“结构-关系-主体”视角下农村贫困治理有效实现路径——基于广西15个县45个行政村878户农民调查研究

作者：李松有  责任编辑：杨文茹  信息来源：《当代经济管理》  发布时间：2020-03-04  浏览次数： 4575次

【摘　要】后脱贫贫困治理时代，要实现农村持续脱贫，除了通过外部支持，要发挥好农民的主体作用，锻造基层扶贫项目后续管理模式。基于结构-关系-主体的框架，将农村扶贫项目制运作模式归结为：村民自筹 民间协会型管理模式、村民自筹 经济组织 政府引导型管理模式、党建引领 村委会型管理模式、村民自筹 市场化运行型管理模式和社会组织 项目小组型管理模式五种类型。要实现公共扶贫项目有效运营，关键是农民主体性建构的问题，其特征衍生出自主性、创造性、能动性和历史生成性，并受到农民年龄、知识、收入、性别和职业等结构因素制约，这些主体性结构因素失衡将导致扶贫项目可持续发展遭遇困境。为此，需要从主体性框架进行贫困治理研究再规划，因地制宜地运营扶贫项目后续管理模式，通过激活基层内生发展动力，进而夯实发展基础和提供发展机会，保障农村返贫不可持续性，从而真正实现乡村振兴。

【关键词】主体结构；民族村；后续管理；可持续发展；提升路径

一、问题提出

在脱贫攻坚中农民的主体性地位问题依然会存在，从而会影响2020年全面脱贫战略目标的实现。2020年后中国即将迈入后脱贫时代，新时代我国农村可持续脱贫的关键是建构合理化的贫困治理体系。在这种背景下，学界和政界对2020年后的贫困治理进行初步研究，并从贫困治理主体视角下研究成果呈现以下几个方面：

一是政府主体。共产党的领导是中国打赢脱贫攻坚的最大政治优势，是全面实现小康社会的根本保证。管前程指出我国精准扶贫主要是由政府主导推进，有利于发挥体制优势，集中力量攻坚克难，不足是市场机制和社会力量参与扶贫不够。^[1]同时，这种行政主导型的扶贫治理模式一方面能够实现科层内部的强动员；另一方面又保证治理的高效率，但是难以克服科层治理的负效应。^[2]二是农民主体。在贫困治理场域，其核心环节是建构农民主体性，通过“赋权增能”方式保障贫困人群的权利和脱贫实现能力，促使贫困群体实现可持续脱贫。^[3]曲海燕也指出外界力量较弱或者退出情况下，社区主导发展则将社区作为减贫和发展的参与主体，提高贫困群体的自主性性和创造性，^[4]但是，其与基层政府容易结成竞争关系，减弱基层政府的权威。三是社会组织和企业主体。在决胜脱贫攻坚过程中，非盈利组织因其独特的优势在政府缺席和市场失灵的制度空间中发挥重要作用。刘蕾强调扶贫类社会组织积极参与国家脱贫攻坚战略，便于其与政府进行良好互动，从而更好地发挥社会力量治理贫困，但是，忽视了农村自我发展能力的影响。^[5]另外，许汉泽提出市场属于有效的扶贫方式，形成企业带动型产业扶贫模式，优先吸纳贫困群体加入产业化经营，促进贫困地区增产增收，但是，容易因政府规制不足而出现企业利益捕获或产业停摆危机。^[6]四是多元主体。要发挥可持续减贫效益，必须依靠外部力量和内生力量的支持，^[7]进而为贫困人群创造更可靠的发展基础和发展机会，有效巩固脱贫攻坚的政策成效。^[8]

在贫困治理过程中需要解决农民主体缺失问题，体现农民主体性地位，充分发挥农民的主体作用。中央在“三农”工作中历来重视农民的主体性地位问题。在党的十九大报告中提出实施“乡村振兴战略”，并明确地强调“坚持农民主体地位”的基本原则。2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求乡村振兴与贫困治理的主体进行有效衔接，旨在构建农村精准扶贫的长效机制。^[9]可见农民在贫困治理过程中的主体性地位已经成为政界和学界关注的问题。然而，在农村扶贫开发过程中，始终没有有效地解决农民的主体性地位问题。主要由于缺少从理论上对该问题进行较好的研究和阐释，而且在体制和政策上没有进行明晰的界定。更尚未针对制约农民主体性作用实现的因素进行深入的探讨。因此，本文基于结构-关系-主体的分析视角，考察当前农民参与扶贫项目后续管理模式，揭示在贫困治理实施过程中农民的年龄、学历、职业和性别等结构要素对其主体作用的影响，提出突破扶贫项目后续管理困境的对策，旨在推动农民主体性重塑，实现扶贫项目可持续发展。

二、文献回溯与建构分析框架

（一）主体性概念和方法论分析

扶贫项目落地中农民主体性的实现需要科学的理论作为指导。马克思指出：“作为认识和改造世界的主体，是现实的人和人类群体”，也就是说，主体是践行着认识和实践的，既可能是个人，也可能是集体或人类。^[10]而且只有当他去自觉地认识和改造客体时才成为所谓的主体，才赋予主体性。^[11]该主体性属于能动性、自主性、创造性和历史生成性的有机统一，集中体现在具体实践之中。首先表现为自主性。人具有有意识的生命活动。人类通过认识和实践活动，使外在世界切合自身的需求，从而促使客观世界更好地为自己服务。其次表现为能动性。农民是集团性个体，围绕生产生活，有目的性地开展。三是表现为自为性。个人、群体和国家，从自身需要开展对象性活动。四是表现为创造性。创造性是主体性的灵魂，最能凸显人的主体性。农民通过创造力收获的极具创造性的成果。最后表现为历史生成性。人的主体性有很强的历史生成性。主体进行历史实践，同时，也深受历史条件的影响。

在主体性实践层面，国外乡村复兴是建立在实现农民主体性的前提之上。日本造村运动的提倡者平松守彦通过走访大量村庄，开展与农民直接对话，由此激发他们建设自己家园的热情和责任，^[12]切实调动农民的自主性和积极性。^[13]美国复兴乡村过程中，农民群体始终作为乡村建设的主导者和实施者，连农业农村法规制定都体现了村民群体的意志。瑞士推行乡村复兴实践中，由村民自主选举出村庄管理者，来为农民服务，发展乡村经济社会。^[14]可见国外基于人的主体性思想对农民主体性进行理论研究，为我国贫困治理过程中如何体现农民主体性提供相应的理论支持，强调在精准脱贫过程中要尊重农民主体地位，培育农民主体意识，发挥农民主体的自主性、能动性和创造性。

（二）扶贫项目后续管理的“结构-关系-主体”框架分析

主体是指有目的、有意识地从事认识和实践活动的人或者人群。在理论层面，刘福森指出主体是人，而且只能是人，论证人作为主体的历史逻辑。^[15]孙晓飞将主体界定为独立、自为的人，具有独立性和自为性特征。^[16]后来，学者强调主体与主体性关系，胡敏中指出主体性是主体的根本特性，即主体的自然性、社会性、能动性、创造性和自主性。^[17]郭湛认为主体性是在主客体相互作用的活动中体现的自主性、能动性、创造性、目的性等主体的规定性。^[18]因此，基于国内诸多学者对于主体性研究，基本达成一致结论：人的主体性是人作为主体在与客体相互作用的认识和实践活动中体现的自主性、能动性、创造性等特性。而且诸多特性既相互并存又彼此独立，在相互作用的情景下发挥人的主体性。

在主体性实践层面，20世纪40年代前后，“江村模式”代表费孝通强调中国农村真正的问题是人民的饥饿问题，提出乡土工业以合作社为组织载体，以实现农民利益为目的，进而以农民为主体自觉达成乡土重建。^[19]“邹平模式”代表梁漱溟提出乡村建设基本依靠乡村自治，乡村农民对村庄组织的积极、主动参与是解决农村问题的关键，不应受到“政治力量”的干预，能够促成农民的自觉，由此推动经济、政治、社会的全面发展。^[20]还有“定县模式”代表晏阳初认识到中国的基本问题是农民的问题，民族复兴根基在农村，主体在农民。任何社会革新计划都应有当地农民积极参与，才能达到政治、经济、文化、卫生、自卫、礼俗的建设，如果没有他们的参与，必然导致计划的短命，难以长久，改造工作无法实现。^[21]除此之外，北碚模式代表卢作孚强调通过乡村建设解决乡村里的穷困或灾变，要努力实现乡村现代化，而“乡村现代化，应首先解决人的训练问题，使训练出来的人承担责任，才能创造一个新社会”。^[22]

另外，改革开放以来，新时期扶贫治理实践中，潘逸阳指出农民主体性就是指农民从事活动的主体性质，通过与客体相互作用中逐步发展的自为性、能动性和创造性的特征。^[23]同样，李小云提出农村扶贫开发过程要把农民作为主体，发挥农民的自为性和创造性，保障农民参与自身事务的做主权利。^[24]可见农民是乡村振兴主体、社会和经济发展的受益主体、权利主体以及市场主体，在与客体的相互作用中体现出功能特性，包括自觉性、自主性、能动性和创造性。^[25]但是，研究发现，贫困治理过程中，因为受到农民学历结构、职业结构、年龄结构和性别结构等因素影响，大大制约了农民主体作用的发挥。在此将农村贫困治理与农民主体性进行结合，把农民群体当作村庄的主要建设者和内在动力，依靠农民主体作用推进发挥贫困治理工作，从而摆脱贫困问题，农村扶贫项目可持续运营关系见图1。

图1 农村扶贫项目可持续运营关系

三、基层创新：结构-关系-主体框架下扶贫项目后续管理实践

为了实施广西少数民族地区农村扶贫项目活动的影响和效果评价，调查员于2017年06月—2018年09月，通过分层抽样选择广西的马山、兴安和凤山等15个县，从每个县随机选择3个行政村，再从每个行政村抽取15户村民，分别对878户农民实施问卷调査，并对乡镇干部、村委干部和农户进行深度访谈。旨在调查扶贫项目后续治理模式特点，并结合不同模式特征来进行具体阐述，分析各项目中存在的潜在风险与面临的挑战，为整个示范区的项目开展作整体成效性分析，同时为少数民族村庄脱贫攻坚困境与突破提供实践基础。

（一）村民自筹 民间协会型管理模式

民间理事会型管理模式是在充分尊重村民主动性和创造性前提下，在自然村屯或者村民小组组建相关理事会组织，比如公路理事会、自来水理事会和清洁理事会等，围绕村级公共事务或者公共物品供给进行自主管理。其具体运营环节如下：当扶贫项目立项后，根据项目性质成立专门理事会组织，制定统一的项目管理制度，而且民间理事会负责组织召开村民大会，由理事会提出初步实施方案，交由村集体讨论，协商一致决定，制定出项目的具体施工管护方案，比如决定自建或外包，或是两者相结合。如果采取自建的方式，仍需要理事会组织群众讨论确定投工投劳的方式。在劳动力比较充足的村庄，由理事会计算出项目的总耗工量，再将工作量（或工程的分段）平摊到各家各户，责任到户，合理分工。而在劳动力比较匮乏的村庄，理事会则积极号召村民有力出力，有钱出钱，约定每户最少的出工日数，尽力完成工程。或者实在缺乏劳动力，委托理事会外包给工程队施工，费用由村集体自筹承担。因此，该模式的村民拥有项目管理的表达权利和决策权利，克服私人化供给过分逐利行为和政府包办的行政挟制弊端。该模式突出特点强调村庄相互之间团结能力强，农民成员作为项目管护主体，能够充分参与项目后续管理工作，包括共同制定项目管护规范和公选管理人员等。因此，不同村屯投入了大量的人力、物力和财力进行项目的实施，并且在项目实施过程中充分挖掘调动村民的积极性、主动性和建设家乡的热情，推动村民的自我实施和管理。

（二）村民自筹 经济组织 政府引导型管理模式

政府引导型管理模式是指项目进村以后，政府职能部门保持参与和推进，组织和引导农户加入项目后续运营工作。这种管理模式特点是坚持项目的可持续发展，既有农户和经济合作组织参与，也有政府各部门推动。强调贫困项目发展示范区在县、乡各相关政府职能部门的支持和协调下，以村级项目为起点，逐步兼顾县、乡、村级多个层面的项目的开展，逐步改善贫困农村经济状况。其具体运营环节如下：政府职能部门深入基层，通过产业扶贫示范工程项目立项形式，引导当地农民积探索适合本土的特色农业生产模式。通过专业合作社的方式发展规模产业，共同商定合作社章程，由村支部书记任理事长、县环保局和县扶贫办干部任副理事长，其他村干部和村民小组长出任理事，促使合作社工作运营专业化和管理民主化。同时，建议组建财务监督委员会，专门负责审查合作社经费收支情况，因为经费依靠村民按户出资、合作社产出效益、社会捐助和政府补贴，严格做好财务监督工作，发展和推广生态友好型产业。另外，在各级政府合作部门的大力支持下，以合作社经济体为依托，逐步完善农村基础教育设施，人畜饮水及灌溉等农村基础设施，以及践行民族传统文化保护及救灾等工作。可见该模式通过政府有效引导，引入法人化治理机制，不仅有助于利用和开发村庄公共资源，而且有利于培育和发展农民合作组织，因地制宜地发展可持续农业模式。即通过乡村主导与扶贫机制创新试点项目，尝试建立在政府推动下的以贫困农户为主体的村庄主导扶贫开发管理新机制。

（三）村民自筹 市场化运行型管理模式

私人承包型管理模式是引入市场机制，采取公开竞价投标或者承包人申请的方式，并由项目利益相关者公议决定，与承包人订立承包管理协议，在项目所有权未发生变更条件下，将项目的管理权、经营权和收益权有偿转包给承包人。例如村庄村民休闲娱乐的公共场所，比如老人活动中心和健康活动中心，承包给私人经营，通过拍卖经营权形式，即公开招标，出价最高者中标，也就是获得该物经营权，并按照约定比例支付给村集体固定红利。具体运营环节如下：先需要各村屯有意者村民自愿申请，由村屯精英制定成项目管理方案建议书后，召开村屯村民代表大会，统一在村屯开展项目的竞拍。根据事先讨论一致的项目评选程序和方法对各候选人提出承包价格和管理方案进行逐一评审，由评委和村民提问，各屯项目管理候选成员回答。所有项目管理方案经评议讨论后，由全体到会村民按一人一票、简单多数原则进行投票或是打分排序的方式，确定项目承包者和外包金额，并当场向与会人员公布竞拍结果。同时，任何与项目有关的人员，包括项目区村民个人，若发现项目经营管理过程中存在违规问题，如项目没有按照规定程序进行评审、操作，项目资金使用不当，或项目的实施对当地村庄产生负面影响，即可通过电话、信件和邮件等方式向村委举报。可见该类模式，不仅引入相应竞争机制，将项目后续管理责任落实到负责人，有助于减少管护工作中推诿行为，而且为农户提供公平参与管护机会，便于发挥管理责任人的主动性和自主性，通过担任项目管理者获得相应的收入，便于就村谋职业。但是，由于承包管理模式需要花费大量财力、时间和劳动力，对于普通农户存在拥挤效应。

（四）党建引领 村委会型管理模式

村委会型管理模式是指在行政村场域，待扶贫项目建设并验收后，政府将扶贫项目的所有权和管理权转交村集体，由村民选举村委会成员实施扶贫项目的后续管理工作。具体管护环节如下：比如村庄办公设备或者文体设施等等，村集体往往委托村委会成员负责管护，由村委会提供物资的市场信息，并联合相关人员向村庄提供物资采购服务。尤其碰到一些难度大的公共物品，比如村部大楼管护，需要村委经过咨询和商量，确定将项目中技术难度比较高的部分交由技术人员或施工队来实施，项目其余部门的物资则要自营采购。在具体的采购方案出炉前，村委会成员首先商讨并定出初始采购计划，再经由村民大会讨论确定。根据通过的采购方案，为确保资金安全、财务透明，由村庄协助员、财务监督小组与部分农民代表共同到相应物资供应点进行采购。当没有预拨资金的项目，一般先由村庄集资钱款付账或先赊账采购。每次采购的物资清单都将交由村委会、财务人员签字确认，并进行公示，以达到对物资采购的监督，以示公开透明。另外，在项目完工前，村委会发动全体受益村民进行讨论，协商产生项目的后续管理办法。后续管理办法包括管理职责、人员安排、后续管理的费用来源等内容，根据事先讨论的项目后续管理方案，切实激发农民监督项目管护的积极性和责任感。然而，在项目后续管理过程中，农户可以享公共服务设施，却不支付管理费用，容易出现“搭便车”问题。还有村委会干部忙于处理村级事务，时常还要完成政府交办的行政事务，无暇顾及公共服务设施管理工作。即使村干部作为该项目主要使用者和管理者，又因有些村庄没有集体收入或者专门财务支出作为酬劳，较难唤起干部管理热情，所以管理成效关键要靠村干部的责任感。

（五）社会组织 项目小组型管理模式

项目小组管理模式是由社会公益组织发起，村集体自主组建管理小组，并具体运营项目规划、建设和管理过程。具体管护环节如下：社会公益扶贫组织设置扶贫示范区，将扶贫项目引入贫困村。通过召开全体村民大会、散发项目信息册和贫困农户讨论等形式开展项目宣传动员活动，确保绝大多数村屯和农户都熟知主要项目信息。同时，通过民主投票选举，选举产生4—6人组成的项目管理小组，负责项目开发、实施、管护和财务等事宜。再由其组织召集村民大会，集中讨论本村存在的主要问题，并列举出急需的项目。其后，在发展示范区协调员、社区协助员或相关技术人员的帮助下，项目管理小组集合群众的意见和建议，准备项目建议书，内容包括社区的基本情况、项目提出的理由、管理小组成员和职责、项目工程设计和预算、项目初步施工方案、物资采购方案、投工投劳的方案以及后续管理方法等。另外，项目实施过程中，项目管理小组要根据社会公益扶贫组织的财务管理要求，做好各项账目的详细准确记录，在项目完工时须对资金的使用情况进行公开，目的是为了让村民了解资金是如何使用的、购置何种物资，以达到财务的公开透明。而且村民有权将公布内容与账簿核实，从而起到了村民对项目资金使用的监督作用。可见该模式推动村庄公共服务的完善，与公益组织共同探索可持续的乡村综合发展机制，提高目标村庄以及弱势群体的综合发展能力，促进发展示范区农村建设。同时，充分调动村民主观能动性，培养农村可持续发展能力和自我组织管理能力。但是，由于信息不对称，社会公益组织项目后续治理存在偏向，偏向于便于开展项目的村庄，必然导致扶贫对象有限。那些由于知识局限，对于该组织不理解和不配合，意味着难以得到其帮扶。

综上所述，民间理事会管护模式与私人承包管护模式不同，该模式重视农民有效的集体行动，不存在契约关系，自愿组建自主管护组织；同样，也不同于委托村委会管护模式，民间理事会属于有效自治单元，避免村委会过分行政化而无暇顾及，同时，又因管理单元大而协调难导致管理低效；不同于政府引导型管护模式，民间理事会不具备法人地位，不作为独立的经济实体存在，而且不需要行政力量过分介入，民间理事会仅仅作为村民自我管理和自我服务的自治组织。与政府强制管理和市场化运作方式不同的是，为了管好公共扶贫项目，将利益关联个体有效组织起来，通过自筹资金方式进行自主管护，真正实现共建共治共享，进而规避无效集体行动困境，同时也促使成员实现持续的共同受益。另外，民间理事会管护模式便于村民直接参与管理，同时，制定统一的项目管护制度，并可以减少外部嵌入项目小组管护模式中居多的利益冲突和政府引导管理模式中多层级治理的问题。这种模式是根据实施项目本身建立治理组织形式，项目治理可操作性强，治理效率较高，更能调动村民参与项目管护的能动性和创造性，成为有效村民自治形式（见表1）。

表1 扶贫项目后续管护模式

四、把脉诊断：结构-关系-主体框架下扶贫项目后续管理问题及原因

美国学者罗吉斯说过：“一个国家要发展，必须研究农民。”^[26]作为我国多数的群体，农民是不可忽视的力量，对政治、经济和社会等领域的发展发挥着重要作用。特别是改革开放以来，农民积极地探索有益自身发展的改革，并取得显著成果。基于此背景，开展贫困治理过程中农民主体性的发挥及实现路径的研究，以农民主体性理论作为指导，厘清制约主体性的结构因素，有必要系统地阐述农村贫困治理过程中农民主体性的重建困境与原因。

（一）农户主体意识淡薄造成自主管理意愿不强

习近平强调做好“三农”工作要尊重农民群体意愿，发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动广大农民的积极性、主动性和创造性。^[27]但是，当前国家、企业和社会扶贫项目资源输入基层单元，存在重建设、轻管理或者无管理，缺乏有效治理路径，致使扶贫项目减贫效应下降，进而产生返贫问题。调查数据显示，在没有政府等主体影响下，农民对于扶贫项目后续管理是否重要的回答，57.3%农户认为不重要，40.2%农户认为一般，2.1%农户认为比较重要，仅有5%农户认为非常重要。该结果表明大多农户认为项目后续管理不重要，忽视扶贫项目效益的可持续性，容易出现返贫问题。同时，调查实施扶贫项目后续管理意义，18.8%农户认为乡村发展会变好，77.8%农户认为乡村发展稍有改善，6%农户认为乡村发展仅仅一般，只有2.7%农户认为乡村发展会变差。同时，受制于农民自身素质约束，其他外部主体缺乏参与情况下，实践表明参与扶贫项目后续管护的农户占比59%，采取选举或者担任管理者、缴纳管护费用、投工投劳或者规划村址等等方式，而41％的农户并未参与扶贫项目后续管理。另外，考察是否参与后续管理的影响因素，从农户特征来看，干部家庭占比68.1%，非干部家庭占比31.9%；家庭有党员农户占比54.4%，家庭无党员农户占比45.6%；有职务农户占比70.8%，无职务农户占比29.2%；从经济条件考察，来自五保户占比8%，贫困户占比50.8%，一般户占比45.8%，较好户占比2.2%，富裕户占比3%。可见除非政府干部和社会扶贫组织有效介入，不然普通农户参与项目后续管理认知不足，一些政治精英积极参与项目后续管理，而村落空巢过程中经济精英可以到城里买房定居，享受城镇公共服务，导致自主参与低，产生扶贫项目“重建设，轻管理”问题。

（二）村落单元空心问题引发管理主体老龄化

吴重庆指出新时代复兴乡村主体性是一项系统性工程，其关键是提高农民的自组织程度，重视农民的主体作用。^[28]扶贫项目落地和可持续发展关键依靠基层农民自主管理。国家、企业和社会组织向基层投入项目过程中，需要行政村村委会以抓包方式，促使扶贫项目落地，但是，扶贫项目后续管理更多需要村落自主管理。在村落单元范围，调查数据表明，调查参与项目后续管理实践的农户年龄特征，30岁以下农户占比47.7％，31岁至39岁农户占比57.5％，40岁至49岁农户占比61.8%，50岁至59岁农户占比65.4%，60岁以上农户占比41.2%。该结果反映出项目后续管理者呈现老龄化现象，知识和技能欠缺，导致项目自主管护能力不足。同时，非农劳动者参与后续管理占比36.1%，而农业劳动者参与后续管理占比63.9%，可见非农劳动者因为收入水平高，更多融入城市生活，充分享受城市公共服务和公共设施。另外，为了缓解乡村治理空心化问题，不少村庄有工作队驻村或者领导挂点，积极组织群众实施项目管理，调查参与后续管理农户的教育程度，小学以下学历农户占比30.3%，初中学历农户占比53%，高中或者中专学历农户占比16.4%，大专以上学历农户仅占比2%，可见初中以下学历农户作为项目后续管理者的比例超过80%，造成项目管护水平存在限度。因此，外部帮扶不足情况下，在农户参与后续管理过程中，知识水平低下又老龄化问题制约扶贫项目后续管理水平。其主要原因是：改革开放以来，由于国家工业化和城镇化的拉力，大量青壮年劳力进城，导致村庄空心化问题，促使留守老人成为后续管理的主体，但是，由于知识水平不高又影响到项目后续管理成效。

（三）农户缺乏管理经验导致管理差异悬殊

为了发挥扶贫项目可持续减贫效应，国家和地方政府逐步推进和落实农村扶贫项目后续管理工作。调查数据显示，广西“十三五”期间农村扶贫项目覆盖45个村中，未开展扶贫项目后续管理村庄占比45.37％，各地存在项目后续管理进度不统一，有些乡村项目后续管护工作跟不上，可见农村扶贫项目后续管理尚未完全普及，仅有26个村庄根据扶贫项目后续管理需要组建管理机构或者监督制度。但是，即使开展项目后续管理村庄，管理效果也不平衡。不仅在自然村单元还有行政村单元，对于项目后续管理现状是否满意，“非常满意”的农户占比5.1%，“满意”的农户占比15.6%，“一般”的农户占比31.7%，“不满意”的农户占比42.3%，“非常不满意”的农户占比5.3%。还有开展“是否有相关项目后续管理经验”的调查，“很有经验”的农户占比1.5%，“有点经验”的农户占比6.5%，“通过参与收获经验”的农户占比35.4%，“无经验”的农户占比56.6%，可见在项目后续管理实践中，国家行政单元治理不足，农户缺乏管理经验是比较突出的问题。因此，由于扶贫项目后续管理推进程度不同，管理效果区域差异明显，管理潜力有待进一步挖掘，而且囿于农民小富即安观念，甘愿做沉默的大多数，缺乏参与主动性，很少接触管理活动，致使缺乏创造性管理经验和方法。

（四）农民知识技能不足造成管理低效率

随着城镇化不断提速，务工潮不可逆转，加剧家庭疏离感。调查数据反映，目前许多村庄男性劳动力大都外出务工，村庄留守老人和妇女居多，甚至有些村庄3/5劳动力为女性，使得项目建设和管护的重担需要村庄女性承担。项目进村以后，政府和社会组织等主体退场，在参与项目后续管理人员中，男性占比59.7%，女性占比40.3%。但是，由于传统男权主义观念影响，大多数女性无法在村务活动中发挥应有的作用，对于管理方法和手段不了解，即使将女性推成管理者，项目后续管理经验也不足。同时，由于行政单元难以提供完善和专业培训体系，对于扶贫项目管理技能和知识获得途径调查，发现来自“传统技能”的农户占比23%，来自“相关技能培训”的农户占比12%，来自“参与过程经验总结”的农户占比60%，来自“自我学习”的农户占比5%。可见村落单元大多项目后续管理者尚未参加专门的技能培训或者培训不足，项目管理技能和知识水平较低，很少参加专门技能培训，难以适应项目管护的需求。另外，初中以下学历后续管理者比例超过80%，而且管理人员老龄化问题，大多数人员缺少培训或者只进行简单培训后就担任其职，对于岗位职责和专门管理知识知之甚少。尤其，由于其自身文化素质较低，管理手段落后，多数不会使用网络和传真等现代化办公设备。另外，在外部力量支持有限情况下，在行政村单元范围，村干部负责部分项目后续管理，由于村干部束缚于繁杂的行政事务，难以抽身进行专门后续管护知识的学习，导致管理知识不足，管理方式滞后，难以满足项目可持续运作的需要。特别是，针对目前本村扶贫项目后续管理存在问题，不少村民一致认为管理人员素质、村民参与意愿低、管理费用使用不当和知识技能不足等，一直影响到扶贫项目后续管理效果。

（五）基层单元缺乏相应制度导致管理欠规范

2019年国务院出台《关于下达2019年中央财政专项扶贫资金计划的通知》，要求加大对深度贫困地区扶贫项目支持力度，加强扶贫项目后续管理，防范化解风险。可见扶贫项目要想落地，与是否制定后续管护制度密切相关。调查发现，在中央政府政策号召和地方政府推进过程中，仅仅有29个村庄制定项目后续管理制度，大多行政村和自然屯存在项目管护制度推行相对滞后问题。实践表明，相对存在项目后续管护制度的村庄而言，农户加入项目后续管理工作的概率更大，而且多数情景下按照制度规范办事，基本做到自觉管理。在未制定项目管护制度村庄，在项目后续运转过程中，由于外力支持不足，自治能力疲软情况下，对管护者缺少有效监督和约束，促使大多管护者缺乏责任心，出现管理低效、倦怠和偷懒等不良行为，导致后续管理难以取得成效。另外，对于项目后续管理是否规范进行调查，回答“非常规范”的农户占比4.7%，“规范”的农户占比11.6%，“一般”的农户占比35.7%，“不规范”的农户占比42.3%，“非常不规范”的农户占比6.7%。尤其，在行政村管理资费收取影响管理是否规范的关键问题，71.6％的农户认为项目管护收费较为合理，而28.4％农户认为由于缺乏相应的后续管理制度，导致资费收支不公开透明、管理费用收取过高、监督力度不够和管理者廉洁不够等等。而且政府等主体未进行有效介入，管护人员行为制度不健全，比如与管护者相关绩效的考评制度和违规责任制度，影响到扶贫项目效益和后续管理规范化，需要引导群众参与项目决策、实施、管理和监督全过程，广泛接受社会监督。

（六）外部依赖强导致基层单元自我管理能力弱

农村扶贫项目落地，主要依靠外部支持，保障项目预期目标的实现。但是，忽视农村扶贫项目持续发展，难以形成精准扶贫长效机制。因此，可持续扶贫效益通过内外合作而促发的内生力更具有可行性。调查数据显示，仅有16个行政村开展项目后续管理获得政府资金支持，大多数行政村扶贫项目运营费用主要来源于村民筹集资金或者村集体收入。可见要实现可持续减贫，关键要懂得充分利用关系、资本、权利和可行的策略。而且获得政府和企业等支持后续管理项目占比21.5%，没有获得外界支持后续管理项目占比78.5%。对于扶贫项目运转情况，获得政府等支持项目管理运转占比12.9%，依靠自我管理运转占比35%，依靠自我管理又有政府等支持项目占比51%，剩下1.1%项目无人管而无法运转。另外，项目后续管理需要分类、分层和分段逐一落实安排，依靠不同层级单元多主体相互协作。对扶贫项目如何可持续发展，72.4%农户认为需要靠“政府等外界支持”，23.1%农户认为依靠“自我力量同时需要外界支持”，依靠“自我力量管理”占比4.5%。可见政府支持是农户参与项目后续管护不可忽略的影响力量，通过政策支持、资金投放和技术嵌入，增强农户对项目后续管护关注程度。其主要原因是：政府扶贫一方面有助于项目后续管理获得全方位的支持，同时便于促使农民认识到项目后续管护意义与价值；另一方面出于政府权威的认同会增强基层群众参与管理的可能性和积极性。虽然外部帮扶固然重要，但是，对于外界特别是政府过度依赖，也会削弱群众自我管理能力，滋生“等、靠、要”心理，同样会影响到项目运转效果。

五、改革探索：结构-关系-主体框架下扶贫项目后续管理的提升策略

2018年中央一号文件指出：“坚持农民主体地位。要尊重农民意愿，发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动农民的积极性、主动性、创造性，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点。”^[29]可见要实现农村扶贫项目的可持续发展，需要克服扶贫项目后续治理诸多困境，以服务乡村振兴为导向优化乡镇机构设置和人员配备，强化乡村基层党组织和自治组织建设，切实保障农民在脱贫攻坚中的主体地位，找到扶贫项目后续治理的提升路径。

（一）坚持行政单元服务重心下沉，发挥农户参与项目管理的主体作用

公共事务的治理并不仅仅局限于以往政府或者市场“单一中心＂的治理模式，所以扶贫项目可持续运营，依赖于项目受益主体和管理主体的有效参与。首先，强调行政单元服务重心下沉，要改变基层群众的观望态度，通过采用多渠道宣传，提高群众参与项目管理的认识。比如自治区水果总站将服务重心下沉到基层，与B村开展结对共建共管活动，通过与当地干部和村民代表进行座谈，为B村发展果业和休闲农业积极建言献策，增强村民种果致富的信心。同时，召开各种会议40多次，印发宣传资料600多份，临时宣传标语200条和永久性标语60条，要拓宽宣传途径，形成强大宣教阵容、宣教攻势，对农民进行新思想、新理念、新作为宣传引导，多途径、多方式形成强大宣教阵容。结合有代表性的案例剖析、结合图片视频资料给其讲解，通过多单元层次、立体的宣传发动，使项目在基层家喻户晓，深入人心，项目区群众知晓率达95%以上，大大激发群众参与热情。其次，在行政村以及村民小组之内，发挥外力引导作用，激励农户加入到项目后续管理工作，落实项目建设，选举管理责任人，监督管护工作，只有亲身参与项目管理实践，才能认识到主体优势。因此，对项目的前期规划、申请、实施及后续管护环节，农户要做到有效参与才能保障项目实现预期成效。而且改变传统自上而下的扶贫开发战略，目前扶贫项目主体产生变革，由行政主导转变为贫困户自主参与，进而达到上下良性互动，真正建立平等互惠的协同关系。

另外，2019年李克强总理在召开国务院常务会议时强调，重视农村基础设施建设与管理，加强政府引导，压实地方责任，发挥村级主体作用，尊重居民意愿，动员群众参与。因此，扶贫项目落地，不能仅仅依靠各级政府支持，还需要引导基层自治组织的自发参与，通过民主协商的方式，鼓励农民实现自组织，践行自主管理，进而力克“搭便车”、逃避责任或机会主义诱惑等难题，以取得持续性的共同利益。在县委领导以及基层群众的大力支持下，在行政村单元场域，发挥优秀党员带头和能人示范作用。比如村两委干部和党员成员需要以身示范，将项目后续管理当作自身义不容辞的责任：负责项目后续管理动员工作，由基层政府或者村两委干部积极召开宣传会议，讲授项目后续管护的重要性，进而提高村民对项目后续管护的关注度。同时，在自然村落单元范围，组建村民自治小组，逐步实现后续管理的民主化和科学化。因此，需要改变政府传统的社会管理模式，实现人人参与、人人尽力、人人扶贫、和谐共生的共生、共建和共享原则。可见群众积极参与是后续管理长效机制有效运作的重要保障，充分发挥农民的主体作用和首创精神，是农村精准扶贫项目落地的关键。

（二）建立健全项目管护制度，维护多治理单元利益相关者权益

政府官员、企业家或社会人士，通过相互交流、协商和博弈，实现相关者合理诉求和利益、形成共同约束的“重叠共识”，在该理念指引下，逐渐促成超越单一的个人主义、国家主义或社会民众主义的思维逻辑。^[30]首先，通过调查扶贫项目的规划、实施和后续管护工作多方主体参与，有助于改变政府过分主导扶贫局面，充分激发贫困群体参与扶贫项目整个运作过程，激发多元主体自发参与意识，维护当事人自身权益。可见是否有健全的管护制度，关系到后续管理效果，调查发现46.1%村庄没有制定严格管护制度，仅有53.9%村庄建立相应管护制度。制定相关制度可为有效实施后续管理提供外部规范力量，可以对农户的投机行为进行约束，减少“搭便车”等不良行为，进而为开展后续管理工作提供制度保障。其次，在行政治理单元层面，政府坚持基层治理良性、高效、可持续发展的目标，在制定特定行为规则的基础上，鼓励多方行为主体共同参与。但是，制约扶贫项目发挥成效，主要是缺失管护人员行为规范，包括相关奖惩机制度和追责制度。因此，要实现扶贫项目可持续减贫，有必要制定、实施后续管护的考核制度，即把扶贫项目运营情况纳入制度化轨道，做到奖惩分明，严格考核，推动扶贫项目后续管理规范化实施。比如A村给村里带头发家致富的妇女做板报公示，名为“巾帼创业之星”，对于管护不力者进行公开批评教育。

另外，党的十九大报告提出推动社会重心下移，发挥社会组织作用，实现政府和社会调节、居民自治良性互动。现实中各类社会群体和组织自发参与、民主协商决定提供何种公共物品和服务，并对其量与质以及分配情况实施民主监督、评估。^[31]因而，在扶贫项目运营过程中，不同主体务必严格遵守扶贫项目管理法规，比如《广西扶贫项目资金管理办法实施细则》和《建立精准扶贫工作机制实施方案》等等，创造扶贫项目后续管理法律环境，充分维护基层多元化的后续管理形式，为实现项目管理组织法人化和规范化提供政策支持，从而更有利于保障基层农户个人和组织的主体地位和合法权益。要求行政单元对公共项目管护法规进行宣传，增强基层群众的法制观念，惩治破坏项目管护的违规行为，运用法制手段维护项目建设成果。因此，通过制度健全、政策引导、教育规范，把发动、组织和服务群众贯穿项目管护整个运作过程，充分尊重农民意愿，增强农民自我发展能力，激发农民群众创造性。

（三）扩大资金和人才帮扶力度，为项目后续管理提供物质和智力保障

乡村振兴战略主张统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴，尊重农民的主体地位。发挥农民的主体性，可以在外来者的协助下，通过乡村成员积极、主动的广泛参与，实现村庄的可持续、有效益的发展，使得村庄成员共享发展成果。^[32]同时，基层共治是指政府、基层组织、其他社会组织、社区单位、村民，共同提供公共物品，维护基层秩序，实现乡村可持续发展的过程。^[33]同样，扶贫项目发展目标是增强农村对外部机会和资金援助的管理能力，提高基层的自我发展能力。^[34]可见在扶贫开发过程中，政府支持有助于提高农户对项目后续管护工作的认同程度。比如中央与地方财政对中西部贫困地区饮水工程维修养护给予补助。调查数据显示，有42%项目后续管护得到政府部门的支持，多数项目后期管护需要依靠村级自主管护或者无人管护。同时，复合治理强调改变行政主导管理模式，促成政府、市场和社会组织协同参与、良性互动的多元主体治理模式，优化社会秩序和促进经济社会可持续发展。^[35]但是，由于基层单元群众自我治理能力受到资金制约，单个农户承担管护成本过高而影响群众参与积极性，有28.4％农户认为管理费用存在收取额度高及需要外界资助等问题。因此，按照国家实施大扶贫的战略部署，强调政府领导，市场参与和社会组织协同推进，围绕扶贫项目运营工作，增强投入力度，在广泛征求民意和不加重农民负担的前提上，积极开展“一事一议”财政奖补引导民众投资、投劳用于公共事业建设。而且待扶贫项目验收以后，政府职能部门也理应适时跟踪项目后续管理情况，定期收集后续管护的成效及问题，甚至要求将项目后续管理工作列为政府工作的考核指标，纳入政府工作绩效考核计划。

另外，扶贫项目落地离不开国家转移支付资金，需要尽可能将资源、服务、管理投放至基层。政府与非政府之间，通过上下左右交叠与嵌套而形成的多层级合作体系。同时，各个主体、各个层级需要及时调整，协同供给公共物品和参与公共治理。开展各级党政单位、企业支持基层，在贫困村实施领导挂点、单位包村、干部带户活动。比如2017年国家进一步落实扶贫开发规划，选派3000名优秀干部驻村担任党组织第一书记，适当扩大大学生“村官”“三支一扶”和西部志愿者服务贫困村的规模。尤其现阶段干部驻村不仅可以深入了解贫困村经济发展之后的原因及找到致富的解决办法，也帮助基层改进扶贫项目后续管护工作提供有效建议。同时，要找准乡村发展优势，创新工作方法，加大资金投入，建立健全财政投入保障制度，推进农村金融改革，进一步加强农村基础设施建设，以区域带动整体，要有全局观念，做出口碑和品牌。因此，不仅党和政府要将乡村振兴战略落到实处，而且还必须号召全社会力量参与农村扶贫，打破不可持续发展的魔咒，发挥公共扶贫项目运作效益，就必须解决“只建不管、重建轻管”进而难以实现可持续减贫的问题。

（四）提高农户转移知识技能，重视项目后续管理技术应用与推广

基层农户的知识水平与是否参与后续管护存在密切关系，因此，项目建设和后续管理效果取决于管理者知识素质，引入相关知识和技能培训，要提高管护人员的知识素质。首先，在行政单元方面，政府不断扩大项目技术培训力度，对项目管理人员和覆盖农户开展全方位的培训，促使项目区受益主体人均每年受训2—3次，进而提升管护人员的专业技能水平，重点是围绕日常管护技能培训，力求实现不出村就能解决项目管护中的技术问题。其次，不断创新扶贫培训模式，在抓好实用技术进村入户，同时将新技术应用和推广到管理和维护工作实践之中，促使扶贫项目真正融入贫困农户密切相关的生产和生活当中，并能充分发挥其项目成效。同时，还要提升农户的综合素质，增强项目管护者自我发展能力。比如E村实施“红雁引飞”工程，要求培育一批政治过硬、头脑灵活、致富能力强、引领作用大的党员能人，通过其担任“领头红雁”方式，引领、带动贫困户发展适宜产业，提高人均收入，达到早日脱贫。

另外，基层党组织是奋斗在一线的突击队，是动员广大群众参与的关键，要科学合理做好发展规划，明确发展目标，形成合力，充分发挥政府投资的带动作用，通过民办公助、筹资筹劳等形式，以政府与社会资本合作等方式吸引社会力量参与公共基础设施运营，有效动员和组织农民力量，积极实施村庄公共设施建设和人居环境整治。即有政府行政技术治理，也有基层自治治理，不仅需要利用和挖掘基层单元传统管理智慧，又要学习外力管理技术和技能，不断发展基层组织力量。对于项目管护技能和知识，可以优先培训基层党员和干部，在他们受益情况下，再通过他们做群众工作，改变农户急功近利和目光短浅的观念，增强基层干部和村民实施项目管护的主体意识，创新民主机制，促使广大贫困群体在共建扶贫生态系统中能够与其他社会群体一起进步。

（五）创新项目管护形式，实现基层项目建设、使用和管理有机统一

2019年国务院扶贫办出台《关于进一步做好县级脱贫攻坚项目库建设的通知》要求，强化后续管理，落实已建成项目的管护责任，确保项目持续发挥效益。为了实现扶贫项目有效运营，围绕项目为核心进行系统管理，同时，建立临时或长期的管护组织，对扶贫项目整体运营实施有效监控和系统协调，实现对系统扶贫项目域运作过程的动态管理。首先，构建乡村农民参与机制，促使贫困群体脱贫观念由“要我脱贫”转变为“我要脱贫”，激发内生动力，自愿积极参与村级规划的制定、实施、监督和后续管理，创新集体管理机制，促使村级公共项目做到民建、民管和民用，充分体现民众在扶贫项目运营过程中的主体地位。其次，强化农户在项目后续管理工作中的监督责任，积极向村委、管护人员以及政府部门进行信息反馈等等，及时而又准确地传达项目运营实际状况。而且，负责传播村级政务信息主体，大多需要农民集体选举产生，因此，农民容易对其产生信任，也便于其动员农民参与项目管护，提高管护效果。

另外，强化两级单元监督和管理，确保后续管理有序发展。要求对项目整体运营环节进行强有力的监督。一方面，项目公示需要接受群众监督。所有扶贫项目后续管护的相关制度及资金、人员基本情况，都需要在村务公开栏以及农户集中居住的地方进行公示，避免“黑箱”操作而公开透明，促使农民全面了解和积极参与。另一方面，强化村民代表、党员干部的监督功能。为了促进群众参与项目监督，可以选举贫困户代表、村民代表成立项目监评小组，全程参与监督项目的招投标、竣工验收及发票审核，管护过程中的物资采购，材料的选用以及价格的制定，由监督小组根据地区市场行情商议决定。另外，现代化社会分工强调公共产品生产与供给相分离，政府采用合同或者委托方式达到公共产品的供给，同时，在政府监督作用下，将市场力量引入贫困治理之中。根据“成本-收益”进行生产，准确把握市场供求关系，运用市场方式吸引社会力量参与，很大程度上提高公共产品的供给效率和使用效能，推动村级后续长效管理机制。因此，扶贫项目从规划到建设和管理做到有机统一，都有明确管理主体和管理形式。

因此，乡村是我国精准扶贫的重点区域，农民是乡村治理和发展的主体，更是乡村扶贫的主体力量和最终受益者。在扶贫开发过程中要尊重农民的主体意愿，发挥农民的主体作用，保障农民的主体地位。现实扶贫过程中，由于内生外动有效衔接而形塑基层扶贫项目后续治理模式，为国家治理贫困和基层自主脱贫提供可行实施路径。同时，在当前时代背景下以上诸多项目模式仍然存在诸多问题需要克服，需要结合产生问题的原因进行反思，基于农民主体性的视角进行再思考，找到打赢脱贫攻坚的有效治理路径。尤其在信息化和城镇化的新时代，各种先进技术对农村扶贫工作产生冲击，面对在扶贫工作中日趋复杂和严峻的情况，也需要在继承优秀传统基础上，发展新的项目后续治理模式及策略。归根到底任何一种项目模式要想落地，要从群体自我发展出发，切实发挥农民的主体作用，进而激发其脱贫的内生动力，当然也离不开其他主体要素的推动。

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