运动其外与常规其内：“指挥部”和基层政府的攻坚治理模式

作者：徐明强 许汉泽  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《公共管理学报》 2019年第2期  发布时间：2020-02-13  浏览次数： 5760次

【摘　要】以陕南秦巴山区H县T镇脱贫攻坚指挥部的实践过程为例，本文从人事与组织架构、会议/文件制度、上下级关系等方面对指挥部进行静态描述，从组织型变、任务执行、监督考核三个方面对指挥部进行动态描述，总结基层政府“攻坚治理模式”。本研究为探索性案例研究，以H县T镇田野观察为基础，采用文本分析、深度访谈方法。研究发现，常规治理与运动式治理的二元划分和转型判断并不一定契合基层治理实践的复杂性，也忽视了两者有效融合的可能性。基层政府以指挥部为基础，通过机构融合、帮包到人、外在考核形成了脱贫攻坚的强运动机制，通过工作小组、任务分解、数字指标实现了脱贫攻坚的再常规化机制。与其他治理模式相比，攻坚治理模式具有“运动其外、常规其内”的基本特征，主要用来完成急难险重的政治任务。本文的理论价值在于，在事实层面扩展对基层政府运行模式的认识，修正常规治理和运动式治理的二元化分，在价值层面调整对基层政府运行模式的发展判断，对运动式治理常规化的转型范式进行理论反思。

【关键词】基层政府；脱贫攻坚；指挥部；攻坚治理模式

一、引言

上世纪80年代以来，乡镇意图模仿省、市、县的官僚体系打造专业化的干部队伍，建立分科设岗、分工配合的常规运行模式，但受制于有限的财政和人力资源，这一目标并未完全实现。同时乡镇又承担了来自中央以及省、市、县的工作压力，各条块的工作任务最终都需要由乡镇贯彻落实。对于日常工作，乡镇可以依靠不太规范的官僚体系予以应对，甚至可以依靠“政府间共谋”[1]“选择性政策执行”[2]来化解工作压力。但面对一些超常规的“政治任务”，身处“压力型体制”[3]之中的乡镇就必须整合资源，在现有官僚体系的基础之上进行组织型变，建立非常规的执行机构，配备相应的执行/监督措施来完成政治任务。

对当下乡镇而言，最重要的政治任务就是脱贫攻坚。2013年11月习近平总书记到湖南湘西考察扶贫工作时首次提出“精准扶贫”。之后一系列的领导人讲话、政策文件、媒体宣传将精准扶贫提到了前所未有的高度。2015年11月中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，精准扶贫转入“攻坚”阶段，成为基层政府（1）不容置疑的“政治任务”。同时，精准扶贫所采取的减贫措施也已经超越了以往的扶贫思路，从单纯的开发式扶贫转变为综合治理式扶贫。中央以及地方提出的“五个一批”、“七个一批”、“八个一批”（2）的工作思路涉及到基层政府的方方面面，已经不是单个“条块”能够解决的问题。

面对这种超常规的政治任务，乡镇“不太规范的”官僚体系就显得力有不逮。尽管具有扶贫任务的乡镇大多设有“扶贫站”，但乡镇扶贫站一般只有三五名本职或兼职的工作人员，相较于繁重的扶贫任务而言完全不成比例。而且扶贫站只是乡镇内设机构，没有足够的权威与上级政府、社会组织进行对接，也没有权力安排乡镇其他“办、站、所”的工作任务和工作节奏（3）。为了完成脱贫攻坚，乡镇必须打破分科设岗、分工配合的常规官僚体系，在“扶贫站”之上，建立更具权威的“脱贫攻坚指挥部”作为执行机构，对扶贫工作进行统筹布局、统一安排。但这并不意味着政策执行过程非专业、缺乏稳定性，事实上乡镇并未抛弃分科设岗、分工配合的执行方式，在进行政治动员的同时，依然要求以工作小组、任务分解、数字指标为抓手，实现脱贫攻坚的再常规化。以强运动机制和再常规机制为基础，乡镇政府转变为同时具备外在政治动力和内在科层理性的“攻坚治理模式”。

基于这一现实经验，本研究的分析过程主要包含以下两方面：（1）从静态层面（包括人事任命、会议/文件制度以及上下枢纽关系）描述脱贫攻坚指挥部的制度框架；（2）在动态层面总结基层政府攻坚治理模式的具体运行机制，探究基层政府在脱贫攻坚过程中，如何以“指挥部”为基础，在构建“强运动机制”的同时实现政策执行的“再常规化”。本文的问题意识在于，通过对指挥部的静态与动态分析，展示中国基层政府治理模式的复杂样态，归纳“攻坚治理模式”的基本特征，比较常规治理、运动式治理、攻坚治理之间的类型关系，以此来论证“常规与运动均是当前中国基层政府治理模式的组成因素，两者关系表现为“运动其外、常规其内”这一命题，对既有的“二元划分”和“转型范式”进行理论修正。

二、理论基础与案例介绍

（一）文献回顾

在“治理”的概念内涵上，不同学者观点相异。一种是延续世界银行对治理的界定，强调社会主体的参与，认为善治是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程[4]。这种观点延伸出“多元主体共同治理”的脉络[5]。另外一种观点则认为“治理不是指无需政府的治理”[6]，在中国政治话语体系中，治理的本质就是“中国共产党领导人民进行治国理政”[7]。这种观点引申出了“国家治理”的脉络（4）。在“国家治理”的理论脉络下，基层政府（包括乡镇在内）的运行逻辑一直是学术研究的重点议题。前述部分提到的“压力型体制”是对中国政治体制的基本描述，常规治理和运动式治理的区分是分析中国基层治理模式的重要概念。在此之下，中国地方治理研究的议题围绕政府间关系、工作任务和组织型变等不同的路径展开。

在政府间关系研究路径中，比较典型的概念有行政发包制、锦标赛体制和项目制，这些概念常被用来解释政府在垂直和水平方向上的激励/竞争关系。上级政府将工作任务以整体打包的方式发包给下级政府[8]，同时上级政府以“目标管理责任制”[9]为手段对下级官员进行绩效考核。行政发包-目标管理责任考核的内容随具体情况变动，例如计划生育（5）、精准扶贫[10]、环境保护[11]等等。与行政发包制、目标管理责任制相配套，锦标赛体制成为地方政府在横向关系上的竞争机制[12]，下级政府或部门之间以经济发展为核心展开相互竞争，以期获得提拔重用[13]。当上述模式运行不畅，“打破常规的纵向层级结构和横向区域结构、以预期事务目标为中心”[14]的项目制得以出现，社会管理项目化构成政府动员的重要模式[15]，在项目“发包”、“打包”、“抓包”环节中，国家部门、县市政府、基层组织（村庄或企业）三方主体出现控制与反控制[16]。项目和科层共同形塑了基层政府的行为方式，即出现史普原所说的“科层为体、项目为用”[17]。

对工作任务性质的研究深入到了基层政府运行内部。按照狄金华对麦乡植树造林工作的过程描述，地方政府的工作任务区分为常规工作和中心工作。所谓常规工作是地方政府按部就班就能完成的日常工作，这种工作的难度和重要性程度都不高。而“中心工作”则是围绕上级部署而开展的重要任务，这些工作构成基层政府某阶段的工作重心，必须不计成本和代价予以完成[18]。在具体的任务执行方式上，常规工作仍由行政科层制来完成，中心工作大多采用行政包干制的方式[19]。在中心工作机制下，县域党政体制通过中心工作模式领导和介入具体的治理事务[20]，乡镇政府则通过选择设置治理议程、重构组织结构、再造行政流程、选择治理策略等方式，完成“选择式”治理的目标[21]。

与工作任务性质相配套，基层政府科层体系也在发生组织型变。按部就班、分科设岗、层级节制是常规官僚体系的基本特征，这种组织形态主要用来处理常规工作。面对部门分工过细、协调困难，中央到地方成立领导小组以解决之（6）[22]。这类议事协调机构既是传统官僚制在新环境下对非常规任务的反应，又是主政者调配资源、管理注意力的一种方式[23]，领导小组机制成为科层治理运动化的实践路径[24]。在扶贫领域也同样如此，成立“领导小组”并采取各种各样的动员形式来执行政策，能够在实践过程中克服“科层制反功能”，体现科层组织的“制度弹性”[25]。

在上述事实、机制分析之外，对中国基层政府运行逻辑的分析还暗含了“转型思维”的价值判断。受阿普特“政治现代化理论”[26]的影响，同时也缘于改革开放后对“左”倾政策的历史反思，摒弃群众运动、建立常规治理模式被认为是中国政治体制改革的重要内容。从历史发展的角度讲，改革开放前的中国社会被看作是“全能主义”[27]或“新传统主义”[28]，所采取的群众运动式的治理方式通常诉诸非理性的革命情绪[29]，改革开放后的治理模式则是从总体性支配向技术治理的转变[30]。

一方面运动式治理被认为是“问题化”的存在。唐皇凤以1983年、1996年和2001年全国范围内三次“严打”为例，认为“间歇性社会控制”源于“中国国家治理资源的贫乏和国家基础性权力的缺乏”，是非常态社会的体现[31]。冯仕政则强调新中国成立以来的各种政治运动、社会运动均具有国家运动的色彩，作为一种社会治理方式，国家运动的基本特征是非制度化、非常规化和非专业化[32]。在乡镇政府层面，运动式治理也被看作是“制度不足的典型体现”[33]。另一方面，运动式治理被认为只是一种阶段性的矫正机制，在Whyte看来，改革开放前的运动式治理意味着常规官僚制度的失败，反映出的是政府对官僚体制特权化的纠正[34]。周雪光延伸了这一观点，认为中国国家治理面临着威权体制和有效治理之间的矛盾[35]，运动式治理机制是针对常规治理机制失败而产生的（暂时）替代机制或纠正机制[36]。那么随着国家治理能力、威权体制的转型，运动式治理也会消失，国家治理终将走向常规化。倪星等人对S市市监局“清无”专项行动[37]、王辉对川东T区“活禽禁宰”运动[38]、陈恩对某县“计划生育史”[39]的分析，也印证了“转型范式”的存在。

但现有研究同样表明，在当前中国基层治理实践中，常规治理和运动式治理并非单纯的“传统和现代”、“主流和纠偏”的关系，两者具有多重复杂性。Van Rooij分析了《中国环境法》的实施过程，认为常规执行（Regular Enforcement）和政治运动（Political Campaigns）都是中国政策执行的手段[40]。欧阳静区分了“国家运动型治理”和“地方运动型治理”两个不同的类型，以此来说明地方运动型治理与官僚体制相互依存，两者共同实现基层政府职能、达成基层社会治理目标[41]。杨志军分析网络“扫黄打非”专项运动，认为常态治理也蕴含了非常规化的可能（7）[42]。John Kennedy等分析了改革开放以来中国独生子女政策和新近的环保政策实施过程，发现中央政府通过政治运动强化了对地方的控制，整体上增强了国家能力[43]。也就是说，运动式治理“能够在短时间内通过动员行政资源和权力再分配的方式提高政府治理的有效性”[44]。

（二）文献评析与本文路径

上述观点对于理解中国基层政府运行模式大有裨益——常规治理和运动式治理的二元划分为理解乡镇政府运行逻辑提供了类型化的分析概念，构成问题讨论的起点。但现有的文献也存在一些不足。首先，二元划分禁锢了人们对基层政府运行模式的认识。现实情况是，不同的治理模式并非泾渭分明，可能常规治理与运动式治理相融合的观点更有说服力。尽管有少量文献涉及到了两者的结合，但对于两者结合的具体形式尚存在很大的模糊之处。其次，“转型思维”限制了对两者发展趋势的预期，“运动式治理的常规化”并不是合适的概念。两种治理模式在中国国家治理过程中具有同等重要的作用。特别是面对一些超常规、完成难度大的政治任务，单一维度的治理模式无法奏效，更需要运动式治理提供外在动力、常规治理提供内在规范，两者共同完成“攻坚”的政策目标。

本文的学术目的在于，以陕南秦巴山区H县T镇为案例进行田野深描：从人事与组织架构、会议/文件制度、上下枢纽关系等方面对脱贫攻坚指挥部进行静态描述；从组织型变、任务执行、监督考核三个方面进行动态描述，将“强运动机制”与“再常规机制”之间有效融合的治理样态概括为“攻坚治理模式”。所谓“攻坚治理模式”是沿着“国家治理”的理论脉络提出的经验性概念，主要用来总结概括基层政府按照有效性原则，通过运动式治理与常规治理相结合，贯彻落实政治任务的方式。在这一概念内涵中，“治理”主要侧重国家治理，“攻坚”体现的是基层政府在执行政治任务时所蕴含的“攻坚克难”的目标导向。本研究的学术贡献在于对既有学术观点进行补充和修正：在理论总结部分，将这种治理模式的特征归纳为“运动其外、常规其内”。与以往二元划分相比，这一判断能够更好地展示出中国基层政府运行方式的复杂性；与以往转型范式相比，这一判断能够更好地体现出“常规和运动”两种元素在中国基层政府运行过程中同等重要的基础性地位。

（三）案例基本情况

T镇位于陕南秦巴山区深处，北为秦岭、南为大巴山。秦巴山区属于《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》当中14个集中连片特殊困难地区，是脱贫攻坚主战场之一（8）。T镇所在H县是国家级贫困县，全县有建档立卡贫困村77个，建档立卡贫困户28773户84856人，贫困发生率30.45%。经过几年的扶贫工作，截止到2017年底，全县仍有贫困村64个，贫困户15749户41475人，贫困发生率14.88%。由于地处偏远，T镇贫困情况相较H县其他乡镇更为严重，所辖10个行政村有8个贫困村（其中4个为深度贫困村），2018年建档立卡贫困户2454户7671人（贫困发生率47.6%），其中未脱贫1676户4938人（实有贫困发生率30.65%），已脱贫享受政策414户1479人，已脱贫不享受政策364户1254人。H县和T镇经济社会基本情况与全国的对比见表1。

按照2016年的脱贫工作方案，全镇需要在2019年底确保全面脱贫，贫困户全部“越线”（家庭人均年收入超过3050元人民币），实现“两不愁四保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本住房、医疗、养老有保障）。但从2014年后T镇脱贫情况来看，T镇脱贫攻坚的任务依然非常艰巨。

三、“T镇脱贫攻坚指挥部”：制度框架

不同历史时期，扶贫机构的设置存在很大差异。1985年之前中央和地方的扶贫机构设置在民政部内部，主要从事社会救济工作。根据1986年中央一号文件，国务院成立了扶贫开发领导小组，并在农业部设置了司局级办公室。地方上的扶贫机构开始独立，省、市、县级设置了扶贫开发办公室，乡镇则设置扶贫专干。2001年国务院扶贫办从农业部独立，升格为副部级，有扶贫重点县的省、市、县大多也将扶贫办提升半级乃至一级。精准扶贫政策实施以来，扶贫任务重的县、乡普遍设置了扶贫办（站），对扶贫工作进行统一领导。从发展过程上看，扶贫机构级别不断提高，独立性逐渐增强，而且突破常规官僚系统、跨部门的领导小组逐渐主导扶贫过程。2015年精准扶贫进入攻坚阶段，再次强化了这种趋势，地方开始超越领导小组，设置“脱贫攻坚指挥部”承担政策执行功能（9）。

（一）指挥部的人事任命与组织型变

来自中央的政治压力通过省、市、县很快就传导到乡镇。2015年12月30日，H县成立县脱贫攻坚指挥部，两周以后T镇也成立了镇脱贫攻坚指挥部。县、乡都尝试在原有官僚体系的基础之上进行组织型变，将指挥部打造成脱贫攻坚的核心机构，专门负责脱贫攻坚政策的执行（10）。T镇发布文件称，建立指挥部的目的是为了“切实打赢脱贫攻坚战，为我镇脱贫攻坚提供强有力的组织保障，有序推进全镇脱贫攻坚，如期全面完成脱贫攻坚任务”。同日，T镇党委、镇政府印发《坚决打赢脱贫攻坚实施方案》，在指导原则部分，要求“创新工作机制，立即由平时状态转为战时状态；创新工作方式，由各自突击转为合力攻坚。”在具体工作机制部分，提出“实行脱贫攻坚指挥部领导体制”。当年年底，T镇对脱贫攻坚指挥部的组织架构进行了补充，增设了搬迁（旧房改造）工作组、基础设施建设推进组、发展产业增收组、信息宣传组和督查考核组等五个专门的工作小组（人事安排和组织框架见图1）。

从人事关系上看，脱贫攻坚指挥部与党委、政府存在一定程度的人事重叠。“指挥系统”的领导干部几乎囊括了镇领导班子全体成员，成员系统则囊括了镇属“七站八所”负责人和驻镇及镇属各单位负责人。同时镇脱贫攻坚指挥部下设办公室（简称“镇脱指办”）作为常设办公机构。镇脱指办与原有镇扶贫站一个机构、两块牌子，镇扶贫站主任兼任镇脱指办主任。镇脱指办的职责具体包含以下几点：（1）负责制定全镇有关扶贫工作配套政策和管理细则；（2）编制扶贫开发年度计划，指导全镇开展脱贫攻坚工作；（3）负责本镇精准扶贫责任书、脱贫攻坚各项指标的落实；（4）负责上级扶贫开发项目资金管理和监督检查工作；（5）负责全镇脱贫攻坚工作，组织协调各部门和企事业单位开展结对帮扶工作；（6）负责上级部门在镇包村扶贫的协调和联络工作；（7）负责贫困人口的识别把关、建档立卡及上报、信息数据收集整理更新工作；（8）负责所有贫困户分项扶贫措施的汇总、上报及贫困村产业规划的调整完善和启动工作；（9）做好脱贫攻坚指挥部临时交办的其他各项工作。

事实上，这种人事安排相当于在党委、政府部门的基础之上，再造一套新的政府体系。这套新的政府体系以原有的党委、政府组织架构和工作人员为基础，指挥部的领导人员具有原党政机关和指挥部指挥长的双重身份。但是和原党政机构不同，这套新的“政府体系”并不需要承担其他工作，只需要承担脱贫攻坚一项任务。

（二）指挥部的枢纽地位与工作推进

在脱贫攻坚过程中，指挥部之所以能够推动政策执行，一是靠前面所讲的领导规格，更主要的原因是指挥部能够通过正式的会议、文件制度以及半正式、个人化的驻村/联村制度，在上下关系中占据枢纽地位。

在政府内部，这种枢纽地位是依靠正式的会议和文件实现的（见图2）。在中国政治场域内，政府会议和文件都是进行政治动员的有效方式[45，46]。在脱贫攻坚领域基层政府也需要依靠各种会议和文件开展政治动员，对扶贫干部进行鼓励、对扶贫任务进行分解。在县级层面，H县要求脱贫攻坚实行“4加3”工作推进制度（11），乡镇指挥部的会议制度要比县级更为具体，也更为频繁。镇脱贫攻坚指挥部要按照每季度召开一次指挥部全体会、每月召开一次指挥部办公室成员会，定期不定期研究部署工作、决策重要事项、推动工作落实。在实际工作中，T镇还会根据事项重要程度召开“指挥部扩大会议”，传达上级指挥部的工作指示（12），安排本镇扶贫工作（13）。在文件制度方面，指挥部以及指挥部办公室并不会取代原有党委和政府的职权，一些重大事项的文件依然采取党委、政府联合发文或单独发文的形式下发给各下属单位。指挥部及其办公室负责制定脱贫攻坚领域具体的文件。从发文单位上看，县指挥部的文件大多以“指挥部办公室”的名义下发。从收文单位上看，县“脱指办”的收文对象包括“各镇党委、镇人民政府，县委和县级国家机关各部门，各人民团体，中省驻县各单位”，但不会直接下发给各乡镇指挥部。乡镇指挥部文件的收文单位大多很明确，多数是下发给“各村党支部、村委会以及镇属及驻镇各单位。”

在外部关系上，指挥部的枢纽地位是依靠嵌入“五级书记抓扶贫”制度来实现的。2015年以后，陕西省在省、市、县、乡镇层面均建立了脱贫攻坚指挥部，各行政村建立了“作战指挥室”，形成了从省到村的准战时指挥系统。为了保证扶贫工作在行政村层面得到贯彻执行，T镇指挥部的领导和成员还同时兼任下辖行政村的驻村工作队队长。

通过这种水平和纵向层面的交叉关系，乡镇和行政村之间建立了三重联系，一是原有的正式官僚/政党体系，通过“乡政村治”的法律框架以及党委-党支部的组织关系，进行正式的沟通协调；二是半正式的指挥部体系，乡镇通过指挥部向行政村“作战指挥室”下达指令；三是个人化的驻村工作体系，乡镇领导以驻村工作队队长的身份直接参与到行政村的脱贫攻坚当中（14）。通过多重制度安排，乡镇政府和行政村之间紧密捆绑在一起，在政策执行过程中，最基层的乡镇指挥部占据了枢纽位置，成为一线政策执行的核心组织（见图3）。

（三）指挥部与领导小组的比较

从组织功能上讲，“指挥部”和“领导小组”具有相似性，都属于常规官僚体系分科设岗、分工配合模式的替代方案，属于“任务型组织”。但仔细分辨还是能够发现，除了外在形式存在不同，两者在很多实质问题上也存在差异。

（1）在任务性质上，领导小组对应的是中心工作，指挥部对应的是政治任务。按照T镇党委书记的说法，之所以把这个机构称为指挥部，就是因为它能够有效应对“政治任务”：

“脱贫攻坚现在是一场政治任务嘛，指挥部是一个工作机构，主要就是为了让这些工作更加有坚强领导、组织有力。至于领导小组和指挥部，我理解的脱贫攻坚是一项政治任务，而且是把它当做一场战役来打的，指挥有力嘛。紧急重大的事才会成立指挥部。领导小组的任务不是紧急，而是专项工作。其实领导小组现在太多了，差不多每项专项工作都要成立领导小组。”（访谈记录：镇党委书记WDM20180725）（1）

从这个表述可看出，指挥部承担的“政治任务”在重要性、紧迫性方面要比“中心工作”更突出。

（2）在担纲领导的规格上，工作小组一般只设一名组长，一两名与工作相关的副组长，有些领导小组由分管副职领导担任组长，也有一些工作上过镇党委会，近似于乡镇的中心工作，由乡镇党委书记或镇长担任组长。但即使镇党委书记或镇长担任组长，这些工作大多都没有上升到政治任务的高度，党委书记或镇长也只是位列其中，以示重视，实际工作多数是由分管领导以副组长的身份承担，而且很少出现所有党政领导均参与其中的情况（15）。脱贫攻坚指挥部是H县和T镇两级政府有史以来唯一把所有党政领导全部纳入其中、所有“指挥长”均承担工作职责的领导机构，在规格上要比以往的领导小组高出很多。

（3）在纳入部门的范围上，指挥部模式要比领导小组模式更宽泛。这一点和第二点密切相关。根据工作安排，T镇所有办、站、所的领导以及银行、中小学、医院这些单位的领导，都属于指挥部成员。这种情况在以往领导小组体制下并未出现过。为了更好地开展工作，指挥部还设置了搬迁（旧房改造）工作组、基础设施建设推进组、发展产业增收组、信息宣传组和督查考核组等五个专门的工作小组，由各个指挥长担任小组组长。因此指挥部的规模要比领导小组更加庞大，属于“超规模的领导小组”或“领导小组的领导小组”。

四、攻坚治理模式的强运动机制

脱贫攻坚指挥部为基层政府集中力量提供了组织基础，以脱贫攻坚指挥部为组织基础，乡镇政府得以有条件改变工作思路，强化运动式治理，以机构融合、帮包到人、多维度考核为主要方式，打破常规官僚体系所具有的科层化、理性化的工作方式，去除官僚组织固有的拖延、应付、欺瞒倾向，形成“强运动机制”，为脱贫攻坚提供外在动力，为基层政府凝聚力量提供更为微观的机制条件。

（一）机构融合与基层政府的“去分工”

这种“强运动机制”首先是通过原有机构“去分工”来实现的。面对脱贫攻坚这种“政治任务”，党委、政府、人大的机构划分及工作分工已经没有意义。这些机构需要加强融合，形成更为紧密的组织形态。在攻坚治理模式下，所有体制内的工作人员都需要围绕脱贫攻坚这个政治任务开展工作，共同承担责任，也就是T镇脱贫攻坚工作方案中所要求的“由各自突击转为合力攻坚”。

一方面是政府系统内部机构的融合。围绕“脱贫攻坚”，政府系统经济口、农业口的各办、站、所（如经济办、扶贫站、农综站、市场监督管理所等）自然需要承担扶贫任务，这也是上述部门的本职工作。政府系统各社会口的办、站、所（如社治办、社保站、公用事业服务站等）也需要围绕脱贫攻坚开展工作。例如社治办需要重点处理因扶贫而出现的各种社会矛盾：

“这一两年，和扶贫有关的社会矛盾还是比较多，去年一年县上交办的光扶贫领域的案子就有二三十件。我们去年一年的工作很多就是处理这些事情了，有去县里上访的，县里就会把案子转到我们这里，也有一些来镇政府找事儿的。这些和扶贫有关的上访差不多得占到了去年我们一年工作量的七八成。”（访谈记录：镇综治办副主任LF20180718）

另一方面，乡镇党委、纪委、人大这些不属于政策执行机构的部门也被纳入其中，领导干部和普通工作人员，无论本职工作和扶贫多么不相关，都需要围绕扶贫开展本职工作，或者直接参与到脱贫攻坚当中，承担扶贫任务。党政办需要围绕扶贫写信息简报，乡镇纪委需要重点处理扶贫领域中出现的违法违纪行为，人大主席本人也需要承担“两房建设”的推进工作。运动式治理的最大特征在于“暂时叫停原科层制常规过程”[47]，那么从这个意义上说，脱贫攻坚的确具有明显的运动式治理特征——面对政治任务，原有的官僚分工体系被打破，原有的常规工作被搁置，所有人力、物力都需要集中到脱贫攻坚上，共同攻坚克难，完成急难险重的脱贫任务。

（二）帮包到人与执行过程情感化

除了机构融合，攻坚治理模式还试图通过帮包到人实现执行过程的感情化。严格意义上的现代官僚体系强调制度化，并不注重官僚和公民/群众之间的感情关联，但是在基层脱贫攻坚过程中，基层政府打破了官僚和群众之间的这种隔离状态。T镇指挥部借鉴中共历史上“访贫问苦”[48]工作方式，要求开展“帮包制”。村组干部和有帮扶能力的党员，原则上帮扶1户，机关一般工作人员帮扶2户，副科级干部帮扶3户，正科级干部帮扶4户，副县级以上干部帮扶5户。以贫困户为基本单元落实帮扶责任人，实现所有贫困户都有帮扶责任人。帮包人需要深入农民家中，详细了解贫困户的致贫原因，商定有针对性的脱贫途径、提供致富信息、选择发展项目。

除了上述固定帮包措施之外，实践中还存在一些临时帮包措施。如2016年T镇开展“双万帮困”活动（16），每位干部严格按照“一帮三年不变”的要求，采取“一帮一、交友结对”的方法，以解决困难群众生产生活中的实际困难为重点。活动要求：以物质帮扶和精神关爱相结合为原则，“因需帮扶、一户一策”，“多走动、勤走动，多帮助、勤帮助”。特别是领导干部带头参与，做好示范带动，真心实意帮扶对象，坚持做到“二不四直接”，即不让村干部陪同、不接受村集体和帮扶对象的吃请；直接走入贫困户、直接摸清情况、直接听取意见建议、直接力所能及地解决问题（17）。

从特征上看，这种“帮包制”突出了领导干部和贫困户之间的个体化、感情化联系，带有较为明显的“缘情治理”[49]的特征。如果站在现代官僚制度的逻辑上看，强调感情属于对官僚理性行为逻辑的逆反，但如果站在革命传统的历史性延续上看，这种感情性因素反而体现的是基层政府对传统革命感情的有效继承，帮助贫困户脱贫是其中的政策性目的，是“帮包制”的工具理性。除此之外，在入户走访的过程中还有利于增进干部和群众之间的个人情感关系，这属于“帮包制”的价值目标（18）。

（三）多维督查与考核过程运动化

在精准扶贫政策过程中，除贫困村退出需要接受正式的“第三方评估”之外，乡镇政府在日常工作中还需要接受大量的外在督查。最高级别的外在督查是中央以及省级扶贫办的督查，这种督查尽管非常重要，但频次并不高，迄今为止T镇尚未直接接受过来自中央以及省级的督查。对T镇而言，面临最多的督查实际上来自县脱贫攻坚指挥部。2016年11月21日，H县脱贫攻坚指挥部办公室印发《脱贫攻坚督查考核办法》，对督查形式、督查时间、督查方式、督查内容以及督查责任等做出了详细规定（具体情况见表2）。

按照《考核办法》，督查实行扣分制，年底各镇、各部门的督查结果直接运用到扶贫绩效考核和脱贫攻坚单项考核中，成为年终奖以及职务升迁的重要影响因素。从督查频次来看，T镇每月、每季、每年肯定会受到一次正式的外在督查，几乎每天都可能接受上级单位的督查。对于扶贫工作的进度和质量，乡镇扶贫干部必须时刻保持警惕性，以防在督查过程中被发现问题。为了增加督查的真实性，“交叉互查”成为督查的重要方式。在交叉互查环节，各个乡镇为了避免排名靠后，一方面是认真做好本职的扶贫工作，千方百计应对检查；另一方面则是在交叉检查时想方设法地把其他乡镇“拉下来”，让本部门的排名能够靠前。各乡镇之间交叉互查的过程自然也是“鸡蛋里挑骨头”，对脱贫攻坚的材料准备、实质效果等方面进行非常细致认真的检查。

五、攻坚治理模式的再常规机制

按照以往的观点，运动式治理常常被认为具有非正式、反科层、非制度化的特征，如欧阳静所说，“在运动型治理下，乡镇形塑了一种以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的策略主义逻辑。”[50]这些特征和行为方式也被认为是运动式治理无法长久持续的重要原因。但作为运动式治理模式的改进模式，基层政府的攻坚治理模式并非只是一味强调政治动员，而是在打破官僚体系的同时，注重吸纳常规官僚体系的基本元素，实现治理过程的“再常规化”。这一点也成为攻坚治理模式和传统运动式治理模式的重要区别。

（一）工作小组与科层再构造

T镇脱贫攻坚指挥部尽管强调机构融合，但对于扶贫工作，并不是由指挥部“胡子眉毛一把抓”。相反，指挥部很注重利用常规科层制度，再造官僚、强化分工，提高自身工作的专业性。如前所述，指挥部下设5个工作小组，各小组的人事安排明显依托了原官僚体系。5个工作组的组长由归口主管领导担任，副组长大多由相关站、办、所负责人担任，成员则是相关站、办、所工作人员（19）。这种工作小组模式相当于在指挥部内部建立了新的官僚分工体系，以新的官僚体系覆盖既有的乡镇办、站、所的原有职能。这五个工作小组的基本职责涵盖了脱贫攻坚的各个流程。按照工作方案，这五个工作小组需要承担的工作职责分别是：

（1）搬迁（旧房改造）安置组：搬迁安置小区建设的管理、进度督办及危房改造（建）的组织实施与推进；做好“交钥匙工程”项目的规划、组织实施、验收等工作。

（2）基础设施建设推进组：贫困村的水电路桥讯等项目的规划编制、核查论证、设计预算、评审、招投标、监管、验收等组织实施工作。

（3）发展产业增收组：贫困村农业园区、种养殖专业合作社等经济组织的培育、运营和产业发展；指导各园区、专业合作社、家庭农场，带动区域内一定数额的贫困户发展产业脱贫增收；宣传动员组织好贫困家庭劳动力转移，协调解决建档立卡贫困户人口跨省务工交通费补贴，建立贫困家庭创业务工收入信息。

（4）信息宣传组：制定脱贫攻坚工作宣传计划、方案，对接联络上级媒体；报送（道）脱贫攻坚工作中的新闻信息，宣传脱贫政策，营造舆论氛围等；总结挖掘报道脱贫攻坚工作中的先进典型和经验做法。

（5）督查考核组：全镇脱贫攻坚工作的日常督查、重点工作的督查；对驻村干部、第一书记和帮户干部工作开展情况的日常巡察、作风检查和督导评价。

从这种组织再构造的方式可以看出，新的官僚分工体系和原有官僚分工体系具有千丝万缕的联系，指挥部小组依托原有官僚分工体系，但又比原有官僚体系更加灵活。或者也可以说，在这个过程中发生了“分-合-再分”的两次组织化型变。在新的官僚体系下，脱贫攻坚指挥部实际上再次实现了分科设岗、分工配合的常规治理模式。作为常规官僚系统的变型方式，指挥部既可以超越原有官僚运作路径、强化机构融合，也可以依靠原有官僚体系建立新的分工体系，实现常规运作，为脱贫攻坚的任务分解和程序化执行提供新的科层基础。

（二）任务分解与程序化执行

依托于新的分工体系，基层政府在进行组织再构造的同时，不断地对扶贫任务进行分解细化，而且随着工作经验的不断积累，乡镇政府已经摸索出一套规范化的操作程序，以任务进度为核心将扶贫工作进行任务分解，使之能够被纳入到程序化执行的规范体系当中，成为可操作的具体项目，程序化执行已经成为乡镇政策执行的重要手段。

伴随着科层组织再构造，T镇将脱贫措施分为住房保障脱贫、金融脱贫、教育脱贫、兜底脱贫、产业发展脱贫、务工创业脱贫、健康脱贫、基础设施建设、公共服务项目等8类。每一类别都由相应的脱贫攻坚指挥部领导和成员按照考核标准以抓包的形式分担。对于T镇而言，无论是怎样的工作任务，具体的执行程序大体上是一致的，先由指挥部将扶贫任务进行分类，对应到“八个一批”当中，然后再分配给相应的工作小组。对应的工作小组与指挥部商讨工作计划，按照工作方案确定的步骤予以具体落实。例如2018年的危房改造工作，T镇先判断性质，将工作分配给搬迁（旧房改造）安置组。在工作前期，该小组结合上级文件精神，确定工作流程。在申请程序上，采取“农户自愿申请-各村民主评议及公示-镇脱指办把关审核-县脱指办审核”的程序，在资金补偿问题上按照“实施-验收-资金补助”的方式完成后期工作。为了保证工作进度能够严格按照程序进行，T镇脱贫攻坚指挥部还要求各村、镇公用事业服务站定期向镇脱贫攻坚指挥部办公室汇报工作（20）。

对于基层政府而言，无论是多么严峻、紧迫、涉及面广的扶贫任务，都可以被分解，纳入到这一工作程序当中。这种任务处理方式就已经和以往认知的政治运动、群众动员存在明显的不同，并非单纯的情绪化、政治化执行，而是具有了技术化、规范化的基本特征。从这个意义上讲，扶贫工作被自上而下赋予的政治色彩在具体的执行实践中被再次“降维”，被常规治理体系容纳、分解、改造成具有可操作性的行政任务，中间发生了“政治化-再行政化”的双重过程。

（三）量化指标与技术性考核

在以往的运动式治理过程中，“一票否决”是最为重要的考核方式。这种考核方式强调的是“严”。在攻坚治理模式中，除了“一票否决”考核方式之外，还具备量化指标和技术性考核方式，这种考核方式强调的是“细”和“准”。

一方面是量化指标的过程。在整个脱贫攻坚过程中，基层政府一直在做数字建设。从精准识别开始，基层政府的扶贫工作就贯穿着数字、表格以及各种文字材料，将治理对象文本化、数字化。一直到贫困户退出，每一户贫困户形成的文本材料将近有40～50页，各种数字、表格、文字、记录充斥其中。在扶贫过程中业也不断进行数据清洗，为了做到数据准确，2017年4月22日至5月5日，H县脱指办连续下发了九份《扶贫对象核实及数据清洗工作政策指引》，对表格数据填写方式进行说明。在最终的考核督查环节，上级指挥部也会按照数据对扶贫干部进行考核，贫困户精准识别率不到100%，数据录入省级会审数据清洗结果准确率低于98%的，镇主要领导、分管领导要被约谈。

另一方面是对扶贫干部的日常行为考核。其中最为核心的是以“台账”为基础将扶贫工作“痕迹化”。第一书记和驻村工作队员必须填写《考勤表》，第一书记还需填写《日常办公情况统计表》，写清一天的工作情况。此外，H县还要求所有第一书记和扶贫工作队员安装“钉钉”软件，进行打卡考勤。各贫困户家里也有一张“扶贫明白卡”，写明享受到的扶贫政策、正在开展的帮扶措施以及帮包干部的联系方式。镇脱指办留有“贫困户帮扶责任一览表”，表上写明贫困户信息和帮扶单位、包帮干部。脱贫攻坚指挥部督查考核组拿着责任一览表按图索骥，以明察暗访的方式考核包帮干部的扶贫责任。

这种方式并不单是简单的“数字下乡”[51]和文牍主义的问题，而是反映出基层政府希望以这种方式更好地掌握基层扶贫工作，强化基础性权力，实现对乡村社会的普遍掌控。同时也反映出，基层政府希望以量化指标和技术性考核为基础，倒逼脱贫攻坚工作从政治化的氛围当中重回数字化、技术化、常规化的轨道，避免出现流于形式的情况，使脱贫攻坚这项政治任务能够落地，脱贫攻坚的成果具有可持续性。

六、小结：“运动其外、常规其内”

从实践来看，攻坚治理模式当然不是尽善尽美，给基层也带来了负面效果，而且这些负面效果本身可能是攻坚治理模式的固有弊病。（1）这种治理模式在基层政府内部面临了目标与过程之间的双重挤压。来自高层的政治压力在地方层层加码，扶贫干部不得不在短时间内完成任务，实行所谓的“挂图作战、压茬推进”。在“精细化”、“痕迹主义”的工作要求下，上级督查组又强调“过程监督”，要求扶贫干部提供大量过程性材料。这种局面相当于在增加工作量的同时提高工作标准，一线扶贫干部将异常劳累(21)，扶贫工作也可能出现数字脱贫、材料脱贫的问题（22）。（2）在基层政府与乡土社会之间，这种治理模式面临了基层政府与乡土社会之间的龃龉。攻坚治理模式强调国家自上而下的压力推进，通过各种政治化、技术化的方式将政策贯彻到最基层。但这些措施多数是以基层扶贫干部为“治理对象”，缺乏农民群体的参与，容易出现“干部干、群众看”的尴尬局面。

如果跳出“病理学思维”会发现，尽管出现了各种各样的附带性问题，但在面临急难险重的政治任务时，这种模式依然具有非常明显的“生理学价值”。攻坚治理模式具有“运动其外、常规其内”的基本特征，这种融合状态的正面效果还是很明显的。（1）“运动其外”提供了基层政权的动力来源。在组织结构层面，攻坚治理模式能够打破原有官僚机构的职能划分及其常规的工作分工，建立起集中统一的执行模式。超常规的人事安排、最广泛的资源集中，形塑了基层政府的行动场域。在外在驱动下，基层政府获得了外在动力，得以克服官僚体制效率低下、人浮于事、欺上瞒下的沉疴旧疾。（2）“常规其内”解决了贫困治理的内部规范问题。按照官僚分工模式建立起各种工作小组，以任务进度为核心将扶贫工作进行分解，通过“抓包制”实现责任到人，以量化指标和技术性考核为支撑，倒逼脱贫攻坚回归数字化、技术化的常规轨道，使脱贫攻坚重回程序化、规范化的制度体系，消解了传统运动式治理的弊端。具体运行逻辑图见图4。

从发展趋势上讲，这种模式也反映了这样一个基本事实：尽管大规模的群众运动已经退出历史舞台，但运动式治理的元素并没有消失，而是融入到了基层治理结构当中，成为基本元素。这种现实情况已经不是“运动式治理”以及“运动式治理的常规化”所能概括。对于中国基层治理而言，常规治理和运动式治理具有“对立统一”的关系，越是面临急难险重的任务，越是需要将两者进行有效融合。两者的分离反而会带来不利的后果，单纯追求外在动力，可能会因为缺乏内在规范而演变为无规则无秩序的激进运动，单纯追求“运动式治理的常规化”也会带来官僚主义、形式主义的负面后果。常规治理以及改造的运动式治理都应在“治理体系与治理能力现代化”这个宏观目标之下拥有一席之地。

从价值判断上讲，运动式治理和常规治理这两种因素都是中国基层政府运行过程中的结构性元素，共同塑造了中国基层政府的行为逻辑，共同形塑了中国基层政府的攻坚治理模式。基层政府能够根据不同的政策任务、政策环境调整政策手段和工具，这种融合特征恰是中国政治体制具备制度韧性和治理有效性的体现。在认可这种模式的前提下，分析攻坚治理模式在实践层面所面临的问题，给出恰当的解决思路（而非秉持“转型思维”将之“问题化”），将是提升基层政府运行效果的重要因素，也将是未来基层治理研究的重点议题。

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注释：

（1）学术研究对于“政府”的外延存在不同理解，本研究中的“政府”采取广义的“大政府”概念，泛指国家权力部门。在乡镇层面，“大政府”既包含狭义上的政府（行政机关），也包含党的机关和人大机关。

（2）2015年10月16日，国家主席习近平在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”（发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）的脱贫措施。各地又在“五个一批”的基础上，结合本地实际增加了新的内容。例如陕西省增加了危房改造、就业创业和医疗救助，形成“八个一批”。

（3）以本研究案例T镇为例：根据“三定方案”，T镇机关内设6个行政机构，包括党政综合办公室、人大主席团办公室、经济发展办公室（国土资源管理所、环境保护所）、社会治理办公室（司法所）、市场监督管理所、财政审计所；镇属事业单位机构3个，包括农业综合服务站、社会保障服务站、公用事业服务站。“三定方案”中并没有扶贫办公室，现有的扶贫办公室只是T镇自设部门，只有1名主任，2名抽调人员，1名聘用制合同工。扶贫办本身是没有能力、也没有权力来支配乡镇其他办、站、所工作的。本文涉及H县和T镇的地方性数据，如无特别标注，均来自作者实地调研过程中获得的当地政府部门的工作报告、规章制度、文件资料、内部材料等。

（4）本文的“治理”即是在国家治理的理论脉络下探讨基层政府的攻坚治理模式。对于社会主体（包括企业、社会组织、新型农业经营主体以及贫困户自身）参与扶贫问题，属于社会治理脉络下的问题，本文不进行相关讨论。

（5）2008年国家人口计生委专门出台了《关于改革和完善人口和计划生育目标管理责任制的指导意见》，给计划生育各项人口指标设置了目标。

（6）小组最早被看作是议事协调机构和临时机构，但随着治理实践的推进，领导小组逐渐转型为决策议事协调机构，被赋予了决策和执行功能，成立领导小组也成为地方治理的基本手段。

（7）但是杨志军依然强调“运动式治理转型的关键是要在多元冲突中建立一个满足规范和共识的制度化过程”，这种政策建议实际上依旧暗含了从运动式治理到常规治理转变的“转型思维”。参见文献[42]。

（8）2011年中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，其中第十条明确指出，六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四川省藏区、新疆南疆三地州是脱贫攻坚主战场。

（9）并不是全国范围内都成立“指挥部”，查阅现有的资料发现，多数省份承担脱贫攻坚任务的机构名称依然是“脱贫攻坚领导小组”，全国范围内只有陕西、安徽等地在省、市、县、乡四级政府均成立了脱贫攻坚指挥部，其他省份只是在个别市、县层面成立指挥部。

（10）脱贫攻坚指挥部并不是T镇和H县特有，陕西省其他县乡以及更上级的地级市层面、省级层面均建立了脱贫攻坚指挥部，负责辖区内的脱贫攻坚工作。

（11）“四”指“四个一”：县委县政府领导每周调研脱贫攻坚工作一天以上、指挥部每月召开一次扩大会或工作推进会、每季度召开一次点评会、每半年召开一次领导包抓责任工作落实汇报会；“三”指“三个随时”：随时召开专题办公会、随时召开党政联席会、随时召开工作碰头会。

（12）如2018年6月11日，T镇脱贫攻坚指挥部组织召开问题整改工作推进会，反馈上级对本镇脱贫攻坚工作的督查意见；2018年7月9日下午，T镇党委组织召开脱贫攻坚指挥部“扩大会议”，专题讨论贯彻落实县委7月9日上午脱贫攻坚专题会议精神，指挥部成员、镇“七办一组”办公室负责人参加了会议。

（13）如2018年4月3日，T镇脱贫攻坚指挥部召开2018年第二季度脱贫攻坚工作安排会，指挥部全体领导、各办站所负责人，10个行政村村支书、村主任、村文书、第一书记、专职工作队员共计60人参加了会议。

（14）以T镇HY村为例，该村第一书记来自H县民政局，是民政局的普通干部，定点帮扶单位即为H县民政局，定点帮扶工作队队长是该局副局长；驻村工作队专职队员来自T镇经济办，兼任脱贫攻坚指挥部责任指挥的T镇副镇长担任该村驻村工作队队长。

（15）访谈记录编码规则：被访者身份 被访者姓名首字母 访谈日期。

（16）例如T镇电子商务工作领导小组，2016年6月成立之初由镇党委书记（兼镇长）担任组长，两名副镇长担任副组长。新镇长上任后，2017年12月调整为镇长担任组长，一名副镇长担任副组长。正常情况下，对于电子商务这种常规性工作，应该是由镇长担任领导小组的组长，但当时T镇镇长缺位，由书记兼任镇长，因此才会出现党委书记（兼镇长）担任电子商务工作领导小组组长的情况，事实上这时书记依然是以镇长的身份担任小组组长。

（17）“双万帮困”是指“万名干部结对帮扶万户困难群众”。这是陕西省在2016年开展的一次全省范围内的结对帮扶活动。在T镇，双万帮困活动领导小组由镇长担任组长，党委副书记（兼任纪委书记）、一名副镇长担任副组长，扶贫办主任、财政所所长、规划办主任、经济办主任担任小组成员。

（18）根据工作总结，对于2016年的“双万帮扶活动”，T镇共有65名干部参加，帮扶SX村贫困户、低保户共147户，累计帮扶物资折合金额6万元。

（19）T镇镇长很深刻地认识到了这一点，在访谈中他表示，“现在要求每个干部包的不能超过10户，我自己包了5户，每月需要到贫困户家走访2~3次。我走一圈下来，能感觉拉近了和群众的关系，有事问个事，没事问个好。很多群众在我走的时候都想送我点吃的，当然不管是什么，咱们不能拿啊，但群众他们是这个意思……所以我就经常给我们这的干部讲，扶贫工作就是群众工作。”（访谈记录：镇长LT20180720）

（20）T镇搬迁（旧房改造）安置组、基础设施建设推进组、发展产业增收组、信息宣传组、督查考核组的组长分别由人大主席、副镇长（2名）、组织委员、纪委书记担任，各组副组长由公用事业服务站站长、经济办主任、农业综合服务站站长、社保站站长、党政办公室主任、扶贫办主任担任。

(21)T镇要求，“各村要健全统计制度，严格执行农村旧房改造月报制度，及时准确掌握旧房改造计划落实、实施进度、监督管理工作，每月5日前对各村上月份工作进度、成效和问题进行上报。镇公用事业服务站要健全调查制度，实施台账管理、节点控制，及时查摆政策执行、资金管理、组织管理、工程质量等方面的问题，集中力量进行靶向治疗、高效攻克，并于每季度首月15日前，对各村危房改造实施情况进行通报。”

(22)在2018年11月15日，网上新闻爆出了云南大姚县湾碧乡80后党委书记李忠凯的“沧桑照”，很生动地反映出了扶贫工作的繁重、艰难。

(23)这种局面也受到了基层扶贫干部的暗中抵制。在访谈中，很多扶贫干部对此表示不满。2018年10月，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，对督查检查考核工作作出规范，以遏制这一问题。《通知》要求，“要严格控制总量和频次，……，防止重复扎堆、层层加码，……，影响地方和基层的正常工作。”参见《中办印发<关于统筹规范督查检查考核工作的通知>》（http：//www.gov.cn/zhengce/2018-10/09/content_5328884.htm）。