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作者：肖 滨 方木欢 发布时间：2017-04-04
信息来源：《政治学研究》2016年第3期
【摘 要】目前，学界有学者用“第三波”理论对广东等地探索村民自治新形式的实践进行了富有启发性的理论解释，但这种解释与实践探索之间还存在一定的距离，不够全面和深入。本文在重新检讨民主与治理割裂论、国家与社会脱节论、体制与制度紧张论等已有理论解释的基础上，重构解释村民自治陷入困境的新框架——“五权”结构平衡论，以此作为分析广东等地探索村民自治新形式的理论起点。基于广东探索村民自治新形式所形成的“一核主导、双重服务”“政经分离”“三元制衡”“四权同步”等实践经验，对广东等地村民自治的新形式给予的理论定位是：从形式上看这种探索是寻求“五权”结构的动态平衡，就其实质而言是把村民自治有机整合到以党政体制为基础的国家治理体系中，以实现“三元统一”，即将政党执政的权威性、国家治理的有效性、村民自治的参与性有机统一于中国共产党在乡村执政的合法性。寻求“三元统一”对村民自治的现实成长具有重要意义。
【关键词】村民自治；“五权”结构平衡；党政体制；国家治理体系；三元统一
进入新世纪以来，中国湖北、广西等一些地方陆续探索村民自治的新形式。广东近些年也进行了多方面较有成效的探索创新，从粤东、粤西、粤北到珠三角地区多个地市的村民自治由此逐渐变得活跃起来。从地理位置来看，这些探索的分布虽然是散点式的，但如果将它们拼合起来就构成一幅整体的图景，反映出村民自治一种新的发展趋势。由此产生的问题是，如何从理论上对这种新趋势进行合理的解释。
目前，学术界以徐勇教授为代表的学者提出村民自治发展的“三波段”①理论来对此进行解释。他认为，第一波就是以自然村为基础的自生自发的村民自治，主要表现为自我管理、自我教育、自我服务，这“三个自我”奠定了村民自治的基础，填补了农村在人民公社解体后的权力真空，重建了农村的社会秩序；第二波是以建制村为基础的规范规制的村民自治，主要表现为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这“四个民主”的制度化、规范化，把民主和自治联系在一起，确立了现代自治的方向，是由传统自治向现代自治转变的一个标志，为村民自治的“2.0版”；现在探寻村民自治的有效实现形式进入了第三波，这一波是在建制村以下内生外动的村民自治，即村民自治的“3.0版”，他认为“第三波实际上就是找回自治的目的，即把民主和自治再连接起来”。
显然，村民自治第三波的理论不仅在理论上为学术界分析全国各地近期探索村民自治新形式的实践提供了原创性的理论解释，而且从实践上为村民自治走出困境贡献了富有启发性的新思路。不过，通过认真反思各地探索村民自治新形式的实践，我们发现第三波的理论解释与现实的实践探索之间还存在相当的距离。更具体地说，现实的实践经验表明，现阶段广东等地探索村民自治新形式实践的主要目标还不是寻求实现民主与自治的连接，而是探索如何处理好乡村治理中的多重权力关系，以及全面落实村民的参与权问题；并通过这些探索使村民自治走出目前所处的困境，更有活力地运转起来。基于此，我们需要重新审视学界关于村民自治陷入困境已有的理论解释，重构解释村民自治陷入困境的新框架，并对广东等地探索村民自治新形式的实践进行理论定位。
一、重构解释村民自治困境的新框架：从已有的解释出发
村民自治是中国基层民主政治建设和发展中最根本和最深刻的政治变革和政治实践，经过30多年的发展，已取得相当程度的成就。但由于在实施进程中存在的问题与不足，村民自治逐步陷入困境之中。通过大量的研究，学术界把这些困境主要归结为：村民选举过程中的黑金化和宗族化使选举处于低层次、高烈度的常态；利益纠纷引起的派系斗争使村民自治常常举步维艰；村党支部与村委会因权力争夺产生矛盾和冲突；村干部腐败问题等等。不仅如此，学术界一直也在不断探索村民自治陷入困境的原因。综合来看，目前学界对这一问题的回答主要有三大解释框架。
一是民主与治理的割裂论。这一解释框架立足于村民自治制度的实际运行，主要从两个层面进行解释。一方面，从民主层面来看，主要集中体现在民主选举问题的研究。有学者研究选举的法律程序安排、选举经验模式、选举的非法竞争行为、宗族势力对选举的影响、村民信任与农村选举之间的关系等。也有学者从村民自治这套民主制度在运行过程中产生的反向民主特征来分析，例如，王金红等认为，传统文化基础的破碎、人民公社制度的迅速崩溃使得村民自治在现代国家治理尚未完全确立之时迅速成长，不完善的制度建构使得村民自治具有反向民主特征，忽视了农村发展与现代国家之间内在的基础性制度建构的关联，割裂了民主与治理之间的有机联系，从而导致了民主诉求与治理绩效的内在冲突。①另一方面，从治理绩效层面来看，谭青山认为村民自治对乡村治理没有任何影响，选举质量的提升并未转变成提升乡村治理绩效的方式。村民选举在中国已经推行了20多年，但并未对乡村治理产生实质性的作用。②欧博文等认为评价村民自治的绩效是一个复杂的过程，以往的评价在内容上是单一的、有缺陷的，注重了权力的获取，忽略了权力的运用，只将民主选举的评价作为主要内容。胡宗泽认为以往对村民自治绩效的研究都是失败的，甚至是错误的。因为在所有关于村民自治绩效的研究中，很少有研究关注村民是如何看待和评价村民自治的，判断村民自治绩效的真正主体——村民在这一过程中是缺位的。总之，这一解释框架的核心点在于，民主与治理的割裂是村民自治陷入困境的根本原因。
二是国家与社会的脱节论。其理论重心在于对村民自治制度运行的外部环境影响的分析，主要从两个理论视角展开研究。其一，国家中心主义视角。一方面，这一视角体现为国家主导论。王行坤等通过分析村民自治的制度文本与具体实践之间悖离的问题，认为“村民自治困境的根源在于，它仍是一项国家主导的制度，国家是其中的核心行动者”；另一方面，这一视角体现为国家外部强加论。陈剩勇在探寻当今中国农村陷入治理危机的根源时，认为除了农民缺乏民主素养、农村精英流失等原因外，还提出国家外部强加论，即“村民自治制度不是中国农村社会和农民阶层自发生长的秩序，而是执政党和政府自上而下推动的产物，是一种外部强加的制度”。其二，国家—社会关系视角。徐勇反思20世纪90年代以来村民自治发展的困境，认为由于村民自治是国家行政推进的，“中国农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质，即村民自治是基于国家难以通过单一的行政管理有效治理社会而将部分治理权下放给基层”。村民自治的成长空间，村民自治权利的实现与政府下放权力直接相关。因此，他认为村民自治的成长从上看需要体制性的行政放权，从下看则需要现代社会组织的发育。
三是体制与制度的紧张论。这种解释框架侧重于对村民自治制度本身蕴含的体制性紧张的分析，主要体现为两套组织逻辑论。贺东航认为村民自治的成效与初衷之间、制度文本与实际运行之间是存在差距的，村民自治制度在实践中有阻碍它继续演进的因素存在。在解释“村民自治”实行效果为什么有很大争议时，主要有两组互相竞争的组织原则即“党和政府的领导”和“村民自治”，使村民自治组织在实践中可能产生一种内在的紧张，导致自治组织行政化。他总结道，中国的村民自治制度的实施环境中就有两套组织逻辑：村民自治制度与“坚持党和政府领导”。因此，要改善村民自治实践就必须进行更大范围的政治体制调整和相应的配套改革。
总体而言，上述三种解释框架不仅澄清了村民自治困境的一些重要面向，而且在一定程度上揭示和分析了村民自治陷入困境的基本原因，为学术界进一步的讨论奠定了重要的基础。不过，这三大解释框架都有其理论上的盲点或不足：有的理论解释过于宏观，比如国家外部强加论、国家主导论等，因而无法深入揭示村民自治陷入困境的具体因果机制；有的理论解释忽略了村民自治制度运行环境的独特性和复杂性，比如，仅仅着眼于国家与社会关系的二元分析套路，就难以把握到执政党在村民自治中关键性的领导作用；有的理论解释把西方学术界基于总结其他发展中国家民主发展经验而概括出来的学理资源，直接用于分析中国村民自治陷入困境的根源，如反向民主论，不仅失之简单，而且其解释也缺乏穿透力。比较而言，两套组织逻辑理论更能在中国语境和真实层面上揭示村民自治陷入困境的体制性原因，只是其分析还比较抽象，内容指向不够具体、清晰；尤其是在两套组织逻辑之间如何产生紧张问题上，论述语焉不详。因此，有必要以此理论解释为基础作进一步的补充、扩展和完善。
正是从上述以两套组织逻辑为内容的体制与制度的紧张论出发，本文提出“五权”结构平衡的理论模式来解释村民自治陷入困境的原因。这里的“五权”具体是指存在于乡村治理中的领导权(中国共产党在乡村治理中的领导权)、行政权(基层政府在乡村的行政管理权)、自治权(农村自治组织管理公共事务和公益事业的自治权利)、经济权(农村集体经济组织独立管理村集体经济事务的自主权)和参与权(村民的选举权、决策权、管理权与监督权)，如图1所示。
根据这一理论模式，我们认为导致村民自治陷入困境的体制与制度两重逻辑的紧张关系，可进一步概括为“五权”结构在现有体制下出现的“失衡”问题，这种“失衡”表现为多重关系的紧张(见图1)：领导权、行政权与自治权的紧张，经济权与自治权的紧张，自治权内部纵横结构的紧张，以及村民参与权的内在紧张。“五权”结构紧张关系的由来有其历史根源并深受现实原因的影响。在人民公社解体后，乡村社会处于“权力真空”①状态：一方面，党的组织建设和政府的公共服务都无法触及乡村这一层级；另一方面，由于长期处于全能主义国家建构的整体性社会中，农村传统社会中的乡约民俗难以继续起到乡村治理的作用。但随着村民自治的兴起，在全能主义国家“纵向到底，横向到边”的治理结构下，农村社会又成为不同权力争夺的场域：执政党力图通过强化党的领导权巩固党组织在乡村的领导核心地位；政府希望获得乡村社会中的行政权，以保证公共服务的提供；村庄追求获得乡村中的自治权；村集体经济组织要求得到自主管理企业的经济权；而村民则寻求获得村庄治理的参与权。因此，农村地区在处于“五权”争夺的状况下，权力界限的划分对乡村治理影响相当大。如果任何一方的权力过于强大，比如党的领导权过于集中，或政府过度干预乡村自治，都会造成“五权”结构的严重失衡。
因此，为实现“五权”结构的动态平衡，广东在改革开放深入发展的特定时代背景下，继续探索村民自治的新形式。来自经济社会转型发展、农村治理问题凸显以及国家治理能力现代化的三大动力驱动着广东村民自治的探索与创新，从而形成了不少各具特色、散点式的创新案例(见表1)。从这些个案发源地来看，虽散现于粤东、粤北、粤西和珠三角地区，但若把这些地区比较典型的经验模式拼接起来看，将得到一幅完整的“五权”结构动态平衡的图景。在其中，领导权、行政权与自治权的关系、经济权与自治权的关系、自治权内部的纵横结构关系、参与权的内在关系变得融洽、协调。因此，推动村民自治正常运行，重要的是要尽可能化解“五权”结构之间的紧张。而广东改进乡村治理方式的探索创新，能为我们研究“五权”结构的动态平衡提供鲜活的经验素材。
二、一核主导、双重服务：为领导权、行政权定位
在村民自治实践过程中，国家通过实施“政党下乡”和“行政下乡”①对乡村社会进行整合、渗透的同时，难免会与乡村自治组织产生紧张的关系。也就是说，作为具有强制性的党政权力与作为具有自主性的乡村自治权利在合力推进村民自治的过程中，由于各种因素的作用可能会形成一种紧张关系，这种紧张的关系主要体现为制度设计与实践运行中的“落差”，具体表现为两个方面：
一是领导权与自治权的紧张：党支部与村委会。从法律文本来看，乡村自治权一般由村委会根据法律法规行使。村委会的自治权主要来源于《村民委员会组织法》(下简称《村组法》)。
《村组法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。村党支部的领导权来源于《村组法》第4条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。因此，村党支部是党在农村的基层组织，村委会是行使自治权的基层群众性自治组织，二者是不同性质的组织形态，“从法律对二者基本职责的规定来看，党支部的职责主要是政治性、原则性的，村委会的职责则是事务性、具体性的”①。然而，党的基层组织和村委会的共同存在，打破了乡村社会人民公社时期党的一元化权力格局，使乡村社会形成了二元化权力格局，由此产生村民自治的“两委矛盾”问题，主要表现为村党支部片面强调党的领导并否认自治，或是村委会片面强调自治并否认党的领导，从而造成村党支部领导权和村委会自治权之间的紧张。
二是行政权与自治权的紧张：基层政府与村委会。我国《宪法》第111条规定：“村民委员会是基层群众性自治组织”，表明它既不属于政权组织，也不是基层政府的下级组织。2010年再次修订的《村组法》第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。因此，基层政府与村委会的关系既不是上下级的组织关系，也更不是领导与被领导、命令与服从的关系，而是指导与被指导、协助与被协助的关系。然而，乡镇政府在当前政绩考核标准以及“压力型体制”下，无法不依赖村委会来完成上级布置的行政任务，所以采取“村财乡管”强化对村委会的控制，或通过党组织进行间接干预。取消农业税后，村委会成员的补贴由政府发放，并由政府对村委会人员的工作进行考核，进一步强化了村委会对乡镇政府的依附，于是乡镇政权与村委会的关系成为“转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村‘场域’紧张关系的反映”②。这样乡镇政府与村委会的关系实际上是“领导与被领导”的关系，村委会是“党和政府的村委会”。由此，在“乡政村治”的治理格局下形成的基层政府行政权与村委会自治权的紧张，变为村民自治实践中无法避开而又急需解决的一个突出难题。
针对上述两大紧张关系，梅州、清远进行了“一核主导、双重服务”的探索实践。“一核主导”主要是指不断加强和改善党的领导，强化村级党组织的核心作用。“双重服务”是指在农村地区建立农村社会综合服务站为农村社会的发展提供党务、政务与社会事务的双重服务。“一核主导，双重服务”的目的在于为党和政府在“五权”结构中的地位进行定位，党主要通过提供党务服务确保其在乡村治理中的领导地位，同时政府通过输送公共服务向基层进行渗透，以实现对领导权、行政权与自治权三者之间的功能定位，推动领导权、行政权与自治权的平衡发展。
梅州的“一核主导”主要发源于三圳镇芳心村，该镇地处梅州市蕉岭县中南部，芳心村属其管辖。该村立足于本村实际情况，实施党组织、村委会对村级财务开支的“两审两签”制，并明确由党组织负责召开村级会议，创新党组织提名村监事会、村民理事会成员的制度。正是通过这些制度安排，强化了党组织对村级各类组织的领导，巩固了党在村民自治中的领导核心地位。
为推动村级党政事务与自治事务相分离，逐步剥离村委会承担的行政管理事务，逐步实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，清远在农村地区建立了农村社会综合服务站。它是乡镇政府设在农村的服务管理平台，负责承接上级政府部门延伸到村级的党政工作和社会管理事务。农村社会综合服务站提供的双重服务主要有两大类：一类是党务服务如党务政策咨询服务、党员组织关系的接转；另一类是政务服务，主要包括社会事务类如农村五保户、城乡医疗救助等，以及人口计生卫生类如人口计生统计、计生政策等。
因此，在“一核主导、双重服务”实际运作中，基层党组织负责党务服务，上级政府负责政务服务，村委会负责自治事务，从而厘清了基层政府、党支部、村委会三者之间的职权关系，有效化解了领导权与自治权、行政权与自治权之间的紧张。这样，“一核主导、双重服务”不仅确立和强化了执政党在村民自治制度运行中的核心领导地位，而且通过公共服务和公共物品的有效供给体现了国家行政权在乡村治理中的角色与功能，执政党的领导权和基层政府的行政权获得应有的空间，这就为村民自治的正常运转奠定了政治行政基础。
三、政经分离：让自治权与经济权脱钩
如前所述，自治权一般由村委会行使，村委会主要根据法律规定对农村公共事务、公益事业进行自主管理。根据《村组法》第2、5、7条规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会”。因此，村委会是村民自治制度主要的组织载体，代表全村村民管理乡村公共事务和公益事业，是村庄管理的“行政机关”。同时，我国《宪法》和《农业法》等规定，我国实行农村土地集体所有制和家庭承包“统分结合”的双层经营机制，其中农村集体经济组织是“统”的功能的承担者，行使管理村集体经济事务的经济权。《村组法》第8条也规定，“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益”。因此，村集体经济组织应掌握村庄的经济权，对经济事务进行独立自主的管理。换言之，村委会是农村群众性自治组织，而村集体经济组织则是具有独立进行经济活动自主权的经济组织，两者之间并没有行政上的隶属关系。然而，在现实中，党组织、自治组织与经济组织三位一体是农村管理体制的常态，形成了“政经不分”的混合管理体制。在现有“政经混合”的体制下，无论自治权还是经济权都往往由村委会一手掌控，造成村集体经济组织地位低于村委会，村集体经济组织不能正常发挥其功能，从而导致自治权与经济权的紧张。佛山南海就是这方面的典型案例，为解决这个难题，南海选择以“政经分离”的办法以解决“政经混合”的弊端。
随着南海农村经济的加速发展，“政经合一”的管理模式的弊端日益凸显：一方面，日常治理中党组织、自治组织、集体经济组织之间边界模糊，一把手权力过大，一旦村干部在资产管理、利益分配等方面出问题，基层组织极易陷入瘫痪；另一方面，“政经合一”的管理模式也导致权力与利益相互捆绑，“谁掌握了村居的行政权，谁就掌握了经济权”，这就使得村民自治组织的选举在利益激励下显示出低水平、高竞争性、高烈度的状态。面对上述情况，2010年南海区按照“城乡统筹、突出核心、政经分离、强化服务”的总体思路，通过强化村党组织的领导地位，保证集体经济组织的独立选举，推进“政经分离”的改革。
区别于以往村委会主任兼任村支书与经联社主任的“政经合一”模式，南海实现了“五个分离”，即选民分离、组织分离、干部分离、议决事分离和账目分离，同时明确界定各基层组织的选民资格，将党组织、自治组织和集体经济组织选民资格限定在党员、村民和股民三个群体中。在实际运作中，三个组织独立展开工作，党组织负责“三务一监督”，即夯实党务、落实政务、创新服务、健全监督，①自治组织负责社会事务管理，经济组织负责经济活动的经营与管理，从而将党的领导权、行政权、经济权和自治权相互分离，划清了各个权力间的界限。同时，南海在政经分离改革时也在党组织、基层自治组织和集体经济组织之间进行连线搭桥。尽管南海区出台文件规定村党支部书记不可兼任村集体经济组织的领导成员，但赋予其对经济组织的监督职责，并提倡村党组织领导成员与村委会领导成员交叉任职，村党组织的其他成员可以兼任农村集体经济组织的领导成员。同样，在村委会的选举比例上，一般要求80%村委会成员与党支部成员交叉任职，这就使得党对于经济组织和自治组织的控制均有所加强。
因此，南海“政经分离”在一定程度上化解了自治权与经济权长期捆绑所引起的一系列难题。通过限定和规范村委会的权力范围，赋予村集体经济组织更多的活动空间和自由度，不仅有利于加强村委会提供公共服务的职能与意识，也有助于提高村集体经济组织经营经济事务的专业程度与管理效率，从而破解经济权与自治权之间的困局。与此同时，“政经分离”通过重新搭建党组织与村集体经济组织和自治组织之间的连线，克服了基层党组织软弱涣散的毛病，保证了党对基层政权的掌控、对自治权的领导以及对经济权的监督，以引领村民自治向良性健康的方向发展。
四、三元制衡与多层共治：优化自治权内部的纵横结构
根据《村组法》，乡村自治权主要是指村民通过由村民选出的代表组成的村民(代表)会议、村委会、村民小组等村级组织来管理村中公共事务的权力。正是这些村级组织构成自治权内部的纵横权力结构，横向体现为村民(代表)会议与村委会的关系，纵向体现为村委会(行政村)与村民小组(自然村)的关系。由于多种因素的作用，村民自治权具有内部和外部的双重紧张性，外部紧张主要体现为上述领导权、行政权与自治权的紧张，故不再赘述；自治权内部的紧张则主要表现在其组织结构的纵横两方面：
从横向来看，村民自治组织结构的紧张表现为村民(代表)会议与村委会的矛盾。《村组法》第21条规定“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成”。这表明村民会议是村民自治的“权力机关”，其权力主要有审议村委会的年度工作报告、评议村委会成员的工作、撤销或者变更村委会不适当的决定等。《村组法》第25条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项”。村民代表会议是村民会议的替代形式，在村民会议难以召开的地方代为行使村民会议的基本职权。而根据《村组法》相关规定，村委会由村民直接选举产生，享有对农村生产与经济发展、纠纷调解等事情进行依法管理的权力，同时《村组法》也规定村委会要执行村民(代表)会议的决定和决议，热心为村民服务，接受村民监督。因此，村民(代表)会议是村民自治的决策机关，它将公共权力的执行权委托于村委会代理行使，而村委会是村民会议的执行机关，负责处理村民自治的公共事务。然而，实践中由于村民(代表)会议是由村委会召开，而且并不经常召开，导致村委会权力过大，以致“村委会的主要领导往往掌控了村民代表大会，他们在议程设置上把自己摆在重要的位置上”①。同时村委会将自身视为上级政府的代言人，为有效贯彻上级政府的指示与行政命令，完成上级政府交代的任务，往往凌驾于村民(代表)会议之上，或绕开村民(代表)会议代替其行使决策权。因此，村民(代表)会议在村民自治实践中的地位并不突出，使村民自治实际上变成村委会主导下的自治，造成村民(代表)会议与村委会出现委托权与代理权的冲突与矛盾。
从纵向来看，村民自治组织结构的紧张表现为村委会(行政村)与村民小组(自然村)的矛盾。村民小组是农村基层最基本的组织单位，它建立在一个甚至几个自然村或过去的生产队之上。它既是联系村民和村委会的桥梁，也是向村委会反映村民利益诉求的中介，是“一个天然的利益共同体”①。《村组法》第3、28条规定：“村委会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”，“村民小组组长由村民小组会议推选”，“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定”。可见村民小组是由村委会设立并接受其领导，村民小组必须根据村民会议的决策和村委会的要求，管理村民小组的公共事务。但是，由于村委会和村民小组之间权力关系未理顺、事权分工不明确，产生了不少冲突：一是因村民小组是由村委会根据需要设立并接受其领导的，所以村委会掌握很大的主动权，有些地区理所当然地把村委会与村民小组的关系当作上下级关系，把村民小组视为其一个下属机构，甚至直接任命村民小组长，从而弱化了村民小组地位；二是在事权分工上，有些地方村委会代替村民小组管理本组事务和集体财产，出现小组集体财产被乱用、挪用或侵占等现象，引发村组之间的经济纠纷。
因此，自治权内部纵横结构所产生的紧张关系显然不利于村民自治事业的发展。那么如何解决此类难题?广东在这方面的实践经验给我们一些启示，概括来说就是“三元制衡”“多层共治”“上下联治”及“自治下移”。
“三元”是指协商议事会、村民委员会和村务监督委员会所构成的三元结构，分别负责决策、执行与监督的权力(见图2)。因此，“三元制衡”是为了实现三元结构之间的制约与平衡，主要解决自治权内部的横向问题。焦岭县芳心村在加强和改进党的领导的基础上，不断规范村委会职能，完善村务监督委员会制度，创新协商议事平台，构成新的治理架构：协商议事会对村庄大小事务进行决策，发挥凝聚共识和群策群力的优势；村委会主要执行协商议事会的决议，在它规定的权力范围内活动；村监会主要监督村务公开、财务收支等事项，对村庄的决策和执行过程进行全面监督。芳心村“三元制衡”的实施，有效破解了横向上村委会与村民会议及其他组织长期以来因权力交叉、职能重叠而形成的困局。“多层共治”“上下联治”及“自治下移”主要解决自治权内部的纵向问题。
梅州的“多层共治”主要指在自然村(村民小组)一级成立村民理事会，并在行政村一级成立协商议事会，由村民通过村民理事会、协商议事会实现“多层共治”，芳心村主要采取这种做法。村民理事会作为自然村(村民小组)的社会治理主体，参与社会管理，开展公益活动，搞好公共服务。协商议事会是在村民代表会议制度基础上，由村民代表、党员议事代表、村监会成员等各方人士组成的开放式村级协商议事组织，其所议之事包括村级重大问题和涉及村民利益的重大事项。
云浮的“上下联治”则是将村民自治向上延伸至镇一级基层政权，向下延伸至村小组或自然村。在全市的组(自然村)、村、镇三级分别组建村民理事会、社区理事会和乡民理事会，探索以群众为主体的“组为基础、三级联动”的社会自治体系，构建“政府以自上而下的服务形式强化社会管理，群众以自下而上的理事形式参与社会管理”的互动式社会管理网络(见图3)，这有助于补充现有村民自治以行政村为自治单位造成的底层权力真空，将国家政权与村民自治单位相互联系，形成“纵向到底”的贯通结构，从而达成基层政权由悬浮型向渗透型的转变，在保证基层活力的同时确保政府公共服务的畅通。
清远的“自治下移”将自治由行政村下沉至村民小组或自然村，形成了两个结果：一是改变了现行农村社会治理模式，将原有的“乡镇—村—村民小组”基层治理模式调整为“乡镇—片区—村(原村民小组或自然村)”模式，在片区建立党政公共服务站，在原村民小组或自然村设立村委会；二是改变了现行农村基层党建模式，在乡镇党委下辖片区建立党总支(党委)，同时在片区下辖的村(原村民小组或自然村)建立党支部。正如一位干部所言，在自然村建立党支部相当于把“支部建在连上”，其目的在于通过基层党组织的作用化解农村党员结构不合理、素质低下等问题，并借此协调党组织与基层村民之间的关系。如果说云浮的“上下联治”是将政府的行政权输送到基层自治组织，那么清远的村民自治下移就是将党的领导延展至村民自治组织。
从上述而知，“三元制衡”加强了横向上村级组织结构之间的相互制衡作用，明确划清了协商议事会、村委会、村监会之间的权力界限，让它们严格规范地在各自的权力范围内活动，杜绝村委会大包大揽的现象，为民主决策、民主管理、民主监督的开展提供环境和条件。在解决纵向上村级组织结构之间矛盾方面，无论是“多层共治”，还是“上下联治”“自治下移”，都是各地方结合当地实际情况采取的“微自治范式”①，目的是为了解决自治规模过大的问题，弥补村委会自治的不足，其核心就是自治重心的下移，以贯通组织上下结构，将权力下放到更微观的一级自治单位，有利于更进一步调动村民参与治理的积极性。正如邓小平所言：“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民最多的自主权，调动了农民的积极性”；“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况”；“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”②。因此，纵向自治下沉的经验模式不仅有助于理顺村委会与村民小组之间的层级结构关系，并提升和强化村民小组等组织在村民自治的地位与作用，也有助于解决与村民息息相关的具体问题，缓解农村社会最基层的矛盾冲突。
更为重要的是，这将有利于更好培育和发挥村民的民主自治能力和水平，让村民真正成为民主自治的主体。
五、四权同步：完整落实村民的四种参与权
这里的参与权主要是对村民在乡村治理过程所享有的选举权、决策权、管理权和监督权的统称。一般来说，选举权是指村民直接选举产生村委会组成人员的权利，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员；决策权是指涉及村民利益的村内重大事务由村民参与决策的权利；管理权是指村民依据相关的法规制度参与农村事务管理的权利；监督权是指村民对村委会的组成人员及行为进行广泛监督的权利。因此，这四个民主权利是村民自治制度的主要内容，它们贯穿于村民自治制度运行的各个环节，体现了基层自治的价值取向和民主属性。
然而，在村民自治实践中，长期以来形成的以选举为中心的格局导致参与权的内在紧张，主要表现为村民的选举权与决策权、管理权和监督权这三种权利发展的不均衡性。这四个民主权利中，选举是民主的基础和关键环节，只有通过民主选举选出村里的领导班子，民主决策、民主管理和民主监督才能有效运转。因此，地方政府往往选择以选举为突破口，以推动村民自治和农村基层民主化进程。但是，这也造成村民自治工作只着重发展村民的选举权利，而忽视对村民决策、管理和监督权利的发展和保障。事实上，村民自治最主要的和有强大生命力的方面恰恰是决策、管理和监督三种权利的落实。因为民主选举不是民主的全部内容，村民自治能否顺利运行关键在于选举后民主决策、民主管理、民主监督三大权利能否落到实处。从现实情况来看，“四个民主”并不能同步发展，呈现出相互脱节和断层现象，造成权利结构之间的紧张。为改善村民自治这个困境，广东也采取了一些颇有成效的做法，比如梅州的“四权同步”以及广州增城市下围村推行的村民代表议事制度，这些都有助于落实村民的参与权。
梅州的“四权同步”是指村民的决策权、管理权、监督权与选举权四个权利同步发展，这种实践经验也是从芳心村应运而生。芳心村通过完善和规范协商议事会决策制度、村委会执行制度、村监会监督制度，以探索村民对村级事务的民主决策、民主管理、民主监督机制，真正落实了村民的决策权、管理权、管理权，改变了以选举为中心的治理格局，形成“四权同步”的模式(见图4)。
“四权同步”有助于改变村民自治以选举为中心的局面，因为过分注重选举可能导致乡村派系争斗、选举中的黑金政治，更可能导致在选举期外的村干部腐败。广州增城区下围村通过重塑治理过程与决策环节，增强村民自治中的参与性与民主性，以四权的同步发展换来村庄民主治理的转变。20世纪90年代，由于征地拆迁、物业出租和工程建设，下围村土地利益涌现，但由于分配机制不公正，下围村内部纷争不断，村民集体上访不断，成为远近闻名的“上访村”。下围村的困境主要在于其代议机构形同虚设：一方面，村内两派争斗不断，双方相互反对相互拆台，缺乏平等对话的空间；另一方面，由于不懂民主操作流程，加之两委矛盾等问题，下围村的民主决策、民主管理和民主监督长期以来难于实施。2014年通过探索以村民代表议事制度为核心的村民自治新模式，下围村的问题得到解决。其核心概括为“民主商议，一事一议”，主要通过村干部角色再定位、村庄“立宪”以及议事的精细化、参与的仪式化来重塑村民自治。在这个过程中，议事平台的建立将下围村带出选举的怪圈，将普通村民从选举中派系冲突的旁观者转变为村庄治理的参与者。同时，通过党政机构的介入与指导、党政干部包片挂村、建立党建指导员和部门驻村负责人，村民在民主选举之外的自治权利得到保障与发展。
总之，上述两个经验模式有力改变了“四个民主”非均衡性发展的格局。芳心村的“四权同步”不仅有效遏制了选举中所产生的乱象，同时通过协商议事会、村委会、村监会等多元主体的相互协作，使村民自治的四根支柱(民主决策、民主选举、民主管理、民主监督)真正完整地发挥了它们的功用，确保了乡村社会秩序的稳定，让农村发展建设重新焕发了活力。下围村则是通过完善议事规则与程序，积极推进村民代表议事制度，将协商机制带入到民主决策的环节，并通过民主决策提升和发挥民主管理、民主监督的地位与作用，实现了以选举为中心向“四个民主”全面发展的转移，从而完整地落实了村民的参与权。
六、理论定位与进一步的讨论
我们已经从上述多个案例的不同面向分析了“五权”结构平衡的解释框架，现在对广东探索村民自治新形式的实践进行综合分析，以确立这一探索的理论定位。
上述经验事实已证明，从形式上看，现阶段广东探索村民自治新形式的实践是要化解乡村治理中“五权”结构关系的紧张，并通过实现“五权”结构的动态平衡促使村民自治正常运行；就其实质而言则是要把村民自治有机整合到以党政体制为基础的国家治理体系①中，以强势而有效的党政体制吸纳、整合村民自治。
更具体地说，以党政体制为基础的国家治理体系如何吸纳、整合村民自治?从“五权”结构平衡理论模式来看，可归纳为以下四点：
一是以“一核主导、双重服务”为村民自治确立政治行政基础。“一核主导”，就是强化党在基层农村的执政地位，保证农村有序的政治秩序。“双重服务”，就是通过党组织提供党务服务以加强政党执政的权威性，通过基层政权的政务服务向基层渗透以确保国家治理有效性，由此把村民自治有效纳入到以党政体制为基础的国家治理体系中，为党在乡村的执政和政府的治理奠定坚实巩固的政治行政基础。
二是通过“政经分离”来圈定、规范村民自治的运行空间。从南海实践来看，把经济权与自治权剥离，有助于进一步加强党对农村经济事务的领导，通过将自治空间予以收缩以限制权力过于集中的自治权，既有效遏制了村干部滥用权力，也使自治组织或村干部在自治领域内依法活动，从而降低了村委会选举因经济利益之争而带来的激烈竞争程度。同时，“政经分离”模式还使村集体企业更加客观地按照市场规律运行，促使农村经济向健康正常的方向发展。
三是优化自治权内部的纵横结构以激发村民自治的制度活力。在横向结构上通过“三元制衡”以实现权力制衡，使协商议事会、村委会和村监会三方相互制约，避免任何一方权力专横妄为，从而解决决策、执行与监督三种权力交叉重叠的问题；在纵向结构上通过实施“多层共治”“上下联治”“自治下移”以实现上下贯通，民众对上可反映意见和需求，乡镇一级以上政府对下也可更接地气，更好地贯彻政策和接收民意。
四是完整落实村民的四种参与权，为村民自治的持续运转创造动力。通过实施“四权同步”能有效降低短暂的、无序的农村选举对乡村秩序的破坏，强化决策民主、监督民主以及管理民主在乡村生活中的地位与作用，确保村民自治的民主参与性，这不仅有利于保证村庄秩序的稳定有序，也可为村庄的民主治理创造强大的动力源泉。
概而言之，广东探索村民自治新形式的实践，形式上是在寻求“五权”结构的动态平衡，以夯实、强化执政党在村民自治中的核心领导地位为基石，以国家对乡村的有效治理为支撑，吸纳、整合村民自治；其实质是把村民自治有机整合于以党政体制为基础的国家治理体系中，以实现“三元统一”：即将政党执政的权威性、国家治理的有效性、村民自治的参与性有机统一于中国共产党在乡村执政的合法性。更具体地说，“三元统一”主要体现为：政党执政的权威性为国家治理的有效性和村民自治的参与性提供了政治基础，而国家治理的有效性和村民自治的参与性则反过来支持并强化了政党执政权威的合法性。
对村民自治的发展而言，在村民自治中寻求上述“三元统一”具有重要意义。
其一，防止村民自治因走向两个极端而终结。如图5所示，一个极端即为横轴左端上的A点，这是人民公社历史时期的“一元化统领”状态，在此乡村自治没有任何空间，村民也没有参与的权利和机会；另一个极端即横轴右端上的B点，它所指的不仅是脱离执政党领导的“单纯乡村自治”状态，而且也指与治理相背离的、最后蜕变为单纯选举民主的、简单化的选举民主实践。广东探索村民自治新形式的实践有助于防止村民自治陷入两难困境：村民自治如果走向A点，必然丧失自治元素，其结局无疑是村民自治的终结；反之，村民自治如果走向B点也是死路一条：不仅因脱离执政党的领导与掌控而为现行政治体制所不能允许，而且也因国家提供公共服务的匮乏而被乡村有效治理问题所困扰。从这一角度看，广东等地探索村民自治新形式的现实合理性在于，一方面可以避免村民自治向左右极端漂移，另一方面可以使村民自治居于前两种状态的中间位置，即横轴上C点所代表的上述“三元统一”状态。
其二，化解体制与制度之间的紧张关系。党政体制与村民自治制度两套组织原则在现实中某种程度的紧张性导致村民自治制度逐渐走向弱化、形式化。“三元统一”的实现不仅有利于党政体制与村民自治制度两重组织逻辑得到整合和协调发展，而且优化了村民自治的运行环境，这就为进一步推动村民自治向前发展拓展了空间。
其三，避免村民自治蜕变为单纯的选举民主。单纯的选举民主给农村社会发展带来诸多不良影响，优质的村民自治必定是“四个民主”的全面发展。“三元统一”的实现不仅使支撑村民自治发展的四根基柱逐步建立起来，而且将以单纯选举为中心的乡村自治转变为依托村民全面参与的更为健全的乡村自治；同时，协商民主等民主机制的引入丰富了村民自治的形式，拓宽了村民参与乡村公共事务的渠道。
其四，让民主自治与有效治理连接起来。“三元统一”的实现，有利于破解村民自治中“要民主就不能有治理”或“要治理就不能有民主”的难题，从而使民主与治理有效连接起来，这表现在两个方面：一是通过党政机构提供公共服务以解决村民的需要和诉求，不仅获得了民众的支持与信任，而且为实现国家对乡村社会的有效治理奠定了坚实的基础；二是优化乡村纵横两向自治结构激活了村民自治的活力，而全面确保村民参与自治的权利则给村民自治推进创造了动力，正是这种活力与动力的驱动为自治与治理勾连为一体提供了结合的力量。
当然，从长远来看，由于中国农村社会正处于急剧的变革之中，以及各地乡村存在巨大的差异性，在村民自治制度未来的运行中，如何真正将“五权”有机整合起来，从而实现政党执政的权威性、国家治理的有效性和村民自治的参与性的有机统一，依然还有许多难题需要在实践中去克服。从这个角度来看，基于广东探索村民自治新形式的实践经验所概括的这一理论模式尽管兼顾了方方面面，具有诸多优点和长处，依然需要得到实践的进一步检验和理论上的总结和反思。
注释：
[1]参见徐勇：《找回自治：探索村民自治的3.0版》，《社会科学报》，2014年6月5日；徐勇、谢建德：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2014年第4期。
[2]徐勇：《找回自治：探索村民自治的3.0版》，《社会科学报》，2014年6月5日。
[3]沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》，1998年第6期；徐勇：《村民自治的成长：行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2005年第2期；陈剩勇：《村民自治何去何从——对中国农村基层民主发展现状的观察和思考》，《学术界》，2009年第1期。
[4]参见王禹：《村民选举法律问题研究》，北京大学出版社，2002年版；唐鸣：《村委会选举法律问题研究》，中国社会科学出版社，2004年版；唐鸣等：《村委会组织法的修订所取得的进步》，《社会主义研究》，2011年第1期。
[5]参见景跃进：《海选是怎样产生的》，《开放时代》，1999年第3期；辛秋水：《“组合竞选制”的发展过程和历史价值》，《福建论坛》(人文社会科学版)，2009年第10期；李秋高：《团队竞选制：基层民主实践中新的选举模式》，《北京理工大学学报》(社会科学版)，2012年第4期。
[6]参见时晓红、娄兆锋：《村级民主选举障碍性因素分析》，《山东师范大学学报》(人文社会科学版)，2010年第6期；赵爱明、史仕新：《村民参与民主选举行为的影响因素探析》，《经济体制改革》，2010年第2期。
[7]参见肖唐镖：《村民选举“宗族势力干扰论”可以休矣》，《人民论坛》，2011年总第321期；肖唐镖：《从正式治理者到非正式治理者——宗族在乡村治理中的角色变迁》，《东岳论丛》，2008年第5期。
[8]参见Lianjiang L，i“Distrust in Government Leaders，Demand for Leadership Change，and Preference for Popular Election inＲural China”，Political Behavior，Vol.33，No.2，2011.
[9]蒋达勇、王金红：《反向民主对村民自治制度绩效的影响——一个新的理论解释》，《开放时代》，2012年第5期。
[10]Qingshan Tan，“Why Village Election Has Not Much Improved Village Governance”，Journal of Chinese Political Science，Vol.15，No.2，2010.
[11]Kevin J.OBrien andＲongbin Han，“Path to Democracy?Assessing Village Elections in China”，Journal of Contemporary China，Vol.18，No.60，2009.
[12]Zongze Hu，“Power to the People?VillagersSelf-rule in a North China Village from the LocalsPoint of View”，Journal of Contemporary China，Vol.17，No.57，2008.
[13]王行坤、薛婷婷：《文本与实践的悖离——对我国村民自治发展困境的解读》，《桂海论丛》，2010年第1期。
[14]陈剩勇：《村民自治何去何从——对中国农村基层民主发展现状的观察和思考》，《学术界》，2009年第1期。
[15]徐勇：《村民自治的成长：行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2005年第2期。
[16]贺东航：《中国村民自治制度“内卷化”现象的思考》，《经济社会体制比较》，2005年第6期。
[17]徐勇：《中国农村村民自治》，第32页，华中师范大学出版社，1997年版。
[18]参见徐勇：《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》，《学术月刊》，2007年第8期；徐勇：《“行政下乡”：动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2007年第5期。
[19]王金红：《“两委矛盾”：经验分析与理论批评》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2005年第5期。
[20]黄辉祥：《乡村博弈：国家整合的内在紧张——基于现代国家建构理论的尝试性解释》，《东南学术》，2008年第3期。
[21]盛正挺、林焕辉：《南海：深化党建捍卫基层》，《南方日报》，2012年8月29日。
[22]Jean C.Oi and ScottＲozelle，“Elections and Power：The Locus of Decision-Making in Chinese Villages”，The China Quarterly，No.162，2000.
[23]程同顺、赵一玮：《村民自治体系中的村民小组研究》，《晋阳学刊》，2010年第2期。
[24]赵秀玲：《“微自治”与中国基层民主治理》，《政治学研究》，2014年第5期。
[25]《邓小平文选》，第3卷，第242、252页，人民出版社，1993年版。
[26]“党政体制”是理解中国政治的关键词，是对“中国共产党领导的政治体制”的简称，其基本要素既离不开党，也离不开党所建立的政治制度(国家和政府是其最高表现形式)。当代中国党政体制的根本特征，就在于它是一种融政党于国家并与国家权力高度结合的政治形态。中国共产党作为中国政治体制的核心与中轴，从中央到地方及至基层建有严密的组织体系，对国家机关、军队和社会团体实行统一而有分工的领导，在国家和社会政治生活中拥有不容挑战的政治权威，由此而形成一个完整而独特的党政体制。可见，党政体制是中国政治体制的基石，中国国家治理体系以党政体制为基础。对“党政体制”概念的具体讨论请参见景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，第4～10、13～34页，中国人民大学出版社，2016年版。