给付—规制视角下农村贫困妇女脱贫策略的反思与完善

作者：卓惠萍  责任编辑：陈静雯  信息来源：《领导科学》2020年第2期  发布时间：2020-02-01  浏览次数： 1664次

【摘　要】从给付—规制视角出发，反思我国农村贫困妇女脱贫策略，可以发现：从给付方面看，扶贫给付水平逐年提高，并未很好地实现结果平等，没能改变农村妇女脆弱性贫困的现状，而且给付性扶贫资金去性别差异化的效果不明显；从规制方面看，保护女性权益的规制滞后，保障妇女就业权利的规制不足，从而造成劳动力市场的性别机会不公。基于此，完善农村贫困妇女脱贫策略必须持续加大扶贫经费投入，发挥给付手段的去性别差异化脱贫效用；完善社会保护性规制设计，发挥规制手段的去性别差异化脱贫效用；合理确定给付手段与规制手段的政策搭配，发挥“1 1＞2”的脱贫效用。

【关键词】给付；规制；农村贫困妇女；脱贫

一、问题的提出

党的十八大以来，尤其是精准扶贫战略实施以来，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。要完成脱贫任务，还要防止脱贫人口返贫，就必须高度重视贫困人口中极具脆弱性、易贫性的农村妇女群体。《人类发展报告》早在1995年就曾指出：“贫困具有显著的性别差异，女性通常比男性有更大的致贫风险。”因此，如何进一步完善农村贫困妇女脱贫策略，提升农村贫困妇女脱贫能力，是一个亟须解决的现实问题。

我国扶贫事业采取的是政府主导下的开发式扶贫模式，这虽与福利国家实行社会福利政策和制度的路径有所不同，但笔者认为日本学者武川正吾在其著作《福利国家的社会学》中关于“给付与规制”的观点仍可为农村贫困妇女脱贫问题的研究提供一个新的视角。武川正吾认为，社会性给付（Social Benefits）与社会性规制（Social Regulation）是福利国家为实现其目的常用的两种手段。分析社会性给付可考察其规模和用途。规模属于福利量的层面，表明一个国家社会性支出的多少，但无法说明这些支出用在了什么地方，或对社会结构产生了怎样的影响；用途属于福利质的层面，可通过社会性支出的再分配效果来分析社会阶层间的不平等因社会性给付是缓和了还是扩大了。社会性规制特指以公共权力为媒介的政府规制，以稳定和提高市民生活为直接目的。与社会性给付相比，社会性规制可用相同成本获得较大效果。在福利国家中，通常是两种手段的政策搭配使用。［1］18-21

给付与规制也是我国农村贫困妇女脱贫的两种基本手段，因此，仅仅围绕社会福利资源分配来探讨农村贫困妇女脱贫路径是片面的，还应进一步探讨如何利用规制来保障机会公平的政策目标。本研究试图在农村贫困妇女脱贫策略中，寻找一个兼顾结果公平与机会公平的分析及建构视角，为增强贫困妇女应对风险能力、完善她们的脱贫策略、有效阻止其返贫寻求一个新的突破点，为如期实现全面建成小康社会目标提供一个新的发力点。

二、给付—规制视角下农村贫困妇女脱贫策略的反思

农村贫困妇女脱贫是在精准扶贫战略下展开的，政府发挥了强大的政治优势和资源动员能力，多渠道、多途径地将社会性福利资源（包括现金、实物及服务等有形资源）下沉到贫困户，以实现扶贫对象“不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的目标。但是，从给付—规制维度深入分析会发现，农村贫困妇女脱贫策略在给付效果、规制供给等方面仍存在着不容忽视的问题。

（一）从给付性脱贫策略看结果平等：未能改变农村妇女的脆弱性贫困

1.给付性扶贫资金只能维持农村贫困妇女的最低生活水平

对于建档立卡的贫困户，要帮扶的群体实为有劳动能力者，对于无劳动能力者则是通过贫困户补贴、最低生活保障制度等社会福利政策进行兜底解决。对有劳动能力的贫困户帮扶途径很多，如产业扶贫、互联网脱贫、旅游脱贫、教育脱贫、金融脱贫等，不管以哪种方式，只要贫困户收入达到贫困线设定标准即表示脱贫成功。但是，脱贫成功并不意味着其自身发展能力和人力资本有本质上的提升，农村妇女群体即便有部分工作能力，也会因缺乏高水平的工作技能而难以找到收入良好的工作，甚至连最基本的现代工作岗位都难以获取，其家庭或个人存在较大的返贫风险。

 2.给付性扶贫资金去性别差异化的效果不明显

武川正吾认为，社会性给付的规模增大不一定自动促进去性别差异化。在我国农村社会体系中，男性中心论以及与其相应的性别规范、性别角色分工模式等，都在削弱着给付性扶贫资金去性别差异化的效果。在农村公共资源和家庭资源分配中，惯常做法是坚持男性优先原则，资源占有的性别不平等会反过来加剧女性的贫困，进而在新一轮有限资源分配中仍会偏向男性。扶贫车间是打赢脱贫攻坚战的重要抓手，据统计，截至2019年4月，全国扶贫车间有3万多个，从业人员达到200多万人。而留守妇女在扶贫车间或扶贫就业点从事的均是技术含量低且是女性家庭角色分工延伸的工作，几乎不需要特殊培训就能上岗。如此长期下去，一个直接的后果是她们的能力会呈现出严重的内卷化效应。所以，扶贫车间或扶贫就业点虽为农村妇女提供了一份灵活收入，但从长远看，这对她们适应现代农业发展、做一个新时代农人意义不大。

（二）从规制性脱贫策略看机会平等：未能消除农村妇女脱贫的隐性障碍

1.保护女性权益的规制滞后造成了性别机会不公

消灭贫困的一个重要途径就是为贫困群体增加就业机会，增加他们的经济收入，而现存的一些初衷为保护妇女权益的规制，因未随变化了的环境与时俱进，或未能考虑到家庭中的性别角色分工等，反而使得一部分妇女的就业权益受损、就业机会被剥夺。譬如，《女职工劳动保护特别规定》《女职工禁忌劳动范围的规定》等均禁止所有女职工从事矿山井下等高强度体力劳动和高风险系数的工种。但是，在一些偏远的贫困农村地区，在丈夫处于失能或半失能的家庭，妇女成了养家糊口的主力，她们因为要照顾家庭，不能远离家乡到就业机会多的大城市务工，同时受制于劳动力市场“4050”潜规则以及她们自身劳动技能差等因素，不得不选择到当地的矿山井下工作，但这份工作与相关保护女性权益的规制相悖，女矿工们时刻处于被禁下井而失去工作的担忧状态。实际上，随着科技和机械的应用，目前矿山井下的工作强度与以前相比已大大减弱，身体健康的妇女是完全可以胜任的。从此意义上讲，此类保护性规制已经成为实现就业性别机会公平的障碍。

2.保护妇女就业权利的规制不足造成了性别机会不公

《妇女权益保障法》《女职工劳动保护特别规定》《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》等一系列保护妇女权益的规制，虽然使妇女的就业权利得到了一定的保护，但它们在消除市场性别就业歧视方面仍存在严重不足。长期以来，农村妇女在劳动力市场受到多重歧视。一是地域歧视，农村务工女性被雇佣者想当然地归类为受教育少、素质低、技能短缺的群体；二是职业歧视，农村务工女性总是被安排在技术含量低、晋升空间少的工作岗位上；三是性别歧视，母职惩罚、家务劳动惩罚等让劳动力市场天生具有男性偏好，使女性失去很多机会；四是年龄歧视，劳动力市场中的“4050”潜规则让妇女比男性早十年被正规就业市场拒之门外。因此，与农村男性相比，农村女性在劳动力市场长期处于就业率低、就业层次低、收入低的状态，这无疑增加了她们贫困的可能性。目前针对包括农村妇女在内的保护妇女就业权益的规制，仅是着眼于降低或消除她们进入正规劳动力市场的门槛，但如果不能同时构建性别平等文化，不能倡导性别均衡的家庭照料，不能完善生育保险制度以免除企业“政府请客，自己买单”的后顾之忧等，妇女遭遇就业歧视是很难从根本上得到改观的，那些保护性规制的效果也会大打折扣。

三、给付—规制视角下农村贫困妇女脱贫策略的完善

由上可见，在农村贫困妇女脱贫过程中，给付与规制两种手段都未能发挥出应有的效用，这折射出我国已有脱贫策略缺陷的同时，也指明了贫困妇女未来脱贫策略的方向，即要围绕给付和规制两个维度去构建下一步的脱贫框架，最终形成资源投入与社会规制相辅相成、相互促进的农村妇女脱贫路径，从而达到农村妇女经济参与机会平等与结果平等的目标，实现农村妇女真脱贫且不返贫。

（一）持续加大扶贫经费投入，发挥给付手段的去性别差异化脱贫效用

精准扶贫经费的提升不一定说明我国农村妇女脱贫能力的提高和脱贫进程的加快，关键要看用在农村贫困妇女群体的精准份额占多少、使用效果怎样。众所周知，扶贫经费投入一方面要对丧失劳动能力者起到政策性保障兜底作用，另一方面要能起到提升有劳动能者“技”和“智”的作用。对于丧失劳动能力者，在已完成脱贫攻坚任务的地区，可采取“脱贫不脱政策”，即贫困人口脱贫以后，在一定时期内保持国家原有扶贫政策不变、支持力度不减，留出缓冲期，确保实现稳定脱贫。对于有劳动能力者，要通过技能培训等方式提升其经济参与能力，并多渠道直接或间接为其提供相应就业机会，增强其应对市场风险的能力；对于有劳动能力而不愿意通过劳动脱贫的人，则适当给予积极引导，使其转变思想、更新观念，摆脱等靠要的依赖心理，如果遇到存在懒汉思想的贫困者且教育无效的话，可借助当地乡贤或有威望的长辈权威，采取熟人社会非制度化的制约方式，如丢面子、排斥等，倒逼他们进行健康向上的心理建设；对于那些遭遇自然灾害、失去劳动能力或遇到重大变故、需要社会救助的家庭，不管是教育救助、医疗救助还是住房救助，都力求做到精准。上述的培训、教育、兜底、救助等无疑均需要加大扶贫资源的投入，问题的关键是如何提升有限扶贫资源使用的精准度，发挥出给付手段的去性别差异化效用。武川正吾指出，在各种社会性给付中，通过以家庭为单位来加强社会关系性别化再生产的给付正在面临合法性危机。［1］124因此，在加大扶贫资金投入力度的同时，给付制度设计要从以家庭为单位转向以个人为单位，做好性别统计，让妇女作为同男性一样的个体凸显出来，而不是隐匿于家庭或男性背后，以实现扶贫资源的精准发放和精准使用，达到精准扶贫的效果。

（二）完善社会保护性规制设计，发挥规制手段的去性别差异化脱贫效用

与给付相比，规制是成本较低的社会政策。正如武川正吾所言，只要保障就业机会平等的政策能有效地发挥作用，即使社会支出的水平低，去性别差异化的程度也会较高。切实推动农村妇女脱贫，不让一个贫困妇女掉队，就需要以公平、公正、正义为出发点，制定带有整体性的社会政策或设计基本制度，以实现农村贫困妇女群体权利平等、机会平等、规则平等与结果平等。首先，检视已有的促进妇女经济参与的社会保护性规制，看其对妇女就业机会公平是促进还是限制，如果仍以保护之名行限制或制约之实，则要毫无保留地予以清理。其次，消除劳动力市场中的就业性别歧视，保护农村妇女的就业权益。譬如，可成立反歧视的专门机构，并规定所有的工作岗位对男女都应是开放的，不应限制女性就业，且当女性受到不公平待遇时，可以向反歧视的专门机构求助，并由该机构对施加歧视的单位进行惩罚。也可借鉴日本经验，在劳动力市场领域加强就业保护体系建设，制定较为严格的雇主解雇职工的规制，减轻正规雇员失业的风险，保障劳动者的合法劳动权益不受侵害。再次，实现农村贫困妇女脱贫是个经济问题，但其解决之道需跳出经济领域，制定相关规制以构建性别友好型的家庭、社会、国家，更好地助推该问题的解决。最后，促进农村妇女脱贫不能仅靠政府一己之力，需多方力量共同努力。为确保多元化供给主体的服务质量，需要制定新的规制，以更好的协作打赢脱贫攻坚战。

（三）合理确定给付手段与规制手段的政策搭配，发挥“1 1＞2”的脱贫效用

从精准扶贫实践看，在多种路径中，既有给付性手段的痕迹，也有规制性手段的影子，两种手段的功能之间存在某种关联，二者可以相互替代，却又不能完全相互替代。因此，二者之间不是非此即彼的关系，政策制定者需要根据实际情况对二者进行合理搭配，使其产生出“1 1＞2”的脱贫功效。那么，如何使有限扶贫资金发放后达到去性别差异化的效果？一方面，可以改变资金支出结构，向贫困妇女倾斜；另一方面，去性别差异化需要增强对劳动力市场的社会性规制。在消除就业性别歧视方面，尤其是在当前全面二孩政策背景下如何切实保障妇女的就业权利，都需要围绕给付与规制两种手段去调整现有政策。一方面，严格限制企业实施含有性别歧视的规制性政策，对违反者施以重罚；另一方面，通过税收优惠政策或奖励补贴政策，对雇佣女职工人数达到一定比例的企业予以减负。总而言之，加快农村贫困妇女脱贫并有效阻止其返贫，需要给付性手段与规制性手段两种政策合理搭配，并因时、因地、因势灵活科学地加以调整。

参考文献： 

［1］武川正吾.福利国家的社会学：全球化、个体化与社会政策［M］.李莲花，李永晶，朱珉，译.北 京：商务印书馆，2011.