乡村振兴战略下的现代农业发展

作者：李　周  责任编辑：邓雅琳  信息来源：《东岳论丛》2020 年03期，第29-36页  发布时间：2020-03-23  浏览次数： 11127次

【摘　要】现代农业是一个产业没有弱质性、就业具有吸引力和产品具有竞争力的农业，是由全要素生产率驱动、绿色发展指数稳定提高的农业。现代农业的发展，市场要有优化农业产业体系、引导适度规模经营、细化粮食生产结构、拓展农业多种功能和提高农业永续水平等功能；农民要获得土地股权和经营土地资产的权利、重视人力资本投资和具有自生能力；政府要为农民提供良好的政策环境、实行严格的耕地保护制度和强化食物生产与消费管理，实施因地制宜、规划引导、统筹协同、市场主导、质量提升、增量共享、全域服务和对外开放策略，承担由改革发动者回归为改革支持者、鼓励外出身份农民将土地承包权自愿有偿转让给留村职业农民和创建经济系统适应生态系统的技术路线的责任。

【关键词】现代农业；全要素生产率；自生能力；农民土地股权；身份农民；职业农民

一、引言

党的十九大提出的乡村振兴战略，是实现“五位一体”“四个全面”目标的重大战略部署。乡村振兴战略与新农村建设战略相比，提出的要求更高了，从生产发展上升到了产业兴旺、生活宽裕上升到了生活富裕、村容整洁上升到了生态宜居、管理民主上升到了治理有效，它的核心内容，是农业农村发展要由单一农业现代化范式向完整的农业农村现代化范式转换，由突出生产的一元发展范式向涵盖生产、生活和生态的多元发展范式转换，由城市偏向、城乡各自发展的范式向农村优先、城乡融合发展的范式转换，真正让农业强起来、农村美起来、农民富起来。

我国乡村要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的要求，建立高质量发展、绿色发展、和谐发展、创新发展和融合发展的体制机制和政策体系，推进农业现代化、乡村现代化和乡村治理体系和治理能力现代化。（1）高质量发展。经济发展过程中会出现从供给绝对不足到需求相对不足的转折。转折前的主要任务是增加总供给的数量，转折后的主要任务是提高总供给的质量。其中，微观层面的任务是提高产品品质、降低物耗、能耗、交易成本和消除污染，提高经济的竞争力和可持续性；宏观层面的任务是完善基础设施体系、收入分配政策和社会保障制度，消除投资边际效应递减、消费边际效应递减和持币偏好倾向的负面影响。（2）绿色发展。通过环境法律法规制定、生态友好型技术创新、农业资源总量管理和化肥农药施用标准、薄膜生产标准的实施，守住基本农田红线、水资源利用红线和环境容量底线，保障农业可持续发展；以乡村生态空间规划和管理，实现山水林田湖草系统的综合治理。（3）和谐发展。包括社区内部和社区内外当代人之间的和谐发展、当代人与后代人之间的代际和谐发展和人与自然的天人和谐发展。这个远大目标决不是几十年就能实现的，但必须循序渐进地推进。（4）创新发展。通过政府主导的农业管理法律法规和体制机制创新、科技人员主导的农业技术创新和农民主导的制度和组织创新，为农民、农业和农村全面发展创造良好的条件，系统解决“三农”发展不充分问题。（5）融合发展。融合发展必须建立在城乡权利公平、责任公平和互利共赢的基础上。融合发展一定会带来城乡发展差距的缩小，但融合发展决不是截长补短，而是以长板作为追赶目标，让短板发展得更快，让城乡各自的优势发挥得更充分。

乡村振兴战略确立了我国乡村发展的目标、任务和方向。要把乡村振兴战略付诸实践，还需要把它所包含的内容分解成一个个基本单元，使之更为详实和精准。现代农业是乡村产业兴旺的重要内容，也是乡村振兴战略中的重要内容。基于这种认识，本文专门论述乡村振兴战略下的现代农业发展问题。

二、新时代发展现代农业的机遇与挑战

（一）现代农业发展水平的评价

发展现代农业，旨在消除传统农业的弱质性，提高农产品的国际竞争力，使农业成为具有就业吸引力的产业，使农民成为体面的职业、使农村成为安居乐业的家园。关于现代农业发展水平的评价，学者们设计了太多的指标体系。这些指标体系度量的现代农业发展水平既无法同其他国家的农业做比较，也无法同我国的其他产业做比较，具有很大的局限性。现代农业主要是由包括技术、制度、组织和管理的全要素生产率驱动的，它剔除了要素投入水平差异的影响，能很好地体现这些因素的总体变化，所以用全要素生产率来衡量现代农业发展水平是很适宜的。全要素生产率是所有国家、所有产业和所有年份都可以计算的指标，采用这个指标，可以保证我国不同阶段的农业发展水平的可比性，我国和其他国家现代农业发展水平的可比性，以及我国农业与其他产业发展水平的可比性。例如，我国目前的农业全要素生产率约为56%，我国经济总体的全要素生产率也为56%左右，它们之间是具有可比性的。所以，用全要素生产率就足以反映现代农业发展水平了。倘若觉得一个指标有点单薄，可以增加两个附加指标：一个是农产品市场竞争力，一个是绿色发展指数。同全要素生产率一样，市场竞争力也是世界各国都评价的内容，是可比性很强的指标。绿色发展指数是近些年来开始关注的指标。同前两个指标相比，这个指标还不够成熟。

（二）发展现代农业的必要性和重要性

由于农业转型尚未完成，我国农业仍存在产业特性弱、自生能力弱和就业竞争力弱等问题。发展现代农业，从微观上看，旨在完成传统农业到现代农业的转型，消除传统农业的弱质性和化学农业对环境的破坏性，形成农业的自生能力和竞争能力，实现农民的职业尊严和幸福生活；从宏观上看，作为一个有14亿人的人口大国，中国必须打造一个微观经营组织具有自生能力、就业具有产业竞争力，产品具有国际竞争力的现代农业，方能在国际经济交往中不受制约。现代农业的推进需要从三个层面上展开：第一，从技术创新入手提高良种化、机械化、标准化、信息化水平，发展农产品质量高、农业经济效益好的现代农业；第二，从制度、组织和管理创新入手培育新型职业农民、优化资源和资本产权结构、推进适度规模经营、作业外包服务和绿色农业，建设可保障国家粮食安全、产品质量安全和国家生态安全的现代农业；第三，从一二三产业融合入手提升农业产业体系，为农民创造更充分的就业和增收机会。

（三）发展现代农业的机遇

改革开放40年来中国农业发生了很多变化。随着农村人口流动性增强、农民分工分业加快、农业生产集约度提高，我国发展现代农业的条件越来越好。在现代农业体系中，科学技术体系已由机械化、电气化、水利化和化学化拓展到生物技术、温室技术、电子技术和信息技术；微观经营体系已由关注集体化和私有化拓展为关注适度经营规模和三产融合经营；农业产业体系已由关注产量拓展为关注产品安全、资源节约和环境友好；政策法规体系已由关注政策精准性拓展为关注法律严密性①。

1.农业发展的自身条件越来越好。第一，农业中的隐蔽失业已经基本消除。随着非农就业机会增多和劳动力市场的发育，农民不太考虑追加劳动的边际效用、长年累月地在地里干活（或隐蔽失业）的现象已经基本消除。例如，2015年水稻、小麦和玉米的亩均用工量为6．23个、4．65个和5．95个工日，同1978年的38．1个、30．7个和31．1个工日相比，分别下降了83．6%、84．9%和80．9%。第二，依赖开垦边际农地增加总供给的方式已经终结。我国跨越这一阶段的标志是推出了退耕还林、退牧还草、退田还湖等一系列生态治理工程。这些边际农地退出之后，留下的耕地的平均质量趋于上升。第三，自给性的农业生产方式基本消失。农业生产的专业化程度、商品化程度越来越高。第四，劳动监督难的问题基本得到解决。农业劳动监督难是依赖手工劳动的传统农业中的特性，这个特性会随着农业机械对手工劳动的全面替代而逐步消失。我国农业中的作业外包大行其道、外包服务收入成为部分职业农民的主要收入来源的事实表明，劳动监督难的特性已经基本消除。第五，农产品供给不足问题已经得到解决。目前，除了乳制品外，我国农产品的人均占有量已经超过世界农产品的人均占有量。该问题的解决，使我国有条件由关注农产品产量转为关注农业生产能力，有条件采取藏粮于技、藏粮于地等措施。第六，适度规模经营的比重和农业收入的集中度逐年上升。进入21世纪以来，我国以农业为生的劳动力，愿意从事超小规模农业的农户越来越少。我国要抓住这个时机推进农业适度规模经营，让职业农民尽快达到其追求的土地经营规模，提升我国农产品的市场竞争力，提高我国农业可持续发展水平。第七，农业合作再次起步。现代农业有两种组织方式，一种把单体做大追求独享型规模经济，另一种是把群体做大追求分享型规模经济。人均土地极多的经济体可以任意选择这两种组织方式，人均土地极少的经济体应以选择第二种组织方式为主。这是我国农业合作再次起步的重要原因。第八，全要素生产率对农业增长的贡献逐渐提高。依靠扩大耕地面积、提高复种指数和加大要素投入的作用已经衰减。

2．农业发展的社会支撑条件越来越好。第一，政府对农业的支持越来越强。政府一方面调整了扭曲市场价格信号的生产性补贴，另一方面加大了生产性和生态性基础设施建设的力度，增强了农业应对气候变化的能力；社会保障对农地保障的替代，使农地的生产功能更加突出。第二，消费者对优质农产品的支付意愿越来越高。价格约束的放松和产品类别的增多，使农民配置资源的可行域增大、可选择性增多；质量约束的收紧则促使农民采用环境友好型技术，进而促进农业可持续发展。第三，国外农产品供给源越来越多。国外农产品供给来源的增多，可增强我国农产品营销企业的可选择性，改善我国农业企业发挥比较优势和竞争优势的条件；适当增加高耗肥、高耗水且易存储的农产品进口，可减少化肥、农药和水资源耗用量，改善我国农地休耕的条件，提高我国农业可持续发展水平。

3.农业发展的生态保障条件越来越好。我国已经开展了几十年的生态保护和建设。近些年的状况表明，生态系统的改善和生态服务的增加，改善了我国农业生产环境，为农业全要素生产率的提高作出了贡献。

（四）发展现代农业的挑战

中国农业已经到了由数量扩张向质量提升的转折点。中国农业面临的主要问题已不再是农产品短缺，而是农产品质量低下、同等农产品价格竞争力低下和农业可持续能力低下。

1.曾获成功的改革经验的有效性逐渐失却的挑战。按照通常的说法，已进行的都是比较容易的改革，留下的是难度越来越大的改革。这种说法看似有道理，其实并不如此。在短短40年里，我国的改革目标由解决温饱、实现小康到走向富强。从宏观视野看，同三个目标相对应的三套策略是传承和递进的关系，非常和谐；从微观视角看，它们既有传承和递进关系，又有摩擦和冲突之处。我国的实际情形是：一方面改革成果随着改革的推进不断增多，另一方面需要通过深化改革加以提升的阶段性改革成果也在增多。深化改革固然要针对改革尚未涉及的内容，但也要针对这些不够彻底的改革成果。现在的主要问题决不是不敢触动计划经济体制的残余，而是不愿触动改革中形成的理念。更直截了当地说，真正困住改革者手脚的是自己认同的改革成就，例如已经制约现代农业发展的超小规模的土地承包经营模式。

2.扭曲市场的“反哺理论”大行其道的挑战。改革开放前，我国采用扭曲工农业产品贸易条件、主要农产品统购统销政策和人民公社制度三位一体的农业经济体制，在经济剩余率极为有限的发展阶段推进重工业优先发展战略。这套反市场的策略加快了我国工业化进程，但造成了农民的普遍贫困。“反哺”理论是反其道而行之，这种策略会不会产生类似的问题，是必须加以警惕的。试问：在一个弱质性未除、自生能力缺失、必须依靠“反哺”方能维持运行的农业和必须依靠“反哺”“方能过上幸福生活”的农民，谈何体面和尊严?所以，不放弃这种做法，传统农业的弱质性就永远不可能消除，农业就永远是一个缺乏自生能力的产业，农民就永远没有体面和尊严可言。令人欣慰的是，尽管最近20年我国的农业政策强调反哺，并对农业提供了大量的财政转移支付，但至今还没有走得太远。例如，日本、韩国等东亚发达经济体市场上的国产大米价格高于进口大米数倍，中国市场上出售的大米是按质论价的，这意味着我国提升农业自生能力的外部压力依然存在。我国正在采用一系列旨在提升农业自生能力的措施，这表明我国建立合乎市场经济体制要求的现代农业的内部动力依然存在。我们要充分利用把农业做强的外部压力和内部动力，拉动农业现代化的进程。

3.高估干部智慧低估农民智商的挑战。毋庸讳言，中国的各级主管农业的领导几乎都相信自己有能力带领所管辖区的农民致富，并自觉地以这项任务为己任。在他们看来，干部和农民的关系就是舵手与桨手的关系。农民的责任是按照其发出的指令和节奏将能量充分释放出来。他们当中的一部分人的一部分项目确实给农民带来了喜悦（这些成功大多是概率使然，而不是能力使然），但更多的人给农民带来的是沮伤，以致听从干部指令甘愿当桨手的农民变得越来越少。他们视自己为农民的领袖和代言人，竭尽全力地为农民致富而打拼，并为了替农民争取利益而不惜造成方方面面的市场信号扭曲。在现实中，要素价格的人为压低，不仅助长了化肥农药的过量施用、地下水的过度开采、规模化养殖的过快推进，还造成了农产品库存积压、产能过剩、农业自生能力下降、农业竞争力下降，农业可持续性下降等一系列问题。然而，农业主管干部会不会扬弃越俎代庖的偏好，能不能相信农民有做好自己事情的智商，全力以赴地专司保护合法产权、维护公平竞争、提供公共物品和调节收入分配等政府之职，把农民做不了和做不好的事情做好，其他方面让农民发挥决定性作用，目前还具有很大的不确定性。

4.高估强者能力低估弱者能力的挑战。20世纪70年代末80年代初，改革的力度主要取决于突破意识形态制约的胆量和智慧。现在除了胆量和智慧外，需要的其他条件越来越多，其中最重要的是保持农业稳定发展的条件。这个条件要靠深化农业改革和发展现代农业来形成，要靠尊重农民的创新和创造、改善农民创新和创造的氛围来实现。发展现代农业的关键是培育具有自生能力的职业农户，而不是引入外部先富起来的强者。农业引入先富的强者可以解决局部问题，但解决不了全局问题。更为一般的情形是，弱者的境况会在这个过程中得到显著改善，但先富的强者会依靠弱者的贡献变得更富，从而两个群体的收入差距进一步拉大。也就是说，希望更富的强者和希望共富的弱者的合作，形成“共富”是小概率事件，更为可能的结果是差距拉大的“大富与小富”。

三、我国发展现代农业的进路

（一）现代农业的理论分析

1.农业基础论的演变。农业是国民经济的基础，有三层含义。从三次产业的逻辑关系看，二三产业总是建立在第一次产业基础上的，这是第一层含义的国民经济基础。在二元经济结构转型期间，农业既要维持自身的稳定增长，还要为二三产业发展做出劳动力、土地、资金和外汇等贡献。二元经济结构转换的快慢和优劣在很大程度上决定于农业贡献的大小。二三产业的发展必须依赖第一次产业，这是第二层含义的国民经济基础。二元经济结构转型完成之后，二三产业都具有自生能力，无须农业为它们做贡献。此时，农业发展具有稳健性，包括农产品供给的稳健性和生态服务供给的稳健性，能始终保障二三产业健康发展，这是第三层含义的国民经济基础。在欠发达阶段，农业靠厚度支撑它的国民经济基础；在发达阶段，农业靠强度支撑它的国民经济基础。农业的强度必须依靠发展现代农业来形成，决不是加大扶持力度也能实现的。换言之，传统农业的弱质性要靠发展现代农业来消除，以农业具有弱质性为理由，加大补贴力度只能抵消农业弱质性的负面影响，永远消除不了农业弱质性。

2.现代农业的演变。工程学视域的现代农业是以投入品为标志的。现代农业是以机械等现代要素为动力的农业，传统农业是以人力和畜力等传统要素为动力的农业。经济学视域的现代农业是以农民行为为标志的。现代农业是追求利润最大化的农业，传统农业是追求效用最大化的农业。本文认为现代农业应该以增长方式为标志。现代农业是以全要素生产率为动力的农业，传统农业是以要素投入为动力的农业。在现实中，基于资源禀赋上的差异，现代农业有劳动密集型技术导向、土地密集型技术导向和中性技术导向等不同的个性，但它们又有以现代科学体系为基础的共性，全要素生产率的作用越来越大，对要素投入的依赖性越来越低的共性。全要素生产率是技术、制度、组织、管理的创新和生态系统改善等共同作用的结果，与要素投入是没有乘数效应的私有品不同，这些因素都是具有乘数效应的公共品或准公共品。

3.发展现代农业的共性。世界各国农业的资源禀赋和发展现代农业的路径有较大的不同，但仔细归纳，也有一些共性，即：通过完善基础设施体系提高农业应对气候变化的能力；通过休耕和农作物保障计划稳定农业生产；通过法治维护市场秩序和保证公平交易；通过制订农业法案为制定农业科研、教育、推广的行动纲领和编制相应财政预算提供依据；通过土地集中政策促进农场规模化经营；通过专业化政策促进农业分工；通过农业技术研发推广政策为农业现代化提供支持；通过农业风险防范机制降低农民投资风险；通过制定化肥农药等施用标准保障食物质量和环境安全①。

（二）促进现代农业发展的产业举措

1.优化农业产业体系。构建以家庭农场为基础、以合作为纽带的农业经营体系；建立农业作业外包服务体系，将农业产前、产中、产后连为一体；发展设施农业，消除水土光热资源不匹配性对农业资源效率的制约；推广亲近自然农业，减少农业化学品用量，解决土壤侵蚀、土壤盐化等问题；加快技术对资本、土地、劳动力的替代；促进产业融合。

2.发展适度规模经营。我国要抓住越来越多的农民不愿从事超小规模农业的有利时机推进农业适度规模经营，培育出一批能在农业中充分就业、且收入不低于非农产业户的核心农户。所谓适度规模经营，就是农户的农业收入不低于主要劳动力从事非农产业的农户的收入。

3.细化粮食生产结构。粮食生产要把口粮、饲料粮和牧草区分开。多年生牧草与每年种植、成活百十来天的农作物相比，光热利用更充分，产量更高。牧草耐旱省水，在降雨少的半干旱地区种草具有比较优势；牧草是保持水土的理想作物。据调查，在5度的坡地上，种植一年生作物的年均土壤流失量为每公顷3．5吨，多年生牧草为0．02吨。

4.拓展农业的多种功能。农业功能拓展越充分，农业产业体系就越健全，农民增收渠道就越通畅。需要强调的是，拓展农业多种功能是为了挖掘农业发展的机会，而决不是为了倡导微观市场主体经营内容多样化，以分散他们的经营风险；微观市场主体的经营风险应通过发展农业保险业来加以解决。

5.提高农业永续水平。农业作为一个具有显著的外部性的产业，应该为增加正外部性而适当牺牲部分短期经济效益，而不宜为获得短期经济效益而不顾其造成严重的负外部性。为化解永续农业对农产品产量和农民收入的影响，需要实施同增加的生态服务挂钩的生态补偿政策以及适度的农产品进口政策。

（三）促进现代农业发展的改革举措

1.赋予农民土地股权和经营土地资产的权利。40年前，所有农民关注的都是承包地的经营权，现在，大多数农民关注的是土地资产的收入。我国的农地集体所有是由农民土地折股入社的方式形成的，现在赋予农民股权是顺理成章的事情。农民作为集体经济组织成员和股东，共同决定集体土地的经营者，共同分享土地资产的收入，有利于推进农地的适度规模经营。

2.加强农民人力资本投资。政府应该为农民提高能力做贡献，把农民创收的潜力和创新的活力激发出来，以增强农民的持续性收入；形成依靠人力资本兴农、富农、强农的局面①。为农民提供补贴，增加他们的一次性收入的作用是短期的，也是极为有限的。

3.发育具有自生能力的农民。现代农业是具有自生能力的农业，是不需要补贴就能正常运营的农业。发展现代农业的核心任务是培育具有自生能力的职业农民。对于这样的农业经营主体，银行会乐意为其贷款，保险公司会乐意替其保险，一直嚷嚷的所谓农业问题就都迎刃而解了。

（四）促进我国现代农业发展的管理举措

1.为市场主体创造财富和增加收入提供良好的政策环境。任何人都可以成为市场主体，政府不能成为市场主体。政府在发展现代农业方面的责任是全力做好保护合法产权、维护公平竞争和提供公共物品等农户、企业等市场主体做不了和做不好的事情，为各类市场主体创造财富提供良好的政策环境；并将保障食物产量和农民收入的政策体系拓展为保障食物质量、农业资源、农业生态系统安全的政策体系。

2.实行严格的耕地保护制度。政府要实行最严格的耕地保护制度，把基本农田和农业产能保护好，守住耕地红线；要实行农业用水总量控制制度，守住水资源红线；要确定和实施农地的耕作强度和化学品投放标准，守住生态红线。

3.强化食物生产和消费管理。食物供给应在满足国民的营养、健康等生理需求的前提下尽量简化产品结构，尽量减少生产、运输、储存过程中的能耗和物耗，而不宜为了追求食品增加值最大化而将它由生活必需品扭曲为奢侈品。政府应倡导一方水土养一方人的理念，缩短鲜活农产品运输和存储中的损耗和能耗；开展素质教育，消除食物消费中的浪费行为。

（五）发展现代农业的策略

发展现代农业，必须统筹谋划，制订一套能突出区域特色、突破瓶颈制约，强化组织管理、创新实施手段，完善标准规范，健全监管体系，促进国内合作，拓展国际合作的策略。

1.因地制宜策略。我国土地辽阔，农业类型多样。每个乡村应根据自身可支配资源做好产业布局、生产部署、基础设施配置和治理机制设计。其中，位于粮食主产区和核心产区的乡村，应重点加强粮食生产，担负起保障国家粮食安全的责任；位于重要农产品生产区和农业产业化发展区的乡村，应把特色农业做优做强。不宜发展农业的乡村，应以保护和增加生态系统服务价值为主，旅游资源丰富的乡村可以建设生态风景旅游区。城镇周边的部分乡村应融入城镇②。

2.规划引导策略。政府的主要责任是编制和落实土地规划，并确保未被征地农民和被征地农民之间的公平。在宏观层面上，要把土地规划造成的级差地租征收掉，否则，未被征地社区就会想法设法地使自己成为被征地社区，国家确立的耕地红线等就会被突破。在微观层面上，要按照项目周期管理的要求定期或不定期地调整不再具有适宜性的规划内容，而不能以不变应万变。具体工作：完善土地规划的法律法规，保证土地规划的权威性、强制性和约束性。以生态和环保理念编制土地规划，为人与自然和谐创造条件。三是制定包括控制性规划、指导性规划和施工规划三级规划的土地规划体系，形成从指导性（全国乡村规划纲要）到操作性（乡村总体规划）和控制性（乡村详细规划）层层约束且可操作的土地规划体系。引入公众参与土地规划管理的机制，形成共同参与、共同负责、共同受益的局面。

3.统筹协同策略。将部门内自洽提升为部门间互洽，解决单个部门、单项政策解决不了的问题。协同旨在保障政策制定的包容性和战略性，使利益相关者通过协同实现资源共享和利益均衡。包容性是指凭借制度化的协同机制克服公共决策部门化弊端，确保政策互洽；战略性是指公共政策具有引导性，而不是被动应付。协同包括战略协同、政策协调和执行协同三个层次。战略协同负责监督协议遵守情况和实施问责制度。政策协同负责政策互洽，使相关政策合乎利益相关者的诉求，把公平落到实处。执行协同注重服务方式创新与改进，注重服务供给的多元化、便捷化、品质化和规范化。

4.市场主导策略。政府行为和市场行为实际上都是人的行为。所不同的是，政府只有一个，且有公开其行为的责任，所以很容易看清楚；市场主体是一个庞大的集合，且没有公开其行为的义务，如此多的行为是难以看清楚的，可看到的是这些行为的综合结果。亚当·斯密很可能是从这个意义上把政府和市场的关系概括为看得见的手和看不见的手的关系。以有形之手和无形之手形容政府和市场关系非常形象，但并不准确；因为这两类行为并不存在观察者看得见和看不见的差异，存在的是观察者看得清和看不清的差异，更确切地说，存在的是观察者看得懂和看不懂的差异。大数据时代到来会发生四个变化，一是市场主体的行为越来越可观察；二是市场主体配置资源所需的信息越来越充分；三是市场主体对政府服务的需求越来越具体，要求越来越高；四是政府行为越来越透明，尤其是它满足上级政府需求和满足市场主体需求是否一致越来越容易观察。在农业资源配置上让市场机制发挥决定性作用，就是让亿万农民发挥决定性作用。政府应履行为亿万农户提供支持的责任，而不是行使引导农民配置资源的权力①。发挥资源比较优势、培育产品竞争优势和提升国际竞争力这些农户的内生需求，要让农民发挥决定性作用，而不是政府以试点的方式探索，自己弄清楚后再加以推广。按部就班可以减少风险，但会贻误时机，且减少风险之得往往抵消不了贻误时机之失，因而并不可取。

5.质量提升策略。农民再多也不可能比农产品消费者多，为消费者提供质好价平的农产品是农业主管部门的应尽职责，而不能就农业论农业，就农民论农民。一个高质量的农业供给体系应具备三个特征：一是简约化。包括运输距离短、储存时间短和营养损失少、能耗低、无污染。二是标准化。须达到的指标一点都不能少，如营养指标；不能超过的指标一点都不能多，如用水、用肥、用药量。三是生态化。要根据生态系统的要求找到适宜它的农业资源配置方式，而不是根据已有知识改造生态系统；要根据农地的基本状况配置适宜的作物，而不是根据特定农作物的要求改造农地；要根据畜禽的要求将饲料粮和牧草配置在适宜的农地上，而不是根据人的需求追求谷物产量最大化②。构建这样的供给体系，需造就一支爱农业、懂技术、有情怀的人才队伍，构建一个能满足农民要求的教育和培训体系，建设一个覆盖广、传递快、信息全的互联网平台，让农民能及时获得他们所需的知识、技能、经验和信息。

6.增量共享策略。以确保合作者公平分享合作带来的收益增量，关于增益的分配最早提出的是至少有1个人受益而没有任何人受损的帕累托最优，基于很多情形满足不了这种要求，又提出了通过受益人补偿受损人达到至少有1个人受益而没有任何人受损的卡尔多最优。这两种只保证没有人受损、不考虑收益增量分配的最优具有局限性，需增加参与者按照自己的贡献分配收益增量的环节。由此，就要把竞争性博弈拓展到合作性博弈。

7.全域服务策略。政府采取全域服务策略是为了让农民选择政府服务时具有同等的权利。政府的服务应保持经济、社会、文化、生态的均衡和产前、产中、产后的均衡，以及服务的标准化和制度化；应根据农户的新诉求拓宽服务领域，完善服务项目、优化服务形式、提高服务质量，切实帮助农民解决问题。8.对外开放策略。第一，统筹利用国际市场。进口农产品相当于购买有关国家当年土地和水资源的使用权。第二，开发国外资源。通过国内种粮能手将精耕细作技术传授给其他发展中国家的农民，有效增加它们的粮食供给，间接地为我国粮食安全做贡献。第三，加速发展远洋渔业。一是加强与相关国家的沟通协作，力争同更多的国家签订渔业合作协议。二是培育现代远洋渔业企业，并使其产能同我国的捕捞份额保持动态平衡。三是健全远洋渔业产业体系，促进远洋捕捞、加工、物流业一体化发展。

四、促进现代农业发展的改革建议

1.政府要由改革发动者回归为改革支持者。农业改革的成功源于农户的创新和创造，过去如此，今后仍然如此。政府改善农户创新氛围和尊重农户创新实践要比自己拿出改革方案更重要。政府与市场的关系实际上是市场管理主体与市场主体的关系。让市场机制在农业资源配置中发挥决定性作用，就是让职业农民在发挥资源比较优势、培育产品竞争优势和提升农业永续性方面发挥决定性作用。政府主管部门不仅要有调整干预内容和改进干预方式的智慧，还要有放弃干预、纠正自己偏差的胸襟，有让市场主体在资源配置中发挥决定性作用的信心，有让市场主体积极性充分释放出来的责任①。

2.要强化农业提升竞争力的改革。我国农业问题已由产品数量不足转为产品竞争力不足，即由农产品生产不出来到生产出来的农产品因缺乏竞争力卖不出去；而不是由总量问题转为结构性问题。只有形成这样的共识方能以国际竞争力作为农作物配置的优先序，避免以竞争力更低、进口量更大的农产品（如大豆）替代竞争力较低、进口量较小的农产品（如玉米）。

3.鼓励外出的身份农民将土地承包权自愿有偿转让给留村的职业农民。毋庸讳言，有些学者从化解农户风险的重要性出发而固守农地生不增死不减的制度安排。农户始终拥有一块土地，会有助于农户新增劳动力就业、遭遇风险的外出劳力返回农业和农民养老，但由此造成的农地超小规模经营会制约现代农业的发展。农地生不增死不减的制度安排作为一条原则是必要的，但不宜把它作为不可逾越的底线；只看到把它作为农户新增劳动力就业、外出劳力返回农业和农民养老的最后一道防线的好处，而忽略它制约现代农业发展的弊端。更为适宜的做法是构建农村社会保障体系，替代基于农地和子女的家庭保障体系，在此基础上鼓励身份农民自愿有偿退出土地承包权，扩大土地平均经营规模，改善现代农业发展条件；强化农地的国家食物安全保障功能，弱化农地的家庭保障功能。

4.促进职业农民对身份农民的替代。一是建立职业农民制度，对合乎认定标准的农民发放职业农民证书；二是建立职业农民培训体系，为他们接受培训和学历教育创造条件；从政策上赋予他们优先获得流出农地的权利，使他们达到可充分就业的经营规模。中国农业发展不平衡，我们既要使现代农业成为我国农业的主体；又要以包容的态度对待超小规模农业，不急于消除它们。

5.从公平分配合作剩余入手发展合作经济。农民合作会出现正和、零和和负和三种结果。负和合作并非一定没有赢家，但这种造成社会总效用减少的合作必须抑制。零和合作也不值得提倡。应倡导和追求社会总效应增加的正和合作。然而特定参与者的所得并非一定为正，所以必须做好合作剩余的公平分配。合作带来的增益越多、增益分配越公平，农民就越有激励参与合作。

6.创建经济系统适应生态系统的技术路线。现有的技术路线是改造生态系统使之适应经济系统。例如扩大地块面积和提高地块平整度，改善农业作业条件；提高农地上水资源和光热资源的调控性，改善作物生长条件；减少辅助设施占地，扩大种植面积；增强作物耐肥性，提高施肥量进而提高农产品产量。今后要增加经济系统适应生态系统的技术路线，即选择和培育适宜的作物品种，使之与农地和土壤状况相匹配。

注释：

（1）李周：《全面建成小康社会决胜阶段农村发展的突出问题及对策研究》,《中国农村经济》,2017 年第 9 期。

（2）李周：《循序渐进地推进我国农业现代化》,《农林经济管理学报》,2016 年第 1 期。

（3）王兴国：《惠农富农强农之策——改革开放以来涉农中央一号文件政策梳理与理论分析》,北京：人民出版社,2018年版,第 278-293 页。

（4）李周：《乡村振兴战略的主要含义、实施策略和预期变化》,《求索》,2018 年第 2 期。

（5）李周：《乡村振兴战略的主要含义、实施策略和预期变化》,《求索》,2018 年第 2 期。

（6）李周：《农村经济体制改革进程》,《中国金融》,2018 年第 7 期。