网格化社会治理：理论逻辑、运行机制与风险规避

作者：祁文博  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《北京社会科学》 2020年第1期  发布时间：2020-02-29  浏览次数： 27376次

【摘　要】网格化治理是当前基层社会治理创新的主要探索方向，如何认识、理解以及评价网格化治理，将影响到国家基层治理的发展走向。从权力运行的向度建构“纵向权力—横向权力”的分析框架，运用此分析框架，对苏南N镇网格化治理实践进行剖析，结果发现：纵向权力强化的力度大大强于横向权力的扩展与参与，以致这种“权威依赖型治理”会带来社会空间挤压、技术凌驾于价值以及治理目标抵牾等风险，造成基层治理体制内在的结构性紧张。化解网格化治理风险的关键在于将服务功能与管理功能统合起来，加强政府主导下多元主体联动的共治模式，以社区协商促进基层治理公共性增长。

【关键词】网格化治理；权力重构；分析框架；秩序生产

一、网格化实践起源与理论研究进展

当今社会是一个高度流动和高度复杂的社会，这种高度复杂性和不确定性特征给基层治理带来了巨大的挑战。那么，基层治理如何应对这种高度复杂性和不确定性，就成为党和政府重要的时代课题。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局……提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。[1]而后又指出“拓展网格化服务管理，加强城乡社区治安防控网建设”。[2]网格化治理在国家宏观层面的提出，意味着已经得到党和国家的认可，很长一段时间内将成为基层社会治理的重要探索方向。

自2004年北京市东城区首创网格化管理模式以来，网格化治理就一直为学界所关注。有学者指出：作为处理基层治理中政社关系的典型模式，地方政府在实践中摸索出了一条从“网格化管理”走向“网络化治理”，再走向“网络化服务”的新路。[3]在理论选择方面，有学者基于协同理论，着力研究政府、市场、社会公众等在社会治理精细化中的协同互动模式，探讨网格化治理精细化的理论框架与实现路径。[4]“基层治理的社会化”逻辑成为网格化管理在基层治理实践中的核心机制，重构着国家与基层社会之间的互动关系。[5]有的学者则用“权力吸纳秩序”的解释框架对网格化治理实践进行理论阐释与解析。[6]也有学者用重构社区内国家社会权力关系的理论，构建共治型城市社区治理机制。[7]还有学者运用“无缝隙政府”（Seamless Government）理论，指出网格化治理是一种以公众需求为导向，精细化、个性化的公共服务模式。[8]

在视角选择方面，对网格化治理的研究可以归纳为两种视角，一种是公共管理视角。公共管理视角主要关注技术嵌入基层治理带来治理流程的细化与优化。作为一种技术手段，齐国生等人以北京“万米网格”创新为例，探讨了从城管监督员的网格化巡查到政府部门的网格化管理，再到企业的网格化服务与经营，最后到公众的网格化互动的过程。[9]一方面，网格化治理作为一种城市治理体制变革过程中的技术治理路径，[10]通过系统整合、信息集成、流程再造、绩效评价、合作治理和诚信管理等手段构建一种新型的、无缝隙的社会管理系统；[11]另一方面，作为国家治理现代化在基层的创新实践形式，网格化治理应克服某种程度的行政管理“回归”，实现管理手段现代化与治理生态多样性的有机结合。[12]然而，由于行政管理体制缺乏相应变革，网格化管理出现了悖论，促使我们进一步反思基层社会治理的改革之路。[13]其实从公共管理的视角出发，能够明晰网格化治理的构成要素与运行机制，剖析网格化的治理困境，如“科层制”延续带来的条块分割、职能越位与缺位等问题，但是缺少微观视角，不能在细致描述其具体运作逻辑的基础上分析网格化治理的风险与治理路径。另一种是社会学视角，即网格化治理作为一种基层治理体制创新与社区治理范式，其关注的要点在于网格化治理的制度体系、运行逻辑以及实践特征等。刘安认为，网格化管理导致国家的“内部分化”以及国家与基层社会联结的“非均衡性”与“不稳定性”，制造了城市治理体制的结构性紧张。[14]童星指出，网格化管理在衔接单位制与社区制、推动管制型政府向服务型政府转变方面起了重要作用。[15]文军认为，网格化管理的关键是整合各类管理资源和管理力量，实现城市网格化社会管理模式从单一被动到多元联动的转变。[16]总之，审视网格化管理，不但要从组织结构着手，还要覆盖管理理念、管理人员、管理技术、管理目的、管理成效等层面。[17]清晰化是网格化管理的目标，也是网格化管理成功的关键，但是要有一定的限度。[18]上述两种视角下的网格化治理研究，为深入探讨网格化治理提供了宏观视野与中观格局，并指出了其存在的非预期性后果，且大多给出了相应的解决思路，但现有研究中对网格化治理微观运作逻辑的关注并不多。

在行政主导的合作治理趋势下，网格化治理运用于实践虽取得了不错的效果，但是也出现悖论。有学者指出：“在网格管理模式走向规范化和精细化的同时，也造成了一定程度上的‘内卷化’倾向。”[13]从中国的行政生态来看，中央集权式的各层级政府的纵向权力运行呈现出“自上而下”的特征，社会组织发育不充分以及治理资源、规则匮乏等现象带来社会横向建构不足。这种复杂局面决定了网格化治理不可能一蹴而就，它必然会涉及纵横权力机制双向运行的问题。因此，构建“纵向权力—横向权力”的分析框架来审视网格化治理的内在属性及根本问题，为完善网格化治理提供某些有益的思路，是一个有价值的尝试。

二、网格化社会治理：一个“纵向权力—横向权力”的分析框架

基层社会作为权力运行与作用的重要场域，常常伴随着一系列处置、监督、巡查、考核等涉及到权力运作的具体形式。其实，无论权力的具体形式如何复杂化和多样化，都可以归纳为“纵向—横向”两个权力（权利）运行向度。“权力的运行向度是多元治理主体间关系的一种表现，”[19]成为研究基层治理的主线。从横向形式来看，基层治理主体，如居民、社会组织以及居委会等自治性质的主体依靠资源与信任构成权力运行的横向向度主要以社会权力与公民权利的形态表现出来；从纵向形式来看，基层网格还涉及传统政府管理的“科层制”治理形式与“压力型政府”体制，区政府、镇政府与基层网格单元的权力互动关系表现形式，主要以行政权力的形态表现出来。事实上，目前中国的网格化治理模式仍然表现出对层级组织的高度依赖，这也成为影响治理理论深度嵌入社会领域中的重要限制。基层社会治理仍然是在政府主导、社会推动及社会发育不充分的形势下推进的。以此推断，横向权力机制的缺乏是否是造成网格化社会治理模式的症结所在呢？现实表明，横向建构不足难以概括中国网格化社会治理的复杂性。在执政党和政府与社会、市场互动关系格局中，党和政府的纵向权力机制仍在网格化社会治理中占据着主导地位，但是，纵向权力整合不足及规则不正式健全使得纵向权力机制难以达到最优状态。由此观之，网格化社会治理模式的症结体现在横纵两个向度上。

根据权力作用的强度，可以构建一个纵向权力与横向权力组合的二维分析框架，如图1。第一种，强横向权力与强纵向权力构成“强治理”状态。这主要是行政权力与社会权力双向展开的结果，既有纵向权力的规范有效行使，比如规范的制度、正式的规则以及有效的公共政策等治理手段的展开；也有横向权力的有序拓展，比如社会团体与公民的监督、参与、协商等互动过程，有效的信息交流、制度化的参与渠道、有力的外部监督形成一个良性互动机制。第二种，强纵向权力与弱横向权力构成“权威依赖型治理”。在这种状态下，强调依托行政权力的组织形态展开治理，政策工具的选择大多是制度、规则与权威性命令，缺乏社会权力的有效嵌入。第三种，弱纵向权力与强横向权力构成“资源依赖型治理”。在这种模式下，行政权力的控制与渗透乏力，但是社会与公民的权力较大，依靠资源、信任、关系等方式，通过协商、对话、沟通展开治理。第四种，弱纵向权力与弱横向权力构成“弱治理”状态。这种模式恰与“强治理”状态相反，纵向权力方面缺乏制度整合力与规则约束力，横向权力方面缺乏社会团体与公民的有效参与，基层治理呈现无序状态，称之为“弱治理”模式。

三、“纵向权力—横向权力”分析框架下的网格化治理机制：以苏南Y社区为个案

（一）来自苏南N镇Y社区的个案

Z市是苏南地区较为发达的一个县级市。N镇Y社区于2010年5月份经Z市人民政府批准成立，下辖两个集中居住区，分设12个园区，建筑面积79万平米，其中常住人口12000多人，外来人口约9000人。该社区努力创新社会管理方式，建立“网格化管理”机制，打造组团式服务体系，实行“三社联动”（社区、社会组织、社工）的工作机制，构建全方位服务体系，警务室、工商、卫监、城管、消防、交警等执法部门进驻社区，实现了社会管理与服务的城乡均等化，如图2。整个镇辖区共划分为一级网格1个，二级网格20个，三级网格10个，三级基层综合网格58个，共配备网格长58人、专职网格员58人，配备网格电动巡逻车、工作牌、工作包、工作记录本、雨伞、电筒等工作装备。

N镇Y社区网格化治理通过“技术嵌入”的形式，将治理资源、权力下沉到基层，重新将社会组织起来。为保证网格化治理模式的有效运转，建立大联动工作机制，主要包括：情报信息分析研判机制、处置调度机制、情况反馈机制、联动运作机制，并相应设计了工作处理流程，如图3。通过信息收集汇聚、问题研判、分流交办、处置反馈、监督考核形成完整的回路和闭环。N镇为了规范网格化治理，积极构建“6 5”的网格化治理格局，即六大工作制度，包括网格岗位公示制度、网格工作例会制度、网格巡查走访制度、事件上报制度、业务培训制度、网格奖惩考核制度；五张网，即在N镇的网格化治理中，将行政服务网、党员服务网、专业服务网、物业服务网以及业主监督网引入，通过“一格五网，五网合一”。实现资源、信息、数据的共建共享。这一系列的管理办法、工作机制与工作制度的建立，实现了对基层社区的统一规划、全天候无缝隙的管理与服务，提高了基层治理绩效。N镇还通过成立一系列的社会组织，比如“老倪调解事务所”“惠邻社会工作服务中心”，通过政府购买服务的方式发挥专业社工在基层治理的重要作用。自实行网格化治理以来，党员、干部、村民以及各类社会组织、企业均纷纷成为建设社会治理共同体的重要力量。N镇的矛盾纠纷化解率达到96%，居民法治建设满意度达98%。

（二）“纵向权力横向权力”分析框架下的网格化治理

中国的改革开放过程，就是一个放权与让利的过程。其中，又以权力下沉为主线。进入新时代，以公共秩序再生产为目标的网格化治理实际是国家权力与社会权力双向嵌入的过程。行政权力作为公共场域中关于权威性价值分配与交互活动中核心资源，其配置与运行受到有效与有限的双重制约。行政权力的有效运行、有序行使、有限作用是影响国家社会秩序的重要变量。在亨廷顿看来，行政权力的发挥是一个内含集中与均衡扩散的过程，是稳定政治秩序、获取政治绩效的关键。政府改革与政策创新的核心问题在于优化权力结构，在控制与整合社会的均衡逻辑中不断演进。在基层治理中表现为国家权力的集中与渗透，社会权力的有限扩展与参与强化。在这样的权力结构下，政府与社会的互动关系便可能以网格化的治理形式展现出来。

1.纵向权力（国家权力）的集中与渗透

“没有权力和强制存在的社会是不可能的，没有强力作用的世界也是不可能的”。[20]政府与社会主体的权力关系运动构成了权力日常实践形塑与发展的重要内容，也构成了基层社会权力博弈的基本主线。通过治理链条的延伸与拉长，不断实现行政权力的下移。原有的“区-镇（街道）-社区”三级治理层级被延伸为“区-镇（街道）-社区网格”四级治理层级，国家权力触角延伸到基层的每一个角落，以基层网格为单位收集、汇总信息，进一步掌握社会动向，实现社会稳定。伴随着治理权力的下移，治理资源也在逐渐向基层集聚。在这一过程中，政府自始至终都扮演着重要角色，如从网格的发起、管理、运行以及有关人员的绩效考评等方面。

（1）网格划分“责任田”化。

街道或社区是传统城市管理的基本单位，这样的划分存在着界限模糊、任务不均、管理重叠以及推诿扯皮等问题。通过网格的形式划分“责任田”，能够重新规划城市治理地图，打破原有行政区划，运用“技术嵌入”的方式依据行政规划、属地管理、人口规模以及空间便利等条件划分网格，并以此作为基础的管理服务单元。N镇Y社区划分四个级别的网格，并相应派驻网格员与责任人实行责任管理。

（2）资源整合联动化。

通过对“条块”的资源进行整合，在“派单首问责任制”的基础上，以综合指挥室为指挥中枢，综合指挥室在对事件进行简单的处理、识别之后，通过部门间联合协调机制以及职责划分安排，精准地将有关事件输送到相应的责任部门。这极大地缓解了部门之间对于一些治理事项识别不清、效率低下、推诿扯皮以及治理真空的问题。通过对资源整合联动机制的细化与优化，不断明晰不同职能部门之间的责任边界、权力边界，提高基层政府整合“条块”资源的能力。

（3）工具运用标准化。

“标准化的治理工具有助于简化认知，减少重复劳动，提升服务水准。”[18]通过调研发现，N镇的网格化治理主要是通过应用现代信息技术以及大数据实现系统整合的治理模式。这种系统整合的网格化治理模式在网格的划分、信息的识别以及事件的编码以及对相关人员的考核规范等方面，都具有一套相匹配的标准化工具。工具运用的标准化将城市治理的部件、事件等要素分门别类，并有针对性地提供不同的操作办法，提高了城市治理的专业化、精细化水平。

（4）绩效考核规范化。

“网格划分并不止于一种空间关系的重置，而是责权利的再落实。”[21]在此情形下的绩效考核方式也当然要相应再完善。N镇Y社区网格化治理的绩效考核方式是一种新型的目标责任制考核方式，包括绩效指标、绩效标准、考核过程以及评估反馈等环节。为了使绩效考核真正落地，镇政府制定了严格的考核办法，统一监督、管理和考核，其主要体现在以下几个方面：第一，考核范围的扩大。所有的网格员、网格长以及相关工作人员都要接受考核；第二，考核指标的量化。综合指挥中心对各社区、各网格、各平台的结案率、投诉率、满意率等指标进行量化考核，并定期通报，遴选出优秀的网格长、网格员进行表彰，并与物质奖励挂钩；第三，以时间节点为依据定期收取各级网格的报告，催办未完成事项并予以问责。

2.横向权力（社会权力）的有效嵌入

在基层治理中，社会权力的有限扩展与有效嵌入到基层政府有两种方式，一是主动吸收新的社会团体或个人参与政策制定和基层治理过程；二是旧的社会团体或个人的参与意识觉醒，主动参与政策制定与基层治理过程。这两种方式均在现有的权力框架下展开。通过N镇的网格化治理过程，可以看出纵向的国家权力与横向社会权力呈现双增强态势，但是，社会权力的扩张是有限的。

（1）公民参与的多元性与可及性。

充分发挥居民自治作用，丰富志愿者活动载体，发动社会各界积极参与到网格化治理中，引导市民参与监督，形成“共建共治共享”的良好治理模式。在N镇，除了作为政府工作人员的网格员以及其他工作人员譬如消防、公安、交警等之外，还成立志愿者协会以及其他各种社会团体，这些都能够通过“城市e管家”的形式参与到城市治理工作中。这种社会主体参与的多元性和真实性，能够大大降低城市治理的成本，同时也能够有效避免社会成员解决问题的极端化。从中可见，社会权力的有效嵌入是城市治理善治的重要构成力量，社会权力的扩展在实现社会自主性增长的同时，公权力机关还可以借此随时掌握社会动态。社会权力的扩展通过民主参与的方式实现，而以社会自主性增长为依归的社会权力扩展也离不开对于公权力的依附性。这种依附性表明，社会权力的扩展是在良治政府的“掌控”之内，以社会权力的有效、有序嵌入为主要途径，同时尽量避免社会权力“脱嵌”情况的出现。

（2）各类社区组织积极融入网格化治理。

N镇在网格化的基础上，结合网格员与志愿者协会的力量，在合理发挥网格员职能的同时，大量培育、发育各类社会组织、经济组织，并使其共同参与网格化治理。譬如，志愿者协会、书籍漂流会、法律天地等各类社会组织的大量出现。尤其是惠邻社会工作服务中心，在优化基层自治、解决各类治理问题方面起到了重要作用。该社会组织通过组建由网格长、专业社工以及居民构成的居民议事委员会，将社会治理的触角延伸到每一个居民。居民议事委员会就高空抛物、楼道安全以及家庭安全等方面召开各类议事会，有力地促进了共建共治共享社会治理格局的形成。但是，大多数的社会组织都是在镇人民调解委员会及镇政府的领导下参与社会治理，借助其优势化解基层社会矛盾，辅助政府实现社会治理有序化、精细化的目标。

通过上述分析可以看出，在网格化治理模式中纵向权力渗透与强化力度远远大于横向权力的扩展与参与，这在更大程度上属于“权威依赖型治理”，这也回应了学界提出的“行政吸纳”式网格化治理的解释范式。那么，究竟是什么因素导致镇政府采取这样一种策略开展网格化治理，换言之，基层政府开展网格化治理的动机是什么？细思之，这既是对压力型体制的回应，也有政府“控制导向”的基层治理路径依赖与制度惯性使然，更是基层政府打破条块分割、责权不清的弊端，是社区赋权增能、提升治理效能的重要举措。

四、“纵向权力—横向权力”分析框架下的网格化治理风险及其规避

毋庸置疑，网格化社会治理作为一种基层的政社互动模式与权力整合方式，对于优化基层治理体制与实现秩序整合具有很大的现实意义。在上述案例中，网格化治理有利于N镇的社会稳定，提高了治理的回应性。这种治理模式立足于基层社会的分割性特征，重新整合并下放资源、权力，“形塑了秩序整合过程中国家与社会和市场间的关系及其制度与组织表现形式”。[14]但是网格化治理仍然受到“科层制”与“压力型政府”影响，导致社会空间挤压、技术凌驾于价值以及治理目标抵牾等风险，带来了基层治理体制内在的结构性紧张。

（一）风险呈现

1.行政权力扩张，挤压社会自治空间

通过治理链条的延伸与治理层级的增加，网格化治理“吸纳”社会力量到政府行政体制之内，加强了纵向国家权力向基层社会的渗透，提高了国家整合社会的能力。在治理实践中，“社会组织和社区居民更多是作为管理对象，参与公共治理的空间有限”。[14]以“行政化”方式运行的网格化治理，居民成为权力监控的客体，社区成为权力肆意挥洒的场所，这就意味着社区具备了更多“社会”而非“共同体”的意蕴，网格化带来高效治理的同时，也弱化了社区成员之间的相互联系。“行政化”带来社会组织的“边缘化”，刚性的网格边界与行政手段也会阻碍社区社会资本不断累积，进而影响公共秩序的生成。

2.过分迷恋技术，功能与价值割裂

伴随着城市网格化治理的逐步深入，技术悖论逐渐显现，功能与价值的合一性会因为技术的过度使用而呈现分离的趋势。互联网、大数据、区块链等技术手段是提升城市治理精细化水平，实现城市社会治理善治的重要途径。在网格化治理中，通过“技术嵌入”的形式，实现对城市治理现象和内容的精准判断、对城市治理对象和事项的精准锁定以及对城市治理手段的精当运用，以提升城市治理效率。但值得关注的是，对技术的过分迷恋会带来对人的驱离和反叛，甚至会对人带来“戕害”。一方面，“技术化”治理会造成治理目标的异化，比如在绩效考核过程中，网格化治理主管部门的工作重心在于对各级网格的考核，运用“查”（查台账）“审”（审报告）“看”（看现场）的考评方式考核各级网格员是否实现目标与完成上级要求，这就在一定程度上使得资源集聚、权威分配以及工作重心围绕着考核目标，存在着偏离治理实质目标的风险。另一方面，“技术化”治理在基层的充分延伸以及公民权利意识的增长，加上父爱主义的政府选择，使得公民在网格中利益表达更为便捷、成本更加低廉。但是基层治理资源与人员有限，故而在网格化治理推及的前期，无法全方位地承接涌现的大量问题，这会使基层治理问题存在进一步激化的可能。网格化治理作为一种“技术化”治理形式，需要一整套规范、健全甚至繁琐的流程去保证目标的实现，但是过分强调技术的形式，可能会耗费更多的治理资源，使得功能与目标偏离价值。这就需要在技术嵌入的同时，也要有人文情怀的倾注，注重人的自由度、获得感、舒适度的提升，最终实现人的“自在自觉”。

3.职责异化，网格化治理目标抵牾

（1）选择式治理。

以目标责任制为主要约束方式的考核，能够对网格化治理各部门、各环节实现全方位、立体化的评价与监督。在考核类型上，分为内评价与外评价。前者指的是网格系统、云端系统所显示的实时通报，通过网格化管理信息平台的后台记录、数据所自动生成的季度考核、月考核以及周考核报告；后者指的是以基层网格为中心，针对系统无法实时反馈的信息数据，通过新闻媒体、外界舆论等所通报的信息，组织居民以及社会组织对所提供的公共服务的内容、形式以及效果进行评价与监督。这种复合式、信息化的考核方式有利于督促网格化治理效能提升与目标的达成，一定程度上克服了人为因素的干扰，但是这种考核方式也会带来一定的非预期后果。一方面，在资源有限的情况下，基层会偏向于执行那些评分占比较大的刚性任务，而忽视那些不易量化或者评分占比低的弹性任务。这会导致考评结果出现结构性分化，且不同主体的评分出现较大差异。另一方面，基于“目标导向”的考核方式，存在着为达到“目标”而忽视管理过程合法性与合理性的现象。这一定程度上是由于“压力型体制”弊端在网格化治理模式中的表现。

（2）碎片化治理。

通过网格化治理，基层社会的利益诉求被拆分为一个个“网格”，在这个边界相对明显的封闭区域，基层社会事务的解决都在遵循“属地管理”的原则，网格的分割效应使得纠纷解决与利益诉求被容纳在一定范围之内，提高了基层治理单元的回应性与灵活性，增强了基层治理绩效。但是，网格化治理增加治理层级、层层分解任务和目标带来的分割效应也会使得复杂问题处理简单化、系统问题解决线性化，不利于形成跨行政边界的利益聚合体，加剧治理“碎片化”的可能。

（3）应景式治理。

网格化治理在回应基层治理事务复杂化、利益诉求多元化、资源与权力悬浮化等方面取得了较好的成绩。但是网格化治理整体着眼于“维稳”与“控制”，通过人为建构区隔化的边界实现对完整生活场域的网格化切割，这种切割在达到分而治之目的的同时，其聚焦点更大程度上是实现对秩序再生产，而非深度满足居民利益诉求。此外，网格化治理并未打破职能式的科层制结构，网格层级的职权来自上级、考核来自上级，分工明确是治理链条的基层延伸。因此，其依旧带有原有条块分割多头管理的弊病，部门协同与统一管理存在困难。

（二）风险规避

化解网格化治理风险的关键在于建构基层政府、市场与社会良性互动的制度性权力关系，既要实现“权力逻辑得到权利逻辑的系统性规制与制度性接纳的合法性”，[22]又要关注基于权利导向的权力理性化与基于秩序可控的权利有序化的双重目标，以实现基层治理秩序再生产、结构均衡以及良好的治理绩效，这就需要理顺并重塑政府与社会的关系，实现效能政府与法治社会的有效协同，走向“强治理”模式。

1.坚持服务取向：将服务功能与管理功能统合起来

基于事本主义与管理主义的“管控型政府”难以应对治理形势复杂、治理需求多元的现实，而“服务型政府”能够将管理功能统合到服务功能中，实现兼顾与平衡。根据调研，N镇Y社区的网格化管理的初衷是实现基层治理的稳定，暗含对秩序的“控制”，这属于“管控型网格化管理”。这种模式存在矛盾累积与问题集中爆发的风险。因此，提升基层治理的效能，使基层治理秩序得到提升，就应该建立一种“资源、效率与服务共享”型的网格化治理模式。

2.合作型治理：加强政府主导下多元主体联动的共治模式

在权力框架下，利益共融逻辑会带来合作型治理，进而使得社会稳定与繁荣；而利益狭隘逻辑会带来治理的碎片化、分散化，会阻碍秩序共同体的生成。特别是“在高度复杂性社会和高度不确定性的条件下，人类必须以合作行动去应对各种各样的挑战……这是时代提出的新课题，也是人类秩序追求的归宿”。[23]传统的管控型社区治理，更多的是在管控和维稳的思维下去发现问题与解决问题，行政化倾向更加明显，政府与网格人员和公众之间的利益整合是离散的，诉求表达的方向也不一致，这不利于利益的共融。故而传统的管控型网格化治理模式需要升级为积极的服务型网格化治理模式。这就需要从以政府为惟一治理主体的治理模式向以政府为主导的多元主体共治模式的转型，这是发挥网格化治理效能的重要举措。

3.重视社会：以社区协商促进基层治理公共性增长

稳态的基层社会秩序是基层治理的根本目的，构建这种秩序，就要实现基层治理的社会化。正如福山所说：“等级制管理与基层自我组织，作为秩序的来源，二者缺一不可。”中国基层社会并不缺少等级制管理，需要的是多元治理主体参与到基层事务的治理中来，通过营造利于社会组织发展的环境和氛围，提升参与的质量与实效。本文通过梳理N镇Y社区的网格化治理实践发现，社区治理仍然存在浓厚的行政化色彩，缺乏治理社会化的动力与机制，治理的自治性与公共性受到抑制，这是与网格化治理目标相抵牾的。从政策网络视角审视社区的网格化治理，其目标在于实现基层自治。[24]由此，需要通过多主体的交往、规范、认同以及关系网络的建设，推动以公共性为内核的社区共同体的建设。在共同体中，频繁的接触与交往、相似的文化与惯习以及共同的规范行动，会增强个体的主体性地位，强化社区认同，进而实现基层治理社区公共性增长，真正做到“让社区回归社会”。

五、结语

网格化治理作为社会治理重心下移的主要制度设计，在基层已经广泛推行。如何认识、理解以及评价“网格化治理”，将影响到当前基层治理的改革以及发展走向，继而影响到国家治理体系和治理能力的现代化。但是单纯依据当前网格化治理的社会效果就对其全面肯定，或者援引西方治理理论对其批判，都难以真正深入认知中国基层治理的复杂性。建构并采用“纵向权力—横向权力”分析框架审视网格化治理的运行机制、绩效生成逻辑与隐含风险，能够引领网格化治理的未来走向。网格化治理通过强化纵向权力机制能够有效解决基层治理的“碎片化”，推动基层治理由“弱治理”向“权威依赖型治理”转型。但是这种“权威依赖型治理”由于缺乏充分横向社会权力的发育，仍然隐含着风险，“纵向权力”和“横向权力”双重强化下的“强治理”才是基层治理发展的方向。

注释:

[1]本书编写组.党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017.

[2]中共中央、国务院关于加强和完善城乡社会治理的意见.[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm.

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