中国农村研究网
作者：黄 岩 李欣茹 发布时间：2021-11-07
信息来源：《农业经济问题》 2021年第10期
【摘 要】村级债务一直是困扰基层治理的重大问题。税费时期的传统村级债务主要是在压力型行政体制的运作模式以及传统型村干部共同作用之下形成的，属于资源挤压型村级债务。不同于传统村级债务，农业税取消之后的新村级债务是在国家大规模资源下乡背景下产生的，是一种资源输入型负债，主要是在提供兜底作用的大量下乡资源、内在动机的乡村利益合谋以及保障实施的富人型村干部治理手段等多种因素综合作用下形成的。高昂的新村级债务给乡村社会带来严重的治理后果，表现为村庄社会分化、基层权力固化以及村庄主体性弱化。村级债务规模与范围不断扩大容易造成严重的治理困境，需引起社会各界高度重视。
【关键词】传统村级债务；新村级债务；村级治理
一、问题的提出
近年来，全国一些农村地区出现一种新的发展悖论，即国家资源大规模下乡的同时，一些农村村级债务不断高涨。特别是随着各级政府资源以“项目制”的方式进行分配，在各级基层组织有意图的操作之下，高额村级债务成为诸多“亮点村”“典范村”的治理难点，从而形成国家通过制度安排输送大量项目资源与高额村级债务普遍化的鲜明对比，那么这些新村级债务有哪些地方不同于传统村级债务？其产生的内在机制是什么？又造成了怎样的治理后果？这些都是非常值得探讨的问题。
传统村级债务主要发端于20世纪90年代。从纵向历史维度看，有学者依据主要成因的不同将传统村级债务划分为三个阶段，即1990—1993年的集体企业兴办型举债、1994—1997年的任务达标升级型举债以及1998—2001年税费上缴型举债（王润雷，2004）。其中发达地区乡镇的债务主要形成于第一阶段兴办集体企业与工业园区的基础设施，欠发达地区的债务形成则集中于后两个阶段（宋洪远等，2004）。同时由于村庄社会性质的不同，欠发达地区村庄的负债规模以及严重程度呈现不一样的特点。从公共财政资源分配角度来看，20世纪90年代国家主要以汲取者的身份从农村获得大量城市建设急需的资源（周飞舟，2006），而基层政府在无资源的情况下却要承担许多农村公共产品建设责任，出现明显的财权与事权不对称的困局。有学者在研究因公共品供应而产生的村级债务时，认为各级政府的责任占到一大半，村干部占一部分责任，余下的部分就是农民应承担未做好有效监督以及未追逐个人利益最大化的责任（陈东平，2003）。传统村级债务的形成原因可以分为农民欠缴税费、达标任务、农村财务无序管理等。据农业部统计，1998年全国镇村两级债务可达3259亿元，乡镇平均债务298万元，村集体平均负债20万元。村级债务的严重程度引起社会各界的高度重视（财政部科研所课题组，2004）。2004年，国务院发出《关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》（国发[2004]21号），提出了“制止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐步化解”的原则性要求，开始全面整治村级债务。
新村级债务伴随着旧村级债务的逐渐减缓、国家公共财政资源大规模下乡逐渐形成。2006年，国家全面取消农业税，制定“工业反哺农业、城市反哺农村”的发展战略，逐步加大对农村地区的资源倾斜。村民“一事一议”成为继税改后村庄公共品供给的一项替代性制度，并且国家施行“以奖代补”政策，形成一种“筹补结合”的新型投入机制。但“一事一议”制度在执行过程中容易出现“事难议、议难决、决难行”的问题（周密等，2009），使得村干部多采用借助外债的方式避开村民通过“一事一议”进行筹资的环节。有学者总结社会主义新农村建设时期的新村级债务呈现出普遍性、差异性、私人性、隐蔽性等特点（朱战辉等，2017），杨寿康（2012）认为其直接原因之一是农村村级财务管理混乱，而最关键的因素在于农村公共财政的缺位（黄彬红，2010）。在“项目制”实施过程中，上级政府以项目方式推进民生工程的开展，却要求基层政府进行资金配套（尹利民等，2014），这种状况使得越是“明星村”越需要承接项目，债务也如滚雪球般不断升级（周立，2019），进而造成项目内卷化负债的情况（孔卫拿，2014）。并且，地方政府经常通过行政考核向下转移乡村基础设施建设的压力（桂华，2019），无疑也会加剧乡村债务。
新村级债务是多种因素共同作用下形成的综合后果，特别是在乡村振兴背景下，国家大量资源下乡为其提供了客观契机。本文主要以鄂东D村的新村级债务为个案分析，探讨新村级债务的形成机制与衍生后果。2019年9月，课题组在湖北省D村进行了为期20天的田野调查。该村共有山林面积1890亩，田地面积1200亩，其中水田面积800亩（人均0.6亩）、旱地面积400亩。村庄共有1476人、330户、11个村民小组，青壮年村民常年外出务工，留守村庄的多为老人、妇女和儿童①。本文涉及到的所有材料均来源于课题组在D村对村干部与普通村民进行的半结构访谈以及参与式观察。
二、D村村级债务的历史变迁
20世纪90年代，随着农民无力承担国家税赋、乡村两级三提五统以及集资摊派等任务，村干部只能通过举债完成要求，致使传统村级债务逐渐诞生并日益严峻。随着农业税费的取消，传统村级债务得到解决，但在“城市反哺农村、工业反哺农业”背景下，新村级债务不断涌现，并带来新的治理困境。
（一）传统村级债务
传统村级债务集中在税费时代，基层干部为了兴办集体企业、考核达标以及收缴税费等任务而向银行和民间金融机构举债。压力型行政体制是传统村级债务形成的逻辑起点。所谓的压力型体制是指一级政治组织为实现经济赶超，完成上级下达的指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化评价体系（荣敬本等，1998），中央政府将这些经济性考核任务层层下压，中央对地方、地方对基层，最末端只能落脚到农村、农民身上。D村在1995年贯彻上级政府的行政指令，开发三种种养产业，乡镇政府通过“提资、提拔、奖金”以及“挨骂、就地免职”等奖惩手段来催促村干部必须按照上级的要求去完成任务，即使这些项目是无经验、无资金、无规划的“拍脑袋”决策或者完全就是上级政府的“面子工程”“政绩工程”，乡村干部和农民也不得不执行。
传统型村干部的特质是债务形成的直接触发因素。传统型村干部是国家在基层的代理人，是20世纪90年代国家自下而上收取资源的帮手以及下派任务的承接者、分派者和监督者，与当下积极争取项目资源的村干部有着较大的差异。上级布置D村必须完成“一片红”（红砖厂）、“一片白”（蚕茧站）、“一片绿”（桑树基地）三个产业，最终红砖厂因经营不善而变卖、蚕茧站因“行情下跌”破产、桑树基地因6月被要求嫁接秧苗而损失惨重，这种行政指令性的产业发展计划缺少村干部的内生动力。同时，传统型村干部本质上是暂时担任“村官”的农民，属于草根型村官，本身欠缺发展经济和兴办企业的经验，鲜少有做生意、组织调配以及人员管理的能力。D村投入了大量资金兴办三个产业，结果经营十分混乱，最终留下一个烂摊子。三个项目仅持续1年时间，1996年全部破产，被清查出21万余元的村级债务。
（二）新村级债务
2016年，D村开始进行村办公大楼及其周边环境整治，这些工程均由村书记在“无规划、无项目、无资金”的情况下启动。村集体收入的50万元是其初始资金，整体的支出大致包括以下方面。其一，拆除猪圈、牛栏、旱厕等“五小”，整治“脏乱差”，并对涉及到的农户房子补建近800平方米。村庄改造征地补偿是每亩23000余元，土地附着物赔偿按照大板栗树150元1棵、小树100元1棵的标准，共花费120～130万元。其二，整修旧村办公房屋，将其改为旅游接待中心、老人活动中心以及卫生室，总共花费15万元。其三，村办公大楼前的广场，共2～3亩，花费70～80万元。其四，距村办公大楼较近主干道的文化长廊花费20～30万元。其五，邻近村办公大楼的湾落整治。其六，进村公路两旁绿化，共投入100多万元。其七，村办公大楼室外旅游公厕25.6万元等等。预计共欠款270多万元，但根据与邻村村干部的访谈得知实际欠款数额可能还要高出一部分。上级政府承诺的以奖代补资金150万元一直未能到位，即便这笔补贴到账，按照270多万元的欠款总数D村仍有100多万元的债务，主要表现为工程款，其中包括D村一些村民的劳务工钱②。
“传统村级债务”与“新村级债务”是历史阶段性多种因素综合作用的产物，“新”与“旧”不仅仅代表时代背景的不同，关键在于其背后所隐藏的诸多错综复杂的关系。从传统村级债务到新村级债务的变化过程是国家与农民、基层政府与村级组织、城市与乡村等多种关系变化的结果。其中，国家与农民的关系变化主要体现在资源流向上，已经实现资源由国家自下而上收取到自上而下输送的转变；基层政府与村级组织的关系变化则体现在政府的角色定位上，由行政命令型政府转变为服务型政府；同时，城市与乡村的关系也不再是税费时期农村供养城市而变成城市支援农村。所有这些变化在一定程度上形塑了新村级债务区别于传统村级债务的独特性。新村级债务形成于21世纪以来国家大规模自上而下向农村输入资源的过程中，是各层级治理主体因自身策略性意图使得资源落地偏离政策初始目标而造成的意外后果。
（三）新村级债务与传统村级债务的特点差异
传统村级债务是20世纪90年代伴随着压力型行政体制的要求，在传统村干部主导之下形成的，与现阶段所形成的新村级债务在类型、初始动机以及债权关系等方面表现出不同的特点。
首先，从类型上看，传统村级债务是一种资源挤压型负债，新村级债务则是一种资源输入型负债，造成这种类型差异的原因在于国家对于农村的定位不同。至税费改革前，国家大量从农村汲取资源以支持城市发展，农村一直扮演资源提供者的角色，税费负担沉重。在此期间，农民需要承担国家税费、各种达标工程、产业发展等任务，不断提供资金与劳动力；但随着“人多地少”的结构性矛盾凸显（贺雪峰，2007），粮食价格下跌，农民收入锐减，村干部只能举债完成上级的任务要求。而新村级债务是在国家向农村输入大量资源的背景下产生，是资源下乡的一种异化结果。产生巨额新村级债务的原因当然不在于资源本身，而是在于资源落地的操作方式，资源在下乡过程中不单单要发挥供给农村公共品的作用，它同样承载着各个行为主体的多种意图。工程就是一块“肥肉”，各种利益主体参与到这些项目的建设中，上级政府要政绩，村集体要面子，村干部要利益。
其次，两种村级债务形成的初始动机是不同的，传统村级债务在一定程度上是行政指令形成的。D村的三个产业都是由上级政府布置，村集体和农民没有选择权，至于三个产业如何经营、能否赚钱，也并不在上级政府的考虑范围之内，对于上级政府和村集体而言，这三个产业均是政绩工程的一部分。而新型村级债务形成的内在动机则在于政绩工程下的利益合谋，体现出一种自利性。正如前所叙述，在乡村振兴和美丽乡村建设的政治动员下，D村书记十分敏锐地看到了机会。D村中所形成的新村级债务，完全是村治主体凭借对于项目下乡的预期，为了个体性物质利益自发组织建设村办公大楼及附属物。而在这一过程中，乡镇政府出于政绩的考量采取默认的态度，只算政治账而没有算经济账，缺乏对村治主体行为的有效监督与建设村办公大楼及附属物的前期规划、后果预期等。
最后，在传统村级债务中，债务人是村集体，债权人是银行、民间金融机构或其他主体。新村级债务中，债务人是村集体，债权人则是村干部的亲密利益群体。在20世纪90年代的D村，村书记为发展产业向银行、基金会、促进会等贷款并支付利息，为按期缴纳税费也向其他村集体举债。所有的债务，除去村干部以个人名义出资所占份额，都是以村集体的名义进行借债，属于公共债务。因此在制定偿还债务的策略中，非常重要的一点就是把原本15元的人平债务提高到30元，由全村所有村民共同承担债务。在新村级债务中，债权关系并非表面上承接公共品建设的村集体与债权人之间的关系，实际上是村干部与债权人的关系，更多体现的一种私人性。
“要不是我的关系，让朋友承接这些工程，往里面垫了那么多钱，这些工程能完成得了？”（对村书记的访谈）
“承包村里工程的两个工程队，都是书记的亲戚朋友。上面的钱下来了，自己（村书记）先捞一点，欠工程队的先欠着，成为村集体债务。”（对村民的访谈）
上级政府的项目资源下乡需要村集体和基层政府进行配套，这些配套对于村集体和农民来说是一个非常大的支出，要向村民收费或集资必须经过“一事一议”程序，尽管村庄经过整治后面貌焕然一新，但是村民对集资积极性非常低。村民不愿意出钱的原因，一则经济能力有限，二则工程本身不透明，三则村民认为这本身就是政府和村集体的事。在整治工程建设的全部过程中，D村书记都是联系自己的朋友预先垫付工程款，最后欠款最多的也是工程款，村里也有一些农民在工地上干活，他们的工资也一直在拖欠着。
三、新村级债务的形成机制
新村级债务与传统村级债务相比，是资源输入型负债，具有自利性、私人性等特征，属于大规模资源下乡背景下所产生的意外后果，其形成过程中必然有一些关键机制。在村级治理实践中，资源下乡的客观背景是促成新村级债务的直接原因，政绩工程下的利益合谋是其内在动机，富人型村干部的治理手段则是债务形成的关键因素。
（一）资源下乡的客观背景
资源下乡的客观背景是村级债务形成的直接原因。相比于税费改革前国家以汲取者的姿态从乡村社会获得大量资源进行现代化建设，税改后，国家制定“多予、少取、放活”总体方针，大量资源向农村倾斜，主要通过两种形式实现，一是普惠性资金，例如种粮直补、农作物良种补贴等的直接性补贴；二是非普惠性资金，涉及中央、省、县、乡四级财政安排的涉农资金，当前非普惠性资金主要通过项目制的方式下放（桂华，2019）。项目制在具体实践中是通过国家部门“发包”、地方政府“打包”、村庄或企业“抓包”的形式，分层执行（折晓叶等，2011）。在“抓包”的过程中，中央政府为了保障专项转移支付体现政策目标，常常要求村庄提供30%～60%比例不等的配套资金，而许多村庄并无能力负担，只能举债或者空转（徐轶等，2009），或者要求实行“以奖代补”，但工程前期往往需要村集体进行垫资，同时奖补资金一般少于实际花费，收不抵支，因此无论何种方式筹集配套资金都有可能造成新村级债务。
资源下乡的客观背景在两方面直接造成D村的新村级债务。一方面，资源下乡代表资源保障。D村的村治主体敢于在“无资金、无项目”的前提下进行村办公大楼建设，主要是坚信之后会有项目下乡进行“兜底”，并相信凭借自身能力能够跑下项目，因此资源与项目下乡是村治主体开展工程建设并能够获得收益的前提，即使欠债，债务人是村集体或者政府，也可以保障一定的收入预期。同于2016年，在村办公大楼开始建设之后，村治主体向上级政府争取到了“美丽宜居村庄”建设项目，依据D村三面临河、沙滩鹅暖石丰富的自然条件以及河滩萝卜种植历史悠久的特色，将村庄定位为“特色风情型、实用宜居型、农事旅游型”，这一项目按照文件记载可分为两大部分，其中整治部分包括湾落整治、通湾水泥路、文化广场及老年活动中心等，另一部分是设施配套，具体有旅游接待中心（只有笼统的表述）、基础设施。村民表示，“2016年是项目最为密集的一年”。另一方面，项目专项资金的潜在作用机制不仅在于国家通过强化再分配体制实现提供农村公共产品和公共服务的要求，而且其目的之一还在于对基层政府或地方社会产生激励作用，因此村庄要获得中央专项资金就需辅之以一定的配套资金，基层政府采取更多的是借债、欠款等方式（渠敬东，2012）。虽然国务院曾下发多个文件要求村庄公益事业建设资金筹集要经过“一事一议”制度，征得村民同意之后才能进行，但D村村民对于公共事务筹资积极性非常低，村干部只能通过举债发展。
（二）政绩工程下的利益合谋
政绩工程下的利益合谋是新村级债务形成的内在动机。在税费时代，乡镇政府为顺利完成税费收缴这一中心任务，默许村干部层层加码，形成“利益共同体”的合作型关系（贺雪峰，2007）。税改之后，乡镇政府多项权力上移，开始“悬浮”于乡村社会之上（周飞舟，2006）。但由于政绩考评制度的影响，乡镇政府仍需依靠有能力的村干部，例如富人、能人等，在协助完成诸多行政任务的同时，创造性地进行村庄“亮点”建设，当然基层政府需要给予村干部一些便利，这意味着利益合谋成为基层政府重要的治理策略，最终诱发新村级债务。
利益合谋驱使下村庄公共品建设的选择偏好，注定是既能实现基层政府的“政绩”即“政治利益”追求，又能满足村治主体获得经济利益的需求。D村是传统的农业村庄，共有村民1476人，约一半村民常年外出务工，“空心化”严重。D村所属镇在县域中GDP排名倒数第二。这样的资源贫乏、内生发展动力不足的村庄，截至2019年底负债竟高达270余万元，最主要的原因是村办公大楼建设及其周边环境整治。2016年村办公大楼是在无规划、无项目、无资金的情况下启动的，村书记认为“新闻联播上说要建设美丽中国，那之后一定有美丽乡村的，并且肯定会有项目下来，早搞晚搞都一样”。D村的整治工程并非是从修路和整治环境开始，而是一进村庄就可看到的“村办公大楼”，因为它不仅承载着公共办公职能，而且在一定程度上它是看得见的“亮点”，是上级政府需要的“成绩”。村书记一直在强调“我们村是整个县第一个进行美丽乡村建设的村庄”，这其中的“第一个”就有无限的蕴意。利益合谋代表的是宽松的乡村监督体制。《中华人民共和国村民委员会组织法》中明确规定，乡村之间是“指导与被指导”的关系，因此乡镇政府就有义务与责任指导村委会的工作，并监督其执行。D村治主体却能利用职权联系承包商，所有工程不走招标程序，并且为何能在“无规划、无指示”的情况之下，开始启动涉及如此大体量资金的村办公大楼建设？在村办公大楼建设前期准备、中期施工建设、后期验收涉及的多个环节，乡镇政府是否做到有效监督？在财政方面，基层普遍施行“村财镇管”的财务管理制度，为何能在拥有50万存款的情况下，负债270余万元？整修老村办公大楼共花费15万元，将其改为村卫生所、旅游接待中心以及老人活动中心，三个牌子共用一套全年关闭的房子，内部只有一套简单桌椅并布满灰尘。而“美丽乡村”建设文件上记载“新建旅游服务接待中心花费60万元、文化广场与老人活动中心共花费140万元”，那么旅游接待中心与老人活动中心至少共花费100万元，并且文件上还显示“湾落整治花费170万元、路肩及山坎鹅暖石铺设花费30万元、绿化投资110万元”，但这三个项目均在范围有限的村办公大楼周边开展，存在明显的项目重复叠加、界限模糊的问题。乡镇政府实际在村办公大楼整个重建过程中都是以默许的态度，对村委会缺乏有效的指导。2018年10月，省农村综改办对2016年申请“美丽乡村建设”项目试点村的验收报告显示，D村成为本县唯一典型示范单位，纳入全省美丽乡村之列。
（三）富人型村干部的治理手段
富人型村干部的治理手段是新村级债务形成的关键因素。中西部地区由于经济欠发达，致富和工作机会相对稀缺，精英外流，继而造成乡村治理能力不足，村民自治遭遇实践困境（刘锐，2015）。当大量资源向农村输入时，乡镇需要依赖富人所具有的强大私人网络向上争取项目资源，向下保障落实。富人治村具有不同的类型，不同经济精英的行为动机会带来差异性治理绩效（梅继霞等，2019），其中项目分肥型富人通过社会关系获得自上而下的项目资源投入，以村庄公共事务分配权为依据，从中谋取私利（陈柏峰，2016）。D村的村书记，是该村20世纪80年代最早外出经商的村民之一，主要是跟随自家有背景的亲戚从事各种有市场前景的零碎商品倒卖生意，20世纪90年代末回到村庄后开始担任村干部，2008年至今一直是“村长书记一肩挑”。村书记的主要生意在家乡，他与儿子一起干工程、担任镇黄沙站站长，垄断村庄的铁砂开采。D村的铁砂厂由浙江温州人开办，由于铁砂行情一路攀升，村书记鼓动村民撵走外地老板。最后该厂由村书记担任法人代表，组织村民按资入股，但具体经营由书记负责。2005—2010年开采铁砂期间，村书记获得巨额经济收益。
富人潜在的“关系”可以转化为一种治理能力，对村民产生威慑力，保障工程的快速推进。D村进行村办公大楼建设的过程中，起初需要对村办公大楼周边的“五小”进行清理整顿，书记以雷厉风行的手段“先斩后奏”，直接让推土机在未通知村民的情况下全部推掉，记录还建土地为三分，但据村民事先丈量为八分，因此找村书记说明情况，村书记说“我说三分就是三分”，最终只能以三分作罢。村民心中即使有怨气，也是“敢怒不敢言”，不想得罪村书记，害怕其背后的关系。富人庞杂的朋友、亲属关系网络以及丰厚的资金保障工程的最终完成。D村村办公大楼建设及其周边整治的整个工程承包商都是书记的朋友，在村集体仅有50万元启动资金的情况下，村办公大楼建设中最大的债权人除了所欠村民的补偿款，剩下的全是工程欠款。
富人的私人关系网络还有一个重要的作用，就在于巩固他们自身在村里的权力地位。一方面，村干部可以利用自身所具有的经济优势笼络村中分散的精英，营造“合法性”的话语氛围。在D村，邻近村办公大楼周边的湾子，在修建村办公大楼的过程中就已经修通组路、整治湾子、重建厕所等，并给予一些中年在村精英小工程，从而获得“村书记有霸气、有魄力，在外能跑下项目、有能力”等评价，成为一些年轻在村精英学习与敬佩的典范。另一方面，富人的私人关系网络承载着提供庇护空间的作用。村书记具有丰富的社会关系资源，凭借自身的能力，认识诸多县乡干部（甚至更高级别）、中小企业老板、其他村书记等，构成亲密的社会资源朋友圈，信息畅通且相互包庇，这也是村民不敢去上访的原因，认为“消息总会传到村书记耳中”。
通过对D村新村级债务形成过程的分析，发现主要包括三大原因机制，可将其提炼为新村级债务形成的一般机制，如图1所示。
四、新村级债务的衍生后果
首先，新村级债务将进一步加剧村庄社会分化。D村从外观上可以看出明显的两级分化，分别为公共品供给完备的靠近村办公大楼的西部村民小组以及远离村办公大楼的东部“破旧”小组。就湾落整治而言，第一期是在进行村办公大楼建设时，将就近的6、7、8组一起完成整治；第二期是在2017—2018年年底，完成9、10、11组的工程；第三期是2019年开始进行的1、2组；第四期规划的是3、4、5组，但还没有动工，处于搁置状态。总体而言，整治进度呈现出以村办公大楼为中心的波浪式外延，越远离村办公大楼的湾子越脏乱，并且整治的效果越差。村干部给出的理由是“3～5组的地形比较复杂、交通不方便、湾子凌乱，不好进行整理”。而东部小组的村民认为是“村里没钱了，村干部都不知道将钱用在了哪里”。村庄改造还没有全部完成，270余万元的新村级债务终于在2019年引起市政府的关注，市政府责令乡镇政府与村委会三年内解决。余下的村庄整治不可能再采取举债的形式，即便争取到新的项目款也需要先用来还债。最终可能造成的结果是西部湾子交通便利、干净整洁，东部湾子简略整理、甚至可能保持原状。
图1新村级债务形成的一般机制
D村东部几个自然村的村民开始表现出公开的不满，“村干部在哪几个小组，哪几个小组就先搞，并且搞的很好”，组路、改厕同样面临诸如此类的情况。靠近村办公大楼的一半认为村干部为村民做了好事，村里整洁了，并且是上级眼中“有能力、能干事”的好干部；远离村办公大楼的一半村民的评价恰恰相反，背地里异常气愤，认为其是狠人，“说了也改变不了什么问题”“还是不要去得罪村干部”，当然也有村民出头，但都以失败而告终。
其次，新村级债务困局造成基层权力僵化和固化。在D村，新村级债务造成村书记的政治权力固化，一则真正的选举从来没有落实过，二则多数村民和村干部不愿意接替巨额村级债务的“烂摊子”。乡风文明理事会会长说，“书记尽管身体不好，年龄到了，但是他必须处理掉这个债务，要负这个责，不能给后面人压力。”同时，D村主职村干部老龄化严重，均在55岁以上，日常化网络办公已使村干部应接不暇，采取委托打印店老板负责排版工作的办法以应付上级无纸化办公的要求，领导班子也急需年轻力量的入驻，但村内年轻精英多数在外地打工或经商，留在村里的几个年轻人的群众基础以及工作经验较薄弱，无机会担任主职，更无能力解决好村级债务问题。
“D村的事情很难办，老书记做了十多年，欠了一屁股的债务，谁敢来接？”
“现在农村也确实找不到合适的人来做书记，大多数人都在外地发财，做生意成功的人肯定不想回来，年轻人的威望和能力还不够，搞不定村里的事，镇里也需要一个有能力搞定的人。”
沉重的债务既是一个负担，也是一种武器，它可以帮助现任书记挡住“挑战者”。D村的新债务全部是由整治工程和美化工程带来的，不可能再采取平均摊的方式由村民来承担，并且村民已经默认了这笔债务必须由现任村干部来消化掉。镇政府也没有财力来承担。D村也没有其他能人愿意出资化解这些债务压力，唯一的出路就是由现任书记继续折腾，村书记作为该村经济能力居首的富人，拥有复杂的私人关系与优渥的社会资源，有机会、有能力清除债务。村书记计划采取发展新农业产业与“跑项目”两种偿还路径。
再次，村庄主体性弱化。新村级债务私人化的特性使得村级债务与村治主体形成结构性捆绑，整个村庄社会从精英“趋利避害”的政治层面与还债需求的经济层面固化村治主体，严重挫伤村庄政治民主。由于高额村级债务、村庄政治权力固化以及尽快还清债务的压力，驱使村治主体进一步挖掘村庄有限资源，可能会选择倒卖村集体资产，例如房屋、机井、荒地等，以集体资产抵押给债权人（周雪光等，2012）。D村村书记对于上级巡视组三年内还清集体债务的要求，计划采取三种策略：一是发展新产业——萝卜基地，壮大集体经济，进行还债；二是跑项目，利用项目资金弥补债务缺口；三是不管不理不睬一拖到底。在本村有一块200～300亩潮泥沙地，非常适宜种植萝卜，村书记计划将该村的萝卜产业发展壮大，采取的方式是集中流转、集中经营。村集体组织将土地集中流转给蔬菜大户，村集体占有60亩，其余为农户所有，每亩每年租金为400余元，目前有十多户以资金的方式入股、十多户以土地方式入股，截至2019年上半年一共流转土地150～200亩，收集资金几万元。同时村集体扮演劳务中介人的角色，农忙时负责雇佣村民种植与收获，蔬菜大户给予的工资是每人每天100元，村集体依据合同按照一定比例获得管理收入，蔬菜大户负责利用自身资源联系各大商超扩大销售渠道，提高萝卜销售价格。村集体通过萝卜基地的收益，包括60亩土地的流转租金、萝卜收益分红以及管理费，但不仅是萝卜基地收入，而是所有的生产性收入、项目资金、余额的政府转移性支付等，都会用来还债，这意味着村庄经济主体性缺失，村庄将在几年内无任何集体收入，无法自主性进行任何公共产品供给，完全被债务束缚。同时，村庄集体资源的缺失会进一步弱化村民对于集体的认同感和凝合力，造成对集体事务漠不关心的状况。
五、总结与讨论
从20世纪90年代起，村级债务问题一直是困扰基层治理的重要难点之一。近年来，随着资源的大规模向农村输送，在资源落地过程中，一些农村地区出现或多或少的村级债务。本文主要以鄂东D村为个案，研究探索村级债务问题。20世纪90年代中期，D村传统村级债务的逻辑起点主要是压力型行政体制，这一时期国家对于农村的定位是资源供给者，并通过行政手段自上而下分配发展指标，目的在于快速实现国家现代化，所以传统型村级债务在一定程度上属于资源挤压型负债；而传统型村干部的基层代理人角色和草根型村官特质则直接触发村级债务的产生，村干部在具体落实上级下达的指标过程中，面临内生发展动力不足、管理经验薄弱等困境，必然招致产业发展的失败与亏损。随着税费改革后社会发展进入新时代，国家不断推动大量资源下乡，但在此过程中广大农村地区却不断涌现新村级债务。不同于传统村级债务的资源挤压型负债，新村级债务更大程度上是一种资源输入型负债，是资源输入过程的异化操作，其形成机制包括，资源下乡的客观背景，其配套资金的要求构成新村级债务的直接原因；政绩工程下的利益合谋是债务形成的内在动机；富人型村干部的私人关系网络保障了村庄公共品工程的顺利进行是债务形成的关键因素。目前，不同地区的农村一定程度上产生了或多或少的新村级债务，较少的村级债务可推动村庄的整体发展，但高额债务则对整个村庄社会产生较大的消极影响。针对村庄社会来说，新村级债务造成村庄社会的进一步分化，不仅体现在村庄两极化的公共品供给方面，更为关键的是两极化的干群关系，阻碍了村庄内部团结；对村庄政治来说，村庄精英“趋利避害”的行为逻辑促使村庄换届缓慢以及还债压力呼吁“能跑项目”的富人村干部，两者在很大程度上造成村庄政治权力固化。就村庄发展而言，高额村债的存在使得村庄内一切集体资源优先用于偿还债务，缺少集体物质资源的粘合，会极大地损伤村民对于村庄的认同感，难以组织农民开展集体活动，村庄发展将无限依赖于外部资源，直至主体性的完全丧失。
进一步而言，国家每年将大量资源向农村倾斜，但在一定程度上这些资源并没有真正发挥作用，所提供的村庄公共品严重偏离村民的实际生活需求，反而造成资源浪费，更甚者带来严重的债务后果。针对此种现象，提出一些对策建议。
首先，上级政府可创新财政资金管理方式。针对高标准公共品供给，诸如高标准农田基础设施建设、国家级风景名胜区建设等，可以专款专用的项目制方式向农村输送资源，避开“块块政治”，直接对接农村向其精准提供公共品。针对村庄小微公共品供给，可在较低政府层级设置审计不太严格的专项资金，用于村庄道路建设、路灯修缮、水渠通淤等，满足农民的实际生活需求。同时，上级政府部门可以深入乡村内部进行有效的实地调研，了解农民的具体实践需求，疏通村民的意见和诉求通道，实现农民需求与项目资源的有效结合，推动项目之间的优化配置。
其次，基层政府可制定资源平衡机制。国家的资源下放是具有普世价值的，希望能够改善农村、农民的生产生活状况，凸显国家重视民生的负责任大国形象，但国家并不可能直接对接亿万农民，需要基层政府的配合，从而使得基层政府掌握着分配资源的大权。基层政府可发挥灵活性，在所辖区域内实现项目统筹使用，特别是针对小微公共品的供给项目，可视各个村庄此类项目的承接频次，帮助急需该项目的村庄争取资源，从而实现公平分配。同时，基层政府需强化党建引领，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，完善针对基层政府的有效监督机制，保障每个村庄都能享受到国家的发展红利，以每一个村庄的振兴推动整个乡村振兴战略的实现。
最后，村治主体应扮演好组织者与服务者的角色。中西部这样的空心化农村，实际是属于一种维持型村庄，其内并无可观的发展潜能，是老人、孩子的安身之所，也是外出务工青年人敢于退出城市的避湾港。在这样的村庄，不需要富人型村干部来“折腾”农村，需要的是具有公心、长期在村、能为村庄做好服务的村干部。因此，村级组织可以推动乡村精英的多样化发展，将返乡农民工、退伍军人等主体吸纳进乡村治理阵营中，制定激励机制，发挥其能人功效。在日常工作中，村干部应遵循群众路线，深入群众了解实际需求，将农民组织起来，激发农民自我服务的积极性，并且可根据农民切身需求向上争取资源，在群众的监督之下实现资源的准确使用，从而共创农村美好生活。
参考文献：
[1]财政部科研所课题组.乡村政府债务化解对策研究.财经论丛（浙江财经学院学报），2004（4）：1～8
[2]陈柏峰.富人治村的类型与机制研究.北京社会科学，2016（9）：4～12
[3]陈东平.高额村级债务的主要原因与主体责任——对村均债务25万元以上72个地市数据的解析报告.南京农业大学学报（社会科学版），2003（2）：7～17
[4]桂华.村级债务的“堵”与“疏”.人民论坛，2019（34）：51～53
[5]贺雪峰.试论20世纪中国乡村治理的逻辑.中国乡村研究，2007（0）：157～173
[6]贺雪峰.乡村治理一百年.天涯，2007（3）：43～47
[7]黄彬红.和谐社会构建下的村级债务规模、结构及根源分析.农村经济，2010（5）：77～80
[8]孔卫拿.乡村建设过程中的项目内卷化负债——基于安徽G县的调研与思考.甘肃行政学院学报，2014（4）：49～64 127～128
[9]刘锐.富人治村的逻辑与后果.华南农业大学学报（社会科学版），2015（4）：90～98
[10]梅继霞，彭茜，李伟.经济精英参与对乡村治理绩效的影响机制及条件——一个多案例分析.农业经济问题，2019（8）：39～48
[11]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制.中国社会科学，2012（5）：113～130 207
[12]荣敬本，等.从压力型体制向民主合作体制的转变.中央编译出版社，1998
[13]宋洪远，谢子平，张海阳.乡村债务的规模、结构、风险及效应分析.农业经济问题，2004（6）：4～10 16～79
[14]王润雷.全国村级债务形成的几个阶段及成因.中国农业会计，2004（4）：32～35
[15]徐轶，谢欣.地方财政项目配套资金问题初探.地方财政研究，2009（5）：46～47
[16]杨寿康.新农村建设背景下加强村级财务管理的几点思考.农业经济，2012（9）：65～67
[17]尹利民，全文婷.项目进村、集体债务与新时期的农民负担——基于赣北D村的个案分析.东华理工大学学报（社会科学版），2014（1）：53～57
[18]折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析.中国社会科学，2011（4）：126～148
[19]周立.“小村巨债”成因探究及解决路径.人民论坛，2019（35）：71～73
[20]周密，张广胜.“一事一议”制度与村级公共投资：基于对118位村书记调查的经验分析.农业技术经济，2009（1）：88～92
[21]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响.社会学研究，2006（3）：1～38 243
[22]周雪光，程宇.通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给.公共行政评论，2012（1）：46～77 180
[23]朱战辉，褚明浩，孙敏.“新村级债务”：形成机制与社会后果.华中农业大学学报（社会科学版），2017（6）：103～109 152
注释：
①数据来源于课题组2019年9月对湖北D村的实地调研资料
②数据来源于课题组2019年9月对湖北D村村治主体的实地访谈资料