农村合作组织的能促型发展：基于规制—功能框架的分析

作者：战建华 林闽钢  责任编辑：杨文茹  信息来源：《行政论坛》2019年第1期，第130-136页。  发布时间：2020-01-17  浏览次数： 1977次

【摘　要】能促型发展是经由国家角色调整，实现国家权力向社会权力转化与传导的过程。合作组织经由政府力量激发出治理能力的再生产，成为建构国家能力的支撑性结构。本文以农村合作组织为观察对象，考察其从控制型到能促型发展的动态变迁，并在比较中探寻国家规制与合作组织功能定位的变化，由此分析国家行为与合作组织的联结结构所带来的国家能力变革。通过识别合作组织发展中的国家规制与组织功能，可以将合作组织的能促型发展分为四种模式：发展型能促、孵化型能促、自主性能促、欠发展型能促。合作组织发展不存在普适性的能促模式，需要根据不同的发展环境，确定有效的政府体制和机制安排，以充分激发合作组织的经济与社会功能。

【关键词】农村合作组织；能促型；国家规制；组织功能

一、问题的提出

20世纪70年代以来，国家回归理论的强势复兴与不断完善促成“国家在社会中”“国家与社会协同”等理论。在以市场化为主要特征的新公共管理运动中，这种对国家能力与作用边界的重新认识既回击了各种“去国家化”的理论，也超越和挑战了国家—社会二分导致其零和博弈关系的片面强调，由此形成国家与社会协同发展、相互赋权的现代化治理思路。

在这种理论发展的过程中，国家的力量并不在于保持某种绝缘于社会的自主性，也不在于国家拥有忽略社会群体的需求、强行向社会施加其意愿的能力；相反，强国家的体现正在于国家能够同各种社会群体协同努力，以争取实现整个社会的发展目标^[1]。国家角色的这一变化意味着从传统福利国家模式转型成为“能促型国家”（Enabling State）^[2]，即政府不再直接提供传统的服务，而是引入各种营利的或非营利的组织承担政府职能。这样，政府由原来的事必躬亲转向更多地依靠社会力量，政府的职责在于激励、支持、保护、规范与监督公共服务的提供者。

改革开放后，我国农民在家庭联产承包责任制基础上形成的互助性合作组织快速发展。在不断放开合作组织发展空间的同时，国家也在加大对合作组织的支持与规范。2007年《农民专业合作社法》颁布实施后，政府开始系统地通过政策支持、行政推动、规范管理和引导服务等方式增强合作组织的内在发展活力，并呈现多重的社会治理功能。这种国家权力向社会权力转化与传导的过程就是合作组织的能促型发展。

在乡村振兴战略背景下，农村合作组织既是提升农户组织化程度、发展多样化联合与合作的组织基础，也是发展农村集体经济、创新农村社会管理的有效载体^[3]。农村合作组织的多元功能呈现出能促型发展实践带来的国家与社会关系重塑。与之相适应，国家也需要进行适配性选择，形成社会发展的新形态。就此而言，为什么有些地方政府积极推动合作组织的发展，有些地方政府却消极无为？为什么有些合作组织得到激励培育，有些合作组织的发展却处处受限？观察合作组织的能促型发展，我们不仅要关注国家的行动取向与合作组织的功能发挥，还要探究合作组织能促型的行动情境与发展模式。本文以合作组织的发展历程为基础，通过识别国家规制与合作组织功能两个变量，分析在不同情境下合作组织的能促型发展模式。

二、农村合作组织的能促型发展：内涵与演变

（一）能促型发展的内涵

能促（enable）是通过赋权增能，为人们提供保证选择和自由的真实能力^[4]。提升地方发展的能促型路径（enabling approach）最早来源于20世纪70年代关于公共部门提供住房的讨论，由此衍生的政府能促的概念（concept of governmentenablement）后来被联合国人类居住中心、世界银行、联合国开发计划署等许多国际性组织采用。20世纪80年代，基于私营部门相对于公共部门在执行地方发展政策上的极大效率和效能优势，世界银行和国际货币基金组织极力推行自由主义的发展范式，建议政府应该退出对服务的直接提供，限制对私营部门的规制。这被称为能促型路径^[5]。

美国学者内尔·吉尔伯特在20世纪80年代后期提出能促型国家的理念，为扩展能促型路径建构了较为成熟的政策体系。在其研究中，能促型发展要求重新界定政府在社会发展中的角色和职能，其核心尤以提供资金补助为能促型政府的一项主要功能，亦即“公共支持私人承担责任”^[2]。

总体而言，能促型发展强调要重视激发社会每个构成的能力，通过促进这些能力的成长来达成国家治理的目标。它强调在国家—社会关系中重新界定政府的角色，为社会组织提供更好的发展空间。虽然政府仍是社会支持的首要来源，但社会在界定、传送与管理适当形式的社会行动中扮演着核心角色^[6]。这不仅意味着社会组织有其自主行动的能力基础，还意味着它具备不同于政府的解决问题的能力。

基于以上分析，能促型发展即通过政府对社会组织的赋权增能，提升组织的潜在和现实能力，以实现组织自主解决问题、满足需求和实现理想或目标的过程。需要注意的是，能促并不是“赋予”组织能力，而是挖掘或激发组织的潜能；能促是要向人们增能赋权，而不是控制和命令他们^[7]。这一过程既要激发社会组织的内在活力、彰显社会组织运作所展现出来的社会力量和积极性，也要在社会组织发展的基础上建构能够增进国家治理能力的社会基础设施建设，最终构筑一种国家与社会基于不同功能发挥而相互增权、共同形塑的治理格局^[8]。

（二）从控制到能促：农村合作组织发展的动态变迁

农村合作组织既体现农民的合作需求与意愿，也受制于国家宏观制度的变迁与影响。在自下而上和自上而下双重力量的互动下，合作组织的发展过程混合了国家与社会的各种要素，呈现出公与私、国家与社会多元关系的建构。以国家与社会关系为观察视角，可以把农村合作组织的发展划分为三个阶段：

1.控制型发展。

改革开放前，国家力量是一种“外在”的强制^[9]。这一时期以人民公社为主要表现形式的农民合作是对传统中国农村社会结构的一次全面重构，但是高度集中的集体化性质削弱了人民公社“合作”的实质内容；而人民公社成为农村基层政权组织的规定，也在很大程度上忽视了合作组织最主要的、最根本的经济功能。另外，“政社合一”的人民公社为国家权力机构全面介入农村社会经济生活的各个方面创造了条件，农民合作失去了其在经济活动过程中的自主性与独立性。在人民公社体制下，农民不论在经济上还是政治上都隶属于村集体，二者之间不存在合作组织中组织与成员平等的权利与义务契约关系，反而变成了支配与被支配的行政隶属关系。这样一来，农民合作问题实质上就变成了国家的一个组织问题。虽然人民公社在形式上实现了农民身份的平等，但是基于国家在人民公社发展过程中对乡村结构的重组与权力下渗，农民作为合作组织“社员”的自主权利和利益追求都已经消失殆尽。在高度政治威权的结构中，以人民公社为表现形态的合作组织被异化成一种集体化、政治运动的工具^[10]，成为一个主要关注行政任务的行政组织。

改革开放前，农民合作呈现出的控制型发展透视出的是国家与民间社会恶性不均的互动关系^[11]。一方面，国家对社会实行全面控制，将人们生产和生活的各个方面都纳入国家的渠道，国家结构愈益集权化；另一方面，全面控制使社会自我组织和整合的能力受到抑制，社会无法高度整合。

2.自发型发展。

改革开放后，家庭联产承包责任制为核心的农村改革恢复了农民的经营自主权。“超经济权力强制从生产领域的退出与农民经济自由权的获得”^[12]，使农村合作组织具备了按照真正合作原则发展的环境与条件，合作组织的重新产生成为可能。在国家与社会关系不断调整的背景下，农民由原来被动加入人民公社转变为可以自主地选择加入或退出合作组织，从而真正体现合作组织的自愿性。

需要注意的是，市场和社会转型虽然带来国家对社会力量的松绑，但这并不意味着国家完全从社会领域退出。政府维持在部分资源配置中的垄断性权力，仍使合作组织的发展受到一定程度的隐形控制与约束^[13]。但是，从总体上看，这一阶段国家并没有提供能真正满足农民对公共经济生活需要的制度安排，作用发挥较为有限。一方面，国家介入的减弱也意味着国家支持性资源输入的减少，从而使得合作组织的发展缺乏制度化和组织化的支持与动员，各地合作组织发展状况极不均衡；另一方面，政府对合作组织的规范性与内部民主管理等问题也没有高度重视。在此背景下，合作组织内部的分工与合作、行为规范均存在严重不足；且其功能单一，组织类型与发育程度多元不均。2004年，全国人大农业与农村委员会对合作组织的调查发现，较为松散的专业协会仍然是农村合作组织的主要形式。这表明合作组织仍处于发展的初级阶段^[14]。

随着合作组织的重要作用日益为人们所认识，经营内容、政策优惠、规范管理等问题日益显现，对出台专门法律规范农村合作组织发展的呼声也日益高涨。从2000年到2002年的三年内，先后有200多位全国人大代表提交议案，要求全国人大常委会制定专门法律，赋予合作组织应有的法律地位^[14]。

3.能促型发展。

2007年7月1日，《农民专业合作社法》正式生效实施。这部法律在充分肯定合作社市场主体地位的同时，也传递出农村合作组织发展路径的调整。一方面，合作社强调入社自愿、退社自由、实行民主管理等，这与国际上合作社多年发展中形成的核心原则相一致，充分表达了对农民自我组织、自我合作权利的尊重；另一方面，政府通过政策支持、行政推动、规范管理和引导服务等方面增强了合作组织参与市场竞争和社会建设的能力。国家力量改变了“任由市场发挥作用的做法，将那些自身利益受到信马由缰的市场力量影响的群体整合到了公共政策的制定机构中”^[15]。在国家的积极促动下，合作组织得到蓬勃发展：农民专业合作社在2017年7月底达到193.3万家，是2007年底的74倍，年均增长60%；实有入社农户超过1亿户，约占全国农户总数的46.8%^[3]。

在工业反哺农业的时代背景下，合作组织的功能发挥更加多样化。合作组织不仅是顺应市场化发展趋势、提升农民收入和农业产业结构调整的经济性组织，还是从根本上解决三农问题乃至乡村治理的社会性组织。双重功能的发挥意味着合作组织既要成为市场经济主体，又要积极参与地方治理。于是，既要关注农民的自我组织，以自主合作提升农民在市场中的经济权益，也要强化国家的财政支持与规范引导，以外在的规制与激励激发组织参与地方治理的能力。这标志着在现代国家建设的宏大框架下，合作组织成为一项重要的农村政策安排，既体现国家推进农村现代化的战略意图，也表明国家治理机制向农村社会渗透的目标^[16]。

总体而言，合作组织发展作为一种动态的演变过程，既是国家规制方式和合作组织功能定位的变迁过程，也是国家行为与合作组织相互关系结构所带来的国家能力变革过程。由于国家规制与合作组织功能的不同联结，三个阶段的国家能力呈现不同的表现形式，见表1。

表1农村合作组织发展比较

三、农村合作组织能促型发展的解释框架

（一）激励性程度：国家规制的衡量

对农村合作组织发展的梳理可以看出，国家可以依据其价值偏好而自主决定对合作组织的介入方式。改革开放前后国家的严格约束与隐形控制均是此种表现。2007年以来，国家的资源激励、规范引导等促使合作社快速发展，这意味着政府对农村合作组织的激励或约束，直接决定合作组织的生存和发展环境，影响每一个合作组织的发展。

社会和市场逐步发挥功能时需要取得国家的授权，米格代尔将此称为国家“规制社会”，或者说是“国家的社会控制”。这意味着“民众社会行为的自身意愿、其他社会组织所寻求的行为都符合国家规则的要求”。他认为，这种规制社会或者社会控制“更精确地说是迈克尔·曼所谓的基础性权力。国家增长的权力包含并基于国家增长的社会控制”。规制社会的概念不仅突出国家的自主性，还内含国家能力的来源，是区分不同国家行为的重要标准。另外，米格代尔还认为：“各种奖惩的组合决定了一个社会中社会控制的主要形式。”社会力量经过对国家所提供的（取得他人服从的）激励的仔细权衡，使得人们遵循一套详细阐释的规则和规范^[17]。从这个角度来说，规制力量中所包含的激励性程度是影响其作用发挥的重要基础。

有鉴于此，本文把政府依据特定规则对合作组织进行规范和引导的行为界定为“国家规制”，并以激励性规制和约束性规制作为其衡量指标。作为对国家自主性的回应，国家规制首先表现为规制目标的差异，即地方政府对合作组织的价值偏好界定。一般来说，地方政府会根据对社会发展需求的判断形成对合作组织明确的重点识别与区分。在此基础上，激励性规制是指通过资源激励或者合法性激励等方式诱导合作组织朝着地方政府所期望的方向发展，而约束性规制主要表现为政府对合作组织施加影响，以使其不能有效地决定自己的行为方向和范围。在这个过程中，各种奖惩组合虽然是“基于物质需求的，但同样在满足这些需求时赋予了人们的行为以意义……它们构成了不同人群的社会控制的各自独特的制度安排”^[17]。

规制目标更多体现国家的意愿，而真正落实目标的能力则需要通过适当而合理的规制工具才能得到有效的实现。由于“每一种工具都是一个制度、程序、政治和经济关系方面平衡的复合体，它们塑造了政府行动的特征”^[18]，所以规制工具是一个和规制目标相一致的系统。在合作组织能促型发展的规制工具箱中，约束性工具主要包括法律规制、行政限制等；激励性工具主要包括开放制度空间、财政支持、补贴以及政府购买等工具。

（二）市场化程度：合作组织功能的衡量

农村合作组织的首要特征是其经济性，但合作组织在发展中又具有明显的社会性。为充分表现合作组织的多元功能，联合国将合作社的功能界定为三个层面：作为经济行为者，为就业、生计和创收创造机会；作为以人为本的企业，为社会的公平、公正做出贡献；作为由其成员控制的民主机构，在社会和当地社区中发挥主导作用^[19]。在我国，合作组织被定位为带动农户进入市场的基本主体、发展农村集体经济的新型实体、创新农村社会管理的有效载体^[20]。从这个意义上说，合作组织的功能既不单纯是其作用的发挥，也不限于相关的政策安排，更多还是国家与社会力量相互交织的发展机制，是合作组织在地方治理中发挥作用的重要基础。

能促是指由政府权力向社会传导和转化的过程，是要将国家在社会之上行使的权力转化为通过社会行使的权力。但在能促型发展过程中，合作组织不仅受政府能促的结构制约，还作为国家与社会关系网络中的行动者，根据组织的知识和利益决定自己的行为策略，改变地方治理的结构。研究发现，合作组织的实践活动可以帮助重新定义政治环境所决定的政策，以及通过与政府的联系创造新的政治空间和机会^[21]。所以，合作组织的功能其实就是要考察其是否够能够借助能促型发展弥补自身弱质性的不足，在充分发挥经济性或社会性功能的过程中积极实践国家和政府的治理理念、目标，以建构支撑国家治理能力的社会基础。

有鉴于此，本文以“合作组织功能”作为分析能促型发展效果的主要维度，以市场化程度来衡量其经济性功能和社会性功能的发展状态。具体说来，合作组织的经济功能首先是它带给农民的经济回报，其他方面还包括农产品的产品销路、合作组织与市场的抗衡力量以及帮助农民维持和扩大产能等^[22]。其社会性功能主要表现在价值引导、提供服务或理念倡导、催生社会资本等方面^[23]。由于在现实生活中合作组织多属经济性功能和社会性功能的综合体，不同组织的功能发挥各有不同，所以本文对合作组织的功能性定位并不是要建立一个经济性或社会性的参照标准去逐一进行比照与衡量，而是要在不同合作组织的发展中进行功能结构的比较。即：如果合作组织的经济性功能比较典型，则意味着其市场化程度比较高；相反，如果一个组织表现出较为突出的社会性功能，则被标记为市场化的程度比较弱。

合作组织功能的市场化程度是判断地方政府对其价值定位与治理作用的重要参考，但需要注意的是，合作组织功能的发挥是国家规制与合作组织发展的综合性结果。所以，市场化程度的衡量还包含另外一层含义，即需要对合作组织的功能结构进行观察：市场化程度如果是在一个较为单一的功能结构中呈现出来，即合作组织更大程度上只是发挥了单一的经济性功能或社会性功能，则意味着国家规制力量相对强大，合作组织的自主性发展较弱。反之，如果合作组织同时呈现出经济性功能与社会性功能的双重发展，则意味着其综合性程度较高。这种较高的综合性程度既是国家规制目标的体现，也是合作组织自主发展力量的结果。基于此，合作组织功能的综合性程度越高，表明合作组织的能促型发展效果越强。

（三）“规制—功能”：能促型发展的解释框架

基于国家与社会互动的能促型概念强调两个方面：一是国家行动的多元性。伴随着改革开放所形成的分权化改革，地方政府已经从原先的国家政策执行者转变成追求独立利益的行动者。从利益最大化的考量出发，地方政府既可以根据自身的偏好选择性约束合作组织的发展，也可以根据自己的效用目标来配置其拥有的丰富的公共资源，超越自身权限，突破政策界限，自主地把握政府行为的边界^[24]。在合作组织的能促型发展中，正是地方政府行为自主性的这种不确定性，铸就了各地合作组织能力发展的区域性和个性化差异。二是影响国家能力的社会结构。虽然合作组织是一种经济性与社会性功能兼备的特殊类型组织，有助于成为提升国家能力的社会支撑结构。但是由于中国传统小农自给自足的生产方式和农民“善分不善合”的特性^[25]，以及合作组织发展过程中的资源不足与能力限制，其功能的发挥必须依赖对外界组织及环境的反应与策略。国家多层次的自主性嵌入更是建构合作组织在经营活动过程中动员社会资本、汲取稀缺性社会资源的前提，同时也造就不同组织在动用社会资源能力上的差异。

国家规制与合作组织功能发挥并不是相互独立的，二者基于能促型发展而成为具有因果关系的逻辑结构。一方面，合作组织不同功能的发挥决定国家不同的规制偏好；另一方面，规制目标和规制工具的不同界定也直接影响合作组织功能的表现。由于能促是国家权力与社会结构相互联结的过程，所以国家规制与合作组织功能多元性、嵌入性间杂的形态特征既凸显经验现实的复杂性，也反映概念本身潜在的多维性。为深入分析不同类型能促发展的动力与运作逻辑，本文以国家规制与合作组织功能进行综合观察，区分出合作组织能促型发展的四种类型，为能促型发展的研究提供一个观察视角，见表2。

表2合作组织能促型发展的解释框架

1.发展型能促。

发展型能促是地方政府基于对合作组织有效性作用的判断选择激励性规制加以能促的过程。在发展型能促中，合作组织的成长一般因地方政府的经济目标，表现出典型的经济性功能。其社会性成长成为一种副产品而非目标。

在这种情况下，地方政府一般具有较强的发展经济的自主性与偏好，可以基于自利最大化的目标选择某种类型的合作组织提供服务，并采用直接干预的政策工具对合作组织给予重新定义与组合，将其转化为地方的利益与发展逻辑。在发展型能促中，政府补助和项目支持等激励可以在短时间内通过“政策性收益”迅速推动合作组织的发展。但从长期来看，“政策性收益”使得合作组织对政府产生利益依赖，反而需要政府更多地介入以增强对合作组织发展的回应性与资源、权力保障。所以，发展型能促更多是地方政府基于官僚体制自身运作的逻辑和发展目标追求，而并不是对农村社会合作组织发展诉求的积极回应^[26]。发展型能促并不是否定政府自上而下培育合作组织的路径，但需要政府进行体制转型，从发展型政府转向服务型政府，并在更长期的投入和实践中促进互相学习，逐步调整规制工具。

2.孵化型能促。

孵化型能促是在政府高度激励性的规制下，形成合作组织较强社会性功能的发展。孵化型能促的概念来自对社会组织孵化器概念的借用。一般认为，孵化器的基本原理，就是向经过挑选的入孵组织以其能负担得起的费用标准提供服务和设施，并使他们增加价值，帮助这些组织生存并成长^[27]。孵化过程主要借助积极的激励性工具，为组织提供服务场所、寻求资金项目等全方位的支持，促进组织的能力建设和人才培养等综合性发展。

在孵化型能促中，地方政府为初创期或成长期的合作组织提供资源、平台和能力培训的集中支持系统，通过赋予合作组织生长所必需的资源和条件，以支持和引导组织的健康发展，从而成为地方政府重要的治理伙伴。但需要注意的是，由于资源的依赖性和能力成长的不成熟，很多组织孵化结束仍然需要地方政府的后续服务。美国孵化器协会的研究显示，孵化毕业的企业如果不能获得后续支持，在5年内继续保持活跃状态的概率只有20%^[28]。因此，调整、完善组织孵化的方式，及时转变政府与合作组织之间的关系是保证孵化型能促治理效果至关重要的环节。

3.自主型能促。

自主型能促是在政府高度约束性的规制下，形成合作组织较强市场化功能的发展。在自主型能促中，地方政府将合作组织视作成熟市场发展的构成要素进行严格规控，合作组织需要依据自己的资源优势自主提升专业发展能力和行动空间，最终成为地方治理中积极参与的主体。自主型能促的根本在于社会主体性的培育，尤其是组织的社会生活的培育，是走向社会重建的重要路径^[29]。

在自主型能促中，国家主要以提供规则、建立制度为主要角色，通过对行政合法性资源的垄断而保证对合作组织网络秩序的支配，并借助市场等第三方的力量作为能促的激励机制，激发合作组织内在的专业能力与内在活力。也就是说，国家在自主型能促中发挥作用的方式虽然比较间接与隐形，但国家并没有缺席。以此为基础生成的合作组织并非国家的对立物，而是浸透着国家的身影和力量^[30]。

4.欠发展型能促。

欠发展型能促是在政府高度约束性的规制下，形成合作组织一定社会性功能的发展。在这种情况下，或者是由于地方政府能促合作组织发展的意愿不强，或者由于合作组织发展伴有较大程度的风险，地方政府着眼于强化对合作组织的约束。

在欠发展型能促中，政府过多的规制限制了合作组织的自主发展，组织成为行政意志的一种表现形式。与此同时，严厉约束弱化了合作组织市场化运作的能力，更多表现出社会性的发展特点。离开政府的支撑，农民只有合作的意愿而没有合作的能力，组织只有外在的合作框架而没有内在的合作动力，国家治理能力无法得到充分的释放与建设。

四、地方治理的多样性：能促型发展的适用性分析

能促型发展是在当下社会建设的背景下，以政府的多元规制激发合作组织内在的发展动力与活力。在这个发展过程中，合作组织的发展既有来自政府的自上而下的外在力量推动，也有合作组织深嵌于社会环境的自下而上的内在自生力量。合作组织的发展资源既来自政府，也来自社会；其运行既受到行政体制的影响，也凸显合作组织的自治发展。基于国家规制力量与社会功能发挥的双重考量，能促型发展可以从两个层面进行解读：第一，不同的合作组织因其社会环境不同而形成不同的发展路径。在具体的发展过程中，有些合作组织更多受到政府的影响，有些合作组织更多激发出自主发展的活力，二者的联结状态不同，效果和治理结构也截然不同。这样，即使在同一个地方，不同类型的合作组织也会因为具体环境不同而有所差异；第二，由于合作组织的发展受到国家与社会的双重影响，二者中的任意一个维度出现变化都将直接影响合作组织的发展，所以能促型发展具有动态的、变化的特点，而不是完全变动不居。

由于国家规制与合作组织功能表现的差异，四种不同类型的能促型发展形成地方治理的多元化格局：在发展型能促中，地方政府基于发展型偏好，以高度资源激励将合作组织转化为地方利益与发展逻辑，治理效果较为短期化；在孵化型能促中，地方政府通过为合作组织提供高度激励，以支持和引导合作组织的多元化功能发展，从而成为地方政府重要的治理伙伴；在自主型能促中，地方政府将合作组织视作成熟市场发展的构成要素进行严格规控，合作组织需要依据自己的资源优势自主提升专业发展能力和行动空间，最终成为地方治理中积极参与的主体；在欠发展型能促中，地方政府严厉的约束湮没了合作组织的自主发展空间，只能在行政安排的空间中发挥有限的社会功能。

在中国，地方是国家繁荣发展的平台。由于各地方治理的生态条件各异，地方政府的能促理念、运作机制和行为模式不一，地方治理效果也呈现丰富多彩的多元化格局。这种地方政府介入社会经济生活能力的不平衡现象，是理解国家如何面对社会发展所必须认识到的最重要的结构性特征^[31]。基于此，虽然每一种能促类型的发展状况各异，且效果不一，但切准每种类型的发展特点与运作机制，就可以将这种发展路径与其他不同层面的制度和机制相互作用，共同构成一整套相互衔接、有效运作的政策体系。另外，虽然有些能促型发展类型可能暂时还没有呈现积极治理效果，但这并不就意味着这种能促类型完全就是失败的，或者是要被摒弃的。由于不同类型的合作组织发展环境不同，制度规范也多有差异，所以在合作组织的能促型发展过程中必须尊重地方治理的生态条件，既要优化整体性的外部条件，也要充分发挥合作组织的内在动力，以有效方式整合国家与社会资源，而不能简单希望多元模式的最终归一。

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