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作者：沈乾飞 发布时间：2018-07-31
信息来源：《中国农村研究》2017年第1期
【摘 要】本文以十九年前的步云直选为考察视角，回顾和分析直选究竟给基层民主发展，带来了什么样的影响。考察发现，直选在民主信心的培育、民主能力的训练和民主意识的培养上，对干部和群众的影响是实实在在的。对步云实践进一步研究发现，基层民主是一项系统工程，仅在体制之外是无法解决基层民主发展难题的。因为，基层民主发展，无法回避资源分配的问题，即在当前体制之下，基层政治精英究竟是对授权者负责，还是对资源分配者负责？因而，基层民主发展，需要我们进一步反思，自治体制如何与自上而下的行政体制对接的问题。
【关键词】乡长直选；基层民主发展；影响
1998年，步云人第一次通过直选方式，选举产生了中国历史上第一位民选乡长，这是中国基层民主发展上，一次具有里程碑意义的民主实践活动。尽管直选自1998年甫一诞生就充满了争议，并分别在1998和2001年两次实践之后便黯然消失，但它给中国基层民主发展带来的积极影响，却是实实在在的。与此同时，由其经验教训带给人们对基层民主发展的反思，更值得我们去关注和探究。在《村委会组织法》颁布三十年即将来临之际，正值步云实践时隔十九年之后，我们再次回到步云，重新去回顾和思考当年那场基层民主实践，并进一步反思其对中国基层民主发展的影响，具有十分重要的价值和意义。
一、民主意识的培养和增强
在传统时期，中国基层社会的公共事务，主要由士绅阶层领导。一个人要想成为主导地方公共事务的士绅，必须具备以下几个条件，一是取得科举功名，获得国家正式认可的权威；二是具有领导地方公共事务的才能和威信；三是乐意为地方公共事务奉献时间和精力。在这样的背景下，地方公共事务的决策权和领导权，大多与普通百姓无缘，他们只不过是在地方士绅的领导下，参与地方公共事务活动。此外，由于长期受到儒家伦常秩序观禁锢，人们习惯了对长者、士绅以及官僚阶层的服从，在观念层面上，还没有参与公共事务管理和监督的主人翁意识和权利观念。五四运动以来，中国的文化精英开始致力于向社会传播民主思想，培养国人的民主精神。但由于受到观念和条件的限制，其影响的范围和对象相当有限，即主要是生活在城市的知识阶层。
随着共产主义革命在中国的兴起，政治精英开始深入乡村，动员农民参与社会改造运动。而动员农民的口号，除了打土豪分田地这样的物质诱惑之外，还包括了唤醒和培育农民的民主意识。革命者通过启发教育的动员技术，让人们明白，自己才是乡村社会的主人。革命的目的，就是让千千万万的劳苦大众翻身做主人。与此同时，革命通过重构基层社会精英，重塑了基层社会秩序。经历了革命洗礼的底层群众，切身感受到了翻身做主人的欢愉。从时代发展的脉络来看，这无疑是中国历史上具有里程碑意义的进步。但是，这距离人民真正当家作主的目标还有一定的距离。因为，在革命之后的乡村，普通群众对基层公共事务的决策权和管理权还十分有限，一方面，行政体系对基层社会的影响十分巨大，另一方面，是基层行政机构选拔的乡村精英，而不是普通群众牢牢控制了乡村社会。普通村民在基层公共事务中的无力，使他们在集体劳动中变得日益消极。最终国家不得不终结人民公社制度，实行家庭联产承包责任制，同时，在政治上启动村民自治制度。客观而言，在村民自治的实践过程中，由于受到计划生育、催粮派款等繁重的行政任务的压力，村级自治组织也同样没有摆脱行政化的陷阱，基层民主发展的效果并不十分明显。
由此可见，无论是在革命年代、人民公社时期，还是在改革开放时期，由于村级组织繁重的行政压力，致使基层群众不可能享有完整的民主权利。在这样的背景下，人们在观念层面，也同样不可能有较高的民主意识。在人们的观念系统中，公共事务干部说了算，对很多人而言，是天经地义的事情。
步云直选表明，要想让民主的意识真正深入人心，非得要人们参与和体验真正的民主实践不可。在步云直选中，直选的主推者，无论在直选的规则设计上，还是在直选的运作过程中，都没有试图运用行政手段，通过潜规则或者明规则，刻意去操纵和影响选举结果。一切都按照规范的程序去运转。在这样的条件下，就算上级领导有自己心仪的候选人，但选举并非受他们操纵，因而选举的结果是不可预期的。正如谭晓秋所言，在正式选举的头一天，张书记在乡政府食堂吃晚餐时将他叫到身边，问他对第二天的选举是否有把握？他明白，尽管自己是上级政府推出来的候选人，但能否胜选，谁都没有把握。正因为展现给群众的是一次规范的真正意义上的民主选举活动，因此，对人们民主意识的培育才能够有效。
直选实践的一个重要后果，就是培育了人们的民主意识。直选对民主意识的培育，首先体现在人们对待直选的态度上。直选改变了基层干部自上而下任命的传统选拔模式，以群众自下而上的方式选拔干部，让群众充分享受了当家作主的权利。因此，在直选过去将近二十年之后，无论是当年参与直选的普通群众，还是精英人物，如今仍然坚持直选是群众应当享有的民主权利。
在人们的直觉判断中，或许乡镇干部并非是民主的积极支持者，但2014和2017年两次步云回访，给我们留下的深刻印象是，这里无论是村干部，还是乡干部，都是基层民主的坚定支持者。实践表明，民主意识的培育和增强，需要一个实践训练的过程。其实，无论是谭晓秋还是蔡荣辉，在直选之初，内心并不支持。因为，当时谭晓秋已经被拟定为步云乡新任乡长，而蔡荣辉已经是从村级干部中遴选到政府的正式干部。正如谭晓秋所言，乡人大几十个人选举好，还是全乡上万人选举好？显然是前者难度更小啊!因此，当听到上级领导在步云搞直选试点的决定时，自己内心并不乐意，只是出于对组织的服从才答应了下来。但是，在经历过直选的实践之后，他完全认同了直选，认为民主选举是基层群众应该享受的民主权利。
面对当年一些人关于直选违反了既有法规的质疑，蔡荣辉解释，他一直认为，直选并不违反宪法，它只不过是在传统乡镇长选拔模式基础上，增加了一道群众投票直选的环节，原有的乡人大投票选举环节并没有少，差异就在于乡人大投票确认群众直选的结果，而这恰恰尊重了群众的民主参与权利。他认为，即便直选与既有法规有一定出入，也可以通过修改法规来满足群众的民主权利。
民主意识的增强，还反映在人们对基层民主的参与热情上。在直选过程中，民主的真实性激发了人们的参与热情。这种热情表现在，有的务工人员，特地跑回家乡参与选举。2014年时任三村村主任讲，“当时直选的时候，我正在广东打工，当时老乡就说，屋头在搞乡长直选，我就说以前乡长都是上头下派的嘛，现在让老百姓自己来选自己的领导人，我就从广州回来了”。当年最令人感动的是，九村的百岁老人王婆婆由孙子背到了投票现场参与投票。在全乡最后一轮投票当天，人们的参与热情达到了顶点，尽管投票当日阴雨绵绵道路泥泞，但还是无法阻挡人们对选举的热情。人们回忆，当天集镇上挤满了从各地赶来投票的群众，甚至很多附近乡镇的群众也闻讯赶来看热闹。最终计票结果表明，除3700多名在外务工未归人员未参加投票之外，在家选民中有81%的人参与了投票。
人们较高的参与热情，从另一个侧面反映了人们权利意识的觉醒，认为参与直选，是自己应当享有的民主权利，这种权利的享有，不应以任何条件为借口而被剥夺。正如一位受访者所言，“当时的老百姓的素质还是可以的，一说到直选乡长，大家都去了，不管你发不发烟，发不发钱，那是老百姓自己的权利，老百姓都要争取自己的一票”。民主意识一旦培育起来，就可能发挥持续的效应，对后来的基层民主发展发挥积极的作用。例如，在2017年步云村的支委换届选举中，在成都和遂宁务工的十多名党员，特地开车结伴回到村子参与投票，行使自己的民主权利。
直选对民主意识的培育，还反映在人们对干部的监督意识上。人们将对干部的监督，视为自己应当享有的政治权利。认为，既然干部由群众民主选举产生，自己就有权去监督他，也有权利去督促他兑现自己的承诺。正如陈代国所言，“谭晓秋是我们直选的乡长啊，我们就有权利去监督他”。如今，直选尽管过去了十多年，但人们对干部的监督意识依然很浓厚，一位村民讲，“直选乡长虽然后来终止了，但是到我们步云来工作的领导，都认为步云的乡长不好当啊，你搞得不好，老百姓就要投诉。老百姓的素质和觉悟经过直选后都提高了”。
二、民主信心的培育和提振
从1998年开始，步云经历了两次大规模的乡长直选实践，让当地干部群众第一次品尝了民主的滋味，人们对民主经历了无知恐惧、被动接受、再到欣然拥抱的过程，进而增强了人们对基层民主的信心。客观上讲，这里的基层民主信心，主要是指人们对基层民主本身的信任，即相信“民主是个好东西”。因为，中国人接受民主，大多不是出于民主的信仰，而是基于解决现实问题的功利主义考量，步云人也概莫能外。步云直选的初衷，就是期待通过民主的方式，解决基层治理中日益严重的干群矛盾问题。步云直选诞生的背景，是在基层政府对农村资源过度抽取，基层干部在工作任务重压下作风日趋霸道化，群众与基层政府和干部之间的关系日益对立。正如当年直选实践的主要参与者蔡荣辉所言，自己当村干部的那些年，干的尽是些“催粮派款，刮宫引产”的坏事情，致使干群矛盾严重对立化，当年群众走进乡政府都有一种阴森恐怖的感觉。
主观上，步云直选是解决基层治理的现实问题，客观上却是一次成功的基层民主育种实验，民主的种子一旦播撒下去，它就会生根发芽。因此，尽管直选已经过去了近二十年，随着时间的流逝，也逐渐被一些人淡忘，但人们对直选的评价，大都是正面的。人们对直选的信心，不是通过说教形成的，而是在参与直选的实践中感悟到的。具体讲，人们对基层民主的信心主要包括以下三个方面：
一是直选有利于缓解基层治理中的干群矛盾问题。干群矛盾滋生的一个重要原因就是隔阂，因隔阂而情感疏离，因情感疏离而容易误解，因误解而对抗。随着人民公社制度的终结和市场经济的发展，基层群众的生产生活自主空间越来越大，乡镇干部与基层群众之间的交流也随之减少。在这样的背景下，干群之间愈益陌生化，尤其是乡长这种流动性较频繁的基层干部，他们什么时候上任，什么时候离职，群众无从知晓。甚至有的乡长在一个地方工作几年，群众连他的姓名都不知道，更不要提他与群众之间有多少互动和了解。直选是一个干群之间互相了解的过程，因为直选需要经历向群众公布候选人名单，候选人深入乡村搜集村情民意，面向群众做竞选要说，现场回答群众提问，以及群众投票表决等环节。因此，群众在整个直选过程中，会逐渐加深对候选人的了解，并通过对比斟酌形成自己的判断，最后投下自己神圣的选票。选票凝结着人们对投票对象的支持、信任和期待，这既是一次委托代理的授权仪式，更是一次情感的倾注。由此，人们不仅更加了解直选产生的乡长，而且对他们工作中存在的不足之处也更加包容。正如原九村村委书记陈代国所言，“群众选出来的乡长，就算他的工作不尽人意，但是群众还是能够谅解，因为这个乡长是我选出来的”。
二是直选会促使基层干部在工作上，更多的对基层群众负责，来自群众的需求、呼吁和近距离的压力，会不断鞭策他们努力工作服务群众。谁授权，就对谁负责，这是权力运作的基本规则。自上而下任命的干部，毫无疑问首要负责的对象便是上级领导，而基层群众只不过是完成上级任务而工作的对象。在这种情况下，为急于完成上级交代的任务，基层干部欺瞒群众的事件也时有发生。但是，如果基层干部想通过自下而上的直选方式赢得选票，一方面在竞选环节就不得不在竞选演说中公开承诺自己胜选后的施政目标，以满足群众的生产生活需求。另一方面，一旦胜选，在日常行政工作中，就得努力去兑现自己对群众的承诺。因为，能否兑现承诺，既关乎个人的信誉，也关乎个人行政才能能否得到充分展示和证明，更关乎个人政治生命能否延续。质言之，它关乎下一届直选能否再次赢得选举。面对访谈，谭晓秋直言不讳地讲，直选产生的乡镇长，在工作上毫无疑问，要比上级任命的乡镇长，更对群众负责任。当年胜选之后，工作压力非常大，因为，你得时时刻刻都想着，怎样才能兑现自己的竞选承诺，老百姓天天就看着你的工作，当年在基层财政极度困难的情况下，不得不想方设法从各方筹集资金来完成工作任务。一位将近退休的蔡姓乡干部回忆，直选之后，不仅谭晓秋个人工作压力大，乡政府所有干部的压力都大，因为三年内必须兑现竞选时的承诺。其实，兑现竞选承诺的压力承受者何止谭晓秋和他的同事们，当年直选的主要推动者——市中区的四大班子压力都很大。谭晓秋回忆，当年市中区在财政极度困难的情况下，不得不暂停全区所有乡镇的基础设施投资，即便如此，面对谭晓秋为兑现竞选演说中修通两条跨乡公路的承诺的反复求援，区委区政府不得不特地为他开天窗。对此，无论人们有多少争议，但就对群众负责，努力兑现对群众的承诺这一点而言，直选毫无疑问是自上而下任命所不可企及的。
三是直选鞭策干部去自觉学习，不断增强自身素质。自上而下任命的干部，其素质和能力，只要能够得到上级领导的认可即可，但直选干部，不得不通过群众考验这一关。因为，直选专门设立了候选人现场答辩的环节。候选人无论是下村竞选演讲，还是赶集日在大街上做竞选演说，都要认真答辩来自群众的各种提问。人们回忆，答辩提问，主要是涉及群众切身利益，群众特别关心的生产生活问题。如关于“三提五统”农业税的问题，关于计划生育的问题，关于如何带领群众发家致富的问题，甚至还有要求候选人现场背诵二十四节气的问题。现场答辩的挑战就是，面对群众提问，候选人既不能敷衍塞责，更不能拒绝答辩，质言之，他们必须努力使自己的答辩让群众满意。因此，竞选者首先要熟悉基层工作，充分了解国家政策在基层社会的落实情况，以及群众对政策的切身感受。其次，就是在维护国家相关法规和政策权威的前提下，充分解答群众心中的疑问，甚至是帮助群众消解心中长期存在的怨气。这既考验答辩者的政治敏锐度，还考验答辩者对政策和群众的熟悉程度，更考验答辩者的群众工作能力。
2014年6月，时任步云乡党委书记的周建军回忆，1998年他在步云中学当教师，2000年调到步云乡政府工作之后，对直选给基层干部的影响，体会更加深刻。他讲，“直选对提高我们干部的知识水平，跟以前就不一样，这个与没有经过直选的乡就不同。徐教授可能您没有这种感觉，可是我就有这种感觉，老百姓可能就某个问题问你干部懂不懂，你干部要是不懂，那就没得办法工作。我记得当年费改税的时候，我们到村里去检查费改税的情况，当时一个老百姓就问市上来的领导，你这个12块2角钱的项目，是怎么算出来的？为啥子不是15块2角钱而是12元2角钱呢？这个领导没得办法回答，就问我。他和我都无法解释，就赶快打电话到市上去咨询，半个小时后才给了他解释。所以，在我们乡工作，你如果不注意学习，知识水平不够的话，群众工作是很难做的”。
综上所述，无论当年人们对直选存在多大的争议，但其带来的一个正面效应是无法否认的，那就是通过直选的体验，增进了人们对基层民主的了解和信任。因此，尽管直选过去了将近二十年，但无论是当年的胜选者还是败选者，无论是基层干部还是普通群众，都对直选这种基层民主方式给予了正面的评价和信任。
三、民主能力的训练和提升
人们是否具备参与民主政治的能力，是影响基层民主发展及其生命力的基本条件，也是影响人们对中国基层民主发展前景预期的重要因素。一段时间以来，很多人并不看好中国的基层民主发展前景，认为民主是来源于西方的舶来品，在中国并不具备民主发展的土壤，人民并不具备参与民主政治的能力。因为，根植于中国这块土壤最悠久的政治文化，是传统中央集权的专制文化。长期浸淫于这种文化下的人民，在思想和行为上受家国一体的儒家伦常秩序观的严密控制和深刻影响，人们缺乏独立的政治人格。在这样的背景下，人们并不懂得尊重他人和珍惜自己的民主权利，而更愿意期待明君圣祖来拯救自己。简言之，人们并不准备通过行使民主权利来维护自己的权利和利益，而是期待救星的降临带给自己所需要的一切，自己唯一要做的就是服从。在这样的环境下，民主就很难为人们所接受。即使自80年代以来，国家自上而下有计划的推行基层民主建设，以此来训练人们参与民主政治的能力，但从实践效果上看似乎并不理想。
目前，村民自治运行中存在的重要问题，就是人们缺乏独立理性的参与民主政治的能力，人们在政治生活中，很容易受到外界非理性因素的影响。主要表现为：一是一些情境性的情感和利益因素，影响了人们的理性判断。这种问题，主要体现在民主选举环节。一方面，一些候选人通过私下谈话甚至请客送礼等方式贿赂选民，一些人经不住情感拉拢和利益诱惑，在投票环节违背了自己的理性判断和本来意愿。另一方面，一些人在民主选举中，不认真对待自己的民主权利，随意处置自己的选票，如胡乱草率的圈划选票，甚至随意将选票交给他人代划，致使一个人代投几十张选票的现象屡屡发生；二是宗族观念和家族情感，影响了人们独立理性地行使民主权利。在一些家族传统比较浓厚的地区，家族势力的存在，影响基层民主的正常运行。人们通过家族血缘关系，结成一种内聚力较强的具有排他性的政治共同体，一些人口比例较大的大家族，借此通过民主选举的方式垄断地方权力，进而对基层民主发展带来极大的负面影响。
步云直选的实践表明，民主传统和民主能力的欠缺，并不能证明中国基层社会，不适合民主政治的发展；基层民众民主能力的提高，并非是不可解决的难题，在中国这样一个缺乏民主传统的国家，民主能力的培养和提高，需要一个实践训练的过程，只要我们能真正赋予民众参与民主政治的机会，切实规范基层民主程序，民众的民主能力，就一定能从幼稚走向成熟。
在基层民主实践的初期，人们不可避免会受到各种非理性因素的影响，但是随着民主实践的深入，理性会逐渐回归，民主能力会得到提升。在步云直选之初，民众普遍存在仇官的心理，而候选人资格条件的放开，给人们在初次选举中的情绪发泄创造了条件。根据步云乡选举委员会公布的参选条件，凡是拥护中国共产党和社会主义事业，具有高中文化或相当于高中文化程度，年满25周岁以上，45周岁以下的选民，都可以参与乡长竞选。因此，在由选民联名推荐的15名候选人中，有在本乡长期任职的政府干部，有中小学教师，有私营企业主，有乡信用社会计，有村干部，还有返乡农民工。首轮候选人竞选角逐的裁判，由各村村干部，村民小组长，以及村民代表组成。初次竞选结果出乎意料，5名在职乡干部全部落选，而乡中学教师周兴义拔得头筹，村干部蔡荣辉位居第二。初选结果表明，人们对乡干部过去的工作已忍无可忍。人们支持中学教师周兴义，一是相信他有文化，二是信任他为人师表的道德水准。人们支持村干部蔡荣辉，一是因为他具有基层工作的经验和能力，二是因为他在竞选中表现出的超强演说能力和现场答辩能力。至于他们是否真正具备乡长的领导才能，能否真正兑现竞选承诺，能否为本乡人民带来切切实实的利益，还不是人们严肃思考的问题。
随着竞选的深入，人们对候选人的了解逐渐深入，对乡长人选的评价标准也开始发生变化，人们在直选中的政治理性开始回归，投票对象和选举结果走向也悄然改变。1998年直选，先后组织了13轮竞选演说，在竞选演说之后，还要面对选民，现场回答选民提问。候选人对这些问题的答辩，都是没有经过精心准备情况下的现场解答，答辩情况能真正反映候选人的基层工作经验和工作能力。人们所提的都是与群众生产生活密切相关的问题，因为人们对在答辩现场的提问，以及答辩情况的反应，能真切反映人们在直选过程中的理性回归。例如，人们会根据常识判断，候选人的承诺是否切实可靠？当时就有人提问，农民交不起农业税怎么办？有候选人回答，用自己的企业担保帮农民交农业税，人们就认为，这种承诺是不靠谱的。原九陈代国回忆，“实际上有些人呢，是过高的承诺，比如有个企业主他说，我当选，不用交农业税，我拿我的企业来担保交农业税。当时，我就想，你这个拿自己的企业来交农业税，是过高承诺的事情”。有人提问，你当上乡长后，如何帮助农民致富？有候选人“说大话‘现在钱好找得很，只要你们背个包包和我一起走一圈，就可以赚大钱’，他说的这话有点不切实际”。
也有人认为，在一个农业乡镇，乡长不懂农事是不行的，因此便向候选人提问，“你懂不懂农事？他说懂。你懂，把二十四个节气背出来。他回答不出来，回去后大哭了一场。你竞选乡长不懂农业，你怎么当乡长嘛。”
在直选的角逐中，一些人逐渐认识到，周兴义老师较高的文化与蔡荣辉雄辩的口才，都不如谭晓秋丰富的基层工作经验，以及善于深入群众和实干的工作作风管用。更为重要的是，人们还认为，谭晓秋的行政工作经历，更有利于打通上下级之间的关系，更容易为本乡的发展争取更多的资源，正如竹井边村老支书所言，“谭晓秋在乡镇搞了那么多年，谭晓秋的基础要比其他好得多，我们也有政策考虑，谭晓秋和上面接触的能力要强很多，搞项目的可能性要大一些。”因此，很多原先支持周兴义和蔡荣辉的选民，最后纷纷将选票投给了谭晓秋，这表明，人们在直选初期的感性判断，逐渐被理性判断所代替。
宗族情感和宗族势力对基层民主的干扰，是制约其健康发展的重要因素，这也是人们对基层民主发展的重要隐忧所在。就步云而言，尽管并不存在非常强大的宗族观念和宗族组织，但是人们依然有理由相信，宗族因素干扰基层民主的因素存在。原因就在于，一方面，步云全乡人口的绝大多数属蔡姓。经历过当年直选如今仍然在步云工作的一蔡姓干部回忆，他们在步云直选之前，曾统计过步云人口的姓氏比例，准确的数据是，当年蔡姓人口在整个步云乡所在比重为57.1%，即蔡姓作为步云乡第一大姓氏，所占人口超过整个步云乡的一半多。另一方面，作为正式候选人的蔡荣辉，不仅占据了本乡蔡姓的天时地利优势，而且论辈分，他还是蔡姓中的辈分较高的长辈。如此高的姓氏比重，加上蔡荣辉个人在蔡姓中的较高辈分，不得不令一些人担忧，蔡姓选民是否会在家族情感的作用下，毫无保留地将选票投给他们的同姓长辈蔡荣辉。但选举结果显示，谭晓秋与蔡荣辉在第一、二、七、十一四个村的所得选票比较接近，谭晓秋以微弱票数胜出。唯有蔡荣辉所在十村，蔡荣辉以680票对谭晓秋的152票高票胜出。此外，在其他行政村，谭晓秋均高票胜出。最终计票结果，在收回的6212张选票中，谭晓秋得票3130张，蔡荣辉得票1995张，周兴义得票1017张，谭晓秋高票赢得乡长竞选。直选结果表明，宗族情感和宗族因素，尽管在基层民主中依然存在，但是其影响作用是有限的。在理性的利益考虑与宗族情感之间，大多数人选择了前者。
四、基层民主的发展瓶颈与优化反思
通过对“步云直选”的再考察与反思，可以得出以下结论：
1.基层民主是一项系统工程，任何仅在体制之外的努力，是无法解决基层民主发展难题的。制度作为一个系统化的有机整体，其任何一个组成部分，都要受到来自系统整体的影响。因此，中国的任何一项改革，都无法避免来自制度的约束。步云直选开启的基层民主发展新模式也概莫能外。一方面，就制度文本的制约和影响而言，自直选实践甫一开始，就受到了来自外界的质疑，即直选违背了宪法关于乡镇人民政府行政首长，由上级党委提名候选人，由乡镇人大选举产生的规定。因此，尽管步云直选的动力来自体制之内，其推动者无论在制度设计，还是在宣传解释上，都竭力避免与既有制度发生冲突。但无论他们怎么努力，都改变不了其与既有制度相悖的事实，这就最终决定了它无法继续维持下去的命运。
另一方面，直选与既有制度文本的背离，也决定了选举结果，及其相关政治主体的合法性危机难以解决的问题。质言之，尽管谭晓秋由上级党委提名为正式候选人，由选民投票选举为步云乡新一任乡长，并由乡人大投票表决确认，但恰恰因为直选环节无法被既有法规所认可，因而，就决定了他的乡长职务，只能是体制外的产物，这就决定了他后来在政治发展上的命运。谭晓秋在步云乡的六年，也是他仕途停滞不前的六年，在这期间，很多原本比他职务低的干部，都获得了提拔。为此，谭晓秋自己也曾经试图去努力改变过。正如他讲，在这期间，在一些朋友的建议下，他曾多次到上级有关部门，协调自己的职务变换问题，但所得到的答复均是，你是步云群众投票选出来的干部，是步云的群众不让你离开，而非我们不想让你走，因此就这个问题，我们也没有办法解决。后来，谭晓秋被调动到区残联，几个月后，又被调到区人大。
这就表明，自下而上直选选拔的干部，与自上而下任命的干部，是两种截然不同的制度产物，因而前者很难得到后者的认可，这就决定了谭晓秋个人在行政阶梯上，无法享受既有制度带给他的政治回报。正如蔡荣辉所言，客观上讲谭晓秋是直选实践的利益受损者，他的仕途发展受到了影响。面对我们的访谈，谭晓秋本人也直言不讳：直选之后，汇集自各方的信息都在反复警示他，自己的处境十分不妙，一定要谨慎低调。这也是为什么这么多年来，他一直拒绝发声，刻意与外界保持距离的原因所在。由此，我们明白了，他在回答问题时，欲言又止、无比谨慎的原因所在。在这样的背景下，体制内任何理性的个体，都不可能希望自己步谭晓秋的后尘。
2.基层民主发展，无法回避资源分配的问题，即在目前体制之下，基层政治精英究竟是对授权者负责，还是对资源分配者负责？民主既是一种社会治理模式，也是一种资源分配方式。从某种程度上讲，基层民主的存续和发展，离不开资源分配。就基层政治精英而言，他们参与基层政治，其根本动力就在于资源是分配，它既包括政治资源的分配，同时还包括经济资源的分配。就已有的政治常识而言，谁授权就对谁负责，本质上就是一种权力资源的分配规则。在这样的规则之下，授权者即是权力资源的分配者。在这样的背景之下，直选不可避免会遇到资源分配问题无解的难题。
一方面，直选的权力资源，由群众自下而上授权给胜选者。那么，谭晓秋就不再享有既有制度模式下的权力分配权利，质言之，他就无法获得来自既有体制下，自上而下的任命和提拔的机会。他如果还想在政治上取得更大的进步，要么主动放弃直选赋予他的权力，重新进入到既有制度下的干部任用模式之中，要么在更高的层次上，再次通过直选来获得更大的权力，但这两条道路都不通。
另一方面，直选的权力来源方向，与直选之后地方治理的资源分配方向是不同的。在现有制度模式下，治理资源的占有和分配模式，是一种自上而下的差序格局状态，即基层治理所需的绝大多数资源，都来自上级行政部门的分配。这就不可避免会产生另一个问题，那就是直选产生的基层干部，必须服从和服务于上级行政意图，才可能顺利得到治理所需的资源。反之，如果基层群众的需求，与上级部门或上级领导的目标不一致，那么地方治理就难以维系。就步云而言，因为直选的最大动力来自上级组织，因而，在谭晓秋胜选之后，为确保其顺利兑现竞选承诺，当年在区级财政极为困难而暂停了全区基础设施建设的情况下，特定为步云乡两条跨乡公路的修建开了天窗。这本身就表明，直选模式的风险所在，因为一旦上级主要领导及其工作目标发生变更，直选就不得不面临停摆的风险。
由此可以发现，基层民主发展，不得不面临目前体制之下，基层政治精英究竟是对授权者负责，还是对资源分配者负责的问题。任何政治个体都是理性的政治人，其参与政治活动，都是要获得回报的。那么，基层民主的授权者是否能够给基层政治精英带来足够的回报呢？他究竟忠诚于谁才能获得更多的回报？这就表明，在资源自上而下的分配模式之下，基层民主发展的重心越是下沉，越将受到既有体制的束缚。
3.基层民主发展与优化，需要思考自治体制如何与自上而下的行政体制对接的问题。以上分析我们不难发现，由于基层民主深嵌于既有政治体制之中，必然受到既有政治体制的制约和影响。实践表明，基层民主发展越是远离既有体制，受到既有体制的束缚将越大，其发展面临的困难和问题就会越多。反之，基层民主越是亲近既有政治体制，并与既有政治体制衔接好关系，就越容易获得发展的空间和机会。因此，基层民主发展与优化，必须要思考自治体制如何与自上而下的行政体制对接的问题。就步云直选的经验和教训来看，两种体制对接的问题主要包括：
一是自治目标与行政目标的对接问题，尤其是如何处理好二者之间的目标分歧问题。尽管自治目标与行政目标总体上是一致的，比如都要追求基层社会的秩序稳定、社会发展和人民幸福等目标，但是在一些细枝末节的具体目标上，两者之间不可避免会产生分歧和摩擦。因为，一个不可回避的事实是，任何一个地方政府的行政目标，必然包含了主要领导的个人兴趣和行政意图，其中既有其个性化的思维判断，也有个体化的利益诉求，其诸多的判断和诉求，必然会与自治体的判断和诉求有所差异。与此同时，地方主要行政领导会流动变更，一旦变更发生，又会有新的判断和诉求。由此可见，两种体制之间的目标差异始终是存在着的。那么，一旦差异和分歧出现之后，如何处理好二者之间的关系，是一个有待探索和解决的问题。具体而言，我们需要思考，在两种体制之间建构一种目标自动平衡机制，以及时解决二者之间的目标对接问题。
二是自治资源分配与行政资源分配之间的对接问题，尤其是如何确保自治资源分配，不受行政影响的问题。在当前体制之下，自上而下的行政体制，主导了各种社会资源的分配。自治体制的生存和发展，须臾离不开资源分配，这就造就了自治体制对行政体制的依附关系，这也是当前基层民主发展的最大瓶颈所在。就步云直选而言，其产生和发展，本身就是既有行政体制的产物，其终结，同样决定于来自既有行政体制的资源断供，进而导致发展动力的消失。在这样的背景之下，基层民主的发展与优化，就不得不思考，如何实现二者之间在资源配置上的有效对接问题。具体而言，我们需要思考，在既有行政体制之中，如何建构一种稳定的制度化的资源分配制度，充分保障自治体制的资源分配权利，这既包含了基层精英在两种体制之间顺利流动的问题，同时还包括了自治体制如何从行政体制中，获得稳定的治理资源的问题。