实是一种行政发包制，为了完成政策目标，行政和经济事务经由中央政府逐级发包到省、市、县政府，最后到达基层的乡镇政府。[17]进一步地，周黎安提出在行政发包制中，作为发包人的上一级政府占有绝对的权威和剩余控制权，而作为承包人的下一级政府拥有执行权和自由裁量权，这样的格局导致了严格和繁复的官僚规则与大量的变通串谋和违规行为并立的悖论。[18]贺东航等也从“层级性治理”和“高位推动”的视角解读了林权改革这样的公共政策在中央政府与地方政府之间贯彻与落实的中国经验。[19]周雪光则从经济学不完全契约和新产权理论的视角进一步提出，如果将政府各级部门间的控制权分为目标设定权、检查验收权和激励分配权，这三种控制权在中国政府层级间的分配组合会产生不同的治理模式，行政发包制只是其中的一种常态治理模式。中央政府是委托方，负责设定目标和将任务发包给下级的管理方，并保留检查验收、评估执行结果的控制权，中间政府（如省市政府）是管理方，负责安排落实政策执行活动，在管辖范围内行使政策执行和激励分配等剩余控制权，基层政府（如乡镇）是代理方，也是最终的政策执行者。[20]因此，层层加码是在正式制度范围内，各级政府制定细则或因地制宜从而完成上级下派的任务。

（二）共谋

“共谋”是指在政策执行中，上下级政府联手应对更上级政府的现象。在经济学中，共谋行为（collusion）一般是指在信息不对称情况下，市场中几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断法的行为。在公司内部是指在信息不对称情况下，监督方（经理）和代理方（员工）共谋来应对委托方（公司所有者）的博弈过程。[21]周雪光从组织社会学的视角研究了中国基层政府的政策执行行为，提出不同层级的地方政府之间或同级地方政府之间，为了应对上级的考核安排会做出“共谋”行为，并指出这种行为已经成为一种制度化的非正式行为，反映了政府组织决策的一统性与执行过程灵活性之间的悖论，也反映了集权决策过程和激励机制强化导致的非预期结果。[22]吴毅从乡村基层治理的视角进一步指出，乡镇干部为了工作的顺利开展，与村干部之间依据人本取向的人际交往和感情投资而建立的相互迎合的关系也是一种乡村双方的利益合谋。[23]

（三）变通

“变通”现象是指在政策执行过程中行政权力非正式运作的一种方式。王汉生、刘世定和孙立平提出，“变通”是指制度的执行者“在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式。”[24]欧博文和李连江（O’Brien & Li Lianjiang）发现，由于中央宏观政策与地方实际状况之间的差距导致了地方政府在执行政策时并不全然执行中央的决策，常常会出现“选择性执行”的情况。[25]为了保证政策能够传递到基层社会，吴毅观察到乡镇领导会借助与社区和村领导柔性化的人情交往和适当的给予任职补贴等非正式制度的形式，来推动上级政策在基层社会的实施。[26]杜赞奇（Prasenjit Duara）也认为，近代华北农村的基层治理中常常依赖非正式人员来进行管理，这些人员实际上扮演着一种“经纪”角色，基层治理体系也就成为一种“国家经纪体制”。[27]当然，在政策到了基层社会后，也会出现民众的各种非正式抵抗。例如，斯科特（James Scott）曾经研究了马来西亚农民采用装糊涂、假装顺从等弱者的日常反抗形式来保护自身利益。[28]孙立平、郭于华注意到，政策由乡镇领导传导给村干部和社区干部之后，社区和村庄领导会再以说服、商议和人情等非正式制度的方式与村民进行互动，以达到贯彻上级政策的目的。[29]

以上是基于现有文献的划分类型，按照周雪光的论述，从“形式之名”与“合法性基础”两个维度上来划分，非正式制度还可以大致划分为三类：即变通、共谋和“双轨政治”。[30]“层层加码”可以归入“变通”这一策略。“变通”（“层层加码”）在执行名义上与上级的正式制度是同方向的，与正式制度的合法性基础也相同，可以公开行使，也可以适时转化为正式制度。“共谋”这种策略与正式制度在名义上并不可兼容，但与正式制度的合法性基础相同，不可以公开也不可以转化为正式制度。“双轨政治”（3）在形式之名上与正式制度可以兼容，可以公开行使但不可以转化为正式制度。本文同意周雪光对“变通”和“共谋”的概括，但“双轨政治”包括自上而下和自下而上两条轨道或者基层工作人员的双重身份，似乎与非正式制度的内涵和情境不符，本文认为这种形式可以称为“惠及乡里”，即只包括自下而上的乡土之轨或者基层工作人员代表地方性利益，受乡村逻辑约束这一方面。因此，非正式制度大致可以包括：变通、共谋和“惠及乡里”三种类型。

综上所述，基层政府面对多任务的局面会用“变通”、“共谋”、“惠及乡里”等方式来应对。但是，现有文献对于基层治理中政策搁置与模糊执行现象并没有进行深入的讨论。因而，本文将从政策搁置与模糊执行的视角，重新对非正式制度在基层治理中的具体表现样态进行分析，以期为基层治理提供一种更为丰富的非正式制度的解释资源。

三、基层治理中政策的搁置与模糊执行模式

通过田野调研，本文对基层政府执行过程的政策搁置与模糊执行框架进行构建，以呈现中国基层政府政策执行的一个面向。

（一）层层加码中的“名”与“实”

在“层层加码”的运行逻辑下，公共政策从中央传递到基层政府后，基层政府或制定细则方便落实，或象征性地完成，或因地制宜地替代和转化政策。层层加码现象反映了压力型体制下，各级政府在保持与正式制度同方向的情况下，政策执行行为在正式制度上下前后游离调节的一种状态。（4）这种状态的存在体现了基层政府对待上级政策的灵活变通执行。在这一过程中，隐含着象征性权力（名）与实际权力（实）之间的微妙共生和转化关系。“‘名’在这里指皇权与地方政府间关系中前者至高无上权威的象征性意义，不容怀疑，不容挑战；而‘实’则是指在官僚体制实际运行过程中的实际权力所在。”[31]在基层治理中，国家正式制度倾向于“名”的象征性意义，而地方政府的灵活性执行则有着“实”的意义。

在传统社会的地方治理中，地方政府面对的也是“一层一层的由上面加来的高压”，尤其是明清以来，行政体系最底层的县之上有府、司、省等多重层次，县官（管民之官）被压得很低，忙于“服侍奉承在他上面的长官还来不及，哪有工夫去亲民。”[32]因此，士绅作为地方社会的主要权威和控制力量参与地方公共事务的决策和管理，在地方政府和民众之间充当调停和代理人的角色。[33]建国后，人民公社体制建立，国家的政策下达、贷款的发放、信息的反馈，甚至工作组的下乡，都必须依赖基层权威的安排和配合，国家并没有直接管辖地方社会。[34]在这个过程中，层层加码成为自上而下政策传递的常用形式。

然而，随着治理难度的增加，仅仅用层层加码是不够的。近年来，以层层加码为基础的变异方式，即层层整合，越来越成为中央政府青睐的政策推行方式。每个层级和各个领域的整合成为上级政府调整治理策略的新方向，比如各种各样的自上而下整合的河长制、湖长制、街巷长制等，再比如在很多地方政府推行的“街乡吹哨，部门报到”的做法等。自上而下的加码和整合贯穿在每一个行政层级的政策执行中，而在基层的治理中尤甚。在这一过程中，自上而下的形式之名是各类加码与整合，而基层政府的执行之实则体现了灵活的应对策略。因此，中国基层治理呈现层层加码与层级整合相结合的特征，在自上而下的加码与整合中，隐藏着“名”与“实”的相依相存。

（二）政策搁置

层层加码和层级整合的配合使用，一定程度上产生了行政（或执法力量）向基层的下沉。从国家（政府）与社会互动的逻辑来看，由于行政权力不断下沉基层，使得国家深度地、不定时地介入到基层社会之中。同时，依靠层出不穷的政策推行，国家又可以持续不断地进入基层治理之中。然而，行政权力一次又一次下沉基层的举措，带来的却是基层政府忙于应对每次新政策的执行（权力介入），搁置、中止（或草草了事）了正在执行的政策，导致这些政策的搁置。

政策搁置的产生源于基层社会治理中始终存在着象征性的国家权威与事实上的地方权威之间的竞争。在传统社会中，国家权威与地方权威在基层社会的竞争，逐渐形成了国家与社会之间“自上而下”与“自下而上”双重渠道的松散关联。国家法规与基层社会的宗教、礼仪、习惯法等交织在一起，让公域与私域之间形成了由内而外和由外而内的儒教秩序的一体化（观念一体化），[35]实现了某种程度上的二元合一治理。[36]近现代以来，在社会整合的方式上从松散关联形式逐步向高度集权转变，等级严密的组织结构自上而下延伸到基层社会。随着当代社会多元化的发展，传统社会观念一体化的治理方式已经不能实现有效的社会整合，而只能更多地依赖各种强有力的组织制度来连接。因此，在政策执行中，出现了各种各样强行的组织措施，比如名目繁多的仪式性活动、严格的规章制度、政治活动打卡计时、数目字技术管理等。[37]而在基层治理中，强有力的组织制度体现为行政权力不断下沉基层，各种强行的组织措施体现为一次又一次新政策的下压执行，出现了一个又一个正在执行政策的中断。因此，行政权力的下沉让基层政府忙于应付层出不穷的改革和新政策，从而搁置或中止了正在执行的政策，导致了这些政策的搁置。

（三）政策模糊

在上述层层加码的影响下，中央政府制定的政策沿着省、市、县、乡镇的层级序列逐级向下传达，最终到达最基层的乡镇政府。乡镇政府负责具体执行政策，在某一个时间节点上，乡镇政府执行的是最紧急的、最重要的政策（如政策a），随着工作的推进，在政策a还没有完成时，另一项新的重要的政策（如政策b）下达了，乡镇政府便赶紧去执行政策b，在人力、物力、财力有限的情况下，此时政策a只能草草了事。在工作继续推进的过程中，又一项新的重要政策（如政策c）下达了，此时正在执行的政策b只能搁置。如此循环往复，在政策d、e、f等接踵而来的情况下，之前没有完成的政策a、b、c等都处于搁置、简化或草草了事的阶段。随着时间的推移，基层政府这个层面就堆积了一个又一个搁置的“旧政策”，形成了“旧政策集”。“旧政策集”的存在渐渐形成了政策模糊执行的状态，即其实都没做完但表面上似乎都做完了（见图1）。最终上一级政府进行考核时，结果都是完成了。也就是说由于很多政策都被搁置起来了，所以实际上基层政府的政策执行是一种模糊执行的状态，即政策的搁置是表象，政策的模糊执行是实质和结果。基层政府政策搁置与模糊的政策执行过程，反映了基层治理背后的行动逻辑。

四、多案例分析

本文对中国基层政府政策搁置与模糊执行模式的建立，主要来源于笔者对乡镇和街道政府的田野调研和多案例的比较分析。田野调研的案例包括笔者对J市H街道城管执法大队改革、G省D县易地扶贫搬迁、S省T镇河流污染治理工作等的调研访谈。上述案例有两个共同特点，一是政策执行主体均是我国行政体制最基层的县镇政府或街道办事处；二是在政策执行过程中，存在政策执行的“名实转换”、政策搁置，以及政策的模糊处理情况。

（一）城管执法

H街道地处J市的城乡结合部，占地4.6平方公里，辖19个社区，9条主要道路、3个地铁站以及1600余家企事业单位和个体工商户，管理着9.7万人口。因而，H街道的城市管理执法压力一直很大。2016年以来，为了贯彻党的十八届三中、四中、五中全会关于理顺城管执法体制、加强城市管理综合执法机构建设精神，积极推进城市管理重心下移、力量下沉，H街道开始了“大城管”的改革试点。

参照社区民警模式，城管下沉至社区，H街道成立了城市运行管理总指挥部（简称“大城管”），设总指挥1名、副总指挥1名，总指挥部下设指挥中心，指挥中心设调度长1名、指挥长1名、接单员3名。街道划分为5个片区，分别配备5名组长，分管专职网格员21名。同时，19个社区挂牌成立社区城市管理服务站，每个社区成立1个社区城管服务站，社区党支部书记担任服务站站长，居委会主任或副主任和物业公司负责人担任服务站副站长。成员由从社区选出的监督员、巡查员、宣传员、建议员、社区志愿者，以及街道城管执法队派驻的社区城管员组成。“大城管”体制的下沉与整合，以“小事不出社区，大事不出街道”为目标，探索建立一个平台、一张网、一支队伍、一本账、一本记录、一张卡的“六个一”网格运行模式。

“大城管”与网格化管理结合的改革体现了行政权力的下沉和基层政府的职能整合。这场“大城管”的改革，在形式上搞得轰轰烈烈，甚至成为J市其他区域学习的对象，在全市范围内推广，试图作为制度固定下来。然而，在实际运行中，表面上的这些行政下沉和整合并没有对基层治理起到关键性的改变。虽然H街道按照改革要求相应成立了城市运行管理总指挥部、城管执法队等部门，但该区域城市管理中的规划、国土、工商、住建、水务、食药、安监、环保、公安、交通等部门的执法资源依旧分布在原来的各部门，并未形成一个统一的综合执法部门（访谈资料20171120JHP）。这些部门各自都有一套独立的运行系统。例如，对于小区的残障人士或重点关注人士的统计方面，公安系统的数据无法同社区的数据库互联互通，社区只能逐户排查，造成人力、财力、时间成本的浪费，同时社区实时更新的数据也无法同步到公安的系统。再如，在进行安全生产检查时，往往是城管、城建、安监、食药、燃气部门各自开展检查，执法检查的数据无法实时共享，报送的表格也往往都是重复的（访谈资料20180327JHP）。同时，各执法部门都有一套独立的受理举报网络系统，案件的受理、办理进度也不能共享。这些都造成了执法部门之间缺乏协调，城管综合执法依旧困难。一位H街道城管执法队员谈到，“街道大城管改革后，好多其他区的单位都来我们这儿学习，我们的经验还上了报纸……大城管改革的行政权力下沉其实增加了街道的权力，让街道把这些职能管起来，而街道又不懂城管执法，很多时候按照他们的意愿让我们去执法，其实很多都是我们没有执法权的”（访谈资料20180327JHJ）。

对于街道政府而言，“大城管”这一政策的执行表面上贯彻了自上而下关于理顺城管执法体制，推进城市管理重心下移、力量下沉的政策要求，实际上这一改革或政策的执行除了设置了几个城管机构、增加了街道层面城管的权力，减少了一定数量的城管举报量之外，并未达到最初设想的城管综合执法的目标。这一波改革之后，街道政府又忙于其他的政策执行去了，这一政策执行便处在了搁置的状态，而大城管改革的执行过程并没有达到预期的目标，处于一种模糊执行的状态（见图2）。

（二）易地扶贫

D县位于黔西北，总面积3505.21平方公里，辖37个乡（镇、街道），389个村（居）委会，当地有彝、苗、白等23个少数民族。贫困落后是D县最大的民生问题，面临贫困面大、贫困程度深、地质灾害较多、公共服务和保障水平较低等诸多复杂问题。由于地处偏远的乌蒙山连片地区，交通非常不便，因此D县的扶贫举措主要是易地扶贫搬迁工作。

按照中央和G省的部署，2011年12月至2016年12月的5年时间内，D县完成了13个乡镇“减贫摘帽”任务，累计减贫30.17万人。2016年，中央、省、市、县及其他对口帮扶单位下达资金共计10562万元。通过村级自查、乡级核实、县级抽查，40756人实现“两不愁三保障”，人均可支配收入超过3146元，达到脱贫退出标准。但贫困面广、贫困人口多、贫困程度深的状况并没有彻底改变。截至2017年2月，全县110万人口还有11.66万贫困人口，其中绝大部分居住在乌蒙山连片特困区。

然而，在易地搬迁的过程中，贫困户的认定标准（搬迁标准）却成为扶贫工作中的最大难点。按照标准，符合易地搬迁的贫困户享受以下条件：安置房免费拎包入住；屋内的床、棉被、电视、沙发等基本生活配置一应俱全；屋前屋后设施齐全，还有蔬菜大棚或是经济果林等配套“福利”。在调研中发现，乡村的实际情况是村民们的家底其实都相差无几。目前，村里的非贫困户大多是在极其艰难的条件下通过辛勤劳动才实现生存状态好转的。他们的收入也很低，通过全家多年打拼才修缮了房子，但是手头没有闲钱甚至还有外债。而那些认定为贫困户的大多是家庭劳动力少，甚至“不思进取”、游手好闲的村民，最后却能享受到国家扶贫项目的帮助，还住上了免费的新房子。这让部分村民心理失衡，心生嫉妒，出现了在乡政府“闹事”，对扶贫项目恶意刁难、挡工堵路的现象，甚至扬言要去上访、举报。村民们普遍反映“贫困户的认定标准单一，没有弹性，太武断”（访谈资料20170209GDL）。正如一位扶贫干部所言：“目前，农村建设中工薪不高的累活、重活，大多由非贫困户干，贫困户却在等、靠、要，甚至不愿意干。非贫困户拼死累活却享受不了政策待遇，贫困户不劳而获得实惠，村民们感觉在“待遇”上差别太大了，“不公平”，认为得到房子的村民是运气好”（访谈资料20170209GDX）。

另一方面，在D县的易地扶贫工作中，省和市政府相继出台了很多扶贫政策，但政策制定后对政策执行的总体效果和差异化效果缺乏实地跟踪调研，很多政策没有得到及时纠偏，就接着出新的政策。而执行政策的D县和所属镇政府却是应接不暇地执行一个又一个新任务，之前的政策还没搞清楚，“没落地儿”，另一个新政策又来了。为了应付任务过关，像贫困户的认定标准这样“精细”的工作就无法做到位，“一刀切”是最简便的办法（见图3）。不仅非贫困户的工作无法做到位，很多贫困户的思想工作也没能跟踪和落实到位。在调研中发现，村子里有些已经划为贫困户的居民也不愿意搬到新房子里去，因为有些贫困户认为，“我们不相信天上掉馅饼，政府是不是为了完成上级任务忽悠我们去新房住一阵。万一上级检查结束，不让住了，旧房子又被拆除，那一家人只能睡大街了”（访谈资料20170209GDF）。

由此可见，易地扶贫搬迁中涉及的识别标准、搬迁中的社会公平等问题，都需要基层工作人员多做群众思想工作，选择更加合适的工作方式方法，把道理讲清楚、政策说明白，把工作做实、做到位（访谈资料20170209GDH）。而实际情况是，基层政府工作人员无暇顾及这些，只能让政策模糊执行。模糊执行表现为两个方面：一方面，基层公务员应付一个接一个的扶贫政策，时间和精力有限，每个政策都无法落实到位，只能简化执行或者草草了事，让政策看起来都执行了；另一方面，政策模糊执行让非贫困户感觉“不公平”，让贫困户习惯了“等、靠、要”，甚至出现了扶贫人员求着贫困户填表、配合检查等情况。

（三）河流治污

T镇是S省中部C县的一个普通小镇，面积64.33平方公里，人口近5万人，辖25个村和一个社区居委会。LD河自北向南流经T镇，在T镇的河段长3.77公里。它不仅为T镇提供基本农业灌溉用水，还为两岸众多的工商企业提供用水，其中包括了当地著名企业“T镇曲酒厂”，因此被称为T镇的“母亲河”。然而，20世纪90年代末期以来，随着河两岸工商业发展和人口的增加，原本水质清澈、水位较高的LD河逐渐变得污染浑浊、河道淤积、水位下降。正如T镇某居民所言：“越来越多的居民沿河修建了房屋，街对面也修建了很多麻将馆，政府连垃圾站也没修一个，也不能私自燃烧垃圾，所以大家把垃圾大包小包地往河边倒”（访谈资料20190215SCT）。

因此，LD河T镇段就成为C县治污工程的主要目标河段。2014年3月19日，为了响应中央和S省政府关于环境保护、治理污染的政策要求，C县人民政府办公室印发了《LD河水污染综合治理实施方案》（以下简称《方案》），《方案》包含了集镇生活污染防治、工业污染防治、农村面源污染防治、饮用水源保护、LD河道生态修复等五个方面的内容。同时，还出台了《LD河水污染综合治理目标考核暂行办法》等三份配套执行文件，对LD河的污染治理工作做了详尽的布置。自《方案》颁布至今，T镇政府按照上级文件要求已经对LD河进行了近五年的污染治理，其中在2016年还按照上级要求推行了“河长制”，由该镇镇长担任LD河的河长（访谈资料20190215SCTL）。

然而，LD河的污染情况不仅没有得到明显的改善，T镇公众对于河流污染的行为反而增多了。究其原因，“T镇污水管网建设工程”的建设加速了污染程度。在LD河污染综合治理中，投资最大的部分是“T镇污水管网建设工程”，该工程以王家桥T镇曲酒厂为起点进行管道铺设，分为主排污管道铺设和分排污管道铺设两个子工程。目前仅仅完成了主排污管道的铺设工作。为了配合主管道的铺设，镇政府采取了河水流量控制的简化措施，从上游“乌龟堡水库”处开始限流，使得下游T镇的河段水量大幅减少，水位变低，水道变窄，导致污水、垃圾在河道中滞留。随着河流日渐干涸，部分河道现在已经完全干旱，于是沿河居民开始纷纷在这些河道上从事家畜养殖等活动，反而加剧了河流污染。

尤其是，分排污管道的铺设工作在2018年12月份就已经停工，一直没有重新开工的迹象，具体停工原因不明确。这一政策的间断，导致了污染的进一步加剧。因为，随着当地经济的发展，该镇的餐饮业发展迅速，尤其是每年过年期间，许多外出务工人员纷纷返回家乡，大部分居民都会在这段时间办酒席，由此产生了对大型饭店的需求。自2014年以来，该镇在LD河沿岸新开了兴乙、朝阳、天府三家较大规模的酒店，而由于政府污水管网中分管一直未能铺设完成，酒店废水直接排入河流，进一步加剧了污染状况。因此，在T镇政府对LD河实施治污行动中，支线管道铺设工程搁置，再加上没有考虑民众对于河流治理的参与，导致当地居民的污染行为不降反升，让这一环保政策没有达到预期目标，因而政策执行也变得模糊。一位居民说，“反正现在大家都不喝河里的水了，政府也不会怎么管”（访谈资料20190215SCTY）。

总而言之，上述三个案例虽然涉及不同的领域，但却体现了相同的基层治理逻辑，即在上级政府的层层加码下，每个政策的执行都不彻底，政策出现搁置，不能完全实现预期的目标，而最终出现政策模糊执行的结果（见表1）。

五、政策的搁置与模糊执行：一种非正式制度的解释

“政策搁置与模糊执行”作为一种非正式制度，它的生成机理与存在方式反映了中国式基层治理的行动逻辑。基层政府在应对上级政府的多重任务压力时，往往呈现多样性的政策执行策略，在这一过程中非正式制度相伴而生。正如前文所述，从“形式之名”与“合法性基础”两个维度上来划分，非正式制度可以分为三种类型，即变通、共谋和“惠及乡里”。本文提出，在变通、共谋、“惠及乡里”等形式的非正式制度之外，政策的搁置与模糊执行也反映了基层政府的一种非正式制度执行样态。正如科恩、马奇和奥尔森等指出的，政府组织在政策选择时，由于时间等因素的限制，具有不确定性和模糊性的特征。[38]

“政策搁置与模糊执行”是在层层加码压力下，基层政府执行政策的一种真实的选择。基层“政策搁置与模糊执行”包含了上述“变通”“共谋”和“惠及乡里”的成分，但在行动逻辑上与这三种策略不尽相同，而是介于“变通”“共谋”与“惠及乡里”之间的地带，与这三种策略都有重叠之处（见图4）。从非正式制度的形式之名和权威基础两个维度来分析，可以分为“变通的模糊执行”、“共谋的模糊执行”、“惠及乡里的模糊执行”、“拼凑应对的模糊执行”四种情况。

（一）“变通的模糊执行”

当基层的“政策搁置与模糊执行”与上级政府的正式制度（政策）的要求在名义上一致，并且与正式制度的合法性（权威）基础相同时，这样的非正式制度是可以公开的，这时如果它的行为可以转化为正式制度，就与“变通”这一形式重叠，成为“变通的模糊执行”。例如，上文提到的某街道“大城管”的改革，自上而下的部门整合和协同的要求，到了基层城管执法队变通为几个城管机构的设立，改革渐渐地也被街道的其他事情冲淡，搁置了起来，但是大城管综合协同执法的目标并没有达到，因而这一改革就成为了模糊执行的状态。

（二）“共谋的模糊执行”

当“政策搁置与模糊执行”与正式制度在名义上不兼容但与合法性基础相一致时，它是不可以公开的，此时就与“共谋”重叠，不可以转为正式制度，成为“共谋的模糊执行”。例如，政府内部的上下级或各部门之间为了应对上级的任务压力而虚报政绩，[39]以及在各类检查验收时，通过政府上下级之间和涉及的各方主体的合谋达成某种协议，掩盖问题，扭曲信息等。[40]政府部门在应对多任务时，在层层压力下通过“共谋”让有些政策没有执行或搁置，达不到预期的政策目标，在这种情况下政策也被模糊执行了。

（三）“惠及乡里的模糊执行”

当基层政府的“政策搁置与模糊执行”与上级政府的正式制度（政策）的要求在名义上一致，与正式制度的合法性（权威）基础相同时，这样的策略是可以公开的，这时如果它不可以转化为正式制度就与“惠及乡里”重叠，成为“惠及乡里的模糊执行”。例如，上文提到的“易地扶贫”政策，基层扶贫干部既需要代表国家执行扶贫政策，及时地汇报各项材料和扶贫指标，同时，扶贫干部也会受乡村逻辑的影响，考虑地方的实际情况，动用乡村社会的人情关系等“柔性化”的策略来完成任务。但是最终贫困户与非贫困户的选择标准的“一刀切”仍然给村民带来“不公平”感，甚至出现了基层工作人员求着贫困户协助他们完成工作的情况，也就是说扶贫政策的某些方面没有被很好地执行，扶贫目标不能完全实现，导致这一政策的模糊执行。

（四）“拼凑应对的模糊执行”

当“政策搁置与模糊执行”与以上三者都不重叠时，政策处于“纯粹的”搁置、间断或拼凑应对的状态，这也是“旧政策集”的堆积状态。例如，上述案例中某镇政府在对河流的综合治理过程中，并非使用了“变通”“共谋”或者“惠及乡里”的策略，而是在政策执行中或许是资金或许是其他原因，导致了治理工程的暂停，从而带来了政策的搁置，同时镇政府自始至终没有考虑民众的参与治理，导致了民众污染行为的不降反升，引起了治理工作的间断与污染的加剧，没有完成治理环境污染的目标。这样，在基层政府层面就堆积了很多被搁置的或者“拼凑应对”的政策，形成了“拼凑应对的模糊执行”。

六、进一步讨论：中国式基层治理的行动逻辑

本文尝试提出，基层政府在面对上级的多重任务要求时，除了采用主动调适策略或者被动变通、选择性执行等非正式制度外，其政策执行还具有政策搁置与模糊执行的特征。作为一种非正式制度，“政策搁置与模糊执行”的生成机理与存在方式反映了中国式基层治理的行动逻辑。本文以变通、共谋和“惠及乡里”三种非正式制度为基础，提出“政策搁置与模糊执行”作为一种新的非正式制度与以上三种非正式制度交叉和重叠后产生了四种情况，即“变通的模糊执行”、“共谋的模糊执行”、“惠及乡里的模糊执行”和“拼凑应对的模糊执行”。

基层政府的“政策搁置与模糊执行”源于政策自上而下的层层加码，而不同的上级政策会带来不同的政策模糊执行状态。第一，当上级政策与地方实际相偏离时，地方政府会进行“变通的模糊执行”“共谋的模糊执行”或者“惠及乡里的模糊执行”。上级政府下发的政策是围绕促进经济发展、扶贫脱贫等目标来表达其政治意志的，而地方政府则是以基层的实际情况来贯彻这一政治意志的，当政治意志与基层实际相偏离时，地方政府就会陷入治理的困境，此时地方政府的“乡土身份”会让它进行变通或模糊执行。第二，当上级政府部门之间就政策本身没有达成一致甚至冲突时，自上而下的政策就会不断调整，基层政府的执行就会因为上级政策的不断修改调整而浪费资源、降低效率，此时地方政府的执行就会失去动力，而成为“变通的模糊执行”或“拼凑应对的模糊执行”。第三，即使上级政策没有偏离实际也没有部门间的冲突，层出不穷的政策到了基层政府也经常会打断正在执行的政策，形成政策间断，此时基层政府的执行就成为“拼凑应对的模糊执行”。正如一位D省的乡镇干部所言，“本来社区和村里刚设想了一个乡村振兴的产业项目，上面来了新的任务（考核很严格），赶紧就干这个新任务，原来的设想刚搭起了架子就没法儿干了”（访谈资料20190301DJY）。

然而，基层政府“政策搁置与模糊执行”的存在会带来新的基层治理困境。首先，由于层层加码这一政策推进模式的持续，基层政府的“政策搁置与模糊执行”会逐渐变得常规化。基层政府工作人员也会尽力将各种各样的改革、新政策导入习惯的、日常的轨道，以便他们更容易把控。因而，政策在基层的搁置与模糊执行会逐渐成为一种常规的非正式行为。其次，政策搁置与模糊执行集中反映了基层政策执行中“其实都没做完但表面上似乎都做完了”的模糊状态，也就是说很多公共政策在街道、社区和乡村都没有得到很好的贯彻执行，而上层政府从考核指标和文本提交的角度来看以为都做得很好。即使上级政府知道或者部分知道实际效果并没有那么好，但谁也无法阻止或打断这样一种数据和文字都很“漂亮”的文件传输过程，这在实际上损害了地方政府的基层治理能力和绩效。

事实上，“政策搁置与模糊执行”反映了正式制度与非正式制度的相依相存。上级政府科层化的行政指令和基层政府自下而上的文件传输只是一种行政运作的合法性权威依凭，而真正推动政策执行的是反复的层层施压和基层工作人员对于民众的基于乡村逻辑的感情交流和互动。如何调适这种国家权威与基层权威的紧张与融合，让“变通”“共谋”“惠及乡里”等非正式制度更好地服务于基层治理，减少政策的搁置与模糊执行，提升基层治理能力，是国家治理需要关注的重要议题。正如王亚南在论述中国传统的租税体制时谈到的：“在原则上不让步，有土斯有税，有人斯有役；而在实施上不坚持，择其可税者而税之，就其可役者而役之。那就成了恰到好处和面面俱到的灵活妙用”[41]。

最后需要说明的是，本文对于政策搁置与模糊执行的分析尝试探讨基层治理中非正式制度多维的面向与丰富的样态。然而，由于非正式制度不同类型在实际运行过程中处于交融混合的状态，并与正式制度边界模糊，且具有多重的解释性等特征，因而本文对于政策搁置与模糊执行的分析仍有很多可以商榷的地方，有待进一步探讨与深化。

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注释：

（1）访谈编号规则：访谈日期、访谈地点代码、人员身份代码。

（2）有关“非正式制度”的概念，引自周雪光在北京大学人文社会科学研究院（2018.11）、香港城市大学（2019.3）、中央财经大学（2019.4）研讨会上的论文《论中国官僚体制中的非正式制度》，文责自负。

（3）“双轨政治”最初由费孝通提出，他认为中国传统社会的国家治理实际上是一个“双轨”结构。一个轨道是官僚之轨，贯穿于官僚体制内部运行过程的组织逻辑，官僚之轨自上而下的指令止于县政。在县以下，行驶的是乡土之轨，乡土社会的诸多方面主要是通过民间社团和非正式制度组织起来的（参见费孝通.乡土重建[M].长沙：岳麓书社，2012：39-40）。

（4）引自周雪光教授在中央财经大学中国财政发展协同创新中心的“政府组织体制：文献与课题”系列课程，2018年10月27日，文责自负。