模糊性治理：县域政府社会冲突治理运作逻辑

作者：樊红敏 刘晓凤  责任编辑：冯晨晨  信息来源：《中国行政管理》 2019年第10期  发布时间：2019-12-16  浏览次数： 6968次

【摘　要】本文以县域政府社会冲突治理行为为分析对象，通过个案观察分析县域政府社会冲突治理的运作逻辑，进而从中观的视角认识中国地方社会秩序的性质。本研究提出了县域政府社会冲突模糊性治理的行动框架，具体表现为弹性应对、社会冲突治理交易化以及治理责任泛化等层面，具有行动规则的模糊化、是非与权利边界模糊化、层级权责和角色模糊化的特征，导致社会冲突治理行动后果模糊化。模糊性治理建立了制度化的行动框架，具有正式化、理性化、制度化的特征，但其内在具体的运作又具有模糊性、弹性化、差别化的实质合理性特征。这一治理模式具有一定的包容性和弹性，实现了地方总体社会稳定，但也产生了地方权威弱化、边际效益递减、权利与秩序不平衡等消极效应。为此，要着力提升县域政府制度革新能力，推进社会冲突治理规范化、法治化、社会化建设，建立融合型动态稳定机制。

【关键词】县域政府；模糊性治理；社会冲突治理

一、问题的提出

当前社会冲突治理呈现为维权抗争和信访拥堵严重、经济和社会矛盾政治化、利益群体组织化、社会冲突网络化倾向明显等特征，正如何艳玲所指出的，转型中的社会秩序，混杂、变动与平衡微妙并存，呈现出杂而有序的多样性和复杂性。[1]基于此，县域政府是如何应对社会冲突和矛盾并保持地方经济社会发展和稳定的？换言之，本文关注的问题是在经济结构调整、社会冲突和矛盾加剧背景下，如何从县域政府行为的角度理解中国社会稳定的性质和社会秩序的建构问题。习近平总书记多次强调，县一级在我们党的组织结构和国家政权结构中，处于承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。本文所谓“县域政府”主要是指承担社会治理主体责任和直接责任的县级和乡镇政府。本研究所用资料基于笔者所在的课题组于2016、2017年在中部地区多个县开展的田野调查，包括A市干部访谈、文件、总结材料、信访件及信访案例等，（1）通过对A市（县级市）政府社会冲突治理行为的个案观察，分析县域政府社会冲突治理的运作逻辑，从中观的视角认识中国地方社会秩序的性质。

二、县域政府模糊性治理框架的内涵

关于地方政府应对社会冲突的行为，郁建兴等针对地方政府群体性事件的应对策略提出，其处理社会抗争既缺乏制度框架内的方式，又迫于上级压力惮于使用刚性压制方式，因此在应对社会抗争事件时被动、消极地履行社会管理职能、选择性应对，以尽量实现属地社会稳定的策略。[2]邓燕华等提出的“关系压制”，强调地方政府在冲突治理中利用社会关系实施软压制以形成社会秩序的策略；[3]陈曦注意到了中国社会治理中的“非正式强制”（informal coercion）现象，他认为非正式强制策略在维持中国政治社会秩序方面发挥着重要作用。[4]张永宏等分析了官民之间的“讨价还价”现象，认为政府的权威和公民的权利可以被解释为波兰尼所说的虚假商品，把本来不是商品的东西变成标价和可还价的商品，其后果就是政府权威和公民权利的同时削弱。[5]贺雪峰、欧阳静等提出了基层政府社会治理行为的“不出事”逻辑。[6]欧阳静提出了基层政府权力运作的策略主义特征，强调基层政权组织的权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性。[7]樊红敏等提出了县域政府动员式社会治理解释框架，认为县域政府在社会冲突治理中，通过建立混合型的组织、制度和网络，使运动型治理成为县域社会治理常规机制的一部分，并使运动式治理从一种动员机制演化为常规机制。[8]以上关于地方政府应对社会冲突行为的研究颇具洞察力，这些研究清晰勾勒了地方政府的行动策略和趋软化的行动特征，并将其视为与官僚制的理性主义相悖的非理性行为，但如何从总体上理解地方政府的行动框架和行动理性，尚需进一步提炼和解释。本文从县域政府行为理性和行动框架的视角，提出“模糊性治理”的概念，解释县域政府社会冲突治理行为并透视转型期中国社会秩序的性质。模糊性治理意在说明，从县域政府整体的角度来看，其社会冲突治理行为是理性的、制度化的，但就具体冲突应对个案而言，又具有弹性的、策略化的及实质合理性的特征。

关于模糊性治理，法学、管理学和政治学等多个学科都有涉及，模糊性的含义也包含多个层面，法学视角强调规则与规则执行的模糊性，[9]管理学视角强调目标模糊[10]、角色模糊[11]、职责模糊[12]以及战略性模糊，[13]政治学的视角亦尝试发展出模糊问题的政治学，提出了竞选行为、决策行为以及组织变革的模糊性。[14]国内学界已有学者提出了国家对乡村社会以及基层社区治理的模糊性。[15]从原初意义上讲，模糊性治理是指在政策工具、治理机制或行动策略上表现出来的具有诠释灵活性、价值冲突性、目标多重性、制度规范与政策文本多义性等特征的治理模式。在本文中，所谓模糊性治理是指县域政府社会冲突治理行为表现为弹性应对、社会冲突治理交易化以及治理责任泛化等层面，具有行动规则模糊化、是非与权利边界模糊化、层级权责和角色模糊化的特征，导致社会冲突治理行动后果模糊化。弹性应对主要包括摆平策略、情理之治以及开展专项治理等行为，具有因人而异、因时而异、因事而异差别化、个案化应对民众诉求的特征。社会冲突治理交易化是指以赎买的方式通过经济利益的妥协换取抗争民众的同意和服从，进而实现社会稳定。责任泛化包括县级政府责任本位及其层级之间权责倒挂的权责体系，以及“全能保姆”的角色期望，承担了多重冲突性的角色要求。模糊性治理虽然也强调县域政府社会冲突治理行为的策略化特征，但从总体上来看，与非正式治理、策略主义等不同，模糊性治理建立了制度化的行动框架，如小组体制、包保责任体系、“花钱买稳定”、“专项治理”的常规化、制度化以及属地责任的压力型考核机制等，具有正式化、理性化、制度化的特征，但其内在具体的运作又具有模糊性、弹性化、差别化的实质合理性特征。

三、县域政府模糊性治理的运作

（一）案例选取

本文以能够清晰反映县域政府日常应对社会冲突行为的信访治理典型案例为样本，选取A市具有典型性、代表性的5个案例，这些案例信访诉求多样、持续时间长短不一、诉求群体、纠纷性质不同。5个案例分别涉及村干部违法违纪、社会保障、涉法涉诉、宅基地纠纷、村民资格认定等问题；冲突解决持续时间从4年到21年不等；从抗争方式上来看，主要以上访、越级上访、群体上访为主。这些案例仅以透视县域政府日常应对行为为主，从侧面反映其社会冲突治理的制度背景（见表1）。

（二）案例分析：模糊性治理的表现

1.弹性应对：行动规则模糊化

所谓弹性应对，是指县域政府作为理性的行动者，面对社会冲突问题综合考虑制度空间、治理资源、社会形势以及民众抗争行动和心理，通过摆平策略、情理之治以及开展专项治理等行为，将策略主义应对行为惯例化，以达到属地当下的社会稳定为管控目标的治理模式。其行动方式是“想方设法”、“摆平”，“只问结果不问手段”、突破“天花板”等策略化处理方式，这些方式都是已经成为县域政府社会冲突应对的常规化方式，具有行动规则模糊化的特征。行动规则模糊具体表现为：一是制度规范的冲突性，县域政府社会冲突日常应对中，法律和制度规范工具化，新的制度规范不断产生并超越和替代旧的规范或出现新旧规范同时存在的现象。二是政策文本的多义性，县域政府和民众作为行动者对制度、规则以及政策的认知、理解与解释因时、因事、因人而改变。三是政策工具的异化，在政策工具的运用上，体现为与原有政策本身相冲突的政策价值理念和异化的政策目标。

一把钥匙开一把锁，地方干部的“能动性”。地方干部作为一个“策动群体”，[16]运用其能动性和地方性知识以“特殊主义”的方式化解了部分社会矛盾和纠纷。在包案责任制下，包案领导干部通过运用地方网络、打情感牌等灵活主动作为，达到“案结事了”的目的。（1）打感情牌：案例4中，麻某提出的要价越来越高，在当地政府无力实现其维权诉求的情况下，其包案责任人只能靠打感情牌，从其家人着手做思想工作，在生活上给予帮助，实施“稳控”。（2）实施救助：案例3中，法院院长王某作为苗某案的包案领导，多次给予司法救助，协调为其办理社保，苗某家中水电费全部由当地政府负担。这些做法作为故事背后的故事部分疏解了上访人的怨恨情感。（3）运用迂回战术：案例2中，王某在重大节日、重大活动期间多次赴省、国家信访局反映情况，Q乡根据其户籍关系查到其姐在A市Y乡工作，于是责令其姐对王某进行“稳控”，每到重大节日、重大活动王某姐姐都会被专门放假专职“稳控”王某。自此王某越级上访，尤其是越级赴省、赴京上访得到有效遏制。（2）在该案例中，地方干部运用“连带”方式将稳控的责任转移给其亲属，由亲属运用亲情关系和情理关系来稳控上访人，以达到暂时平息信访的目的。

“理”在“法”外、制度规则突破。在社会冲突治理行动中，基于制度空间、行动方式、压力时机、谈判筹码等决策情景变化，县域政府以及民众作为行动者对制度、政策以及规则的认知与解释随之改变，法律和制度规则突破合理合法化。具体表现为行政超越法律、人情替代法律、“理”在“法”外等。在案例5中，尽管根据《WT村村规民约》，经村民代表大会表决不同意外嫁女毛某家人村民资格，在市领导要求“具体问题具体解决”的坚持下，WT村必须改变村规民约的有关规定，以会议形式形成了毛某家人都享有村民福利待遇的结论。纵观毛某上访问题解决的过程，就是县域政府以行政权力施压村治组织，违背村民自治运行规则以及改变村规民约来满足访民诉求的过程。这一案例中以行政超越法律的行动方式达到了“事要解决”的目的。

2.社会冲突治理交易化：是非与权利边界模糊

所谓“社会冲突治理交易化”是指县域政府通过引入市场的逻辑，以交易化的方式赎买抗争民众的同意和服从，政府与抗争民众围绕交易价格进行博弈，使县域政府的冲突应对行为转变为各种抗争价格讨价还价的市场，进而达成一种暂时性平衡的过程。抗争者的利益诉求以商品化的方式表现出来，以机会主义在讨价还价中得以实现或部分实现。“花钱买平安”依然是当前政府和抗争者都认可的最管用有效的常规性冲突解决方式，大多数民众利益诉求的解决主要还是以经济补偿为主。（3）经济补偿的方式主要包括货币补偿、物质补偿、政策补偿（低保、免费请律师等）、安置补偿（例如安排工作）等方式。“花钱买平安”作为不可替代的治理策略和工具已经被制度化和常规化，成为正式治理的一部分。从案例中可以看出，A市政府设立了“专项维稳基金”，案例1和案例2都是通过“特殊疑难信访问题专项基金”的方式予以救助解决的。上面5个案例尽管诉求差异很大，政府的应对过程最终都转变成了围绕经济补偿的讨价还价过程，利益诉求和化解方式都是围绕货币、物质补偿展开的（见表2）。

 

社会冲突治理交易化使是非、权利边界模糊化。案例1中，何某反映村庄治理中的干部腐败问题，最终以10万元“特殊疑难信访问题专项资金”予以救助解决，绕开了村干部是否违法的是非问题。案例5中，企业与民众的宅基地拆迁纠纷，最终转化为县乡政府与访民的直接冲突与拉锯战。麻某历时12年之久，通过越级上访、制造集体访等突破重重“稳控”，给A市政府施加压力，在此过程中，麻某不断提高要价主张利益诉求，政府则以讨价还价的方式试图解决其利益主张，政府和民众无底线、无原则单纯的利益博弈特征明显，其根源在于权利商品化导致难以形成有关是非标准的共识，是非边界模糊化。案例2中王某反映的社会保障问题，由主管单位货币补偿的方式使上访人息诉罢访，县乡政府的处置策略以稳控为目的，从考虑当事人经济状况的实质合理性出发，通过经济补偿式“信访救助”等，使信访人的社会保障权利诉求被搁置，导致权利边界模糊化。县域政府以货币回报的方式与抗争民众围绕赎买价格进行博弈，政府以及相关各方各自抱持了不同的公正立场和是非观，现实中往往表现为是非不清、价值冲突等，其行动策略的权宜性和机会主义加剧了权利边界的模糊化。

社会冲突治理的交易化让我们看到国家与社会关系间具体的互动，在这一过程中，政府的迂回退让和妥协使民众拥有了一定的利益表达的空间和场所，同时又尽力将这种表达限定在一定的范围内。政府与民众的关系在不同的时间以及不同的场所，形成妥协与冲突的各种文本，在这些交易化的文本背后，政府权威建立在与民众利益交换的基础之上，使得政府与社会的关系具有了弹性和模糊不明确的边界，同时也体现了国家与社会之间关系的脆弱性。政府权力渗透和公民权利运行在法治意义上具有明确的界限，但边界模糊化使政府和民众社会治理行动缺乏清楚的利益边界和行动规则，其后果是是非不清、利益交叠以及社会冲突“按下葫芦浮起瓢”。

3.责任泛化：层级权责和角色模糊

所谓责任泛化是指，在中央、省、市、县层级关系中，基于“属地化管理”以及自上而下压力考核体制，地方社会治理事权都落在了县级政府，形成了以刚性责任和压力责任为特征的县级政府责任本位，而中央、省、市作为上级政府的资源配置以及县级政府权力限度是模糊的，导致层级越向下治理资源越少，社会治理责任越大，县域政府属地化责任不断强化，形成了县级政府层级之间权责倒挂的责任体系。县域政府和民众之间以兜底责任和无限连带责任为特征，政府角色由“裁判员”、“调解员”转变为“全能保姆”，县域政府承担了多重冲突性的角色期望和角色要求。责任的泛化导致了层级权责的模糊和角色模糊化，即在中央、省、市、县层级关系中形成了权责倒挂的社会治理责任体系以及“全能保姆”角色要求。

首先，形成了县级政府的刚性责任和压力责任本位。一方面，县级政府社会治理责任不断强化。尽管2015年以来，国家加大了信访制度改革力度，相继取消了信访排名和多种量化考核，但并没有从根本上改变“属地管理”所形成的刚性压力，“一把手负责制”、“一票否决制”、量化责任考核制等并没有发生实质性改变。2016年多省信访局明确发文规定：“对各地到省越级走访，省信访局每月10日前进行点对点通报”、“对重复越级走访要按照‘有责追究’的原则落实责任追究，进一步压实相关责任部门的责任”。（4）县域政府社会稳定依然是“红线”和“硬任务”，问责追究的压力比改革前更大，（5）如对解决信访问题应对不力的县域政府和党政领导采取“列管”、“就地免职”，等等。

另一方面，县域政府治理资源和治理能力不足，权责关系模糊化。一是从行政权力配置上看，上下级政府的权责不平衡使县域政府的调控能力不断被弱化。由于条块分割，有经济收费权或行政管理权的关键部门如税收、国土、工商等实行垂直管理，县域政府对于垂直管理部门的人员是“看是看得见，却管着不方便，动员更不容易”。（6）正如访谈中基层干部所抱怨的“上级政府成为了一个个问题的‘批发部’”。（7）二是从财政资源配置上，县级财政统筹能力与社会治理事权不匹配，中西部地区大多数县面临着财政供养人员多、债务负担重、管理水平低下等问题，而东部地区财政资源虽优于中西部地区，但社会治理能力不足同样存在。三是从县乡两级资源配置上来看，乡镇作为基层社会治理事权的具体执行者，乡镇政府在人员配置、财政资源配置以及行政权力配置等方面更不均衡，乡镇政府基层治理除常规工作外，往往还面临大量临时性、应急性工作，在正式编制外，大部分乡镇政府不得不雇佣了相当数量的“临时聘用”人员。（8）在乡镇一人多岗、一人多职的现象十分普遍，工作人员平均要承担2-3个工作岗位，同时还要参与包村、中心工作、临时性工作、阶段性工作等，乡镇政府社会治理能力问题突出。中央、省、市赋予县级政府的目标非常清晰，但是权责关系的不平衡和模糊化使县级政府不得不软性的、权宜性、模糊性承担非常清晰的社会稳定责任。

其次，强化了县域政府对民众的兜底责任和无限连带责任。所谓兜底责任和无限连带责任，是指在社会冲突治理中，县域政府从第三方仲裁者的角色转变为当事方，最终由政府采取“花钱买平安”等利益交易的方式化解冲突，如特殊群体兜底责任、突发事件兜底责任和民事调解兜底责任等。基于属地责任和主管责任，县级政府承担了“全能保姆”的责任与角色，如涉法涉诉纠纷信访化使政府行政与司法的角色模糊化；政策空白类的历史遗留问题在政策缺失的背景下使政策执行模糊化；异地纠纷的责任属地化使不同政府间管理框架模糊化，这些问题在案例2、3、4、5中都有反映。县域政府作为直接责任人，即便是与政府无关的民事冲突，最终也要通过政府买单的方式化解社会矛盾，也间接助长了民众在抗争中的利益补偿偏好。

4.行动后果模糊

所谓“行动后果模糊”，是指政府社会冲突治理的效果具有高度的不确定性，民众诉求的实现程度具有不明确、偶然性以及差异化特征，治理效果和民众诉求的实现程度因时机、政治社会影响力和方式不同而呈现随机性、差异性。从个体个案具体应对行为来看，具有因人而异、因时而异、因事而异差别化、个案化应对民众诉求的实质主义理性特征（见表3）。

 

从时机上来看，敏感时期和非敏感时期，冲突应对的方式和效果具有明显不同。在敏感时期，县域政府会面临更大的来自上级的“确保不出事”的更加严厉的问责压力，县域政府以“稳在当地”为目标，对重点稳控群体及重点人群建立稳控责任制和重点排查，主动回应、快速回应，已经形成为一整套的行为规则和模式化、同形化的行为惯例。上面5个案例中，每个上访人都选择了在敏感时期赴京、省上访，给地方政府施加压力。有很多学者强调了运动式治理的制度运行问题，如政府在短期内动员整合行政体系内外资源，对重大或久拖不决的疑难问题进行疾风骤雨式的治理活动，打破了已有科层制度、规则和专业分工的界限，具有非制度化、非常规化和非专业化特质[17]等，事实上，专项治理是地方社会冲突治理的常态，也是“开口子”的重要时机。如敏感时期，省或者市级政府会以文件形式要求县级政府开展专项治理活动，地方政府间共同认可了各种临时性稳控措施和方式的合理性和合法性，省、市、县、乡四级政府达成了开口子、制度突破等非规则化运作的“默契”，（9）地方政府间“共谋”是以制度、文件等正式化方式形成“开口子”时机，使突破政策底线正式化、惯例化、常态化。在案例4和案例5中，麻某、毛某选择越级上访的时机往往都在国庆、党和国家重要会议、国际会议等期间，麻某仅赴京累计上访20次以上，成为当地“最主要”的不稳定因素和最头疼的“麻烦制造者”。

从影响力来看，政治、社会影响力越大，政府回应的速度越快，诉求获得满足的可能性越大。上访人倾向于越级上访面见中央、省、市重要领导，引起“上面的重视”以增加政治影响力，通过领导批示达到特事特办的效果。另外，上访人也会通过极端行为制造社会影响力。案例4中苗某上访时得到在中部视察的国家领导的接见，是其上访的重要转机，引起了地方政府的充分重视，解决了其家里供电和给儿媳上户口等问题，后报复苗某的幕后主使被依法判刑。

从维权方式来看，抗争规模和组织化程度对维权后果有显著影响。抗争规模越大，越有可能得到回应；维权抗争的组织化程度越高，政府越重视，越有可能被纳入决策范围。如案例5中麻某组织家人制造集体上访以获取关注，迫使政府回应。访民们为引起政府的注意，往往会采取拉亲戚朋友凑数、动员其他利益相关者参与等方式，制造集体访的事实。

四、县域政府模糊性治理的效应

“模糊性”被视为重要的治理资源，构成了县域社会冲突治理的基本生态，既发挥了调和多种利益、化解社会矛盾的积极作用，也成了地方政府权威弱化，社会治理边际效应递减等诸多问题的根源。

（一）积极效应

1.实现了总体稳定。

县域政府模糊性治理，建立了包括大信访格局、综合治理、专项治理等动员式社会治理体制，发挥了体制优势、组织优势、政治优势，实现了政党整合，为实现县域社会总体稳定提供了组织保障。责任模糊化和规则模糊化使县域政府具有清晰的社会治理目标和可以灵活选择的行动策略，县域政府享有较大的行动空间和政策文本诠释和执行的弹性，弥补了转型期政策滞后、制度刚性等问题。因人而异、因时而异、因事而异差别化、个案化应对民众抗争行动，可以增加纠纷化解的针对性和治理的有效性。边界模糊契合了中国传统中庸的价值文化和实践思维，增强了模糊性治理的合法性和文化合理性。权利商品化降低了社会冲突的烈度和强度，使社会冲突柔性化，能够维持在可控的范围内。总体来看，县域政府通过模糊性治理避免了转型期所带来的不确定性风险，维持了县域社会总体稳定。

2.具有包容性和弹性。

包容性和弹性体现在两个方面：一是群体间包容，在社会冲突治理中，行动边界的模糊性和权利的模糊性，有助于实现不同利益和价值取向的群体间的妥协与合作。社会冲突治理的交易化，具有温和以及协商的意味，使政府治理策略更具有弹性，体现了以人为本的理念，避免了弱势群体被边缘化，在一定程度上可以缓解弱势群体因心理失衡而导致的反社会倾向。二是多元价值的包容性，尽管政府以及相关各方各自抱持了不同的公正立场和是非观，在某种程度上造成了是非不清、价值冲突等，但也同时使多元价值共融的空间得以生成，在政策选择、行动策略选择上更具灵活性，有利于治理目标的实现。

3.激发了县乡干部主动性。

县域社会冲突治理是一个具有中国乡土特色的治理过程，县乡干部群体作为县域社会网络中拥有地方性知识的精英群体，在县级政府层级之间责任倒挂、承担了多重冲突性角色期望和角色要求的背景下，县乡干部发挥了“能动群体”的功能，规则模糊、行动边界模糊的约束条件，即给地方干部群体带来了困扰，也为县乡干部群体的主动性和策略性提供了发挥空间。作为嵌入于乡土网络的精英群体，能够把握规则边界和法定权利边界，创造性运用地方性知识达到“案结事了”的稳控目的，如对亲缘社会关系的借用、理法的结合以及情感的嵌入等，在一定程度上降低了治理成本增加了治理效能，在实现县域社会总体稳定方面，发挥了战略性作用。[18]在产业转型升级、社会冲突加剧的背景下，县乡干部作为能动群体是县域社会稳定的重要因素。

（二）消极效应

1.地方政府权威弱化。

一是转型期价值危机凸显。是非模糊、规则模糊、行动边界模糊消解了原有的以伦理为核心的道义感和正义观，解构了作为行动依据和制度基石的价值共识，阻碍了以法理为基础的契约意识的道义感和正义观的形成，导致各种伦理道义和法治理念相互矛盾和冲突，呈现出“无公德个人”[19]的转型期社会价值危机。二是县域政府法治化权威削弱。模糊性治理导致了行政对法治领域的僭越，以人情替代法律以及将情理置于法律之上等，消解了法治化社会治理的效力，加剧民众“信访不信法”现象，解构了法律规则的权威和合法性。三是社会冲突治理交易化使政府的权威和权力成了可以讨价还价的“商品”，政府的权威被商品化了，地方政府与民众之间形成了基于货币基础上的临时的、不确定的服从关系，具有临时性、妥协性等脆弱性特征。

2.社会治理边际效益递减。

社会治理的边际效益递减是指县域政府通过权宜性、策略性方式实现了暂时性稳定，社会秩序的实现在县域政府与民众的博弈中达成，政府和民众的相互信任不断受到损害，引发局部社会不稳定。主要表现为：一是社会治理陷入高成本困局。由于规则、讨价还价的制度空间的不确定性，以及特殊化、个案化的解决方式，县域政府深陷社会冲突治理泥潭，社会治理成本不断加大。二是县域政府社会治理陷入投入增加而合法性不断受损的困境。以权宜性、短期性和逆向激励性为特征的县域政府社会治理模式，激发了民众的机会主义倾向，固化了差序信任。三是社会冲突治理的交易化使政府权威和公民权利商品化，消解了县域政府公信力，形成了对地方政府的不信任感和不公正感，导致县域社会治理陷入官民难以合作的困境。

3.陷入权利和秩序不平衡的困局。

在模糊性治理的框架下，县域政府形成了一系列的制度性机制确保了“稳在当地”的目标，但这种制度化更多的是对策略主义、非正式制度的常规化和正式化，不能从根本上解决经济社会发展与变迁过程中新的利益诉求制度化问题，使权利与秩序陷入不平衡的困境，也就是说地方社会秩序的实现没有强化权利的基础性，而民众维权行动的实现也没有强化治理的有效性，反而引发了对程序正义和权利秩序的伤害。当前，体制转型与改革催生了日益复杂和多元的利益群体和权利诉求，如何通过利益诉求表达和利益制度化机制化解地方社会矛盾，成为社会冲突治理面临的挑战和困境。

五、结论与启示

1.模糊性治理是县域政府社会冲突治理的行动框架。县域政府社会冲突治理行为表现为弹性应对、社会冲突治理交易化以及治理责任泛化等层面，具有行动规则的模糊化、是非与权利边界模糊化、层级权责和角色模糊化的特征，导致社会冲突治理行动后果模糊化。模糊性治理建立了制度化的行动框架，具有正式化、理性化、制度化的特征，但其内在具体的运作又具有模糊性、弹性化、差别化的实质合理性特征。“模糊性”已经成为重要的治理资源，构成了县域社会冲突治理的基本生态。

2.建立融合型动态稳定机制。融合型动态稳定机制的实质是通过社会冲突治理机制的变革，从政策过程、权力运行、程序实施和行动方式等层面，实现政党、政府与社会等主体之间制度化互动。具体来说，一是加强社会冲突治理规范化建设，建立健全制度化的冲突调适机制，吸纳疏导民众利益抗争和利益表达。二是推进社会治理职能分殊化，推动信访机构回归民众诉求表达和决策参与载体职能，司法机构回归到裁决社会冲突和利益纷争的仲裁者角色。三是着力社会冲突治理法治化、社会化建设。探索通过律师参与、诉访分离和依法终结等，建立和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制。培育和搭建多方参与调解的平台，强化群团组织的社会职能，形成化解社会矛盾和社会冲突的社会性机制。

3.提升县域政府制度革新能力。现代社会繁荣和长治久安的关键就在于政府通过协调（而不是消除）社会矛盾与冲突创造持续有效的经济社会发展。地方社会秩序只有建立在民众基本权利得到确认与保护的基础上才可能稳固。随着经济社会转型深入，县域社会各种复杂、多元的社会矛盾呈现出点多面广的特点，体制转型与改革催生了多元的利益群体和权利诉求，县域政府要通过制度革新吸纳新的利益诉求和利益群体，而不是仅仅强化权宜性治理的策略主义。从长远来看，要通过利益表达和利益协调的制度化平衡利益冲突，从而保证不同的利益各自都获得实现空间，建立基于权利基础上的社会秩序，进而实现地方社会深层稳定和长期稳定。

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[12][加]明茨伯格.管理进行时[M].吴进操译.北京：机械工业出版社，2010.122-123.

[13]Eisenberg E. M. Ambiguity as Strategy in Organizational Communication. Communication Monographs，1984.51.

[14]Alesina A，Cukierman A. The Politics of Ambiguity. Quarterly Journal of Economics，1990，105（4）；Michael D，Cohen，James G，March，Johan P，Olsen. A Garbage Can Model of Organizational Choice. Administrative Science Quarterly，1972，17（1）；March. James G. Continuity and Change in Theories of Organizational Action. Administrative Science Quarterly，1995，41（2）.

[15]田雄，王伯承.单边委托与模糊治理：基于乡村社会的混合关系研究[J].南京农业大学学报（社会科学版），2016（2）；郭小聪，宁超.模糊治理与策略性回应：社区治理主动性的一种解释[J].国家行政学院学报，2017（3）；孙志建.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释：一种崭新的公共管理叙事[J].甘肃行政学院学报，2012（3）.

[16][德]托马斯·海贝勒，[德]舒耕德，杨雪冬.“主动的”地方政治：作为战略群体的县乡干部[M].北京：中央编译出版社，2013.

[17]冯仕政.中国国家运动的形成与变异——基于政体的整体性解释[J].开放时代，2011（1）.

[18][德]托马斯·海贝勒，[德]舒耕德，刘承礼.作为战略性群体的县乡干部（上）——透视中国地方政府战略能动性的一种新方法[J].经济社会体制比较，2013（1）.

[19]阎云翔.私人生活的变革[M].上海：上海书店出版社，2006.251.

注释：

（1）A市户籍人口80.71万，是中部地区加快城镇化进程重点县（市）。2016年全年生产总值696.7亿元。A市是资源型县级市，近年来社会矛盾冲突主要集中在处理非法集资、征地拆迁、矿群关系、涉法涉诉以及特殊利益群体信访等方面。

（2）资料来源：C市Q乡调查资料。

（3）根据对A市信访局副局长以及乡镇领导的访谈，他们都谈到信访案件中10件有9件是和钱有关系的，一般都是为了钱。除拿钱摆平，没有更好的办法，至少有80%以上需要花钱来解决。

（4）河南省信访局关于对来省越级走访信访事项界定通报及核查认定标准的通知，2016年8月。

（5）在访谈中，多名乡镇领导表示，信访压力比以前更大，“一票否决”制仍在实施，问责力度比以前更大，A市有2名乡镇领导被免职。

（6）资料来源：课题组对A市QP街道办事处信访工作人员访谈录音整理。

（7）资料来源：课题组对A市X街道办L副主任访谈录音整理。

（8）以课题组调研的河南省A市SF乡综治办为例，办公室7名成员中，4名为临时聘用人员。

（9）2016年春节和“两会”期间，H省政府出台专项治理活动文件《关于开展化解信访积案集中攻坚活动实施方案》，接着市县乡出台转发文件，要求对信访积案“综合运用疑难信访专项资金、困难救济、心理疏导、法制教育等辅助手段，综合施策，多方用力，逐个突破”。