基建先行：共筑通往幸福村落的“康庄大道” ——基于湖北省秭归县农村基础设施共建共管的调查研究

作者：张帅 陈国明  责任编辑：王飞雪  信息来源：  发布时间：2020-02-23  浏览次数： 1782次

2018年中央一号文件明确指出：“要继续把基础设施建设重点放在农村……鼓励农民对直接受益的乡村基础设施建设投工投劳，让农民更多参与建设管护。”完备的农村基础设施条件是实现农村产业兴旺、农民生活富裕的先决条件。然而，当前我国农村基础设施建设仍普遍面临着“建设难统筹、项目难落地、维护难开展”等问题，严重制约着农村社会经济各项事业发展。对此，秭归县探索形成了农村基础设施共建共管共享新路径。具体而言，当地以村落协商跨利益藩篱，破项目筹建阻力；以资劳同筹跨实施障碍，聚凝心共建合力；以机制健全跨保障困局，添长效管护动力。农村基础设施由“无人建”到“共筹建”，从“无人管”到“人人管”，农村基础设施共建、共管、共享良好局面得以形成。秭归县农村基础设施共建共管共享的创新实践也为全国其他欠发达地区农村提供了有益的经验探索。

一、力匮制乏，农村设施建管陷入“深水泥沼”

长期以来，由于农民利益需求分散，建设主体责任不明，管护机制不全，导致秭归县农村基础设施建设管护陷入“乱局”。

（一）利益分散难发力，基础设施筹建成“无焰之火”

农民利益诉求难以聚合，导致基础设施筹建难以启动。一是利益繁杂，群众“无人建”。村庄内部海拔差异大，村民利益需求难以整合。秭归县民政局工会主席李林修说：“在同一个建制村里，山上的人与山下的人想法就不一样。”二是等偿要补，群众“无心建”。对于政府项目“下村”，大多数村民的第一反应不是如何参与，而是想着要补偿。“以前都是占了我家地，砍了我家树，能补4万要8万”，王家桥村村民罗立宝如是说。三是公地私用，群众“无意建”。在缺少监管的情况下，侵占公地的事情时有发生。王家桥村党总支书记杜海林表示：“一些村民直接在路肩上种植果树和蔬菜，严重阻碍了交通，没有人愿意为了修路把自家的树砍掉。”

（二）多头主体难聚力，基础设施建设成“无本之木”

在基础设施建设方面，由于建设主体责任不明确，难以形成合力。第一，政府规划不足，难成“一盘棋”格局。由于缺少统一规划，产生了一些“问题路”。杜海林书记说：“我们也一直想修建果园路，但没有政府规划，就只能搁浅。”第二，村级力量不足，难解“一公里”难题。秭归县平均每个建制村仅有3至5名村干部，且主要忙于行政事务。一些村干部表示：“村里人手不够，无暇顾及‘自治’事务。”第三，群众参与不足，难现“一心齐”局面。在市场经济大环境下，农民参与村庄事务的积极性不高。水田坝乡党委书记吴雄无奈表示：“当前许多农民都在忙于挣钱，对兴办公益事业无兴趣。”

（三）机制不全难用力，基础设施管护成“无源之水”

由于缺少引领、监督和激励机制，导致村民不愿参与基础设施管护。首先，缺引领办法，难以生成“内动力”。因为缺少必要的引领方法，难以撬动村民参与基础设施管护。王家桥村第一村落理事长胡学关说：“村干部和党员不带头，老百姓也不知道咋搞。”其次，缺监督规则，难以形成“执行力”。监督规则的缺乏，导致基础设施陷入“无人管”局面。中坝子村党总支书记韩拥军说：“村里修了引水管道，因为没有监督规则，有的村民不仅浪费水，还蓄意破坏管道。”最后，缺激励机制，难以促成“推动力”。村庄缺乏参与激励机制，村民参与动力不足。陈家坝村党总支书记傅先新说：“以前没有奖励办法，村民不愿意参与垃圾清理，都是由村委会出工清理，每年要花费4万多。”

二、凝心聚力，农村设施建管重拾“压舱基石”

秭归县在“幸福村落”创建过程中，统合群众利益、发动群众参与、健全规章制度，实现了基础设施统筹共建和长效管护的有力结合。

（一）利益整合，破基础设施建设“硬土”

秭归县以村落为平台，充分调动群众、“二长八员”和村干部的力量，扫清基础设施建设阻碍。一是消除利益纠葛，拔去群众“心头草”。村落理事会召开屋场会，由群众自我协商和“二长八员”调解，消除村民利益纠葛。王家桥村第四村落理事长王大学谈到：“通过召开屋场会，由‘二长八员’协调，矛盾就能得到解决。”二是补偿适宜有度，留足建设“规划地”。受益户根据被占土地及其附着物数量对被占地农户进行补偿，留足建设用地。王家桥村有6条路的建设用地都来自于村民的自发调田、换田和补偿。三是路障清理迅疾，扫清建设“拦路石”。在受益户与被占地农户达成一致后，由村委对路障进行清理。王家桥村第七村落理事长王达应说:“在群众达成一致后，村干部就迅速砍掉影响果园路修建的果树。”

（二）群策群力，植基础设施建设“新苗”

秭归县以村落为单位进行基础设施规划，群众自发筹资筹劳，监督工程质量，使基础设施建设既得到落实又实现高质。首先，村落规划协同，把准基础设施建设“方向盘”。基础设施建设以村落为单位进行协同规划。王家桥村第二、三、四村落协同规划了一条果园路，使三个村落的路段相连，打通了村落间的阻隔。其次，共同出资出力，启动基础设施建设“发动机”。“二长八员”发动群众筹资筹劳，将基础设施建设落到实处。王家桥村十一村落宣传员王功勋指着一条果园路说：“这条路长1.2公里，宽5米，全部由我们村民筹资投工修建，村里没出一分钱。”再次，群众监工保质，上稳基础设施建设“保险杠”。群众在施工现场进行监督，确保建设“用料足”、“标准高”。中坝子村第三村落在2017年修建一条机耕道，由群众监督施工，确保高标高质完成道路建设。

（三）建章立制，施基础设施建设“良肥”

秭归县通过创机制、抓典型，加强基础设施管护。第一，实行“三我”示范，提起基础设施管护的“领子”。王家桥村实行“我是党员我示范”、“我是代表我带头”、“我是贫困户我感恩”的“三我”示范行动，党员、代表和贫困户每人分50米的养护路段，并将包干责任牌贴在责任人门口，便于村民监督。第二，推行积分管理，拉好基础设施管护的“链子”。陈家坝村将管护与积分相结合，村民每完成一项管护可得相应积分，每一积分可兑价值两元的物质奖励，从而激发村民参与基础设施管护的动力。第三，实施评比表彰，扣紧基础设施管护的“扣子”。建制村对各村落管护工作进行检查评比，用以奖代补的形式对优秀村落及“二长八员”进行表彰。2018年，秭归县将向每个村投入3万元以奖代补经费，调动基础设施管护的积极性，实现“用小钱办大事”。

三、“和惠”双收，农村设施建管再扬“领航风帆”

秭归县以村落为单元，发动群众筹资筹劳，共同开展基础设施建设和管护，在实现基层社会和谐的基础上，推动了村庄产业发展、农民生活兴旺。

（一）基建“生财”，铺就“致富路”

秭归县通过发动群众开展基础设施建设，打通了农村基础设施“最后一公里”，降低了人力使用成本，促进了农村产业发展。第一，道路互联互通，打通产品“辽阔河道”。秭归县通过发动群众开展道路建设，打破产品外销阻碍。王家桥村村民自主修建了6条共15公里果园路，实现“公路修到果园来，省时省工跟车采”。第二，人力成本下降，集聚收益“涓涓细流”。秭归县农村道路的畅通降低了人力成本。王家桥村第三村落理事长胡开进说：“自从路修通后，人力成本大幅下降，节省的成本成为了村民收入的一部分。”第三，产业规模渐成，汇成利润“汪洋大海”。秭归县道路建设助产业做大做强。王家桥村得益于道路建设，前来购买柑橘的商贩大幅增多，王家桥村乘势扩大柑橘产业规模，现在已有柑橘6000余亩，产值近1亿元。

（二）管护助力，铸成“幸福路”

在村落理事会组织下，群众从自身利益出发，轮流或指定专人管护，使基础设施长期发挥效益。首先，承载能力日上竿头，助力美丽乡村“走得实”。秭归县通过有效管护提高基础设施承载力，为农村产业发展和美丽乡村建设奠定基石。陈家坝村村民杜国金说：“对路面进行维护，道路才更耐用，农村发展才有基础。”其次，使用效率经久不衰，助力美丽乡村“走得快”。秭归县通过有效管护提高基础设施使用效率，使基础设施成为“幸福村落”建设的“加速器”。王家桥村于2017年砍掉侵占路面的树300多棵、蔬菜700多斤，提高了道路使用效率。再次，使用寿命有效延长，助力美丽乡村“走得远”。秭归县通过基础设施管护延长了基础设施的使用寿命。水田坝乡青蒿峪村冯家湾村落组织受益户近40人投工100多个，对路面、水沟进行清理维护，延长设施使用寿命。

（三）多元参与，造就“和谐路”

秭归县以村落为参与平台，以群众为主体力量，实现了群众关系改善、设施管护增效。一是利益相合，集体行动由松散到聚合。秭归县以村落为单元进行基建统筹，“二长八员”牵头，有效整合了群众利益。按杜海林书记的说法，就是实现群众“心往一处想，力往一处使”。二是矛盾减少，村民关系由紧张到和睦。秭归县通过群众自我协商、“二长八员”调解，化解村民矛盾，实现村民关系和谐。据统计，秭归县自创建“幸福村落”以来，五年内村落矛盾纠纷数量同比下降了21%。三是管护有方，设施管护由无序到有序。秭归县通过创机制、抓示范使基础设施管护有序开展。王家桥村通过“三我”示范撬动群众参与公路管护，使设施管护有序进行。

四、合力聚益，农村设施建管开启“崭新航路”

秭归县创新机制，通过政府引领规划，干部搭建共识，群众群策群力，盘活了农村基础设施建管“大棋局”。

（一）寻求适当的治理利益单元是实现长期管护的必要前提

2018年中央一号文件指出，“继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。”长期以来，由于治理单元过大，基层工作人员难以对农村基础设施进行有效管护。为此，秭归县下沉治理重心，把村落范围内的基础设施管护责任划分到片，分片到人，使得基础设施管护工作得以有效开展。因而，只有形成适当的治理单元，才能实现基础设施的长期管护。

（二）形成必要的激励监督机制是促进共建共管的有效途径

必要的激励监督机制能够有效促进共建共管。当前，村民更加关心自身事务，参与公共事务的积极性不高。基于此，秭归县陈家坝村探索实行“积分制”基础设施管护模式，以服务换积分，以积分兑奖品，鼓励群众积极参与基础设施建设。此外，陈家坝村还制定了“公路养护公约”，规定了详细的监督和处罚措施，发动群众进行自我约束和监督，有效促进了基础设施共建共管。

（三）充分发挥农民的主体作用是完善基础设施的关键举措

长期以来，地方政府在农村基础设施建设中政府越位、错位参与，难以获得农民的认可。对此，为充分尊重农民主体地位，秭归县开展了划小村民自治单元的改革探索，在建制村以下开拓出村民自治空间，发动农民自己解决自己的需求，从而有效推动了农村基础设施建设。可见，完善农村基础设施。