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作者：刘玉安 徐琪新 发布时间：2020-03-30
信息来源：《东岳论丛》2020年第2期
【摘 要】我国社会保障制度经过数十年发展，制度体系逐步完善，在保障基本需求、缩小收入差距、降低社会风险诸多方面发挥着重要的反贫困作用。虽然社会制度覆盖广度不断提升，但保障标准不高，城乡间、区域间差距明显，政策碎片化、缺乏前瞻性和主动性等问题不同程度制约着农村社保制度反贫困作用的实现。在全面建成小康社会的道路上，我国社会保障制度，特别是农村社会保障制度急需进一步完善。一方面，多领域主体的反贫困协作治理框架亟需建立；另一方面，做好社保各项政策与精准扶贫间的政策衔接也十分必要。具体来讲，应把实现多支柱农村养老保障，建立防治结合的农村医疗保障，引入积极的工作福利制度，建立一体化农村社会保障体系作为政策调整方向，以探求一条更好实现农村社会保障兜底脱贫的新路径，确保2020年全面建成小康社会的宏伟目标顺利实现。
【关键词】精准扶贫；农村社会保障制度；脱贫攻坚
自脱贫攻坚战打响以来，我国已经有六千多万人成功脱贫，取得了举世瞩目的成绩。但是，第一，不少已经脱困的人口又重新返贫，这表明，精准扶贫的成果必须进一步巩固。第二，让绝对贫困人口脱贫，显然不是最终目标。我们的最终目标是让全体人民一个不落的共同奔小康。也就是说，精准扶贫的成果必须进一步扩大。我们不仅需要消灭绝对贫困，还必须尽力缩小收入分配差距，尽力控制、减缓相对贫困的幅度。要实现上述目标，进一步完善农村社会保障制度刻不容缓。
一、农村贫困问题的严重性
从收入贫困到能力贫困再到多维贫困测量方法，各界对贫困的理解不断深入，应对贫困的策略也在不断丰富和改进。在精准扶贫战略指引下，我国农村脱贫攻坚事业成果显著。如图1所示，2012-2016年全国农村贫困人口呈逐年下降趋势，按照现行国家贫困标准，我国农村贫困人口由2012年9899万人减少到2016年的4335万人，平均每年减少1391万人；贫困发生率由2012年的10.2%下降到2016年的4.5%[1]。按照世界银行2011年提出的每天1.9美元贫困标准，1981年到2012年，世界贫困人口减少了11.28亿，同期中国贫困人口减少9.52亿人，中国为世界减贫人数贡献84.4%[2]。
图1 2012-2016年全国农村贫困人口变化趋势
在地区分布上，如表1所示，2016年东部地区农村贫困人口490万，农村贫困发生率为1.4%；中部地区贫困人口1594万，农村贫困发生率为4.9%；西部地区贫困人口较为集中，有2251万人，占全国农村贫困人口的51.9%，农村贫困发生率为7.8%。2012年以来，东、中、西部地区农村贫困人口均显著下降，2016年分别比2012年减贫877万人、1852万人和2835万人，分别减少64.16%、53.74%和55.74%，贫困发生率分别下降2.5%、5.7%和9.7%。
表1 2012-2016年各地区[3]农村贫困人口情况[4]
虽然我国经济快速发展为农村脱贫攻坚带来了强大力量，但城乡间、区域间差距依然存在，农村居民收入仍然较低，就业机会、教育、医疗资源都是农村脱贫攻坚中的薄弱环节。在收入方面，2016年农村居民人均可支配收入12363元，仅相当于城市居民人均可支配收入的36.76%，其中人均工资性收入、经营净收入、转移净收入分别为5022元、4741元和2328元[5]。在教育方面，2016年全国农村家庭户主受教育程度普遍不高，主要以初中为主，占54.6%，近三分之一的户主为小学以下文化程度，高中文化程度只占10.7%，而大专及以上文化程度的仅有1.4%。根据国家统计局住户收支与生活状况调查数据，贫困发生率与户主受教育程度成反比，2016年，农村贫困家庭户主为文盲的群体中，贫困发生率达到9.9%，户主受教育程度为高中及以上的群体中贫困发生率仅为2.1%4。在医疗费用支出方面，2016年到基层医疗卫生机构5就医的住院病人人均医药费支出2872.4元。一方面，患病导致农村家庭劳动力和收入减少，另一方面，医疗费用支出又加剧了贫困程度，使得贫困户贫病交加。统计数据显示，健康程度与贫困发生率呈反比，2016年农村健康群体贫困发生率为4.2%，身体健康状况较差和生活不能自理的群体贫困发生率达到8.3%[6]。
通过以上数据可以看出，除了生态环境和地理位置等自然因素导致部分中、西部地区贫困人口较为集中外，社会制度和个人因素是导致农村贫困问题的主要诱因。由于政治权利、分配制度、财政转移支付制度、社会保障制度等方面的差异，造成资源和要素在不同地区、群体和个人间分配不均，也加剧了贫困的发生。在个人层面，受教育程度低、就业技能有限、可利用的社会、生活资源不足、因病致贫返贫是当前较为突出的致贫原因[7]。同时，受长期落后的价值观念、生活习惯影响，也造成了贫困的代际传递，陷入了恶性循环。
虽然当前精准扶贫取得了重大成就，但在某种程度上，这也是基于我国庞大的贫困人口基数。因此，对这一成绩，必须谨慎地自豪。此外，表1清楚地表明：我国贫困人口主要集中在西部农村。这一方面是由于我国长期以来实行的二元体制造成的；另一方面是由于改革开放以来，为了摆脱普遍贫困的局面，在鼓励一部分人先富起来的同时，必然会出现一部分发达地区，即东部沿海地区先发展起来的现象。而我国整体发展水平还处在爬坡阶段，我们还必须鼓励一部分人、一部分发达地区再富一些、再发达一些，这样才能更好、更快地带领全体人民共同富起来。这也意味着人均收入差距、地区发展差距和相对贫困问题还会长期存在。
二、农村社会保障制度建设
1986年，在国家“七五计划”的建议中首次系统阐述了我国社会保障体系的内容，包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等，十六届四中全会将社会救济变为社会救助，我国社会保障体系也正式确定，这在防止贫困、防止两极分化、构建和谐社会方面发挥了重要作用。
（一）农村养老保险制度
2009年，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定采取个人缴费、集体补助、政府补贴等方式筹集资金，设立基础养老金和养老金个人账户。农村参保居民年满60周岁，每月可领取最低55元的基础养老金和个人账户中的养老金，对于在政策实施时已经年满60岁的老人，无需缴费可直接按月领取基础养老金[8]。2014年，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提高了农村养老保险统筹层次和政府补贴标准，并建立了基础养老金动态调整机制。针对部分贫困人口缴费困难的现实问题，政策提出“对符合条件的贫困人口由地方政府代缴城乡居民养老保险”[9]，以鼓励农村贫困人口缴纳养老保险，增加老年贫困群体收入。截至2017年，全国参加城乡居民基本养老保险人数为51255万人，实际领取待遇人数15598万人[10]。2016年，80%农村地区常住劳动力参加了农村社会养老保险[6]，缓解了农村居民面临的养老风险，降低了农村贫困发生率。
（二）农村医疗保险和医疗救助政策
看病难、看病贵的问题长期困扰着农村居民，严重制约着农村经济社会发展。因为负担不起医疗费用，小病抗、大病拖，本来可以治好的病结果酿成不治之症，最后导致人亡家贫。笔者曾长期工作在农村扶贫第一线，发现因病致贫在农村贫困人口中占了绝大多数。根据国务院扶贫办2015年摸底调查显示，因病致贫农村贫困人口占当年全部贫困人口的42%。为解决农村医疗卫生面临的突出矛盾，2002年中共中央、国务院印发《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出逐步建立新型农村合作医疗制度，以大病统筹为主，按照自愿原则，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。2016年，国务院颁布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，建立统一的城乡居民基本医疗保险，保障城乡居民享受公平的医疗保障待遇[11]。不管是新农合还是基本医疗保险，都是通过收入再分配机制解决因病造成的支出型贫困的有效手段，农村居民一次参保，可以同时享受普通门诊、住院、大病保险等多种报销待遇。其中大病保险并不是针对某几种特定疾病的医疗保险，而是对高额医疗费用的二次报销，医疗费用经基本医疗保险报销后，超过大病保险起付线的部分，可以给予50%以上的二次报销，费用越高报销比例越高。针对农村贫困人口，还采取了降低基本医疗保险、大病保险起付线，提高报销比例等优惠措施。
但是，对于部分农村贫困人口，基本医疗保险提供的待遇与其对医疗费用的承受能力仍不能完全匹配，甚至无力参保。作为医疗保险的有力补充，农村医疗救助制度实现了对农村贫困群体托底救急的功能。对此，国家也出台相应政策，要求“将贫困人口全部纳入城乡居民基本医疗保险、大病保险和医疗救助保障范围，对城乡居民基本医疗保险和大病保险支付后自付费用部分仍有困难的患者，加大医疗救助和其他保障政策的帮扶力度[12]。医疗救助主要包括参保救助、医疗服务和费用救助两部分。参保救助是政府为无力参加医疗保险的贫困户部分或全部减免参保费用；医疗服务与费用救助是直接提供医疗服务或对经医保报销后政策范围内的医疗费用提供现金补偿。虽然各地标准不同，但大病救助补偿标准一般不低于医疗支出的70%[13]。作为农村社会保障体系的重要组成部分，农村基本医疗保险和医疗救助制度增加了农村因病致贫人口政策转移性收入。对部分地区的实证研究结果显示，农村基本医疗保险参保率每增加1%，农村贫困人口平均减少约1.49%[14]，切实改善了农村贫困状况。
（三）农村社会救助
农村社会救助制度是通过国民收入再分配手段，为无法维持基本生活的农村特困人员提供必要的资金和专项服务，是实现社会保障兜底脱贫任务的核心部分。根据2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》，将城镇和农村社会救助形式进行了统一，包括最低生活保障、特困人员供养、医疗、教育、住房、就业、受灾人员救助、临时救助等八项救助措施[15]。农村社会救助制度也由最初的五保户供养制度[16]单一载体，逐步发展为保基本、兜风险、促发展的新型救助体系。首先，最低生活保障制度是农村社会救助制度的基础。2007年7月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着农村最低生活保障制度正式在全国建立。到2017年，全国农村低保对象4045.2万人，全国农村低保平均标准达到4300.7元/人年[17]，远超当年国家贫困线3335元标准。其次，各专项救助政策在实现对贫困人口“三保障”的目标中发挥着各自作用，避免因教育、医疗、住房等问题陷入贫困境地。最后，临时救助制度是对遭遇突发灾害、意外伤害或因其他特殊原因陷入贫困境地的居民进行应急性和过渡性救助。
（四）农村社会福利政策
当前我国农村社会福利制度主要是面向老年人、残疾人、妇女儿童等弱势群体提供福利补贴、专项服务，同时也包括教育、医疗、住房等方面的社会福利政策。例如，全国大部分地区设立了高龄补贴政策和残疾人生活补贴政策，前者主要是向80岁以上老人发放高龄补贴，后者是根据残疾程度发放数额不等的困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴，各地经济社会发展状况不同，发放标准也有所差异。在教育方面，对农村义务教育阶段贫困家庭学生实施“两免一补”政策，免去农村义务教育阶段贫困家庭学生学杂费、书本费，补助寄宿生生活费，确保贫困家庭适龄学生不发生因贫失学、辍学问题[18]。在住房方面，中央出台政策，重点落实建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭等4类重点对象危房改造政策，对农村C级D级危房通过修缮加固、置换或者重建的方式实现改造[19]。其目的就是确保刚刚脱贫人员不至于因一些突发事件而再次致贫。
三、现行农村社会保障制度的不足
社会保障制度之所以具有明显的反贫困作用，英国经济学家庇古很早就做出了理论上的分析。基于边际效用递减规律，他提出，一个人收入越多，收入对他的效用就越小，同样的收入对穷人的边际效用要大于对富人的边际效用。在通常的情况下，一个人不会把其全部收入都用于消费，总会留下一部分作为他用。从这个意义上说，富人失去一定数量的收入，对其自身需要的满足程度影响不大。但是对于穷人，如果获得相同数量的收入，就能给他带来更大的效用，满足其更为迫切的需要。因此，庇古认为，将收入从富人手里转移给穷人，在没有增加国民收入总量的前提下，整个社会的福利状况能够得到改善[20]。由社会保险、社会救助、社会福利以及社会优抚组成的社会保障制度可以通过财政转移支付、服务供给、灾害救助、提升个人抵御社会风险能力等多种方式和手段服务社会弱势群体，防范风险发生，使他们尽可能避免陷入贫困的境地，或者在遭遇社会风险时为其提供最低生活保障，从而避免被社会淘汰成为不稳定因素。社会保障制度承担着社会“安全网”和“稳定器”的作用，如果社会保障制度足够完善，就不会出现大面积的贫困。我国仍有一千多万农村人口处于贫困状态，还有数量庞大的农村人口可能再次陷入贫困，这表明我国农村社会保障制度还不完善。
首先表现在：我国的社会保障资源配置非均衡化，保障水平不高。长期以来，我国客观存在城乡二元社会结构，资源多向城市集中，农村社会保障整体水平较低，与农村贫困人口需求的契合度不高。第一，政府财政投入不足。根据财政部统计数字，2016年我国社会保障和就业支出为24812亿元，占全国一般公共预算支出的12.20%[21]，而西方发达国家社会保障支出占财政支出的比重一般为40%左右[22]。由此可见，我国在社会保障方面的支出还相对不足，亟需扩展的空间较大。第二，资源配置城乡间、区域间差异明显。我国城乡社会保障水平差异长期存在，虽然城乡社会保障财政支出比逐年下降，但直到2014年仍有近一倍差距[23]。在医疗卫生资金投入上，2014年城乡卫生费用[24]分别为26575.60亿元和8736.80亿元[25]，城乡差距依然明显；在医疗人力资源方面，如表2所示，2012-2016年，包括执业（助理）医师、注册护士等卫生技术人员数量不断增加，但城乡比却没有明显变化，农村医疗人力资源状况仍未得到有效改善。在教育资源配置上，如表3所示，2016年农村地区高中、初中学校数量分别为652所、16171所，占全国高中、初中学校总量的4.72%、31.03%，高中学校数量严重不足；农村地区高中、初中、小学专职教师数量占全国比重仅为3.17%、17.43%、38.15%，专职教师缺口较大[26]。此外，由于农村社会保障职能由中央、地方政府共同承担，地区间经济社会发展状况的不同也导致了东、中、西部地区农村社会保障标准存在差异。第三，保障标准不高。当前农村最低生活保障标准多为市级人民政府制定，许多地方都参照国家贫困线来制定低保标准，这种救助水平只能使农民勉强维持生计。2015年，全国农村最低生活保障平均标准为3177.6元/人·年，同期城市平均标准达到5413.2元/人·年，城乡比为1.70∶1。此外，中央规定基础养老金最低标准为55元/人·月，虽然地方政府可以根据实际情况进行上调，但就全国平均水平来看待遇仍然不高。2015年全国领取城乡居民基本养老保险待遇平均水平为1430.17元/人·年，而同期城镇职工基本养老保险待遇为28235.60元/人·年，相差近20倍[27]。
表2 2012-2016年每千人口卫生技术人员数[28]
表3 农村教育情况[26]
其次表现在：农村社会保障政策的碎片化，各种政策之间缺乏衔接，没有形成防止贫困的网络。我国农村社会保障制度起步较晚，多数政策采用试点先行，逐步推广的策略，并且处在不断改革优化过程中，这就难免出现头痛医头脚痛医脚的局面。农村社会保障政策碎片化主要表现在以下几个方面：第一，管理部门条块化。当前，农村社会保障各项目分属不同主管部门，社会保险由人力资源与社会保障部门主管；最低生活保障等社会救助与社会优抚由民政部门负责；住建、卫生、教育等部门根据各自职能分别实施危房改造，医疗、教育救助等专项社会保障政策，同时财政部门负责社保资金的预算、决算。九龙治水的局面造成多种分立的制度和管理体系，部门间缺乏信息交流与共享，各项社会保障项目间既有交叉又有断裂，导致保障人群重叠、保障待遇分配不均。例如民政、住建、教育、卫生等主管部门往往会优先落实农村低保、五保对象和建档立卡贫困户的各项社会救助和社会福利政策，同时在保险缴费上享受政府补贴，而其他贫困家庭可能会因名额限制被排除在保障范围之外，无人问津。第二，农村社会保障项目一体化程度不高。一方面，养老保险、医疗保险等社会保险项目政策更新较快，由新农合、新农保发展到当前城乡居民基本医疗、养老保险，新旧项目交叉并行，存在政策衔接不紧和重复覆盖等问题。例如，进城务工人员在参加城乡居民基本养老保险的同时又参加城镇职工养老保险；新农合与城乡居民医疗保险制度的并行也导致了重复参保、重复报销等问题。另一方面，面对当前农村较为突出的空巢老人、留守儿童和剩余劳动力等问题，相关政策相对滞后、无力，甚至出现政策真空。第三，农村社会保障政策与扶贫开发政策衔接不紧。扶贫开发是通过项目帮扶提高贫困人口自我发展能力，实现“造血式”脱贫；社会救助通过国家财政转移支付增加收入，同时通过医疗保险、大病保险、医疗救助等政策降低支出，实现“输血式”兜底脱贫。而那些因病、因残丧失劳动能力的建档立卡贫困户，很难通过扶贫开发实现自身能力提升，迫切需要最低生活保障等社保政策实现兜底脱贫目标。但是，由于社会救助与扶贫工作实施主体和政策差异，二者并没有实现资源共享和统筹配合。例如，一些因病、因残致贫贫困户因低保政策和名额限制没有及时纳入社会保障救助对象，同时也存在具有劳动能力的贫困户通过扶贫项目帮扶脱贫后仍享受低保待遇的问题，造成社会救助资源的浪费。如何整合农村社会保障政策，同时将社会救助与扶贫开发两项政策紧密结合发挥合力，是实现农村脱贫攻坚任务的关键一环。
第三表现在：农村社会保障政策缺乏前瞻性、灵活性、针对性。社会保障政策不仅应该具备补救功能，而且应该具备预防功能。虽然当前我国农村最低生活保障制度和农村养老、医疗保险等社会保障项目在缓解贫困问题上发挥了重要作用，但多是对风险发生后的事后补救，对于防范风险发生前的上游干预关注不够，在提升社会成员自身能力，促进可持续发展方面作用有限。例如，我国农村大量过剩劳动力因缺乏适应劳动力市场需求的劳动技能而陷入贫困境地，依靠被动救济难以实现可持续脱贫目标。此外，通过直接现金给付的被动福利方式容易降低被救助对象的工作意愿，不劳而获的思想催生救助依赖问题。
综上所述，如何进一步提升农村社会保障水平，整合社会保障体系与脱贫攻坚相互配合发挥合力，探索更加积极的发展型社会政策以提升被保障对象的自身能力是有效发挥农村社会保障反贫困作用的关键。
四、农村社会保障助力精准扶贫的政策调整方向
（一）实现多支柱农村养老保障
一般认为60岁以上老年人口占总人口数达到10%即进入老龄化社会。截至2017年，我国60岁及以上老年人口达到2.41亿，占全国总人口的17.3%，庞大的老龄人口带来了严峻的养老问题。罗斯提出的福利多元组合理论对解决当前面临的养老问题具有一定借鉴意义，根据这一理论，家庭、市场和国家提供的福利共同构成了一个社会的福利整体，这三者构成一个社会的福利多元组合[29]。国家、社会、市场、家庭等需要共同承担起养老责任，才能够更好地满足农村老年群体多样化的养老需求。在国家层面，按照共享发展理念，让农村老年群体充分享受国家经济发展红利，参考当地最低生活保障标准，适当提高城乡居民养老保险中基础养老金保障水平。在社会层面，鼓励更多社会资本通过与政府合作的模式参与农村养老院，医养结合等养老项目建设，促进农村养老事业发展，满足农村孤寡老人专业化托老服务需求。在市场方面，发挥土地养老保障功能。虽然农村社会保障体系的建立弱化了农村居民对土地养老的依赖，但人人有其田的制度优势不容忽视。借助当前农村土地“三权分置”政策，加强农村土地经营权流转可以进一步提高农村养老保障水平。此外，也有学者提出鼓励农村居民通过土地信托方式，用土地经营权换取当前所需养老金，在金融市场实现土地养老功能[30]。
（二）建立防治结合的农村医疗保障体系
改善农村医疗卫生状况，减少农村贫困群体因病滞贫、滞贫等问题的发生，应从防、治两方面着手。首先，增加对农村居民健康的关注。例如由基层卫生院定期开展免费健康体检并建立农村居民电子健康档案，及时了解辖区居民健康状况，以便开展有针对性的疾病预防、筛查、救治和管理工作，减少大病发生几率。此外，电子健康档案的互联互通也方便不同诊疗机构及时查阅患者病史和诊疗情况，有助于做出更为准确的诊断。其次，城乡居民医疗保险是农村医疗保障制度的基础，应建立健全覆盖全面，保障有力的居民医疗保险体系。一是降低住院医疗费用起付线并提高门诊报销比例，增加对农村贫困群体的政策倾斜，对经过城乡居民医疗保险和大病保险报销后自负部分仍有困难的，加大专项医疗救助、临时救助力度以控制医疗费用上限，确保农村居民能够看得起病。二是推动医疗资源下沉乡镇社区，加强县乡村医院标准化建设，改善乡镇卫生院办医条件。适时实行医护人员轮岗制度，推动医疗资源特别是优秀医护人员下沉到乡镇卫生院，实现病患合理分流，缓解二三级医院看病难的矛盾，同时依托远程医疗技术让农村居民可以在家门口看得上病。三是革新诊疗费用结算方式，推行先诊疗后付费结算机制，避免农村贫困群体因无力先行垫付医疗费用而延误治疗。同时设立“一站式”医疗费用结算服务，实现医疗费用即时结算，保证参保人员只需支付自付部分医疗费用，减少先付费后报销的繁琐程序，也避免发生因对政策不了解而失去保障待遇的问题。
（三）积极提升农村适龄劳动力就业技能，引入以再就业为宗旨的工作福利制度
欧美国家建立的发展型社会政策更加强调对人力资本的投资和对贫困的源头治理，以激发保障群体的内生动力，减少社会排斥的发生，在提升社会成员自身能力的同时也降低了贫困发生的几率。例如，1995年英国政府引入工作福利制度，将失业救济改革为求职者津贴，失业者仅可以领取到替代率较低的失业金，前提是必须参加就业中心提供的就业培训并签订求职协议[31]。结合我国农村实际，应引入积极的社会保障理念，以增加再就业为政策调整导向，为具有劳动能力的农村失业者提供一个接受劳动技能培训、选择就业岗位的平台，使他们重新在劳动力市场体现自身价值，同时实现自身能力提高，变消极福利为积极福利。首先，加强职业教育和再就业培训。面向农村适龄劳动者特别是辍学青年开展职业教育和专业技能培训，提高贫困人口的文化层次、知识水平，并掌握一项适应劳动力市场需求的技能，实现能力提升。其次，搭建失业贫困人口再就业平台。政府可以通过减税降费等措施，鼓励当地企业提供一定数量的就业岗位，满足失业农村劳动力就近转移就业需要。同时，搭建地区间转移就业平台，将欠发达地区剩余劳动力输送到发达地区，在满足输入地劳动力需求的同时，也让农村劳动力享受到发达地区更加优越的公共资源和工资福利待遇，实现失业农村人口跨地区转移就业[32]。最后，提高救助门槛。强制农村低保户、建档立卡贫困户中有劳动能力的贫困者参加劳动技能培训，接受政府提供的就业岗位，促使失业者尽快回到劳动力市场，同时也避免救助依赖问题。
（四）实现农村社会保障制度一体化建设，加强部门间、政策间协调配合
一体化建设涉及管理部门的整合、政策间的衔接、城乡保障标准的统一以及农村社会保障制度本身的发展与完善，最终形成公平覆盖全体农村居民的社会保障制度体系。这一方面有利于增强社会保障子系统间的协调，提高整体运行效率；另一方面，通过构建更加紧密的社会安全网，让每一名社会成员能够公平的享受社会保障基本权利，减少对社会风险的担忧，更好发挥其维护社会公平，促进经济社会发展的作用。首先，加强顶层设计，建立一体化农村社会保障体系。一是统筹社会保障资源分配，在农村教育、医疗、养老、基础设施建设方面加大投入，补齐农村托老、留守儿童妇女和残疾人服务等方面的短板，提高保障标准与农村居民需求间的契合度，同时增加社会救助资源向农村的倾斜，做到应保尽保。二是理清各级政府间、部门间的权责关系。突出中央、省级政府在财政支持上的责任，提高农村社会保障资金统筹层次，为农村社会保障发展提供充足资金支持。同时，将制度运作权力下放基层政府，以制定更符合当地实际的社保政策。此外，重新调整、界定社会保障多元管理部门间的权责关系，实现社会保障各子系统间相互衔接、功能互补，特别是在社会保险无法满足保障对象基本生存需要时及时跟上社会救助政策实现兜底保障。三是加强立法建设。加快制定社会救助法、社会福利法等配套法律，实现社会保障由行政机关决策向立法机关决策转变，形成司法、行政、社会三方监督体系[33]。其次，提高农村社会保障信息化管理水平。建立农村社会保障信息管理系统，实现管理者与保障对象双向互通。一是保障对象通过信息管理系统可以充分表达利益诉求，向管理部门及时反馈真实信息；二是政府部门可以基于大数据实现对农村居民社会保障信息的动态管理、预测和共享，为政策调整提供及时有效的数据支持。最后，促进农村最低生活保障制度与扶贫发开二者有效衔接。农村低、五保制度可以有效覆盖农村丧失劳动能力，不具备扶贫开发帮扶条件的贫困户，通过直接转移支付的方式实现对这部分贫困群体的长期兜底脱贫[34]。针对两项制度的差异，应建立主管部门间沟通协调，动态调整机制。加强扶贫部门、民政部门间沟通协作，基于信息管理系统实现二者信息互联互通，综合帮扶对象健康状况、年龄结构、劳动技能等能力因素，合理确定保障对象，在管理机制内实现动态调整。在低、五保救助对象自身能力达到扶贫开发帮扶要求后，及时跟上扶贫开发政策帮扶；如果贫困者遭受更加严重风险打击，现有扶贫开发措施难以发挥作用时，社会救助应实现兜底保障，二者相互配合，相得益彰。完善的社会保障制度一旦建立起来，精准扶贫的效果就能够巩固下来，全体人民一个不落奔小康的最终目标就能稳步实现。
注释：
[1]国家统计局住户调查办公室：《中国农村贫困监测报告-2017》，北京：中国统计出版社，2017年版，第10-11页。
[2]世界银行官网：https：//data.worldbank.org/.
[3]东部地区：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。
[4]国家统计局住户调查办公室：《中国农村贫困监测报告-2017》，北京：中国统计出版社，2017年版，第23页，第26页，第24，34页。
[5]基层医疗卫生机构包括：社区卫生服务中心、街道、乡镇卫生院、村卫生室等。
[6]国家统计局住户调查办公室：《中国农村贫困监测报告-2017》，北京：中国统计出版社，2017年版，第25页，第35页。
[7]康晓光：《中国贫困和反贫困理论》，广西：广西人民出版社，1995年版，第62-66页。
[8]国务院：《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，国发[2009]32号，国务院官网，2009年9月4日。
[9]中共中央、国务院：《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，国务院扶贫开发领导小组办公室官网，2018年6月15日。
[10]人力资源和社会保障部：《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部官网。
[11]国务院：《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，国发[2016]3号，国务院官网，2016年1月12日。
[12]中共中央、国务院：《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，国务院扶贫开发领导小组办公室官网，2018年6月15日。
[13]左停，徐小言：《农村“贫困疾病”恶性循环与精准扶贫中链式健康保障体系建设》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2017年第1期。
[14]李晓嘉，刘鹏：《中国农村医疗保障制度与农民贫困的实证研究——以广东省为例》，《经济与管理》，2007年第11期。
[15]国务院：《社会救助暂行办法》（国务院令第649号），国务院官网，2014年2月28日。
[16]五保户供养制度：2006年《农村五保供养工作条例》颁布实施，规定年老、疾病或者未满16岁的农村居民，无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养义务人，或无法定赡养、抚养义务人无赡养、抚养能力的，享受农村五保供养待遇。主要包括吃、穿、住、医、葬（教）五个方面。
[17]民政部：《2017年社会服务发展统计公报》，民政部官网。
[18]教育部、国务院扶贫办：《关于印发〈深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）〉的通知》，教发[2018]1号，国务院扶贫开发领导小组办公室官网，2018年2月27日。
[19]住房城乡建设部、财政部、国务院扶贫办：《住房城乡建设部财政部国务院扶贫办关于加强和完善建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造若干问题的通知》，建村[2017]192号，国务院扶贫开发领导小组办公室官网，2017年9月9日。
[20]A.C.庇古：《福利经济学》（上卷），北京：商务印书馆，2014年版，第99-101页。
[21]财政部国库司：《2017财政收支情况》，财政部官网。
[22]刘均：《社会保障理论与实务》（第二版），北京：清华大学出版社，2009年版，第91-92页。
[23]杨林，薛琪琪：《中国城乡社会保障的制度差异与公平性推进路径》，《学术月刊》，2016年第11期。
[24]卫生费用：一个国家或地区在一定时期内为开展卫生服务活动从全社会筹集的卫生资源的货币总额，它反映一定经济条件下政府、社会和居民个人对卫生保健的重视程度和费用负担水平。
[25]国家卫生和计划生育委员会：《中国卫生和计划生育统计年鉴2017》，北京：中国协和医科大学出版社，2017年版，第91页。
[26]数据来源：根据国家统计局《中国统计年鉴2017》、国家统计局农村社会经济调查司《2017中国农村统计年鉴》整理。
[27]数据来源：根据《中国劳动统计年鉴2016》整理。
[28]国家卫生和计划生育委员会：《中国卫生和计划生育统计年鉴2017》，北京：中国协和医科大学出版社，2017年版，第36页。
[29]彭华民：《福利三角：一个社会政策分析的范式》，《社会学研究》，2006年第4期。
[30]杨建海：《“三权分置”背景下土地养老的信托模式研究》，《中国软科学》，2018年第2期。
[31]郑春荣：《英国社会保障制度》，上海：上海人民出版社，2012年版，第213-221页。
[32]汪三贵等：《中国扶贫开发的实践、挑战与政策展望》，《华南师范大学学报》（社会科学版），2017年第4期。
[33]秦继伟：《农村社会保障的多重困境与优化治理》，《甘肃社会科学》，2018年第3期。
[34]杨穗：《农村低保制度与扶贫开发两项制度的有效衔接研究》，李培林，魏后凯：《中国扶贫开发报（2016）》，北京：科学文献出版社，2016年版，第178-193页。