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推进村级组织负责人“一肩挑”的条件与挑战——基于P镇的实地调研

作者:程同顺 史 猛  责任编辑:于佳佳  信息来源:《南开学报(哲学社会科学版)》2019年第4期  发布时间:2019-08-06  浏览次数: 1929

【摘 要】村级两委负责人得以实现大规模“一肩挑”的条件是:进行包括改变党组织负责人的产生方式、改进候选人的提名条件等一系列制度创新;借助中央的权威塑造村民对一肩挑的认识;通过利益补偿机制对村级精英进行有效整合等。但大规模推进一肩挑,尤其是百分之百做到一肩挑,也面临着冲破相关制度规定、农村党建基础薄弱以及对村干部监督压力进一步加剧等现实挑战。在农村两委换届的实践中,既要明确一肩挑的努力方向,也要坚持在法治的框架内因地制宜地推进。

【关键词】“一肩挑”;制度变革;乡镇;村民自治


“一肩挑”是指农村党支部书记与村委会主任[1]两个职务由一人兼任的制度。在全面加强党的领导的宏观背景下,作为强化党在基层领导与建设的重要方式,一肩挑制度得到了中央重视,不仅在话语体系中将对一肩挑的态度由提倡升级为要求,更是一改惯例将实现一肩挑的最低比例定在了50%。由此,一肩挑作为一项政治任务开始由上及下地大规模推进,甚至在基层发展为按照百分之百比例推进一肩挑2018年两委换届选举是提出大规模推行一肩挑要求后的第一次换届选举,在基层实践中出现了许多新情况和新问题,研究这些问题对于推进农村基层民主的健康发展和加强党在农村的全面领导具有重要的现实意义。

一、大规模推进“一肩挑”改革的实施背景

中国农村普遍推行村民自治以来,很多地方为了解决村级两委矛盾问题在20世纪就已经推行过一肩挑的做法。此次在全国范围内普遍推进村级党支部书记与村委主任一肩挑具有完全不同的时代背景,这是中国特色社会主义进入新时代之后,在农村地区为加强党的全面领导而进行的体制机制调整。

(一)由适应条件创造条件的制度变革

“一肩挑”并非是一个新鲜事物,早在村委会组织法试行不久后就出现了地方政府主导的小范围探索性实践,最早可以追溯到1988年底湖北省谷城县冷集镇党委、政府在所辖13个千人以下的村庄进行的一肩挑尝试,并取得了较为满意的效果。因此,在村委会组织法正式施行前后,一肩挑形式在一定范围和程度上得到了推广,主要集中在山东、广东和海南等省份。[2]据分析,当时全国一肩挑比例能够达到17.85%的规模,且与经济水平呈一定程度的正相关关系,经济水平较高的上海能够达到36.33%,而在经济比较落后的青海仅为7.65%[3]

“一肩挑”制度设计初衷更多地是为了解决村两委矛盾,避免本就不清晰的职能分工、权责分配问题,当权责与职能压实在一人时,能够杜绝摩擦与推诿。鉴于一肩挑的现实有用性,这一制度得到了中央认可,并通过发布《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》加以肯定,《通知》明确提倡拟推荐的村党支部书记人选,先参加村委会的选举,获得群众承认以后,再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任,就不再推荐为党支部书记人选。在得到中央背书后,地方党委开始有意识地推行一肩挑”,并在实践中逐渐形成了从村支书到村主任的顺德模式以及从村主任到村支书的威海模式两种地方经验。[4]比较来看,后者更被地方党委认可,在于其能够做到坚持党的领导与村民意志的有机统一。此外,一肩挑比例也有了显著提升,在《通知》下发后,全国一肩挑平均水平由2002年的20%多上升到2005年的30%多,个别地区更是实现了跨越式增长,以山东即墨市为例,2001年第七届村两委中,一肩挑的比例仅为26%,在全国范围内处于一般水平,但是,2004年第八届村两委换届后,一肩挑的比例就攀升到了82%,到了2007年第九届村两委换届后,一肩挑比例再次增长,高达87%[5]

应该看到,在前述阶段,一肩挑即便得到了多方认可,有了成功实践经验,但并未被当做一项任务而硬性推行,从提倡鼓励等政策话语中能够解读出中央对一肩挑的一个基本原则,即在有条件的基础上推行一肩挑,对条件不成熟的则不做硬性要求,不做比例设定、不搞一刀切[6]这一原则一直延续到2018年换届选举前。需要交代的是,部分地区确实存在硬性推行一肩挑的情况,但由于规模并不大,并不能改变前一阶段全国范围内在有条件的基础上推进一肩挑的整体性质。

目前,很多地方已经把一肩挑当成一项工作任务硬性推进,其话语也由提倡鼓励升级为要求任务。河北省委省政府明确发文,要求积极推进村党组织书记、村民委员会主任一人兼,做到能兼则兼[7]此后,唐山市多次召开村两委换届工作调度和动员会议,明确要求要把提高村党组织书记、村委会主任一人兼比例作为换届的重点任务。对于能够把政策精神吃透的县乡两级干部而言,高比例推进一肩挑就成为了原则性工作。

P镇把推进一肩挑的比例设置为100%,据了解,乡镇一级100%的推行比例在河北省范围内是一个普遍现象。原因有二,一是处在压力型体制末端的乡镇所接受的任务是经过层层加码的,据P镇党委书记介绍,中央对于一肩挑的比例要求是50%,河北省则提出了60%的要求,唐山市则加码到70%,而与P镇直接关联的L县则提出了80%的最低要求,并鼓励按照100%的比例推行。承受考核压力的乡镇并不敢把80%作为底线,因为下辖村庄较少,一两个村庄的变动就很有可能突破底线,比如,与P镇相邻的H镇只辖17个行政村,每个村庄权重高达5.88%,只要有4个行政村实现不了一肩挑就意味着完不成上级任务。相对而言,P镇下辖42个行政村,每个村的权重仅为2.38%,回旋余地较大,但同样不敢掉以轻心。二是现实原因,P镇上一届一肩挑的村庄数量仅为3个,7.14%的规模远低于全国平均水平,据了解,比例如此低下的原因既有主观意识的回避,对于那些威望较高、两委关系比较融洽的村支书而言,即便具备竞选村主任的实力也并不情愿再去竞选,毕竟,作为一个掌握实际权力的村支书而不去兼任村主任是收益最大的:选个村长累死个人,权力没大多少,事还得我一个人干,要是选不上还不够丢人的[8]也有客观条件的限制,部分村支书并不具备竞选村主任的实力,因为,党支部选举和村委会选举需要不同的选举技巧和选举资源。因此,面对如此低的一肩挑水平以及主客观影响因素,以一刀切的方式实现100%一肩挑,则比85%90%更加理性。当实现100%比例的一肩挑成为了硬性任务,工作思路必然由有条件推行转向创造条件推行

(二)大规模推行一肩挑的时代动因

作为主要着眼于解决两委矛盾而被设计出来的“一肩挑”制度,在经历了长期提倡阶段后较为突然地提升为要求,这就说明出现了超越弥合两委矛盾的新需要。当前至少有如下三个方面的要求促使中央提高了对一肩挑的认识。

首先,一肩挑是坚持和加强党的全面领导在农村的实践形式和实现路径。长期以来,农村党支部的领导核心地位是毋庸置疑的,[9]但实际工作中,农村党支部的领导核心作用发挥程度如何,在很大程度上取决于村支书和村主任对于领导核心作用的理解。这实质上不利于党支部领导核心地位,与坚持和加强党的全面领导的要求是不同步的,这就亟需一种规范化与可操作性兼具的制度来使党支部的领导核心地位显化和具体化,实用性较强的一肩挑制度也就成为了一种选择。在一肩挑制度下,村支书可以依据其村主任身份实现对村委会的直接领导,使党组织的意图直接贯彻在村委会工作中,村党支部的领导核心地位也就通过一肩挑制度较好地融入到了村民自治运行中,有利于坚持和加强党的领导。

其次,一肩挑是贯彻以人民为中心的执政思想,杜绝脱离群众危险的产物。传统的村支书选任方式,由乡镇党委任命或由乡镇党委推荐候选人、再由党员选举的做法,容易造成村支书唯上不唯下的问题,不仅与共产党为人民服务的宗旨相背离,严重地侵蚀了党在群众中的威信和执政根基,更是在实际工作中会因缺少群众基础而干不下去”“推动不了工作,使党和国家政策难以贯彻实施。因此,除了继续加大对村支书宗旨意识教育外,通过制定相应的制度对其行为进行规则也是至关重要的,其中一个主流思路就是加大村支书选举过程中村民话语权。于是,我国各地在村支书选举方式方法上进行了两推一选”“公推直选”“公议直选”“两票制”“一推一测一选以及双投直选等制度创新,通过把普通村民纳入村支书选举过程中并赋予和扩大发言权,使村支书的获选需要接受一定程度上的民意考核,迫使处于选举压力下的村支书更加注重群众基础。但不可否认的是,上述形式中村支书选举所承受的民意压力仍停留在较小的层次上。然而,100%比例推行一肩挑需要遵循由主任到书记的选举路径,只有成功竞选为村主任才能按照组织程序当选为村支书,也就是说,要想当选村支书掌握领导权力,就必须完全接受全体选民的选择,唯上不唯下的思路就很难行得通了。

最后,一肩挑是减少选举弊端,解决村委会干部问责难的突破口。流氓混混当村长这一民间说法较为形象地反映了村民自治选举的部分弊端:贿选、选举暴力、家族控制等。在一些村民权利意识不高,上级监管薄弱,党支部软弱涣散的村庄,流氓恶势力容易通过法定选举程序当选为村委干部。这类情况目前虽然不多,但是确有存在且并非个例,甚至有的发展为村霸,对村民自治的健康运行、社会治安以及村民幸福感提出了严峻挑战。应该看到,村霸问题在扫黑除恶专项斗争中得到了有效解决,不过,对村霸的重点打击并不能很好地解决流氓混混当村长”的问题。那些不具备明显违法犯罪行为因而未被“扫除”的流氓恶势力仍然具备竞选的动机和实力,甚至为寻求身份保护产生更强烈的竞选意愿。如果任由流氓恶势力利用选举制度漏洞掌握村民自治是十分危险的,因此,有针对性地完善选举制度势在必行。在农村地区,即便有个别流氓恶势力混进了党员队伍或个别党员腐化为流氓恶势力,但并不能从根本上改变党员群体的先进性,政治素质、发展水平、服务水平、作风品行过硬仍然是广大党员本色,因此,在一肩挑的制度下由党员竞选村委会主任,在很大程度上能够避免流氓混混当村长”的情况出现。此外,对于具备党员身份的村委会主任而言,党纪对其规制能够有效地解决问责难的问题。

二、大规模推进“一肩挑”何以为能

由“主任到书记”的思路能够在坚持党的领导的同时体现出对民意的尊重,这就为大规模推进一肩挑提供了必要条件。然而,按照100%比例推行一肩挑与现有制度体系、价值观念和利益格局存在较大张力。那么,100%比例如何成为可能?

(一)为达成目标进行制度创新

《河北省村民委员会选举办法》是指导和规范村委会换届的地方性法规,同样适用于一肩挑。不过,囿于《选举办法》过于宏观和原则,对于一肩挑具体实践的指导意义有限,这就要求乡镇要结合实际在《选举办法》大框架内设计出合理且有效的选举办法。乡镇设计一肩挑选举办法受双重逻辑的制约,一方面受压力型体制制约,为完成一肩挑推行任务就必须以较为强势的姿态掌控选举过程;另一方面则受乡村治理法治化的制约。当今,中国乡村正经历一场由传统向现代转型的变革,在法治逻辑驱动下,乡镇对于一肩挑选举办法制定的一个基本原则就是不能对现有法律规定作出根本性突破,也就是说,村委会主任必须由村民直接选举产生,这是设计一肩挑制度的逻辑前提,并由此衍生出由主任到书记的思路。按照选举演进顺序,可以分成三个步骤。

第一,选举产生党支部。按照党管换届原则,由乡镇组织各村开展党支部换届工作,产生新一届党支部组织和领导村委会换届选举。两委换届过程中先进行党支部换届是通常做法,只是为了推行一肩挑,即便是在有明确的村支书人选情况下也不开展支部书记选举或任命工作,而是等待村主任的选举,可以称之为虚位以待村主任,体现的就是由主任到书记的制度思路。需要强调的是,虽然未选举村支书,但是乡镇会明确指定负责人并由其组织和领导村委会换届,这一做法所传递出来的信号能够对村主任的选举产生一定影响。

第二,改进候选人提名方式。一肩挑的重点在于村委会主任必须为正式党员,因此,候选人资格审查成为了关键工作。为配合一肩挑制度而改进的候选人提名方式体现在三点:一是提倡自我推荐报名,选民提名和自我推荐这两种方式的最大区别在于正式候选人的确定上,两者区别对于一肩挑的影响将在下文具体阐述;二是为非党员村民竞选村委会主任设置相应的门槛,这一门槛并非是有形的硬性条件,如获得什么表彰可以竞选村委会主任,而是一种无形的障碍与压力,按照新的选举办法,非正式党员成为候选人,需要经过向镇党委政府申请、县级换届工作领导小组审批、向市换届工作领导小组办公室写出说明等漫长且复杂的过程,这一规定并未明显地违反法律却可以使非党员的潜在候选人望而却步;三是规定未参加报名、未通过资格审核,通过另选他人当选的均按无效处理,不仅在一定程度上保证了选票集中,也堵死了企图绕过资格审查而获选的路子。

第三,鼓励党员参选村民代表,并以50%作为最低比例。这一规定是推行一肩挑任务的一个十分必要的保障机制,其机能发挥源于村民代表在选举工作中的作用和影响力得到了显著增强。按照《选举办法》规定[10],当采用选民提名的方式产生候选人时,村民选举委员会组织村民投票产生正式候选人,正式候选人的产生是全体村民意志的体现,村民代表大会的主要任务是选举产生村民选举委员会,其影响有限;而采用自我推荐的方式产生候选人时,正式候选人将由村民代表会议预选产生,正式候选人的产生体现的是全体村民代表的意志,村民代表会议能够在很大程度上影响选举结果,通俗地讲村民代表会议不能保障某人上,但能确保某人下。那么,50%以上党员比例的作用也就显现出来了。原因在于,对于乡镇而言,各村党员是一个能够控制的群体,通过做工作、打招呼、交底细等方式可以统一思想,贯彻镇党委的组织意图,[11]既可以保障提前物色好的人选顺利成为正式候选人,也能够以合乎法律、程序的方式排除掉不识趣的非党员初步候选人。毕竟,上述设置门槛的方式并不能确保不会出现非党员村民自我推荐为主任候选人的情况。当然,村内党员的思想能否统一到乡镇党委部署上以及程度如何,是受多方面因素影响的,并且也是互相制约的,乡镇党委在物色人选的过程中会听取党员的意见。因此,鼓励党员参选村民代表且要求不低于50%比例的这一制度设计能否发挥功效,在于党员思想的统一程度。

(二)借助中央权威重塑村民认知

面临政治权威不足难题的地方政府在执行中央政策的过程中,往往会借用中央政策构建出一系列话语策略来强化自身行为的合法性,通过把中央政策转化为自身行动资源来保证政策的实施。乡镇政府在后农业税时代则直接面临着权威弱化的局面,更是需要借助中央权威强化自身行为的正当性,推行一肩挑工作同样遵循上述逻辑,尤其是在宣传动员的过程中,需要利用党的政策这一强势话语重塑村民认知。此外,按照100%比例推行一肩挑是乡镇政府在压力型体制下作出的被动选择,因此,在话语层面,他们会主动凸显自己作为被动的中央政策执行者的角色。这是一种理性的策略选择,既可以通过被动形象来抵御下层压力和向上转移矛盾,又可以利用被动形象向村民传递出清晰而坚定的政策信号。[12]也就是说,作为政策执行者的乡镇政府对按照100%比例推行一肩挑并没有选择余地,同理,村民按照一肩挑的要求选举村主任也没有选择的余地。

宣传工作可以分成两部分,一部分面向普通村民,通常由现任村干部完成,除橱窗、公告栏和张挂横幅等常规方法外,一个突出办法就是挨家挨户发放“L县村两委换届明白纸,该明白纸除了宣讲一些基本选举办法外,着重强调党在两委换届中的绝对领导地位。如果说,普通村民的政治诉求比较低的话,但政治敏感度却未必不高,在强大的宣传声势下,全面实现一肩挑的选举精神基本做到了家喻户晓、人人皆知[13]由于普通村民对党的认同度很高,所以作为党的政策一肩挑选举制度变革容易被村民接受。

另一部分是面向村庄精英的宣传,包括党员、村民代表以及潜在候选人,一般由包村干部完成,主要依靠国家干部的身份、党的政策、法律法规等规范所形成的正式权威。据观察,包村干部在宣讲新政策时,都会强调党的领导地位,尤其是喜欢用党是领导一切的说法,强化作为党的政策的一肩挑工作必须不打折扣完成的权威性,要求从讲政治的高度看待一肩挑。比较而言,对于一肩挑制度变革的宣传篇幅并不大,更像是一种自上而下的告知与传达,突出一肩挑制度不容置疑的性质,同时把大量宣传篇幅用于实施一肩挑制度的具体选举办法和利益补偿机制,以期在一定程度上抵消村庄精英们对一肩挑的抵触。比较来看,针对精英群体的宣传更为重要,毕竟,精英群体尤其是潜在的候选人具有较为强烈的政治诉求,新的选举政策将会对其产生根本性的影响。至于宣传效果与接受程度,P镇党委宣传委员的看法是我们都已经明确告诉他们了,村委会主任只能由党员来竞选,应该就没有人(非党员)再报名了吧

整体而言,为实现大规模一肩挑,乡镇的选举宣传工作重点由依法选举适度地转向了加强党的领导,通过把一肩挑上升为必须执行的党的政策所形成的政治压力,为推行一肩挑在思想认识、社会舆论层面打下基础。从实际效果看,一肩挑制度得到了普遍的接受,P镇并未出现非党员村民报名竞选村主任的情况,更没有出现因不认可一肩挑制度而上访闹事的情况。

(三)通过利益补偿机制进行整合

“一肩挑”制度变革而导致利益失衡需要乡镇积极投入到潜在候选人的整合中去,通过提供利益补偿机制来保证换届工作平稳有序,减少维稳压力。具体来看,在传统的两委选举并行的规则下,利益失衡只体现在乡镇党委抛弃村支书的情形中。乡镇党委通过政治权威及组织程序干涉村支书选举,将那些工作成绩尚可,未犯明显错误,长期任职的原村支书选掉或任命他人。出于稳定考虑,抛弃原村支书的做法并不普遍,反而是予以留任和保护。至于村主任则完全谈不上抛弃,毕竟村主任的选举在很大程度上取决于全体选民。也就是说,在传统的两委选举并行的规则下利益失衡的情况较少,并不会成为乡镇主要的维稳考量。然而,在一肩挑选举规则下则会出现明显的利益失衡情况,或因现任村支书缺少群众基础在村主任竞选中失利而被迫放弃村支书一职,或因现任村主任不具备正式党员身份而不能参选村主任,都会打破原有利益格局。

应该看到,利益失衡问题是由制度变革所致,但容易激发不满与矛盾,这些有能量、有运作技巧的利益受损干部往往会成为阻碍选举的主要力量,甚至会引发大规模信访和群体性冲突等恶性事件,失稳风险需要乡镇来承担。因此,乡镇会主动开展以利益补偿为核心的整合工作来减少失稳可能,其思路可以概括为以实力分析促妥协,以权益保障促合作。前者是指包村干部在与原村支书和村主任非正式互动中了解各自的选举意愿并分析群众基础,即在以村主任为选举中心的规则下分析选举实力,建议实力较弱一方选择竞选副职。调研发现,通过实力分析整合原两委主要干部的成功案例比较多。成功的原因在于选举实力的非均衡,或是原村支书因缺少群众基础而选择担任副书记,主动放弃村委会主任选举;或是具备党员身份的原村主任相比于同样具有强烈选举意愿的原村支书实力较弱,主动参选副主任;再或是不具备党员身份的原村主任主动竞选副主任。而在原两委主要干部实力均衡且竞选意愿强烈的情况下很难形成妥协。

在实力对比基础上形成的妥协并不能弥合因政策改变而导致的利益失衡,由乡镇利用会议及下发文件等正式规范提供补偿机制来保障主动妥协一方的利益则是应对利益失衡风险的根本措施。利益补偿机制可以分为经济补偿机制和权力补偿机制,前者主要是为主动妥协的上届村支书或村主任(成功竞选副职)提供正职待遇,在经济层面上消除失衡风险,是比较容易实现的。而后者则需要根据由妥协而导致的权力受损情况进行针对性补偿。在原村主任主动竞选副主任并动用自身资源协助原村支书竞选村主任的情况中,原村主任的权力受到损失,权力补偿主要是对新一届村支书(兼村主任)与村委会副主任进行工作分工和权力分配,核心在于村委会副主任仍然履行主任的职责并拥有一定的主任权力。这种权力补偿模式较容易被双方认可,原因在于在党支部领导村委会的体制下,权力核心在村支书,在掌握领导权的同时通过工作职能的让渡减少大量村务工作,这是村支书所乐见的,而村委会副主任在承接工作的同时获得了相应的权力,这是在实力较弱而不得不做出让步情况下的最好结果。而在原村支书放弃竞选并支持原村主任竞选新一任村主任,并按照相关程序被选举或任命为党支部副书记的情况下,原村支书的权力受到损失,但却不能通过简单的职责分工实现权力补偿,原因在于核心领导权出现了掌握者的改变,借助选举规则改变而掌握核心领导权的原村主任并不会轻易放弃领导权,职责分工并不能补偿原村支书失去的领导权。因此,乡镇把权力补偿机制立足于选举结束后,以整顿基层党组织的名义根据实际工作开展情况来决定是否撤换掉一肩挑的村支书而任命原村支书。

需要指出的是,乡镇所提供的利益补偿机制从本质上讲是一种应急准备,其目的在于保障选举平稳进行和社会秩序稳定,至于这一机制能否触发,取决于选举结果,但从往届的选举经验来看,利益补偿机制是十分必要的,因为在排除主动放弃参选的情况下,上届两委主要干部再次竞选成功的概率是比较大的。以P镇为例,在42个行政村中有26个行政村一肩挑者出自于原两委干部,剩下的16个行政村中有4个原两委班子不完整,5个原两委干部全部退出竞选,只有7个行政村的新任村主任是在与上任干部竞争中获选的。其中有25个行政村触发了利益补偿机制,可以依据妥协与合作的具体形式分成三大类,第一类是原村支书成功竞选村主任,原村主任竞选副主任,需要对原村主任做出补偿,可概括为书记上,主任下,共有13个行政村;第二类是原村主任成功连任,原村支书调整为副书记,可概括为主任上,书记下,需要对原村支书做出补偿,共有6个行政村;第三类是原村支书退出竞选,原村主任成功竞选副主任,同样需要对其做出补偿,可概括为书记退,村长下,共有6个行政村。剩下的17个未触发补偿机制的行政村中,有15个行政村或者班子不完整由新人竞选,或者上届村支书和村主任全部退出竞选(包含一肩挑者一名),再或者一方主动退出而另一方获选,因未发生利益失衡而不需要补偿机制,只有2个行政村(西交庄、杜李庄)整合失败,原村支书和村主任全部参加新一届村委会主任竞选(详见表1)。这表明提供利益补偿机制是十分必要的。


1P镇两委换届补偿机制情况表



三、大规模推进“一肩挑”面临的挑战

作为压力型体制下层层加码的产物,100%比例推进一肩挑仍面临着目标设置与实际条件不匹配的问题,对其长远发展造成威胁。

(一)选举办法存在多方张力

P镇所设计的一肩挑选举办法是压力驱动和策略驱动相结合的产物,按照100%的比例、遵循由主任到书记的思路推行一肩挑,是乡镇在压力型体制、法治话语、维稳压力、价值重塑等多重制约下形成的策略性制度供给,其中,压力型体制居于主导地位。那么,在实施条件和目标设置存在不匹配的情况下,为实现既定目标只能在法治话语、维稳压力、价值重塑等方面做出必要让步,从而导致一肩挑选举办法在执行过程中存在诸多张力,起码有如下三点。

第一,一肩挑选举办法与相关法律法规存在张力。《村民委员会组织法》第十三条规定年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。依据该条规定,村委会成员候选人的资格限制仅关乎三点:村籍、年龄和政治权利,此外不存在任何限制性条件。依据《村民委员会组织法》相关规定并结合地方实际制定的省级选举办法,同样对村委会成员候选人资格未作过多的否定性限制。可以说,在法律层面,村委会主任候选人的资格具有普遍性。而真正对资格作出否定性限定的多见于地方引导性条文和选举实践中,比如,乡镇在对候选人资格审查会把计划生育”“信访等方面不达标的人取消竞选资格。如果说,地方性的引导条文和具体实践已经出现了偏离法律的倾向,那么,乡镇在实质上排除非党员村民竞选村委会主任的资格,则是进一步加剧了实际做法与法律法规间的张力,也正是囿于缺少法律层面的依据,乡镇也只能选择以策略化的方式设置非党员竞选村主任的障碍,并利用党中央的政治权威强化自身行为的合法性。应该看到,单纯地依靠政治权威而缺少法律依据,甚至与法律存在张力,是一种透支与侵蚀政治权威的行为,并不是长久之计。然而,修改现有法律以提高村主任候选资格的做法也是缺少通道的,一是我国的选举权和被选举权具有统一的平等性,二是即便设置资格条件也应该从年龄、学历和任职年限等方面考量,政治面貌在一般情况下很难成为限制性因素,尤其对于群众自治组织。

第二,一肩挑选举办法与村民长期形成的选举观念存在张力。村民选举意识和选举诉求存在较大的非对称性,表现为选举意识浓厚而选举诉求较低。在经过30年的民主实践和选举训练之后,村委会直接选举制度及其相关程序、精神已经逐渐内化为村民的一种习惯性价值取向、政治态度以及行为模式。调研发现,村民普遍关心选举政策、进程和结果并积极投票(80%以上的投票率),开始懂得合理使用选举权,有意识地选择有责任心能够办实事的人而非不靠谱的家族成员。之所以能够形成这种观念,在于选举法并未对村主任的候选资格从消极的否定方面作出限制,历届选举实践也遵循了这一原则,并逐渐成为一种共识。村民们能够认识到流氓混混当村长是选举弊端,却持一种接受态度,主要因为在村民的观念中村主任的竞选资格具有普遍性。那么,一肩挑实践过程中限定村委会主任竞选资格必须为正式党员的做法,自然与村民已经形成的观念形成冲突,虽然乡镇巧妙地利用党的权威重塑着村民的价值观念,但由此形成的张力却是客观存在的。

第三,一肩挑选举实践与党内民主的精神存在张力。在由主任到书记思路和党管换届原则的双重制约下,只能先进行党支部换届选举,至于支部书记的人选则需要根据村主任的选举情况而定。如果党支部成员获选村主任,则可以通过党员大会选举其为支部书记,如果支部成员在村主任竞选中落选,就需要由乡镇党委将获选者安排进党支部并任命其为支部书记,就实际选举情况来看,后者发生概率相对较小,在P镇仅有6个行政村的村主任获选者为非支部成员,比例为14.29%。按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的相关规定,上级党的组织认为有必要时,可以调动或者指派下级党组织的负责人,这就为乡镇任命非支部成员的村主任获选者为支部书记提供了制度通道。不过,虽然具备了制度依据,但与党内民主存在张力也是客观存在的。一般情况下,村支书是由党员大会选举产生的,通过选举使普通党员的意志能够得到应有的尊重,这是党内民主的重要体现和实践途径,而在一肩挑尤其是后一种情况下,从实质上讲村支书既不是由全体党员选举产生,也不是由乡镇党委任命,而是由全体村民选举产生的。如果不是因为党支部选举结果和实际负责人的任命对村主任竞选有着一定影响,或者有实力竞选村主任的党员通常能够进支部,否则支部选举的意义必然被由主任到书记的思路严重弱化。由此可见,一肩挑选举实践与党内民主的精神要求存在张力。

(二)农村党建工作尚不能很好地满足一肩挑实际需要

当“鼓励”上升为“要求”后,为确保一肩挑百分之百地实现,只能由具备党员身份的村民竞选村主任,获选者兼任村支书,这就对农村党建工作提出了相当高的要求,既需要一定的党员规模在最大程度上满足村主任选举的普遍性,也需要存在一些既贴近于群众又在党员群体中有威信的人,才能实现一肩挑的制度初衷。然而现实情况却是农村党建工作异常薄弱的局面,以P镇为例存在着两个方面的问题影响着一肩挑的实施。

一是新党员的发展工作不到位,发展数量严重不足,甚至出现了多年不发展一名党员的情况。以过去5年为考察阶段,P42个行政村总共发展党员43名,平均下来每个村支部五年间只发展一名党员,更有19个党支部未发展新党员,而伍各庄村党支部竟然有17年之久未发展党员。农村新发展党员不足的原因可以从主客观两个方面讨论。客观方面,农村发展党员的指标本来就少,在总量控制的背景下则表现得更为明显,此外,思想多元以及市场经济体制也使村民的入党意愿有所下降。然而,17年未发展党员的情况却很难用客观因素解释的通。村支书害怕“发展了苗子,失去了位子而不愿意发展新党员,或者是支部内部存在一定的派性,对立之下难以形成合意等主观因素反倒是决定了不发展新党员的情况。正因为如此,出现了村主任,尤其是长期担任村干部并得到村民认可的村主任不是党员的情况,以P镇为例,共有15名上届村主任政治面貌为群众,占到了三分之一强。这一问题,对于一肩挑制度的影响更多地体现在本次选举上,表现为上届村支书与村主任双退出后的选举优势真空以及过度竞争。在上述15个行政村里面,有7个行政村出现了双退出的情况,而在这七个村中都或多或少的出现了过度竞争,用老百姓的话说就是跑票跑的比较凶,出现了不要选谁”“谁不行等不和谐的声音,更有甚者,私下里诋毁竞选对手为干不成事,就会贪污。而过度竞争会加大社会失稳的风险。

二是党员年龄结构不合理,呈现出明显的倒金字塔形态,60周岁以上的党员占总数的一半以上(54.49%),而作为村主要干部黄金年龄段(40-60周岁)的党员比例仅为34.7%40周岁以下的中青年党员则为10.81%,作为生力军的30周岁以下党员仅为1.51%,农村党员结构的不合理可见一斑。此外,发展新党员的数量不足不仅不能改善党员年龄结构,甚至囿于新发展党员不尽合理的年龄结构进一步加剧整体年龄结构的畸形,以P5年内发展党员为参考,30岁以下的年轻党员仅为9名,占总数的20.93%50周岁以上的党员发展了6名,占总数的13.95%,甚至还发展了260岁以上的党员,可见新发展党员年龄结构对于改善整体年龄结构的作用比较有限。

这种结构严重地制约了“一肩挑”制度的长远发展。按照“一肩挑”制度精神,需要存在一个体量适当的党员群体,既能为村民选择提供多样性,又能强化党员间的竞争。然而,在村民委员会每届任期由三年调整为五年,同时要求年满65周岁的原则上不再推荐提名为村支书候选人的情况下,将会有一大半的党员在下届换届中不再具备候选人的资格。囿于农村党员的绝对数量本就不多,再去掉一大半后,能够适合党支部书记的人选(40-60周岁)将会更少,村民的选择范围有限,一肩挑的初衷将得不到应有的体现。值得强调的是,倒金字塔的年龄结构会持续加剧。为了能够更加直观地反映上述问题,选取新立屯村和壮里庄村做具体分析。新屯村共有党员30名,其中60周岁以上党员24名,那么在下次换届中具有资格的仅有6名,合适的仅为4名,新屯村的突出问题就是老党员比例过高,导致缺少一个适龄党员的群体规模,造成村委会主任只能从一个很小的范围内产生,进一步加剧选举实践与自治精神间的张力。壮里庄村的问题集中表现为梯队建设严重失衡,全村共有党员45名,40周岁以下党员仅有1人,且五年内并未发展新党员。在P镇有7个村40周岁以下党员仅为1名,有9个村40周岁以下党员仅为2名。如此的党组织负责人后备力量,怎么能满足一肩挑选举的需要?

(三)制度供给不到位难以应对权力结构调整下的监督问题

伴随着基层民主的长足进步以及村民自治的有序发展,村党支部和村委会的关系多是以相对协调和相对集权的良性状态展现出来的,不仅在制度设计上也在实际运行中形成了二元权力结构,村支书往往要极力发挥其在村务工作中的领导作用,而村主任作为由村民选举产生的自治组织的负责人,也要尽可能地体现其自治性质,强化村级事务中的话语权。因此,在村两委工作开展过程中,会出现对村级事务决策权、公共资源支配权的角逐现象,进而在内部构建起相互制约的关系,使得任一方权力的行使都离不开另一方的权力制约,比方说,村内一些重大事务,如土地征收补偿款的分配问题和超过财务负责人审批权限的财务开支等,需要由村党支部和村委会联合盖章或联合签批,这就很好地体现出了制约关系,能够降低村官权力滥用的可能性,尤其是当村支书与村委会主任分属不同派系时,制约关系体现的更加明显。

从某种程度上讲,二元权力格局下的制约关系是对村干部权力监督得以有效发挥的基础,能够尽可能克服上级监督太远,同级监督太软,下级监督太难的弊端。然而,在一肩挑情况下,一肩挑者既掌握了党自上而下在村庄延伸的政治领导权,又掌握了村委会的自治权力,同时掌握了党对自治组织的监督权,[14]这就使得原有的村支书和村主任分设模式下由二元权力中心所形成的监督制约体系难以维系,即便是在按照利益补偿机制形成权力整合的村庄,囿于副主任的权力带有极高的让渡性质,非正式规范下的让渡使得村委会副主任的权力十分不稳定,很难形成制约关系中的另一个权力中心。在因制度变革消除了制约关系的情况下,上述监督机制功效的发挥必然大打折扣。此外,囿于按照100%比例推行一肩挑是基层政府在压力型体制下的自发选择,那么,由上及下的监督机制供给是不容易发生的,而地方政府提供监督机制的供给能力又是有限的。

因此,综合上述分析可知,针对村干部权力运用的监督体系并没有因为一肩挑所改变的权利结构而进行改进或重构,监督机制供给不到位是按照100%比例推行一肩挑面临的另一个挑战。

四、结语:辩证看待挑战与威胁

从选举结果来看,以P镇为代表的乡镇所提供的选举办法基本上能够达到创造条件的要求,既可以实现一肩挑的比例要求,也能够保证选举工作平稳进行,其由主任到书记的工作思路、借中央权威形塑认知的话语策略、设置柔性障碍的资格限制办法,尤其是基于村干部固化的选举经验所提供的利益补偿机制,作为成功的地方实践经验具有很高的借鉴价值。然而,之所以要创造条件,在于目标设置与现实条件不匹配,并且即便是在乡镇不予余力地创造条件的情况下,囿于多方主客观因素制约,实现条件与100%的目标设置仍存在一定差距

目前在农村推行“一肩挑”的主要困难,可以在相对较短时间内加以化解。如党龄结构问题,可以在乡镇党委建立青年党支部培养和发展各村优秀苗子,待成熟后按照相关程序任命为村副支书,着力培养后备力量,可以有效化解村级党组织党员结构不合理的困局。权力结构重整后的监督难问题,需要在实际运行中逐渐完善,一是构建较为完善的监督体系,二是一肩挑在打破制约关系的同时构建了村民对一肩挑者的选举制约,村民监督效能得到提升。而解决多方张力的问题则比较困难,可能一方面需要通过宣传教育与政治权威能够有效重塑村民价值观念,另一方面把全面依法治国与一肩挑进行更好地有机结合。


注释:

1、农村党组织根据实际情况可以是党支部,也可以是党总支、党委,但通常情况下为党支部,为行文方便,本文全部表述为党支部,其负责人为村支书,村委会主任则简述为村主任

2、唐鸣、张昆:《论农村村级组织负责人党政一肩挑》,《当代世界社会主义问题》2015年第1期,第4-5页。

3、肖立辉、孟令梅:《对村委会选举进行比较研究的指标分析》,《荆门职业技术学院学报》1999年第4期,第10页。

4、顺德模式是指在村委会民主选举中,充分发挥党组织的领导核心作用,通过法定程序,正确引导,把党组织的意图与尊重民意统一起来,使大多数村支部成员通过合法程序成为村委会成员,实现村党支部和村委会成员的交叉任职;威海模式是将党支部与村委会直选相结合的村级干部管理体制改革模式。主要做法是提倡村委会主任、党支部书记两个职务一个人兼,党支部成员与村委会成员交叉任职要求所有党支部书记和支部成员积极参选,接受广大群众挑选,一旦支部书记落选,在选举之后,基层党委原则上按照党内选举程序,将是党员的新任村委会主任调整为党支部书记,或是积极发展非党员的村委会主任入党。

5、韩德胜、李娜:《村级两委一把手一肩挑面临的间题分析:对青岛即墨市村级两委交叉任职的调研分析》,《中共青岛市委党校学报》2010年第4期,第90页。

6、《民政部关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》明确指出这种交叉兼职必须建立在尊重选民意愿、遵循民主选举程序的基础上,不搞一刀切’”;《中共中央组织部、民政部关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》也明确指出要提倡村党组织书记通过选举担任村民委员会主任,鼓励村两委班子成员交叉任职,但要坚持从实际出发,不搞一刀切

7、河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅《关于认真做好全省村(社区)两委换届工作的意见》

8、对上沙村村支书闫某的访谈。

9、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》都对村党组织的领导核心地位有着明确的规定。

10、《河北省村民委员会选举办法》第十六条:村民委员会成员的候选人,可以采用选民提名或者选民自我推荐的方式产生。两种方式不得同时采用。

11、欧阳静:《策略主义:桔镇运作的逻辑》,北京:中国政法大学出版社,2011年,第178-179页。

12、单丽卿:《强制撤并抑或自然消亡--中西部农村撤点并校的政策过程分析》,《河北学刊》2016年第1期,第173页。

13、家喻户晓、人人皆知是河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅《关于认真做好全省村(社区)两委换届工作的意见》中的要求。

14、吴思红、陈琳:《试论村两委书记主任一肩挑的权力监督》,《中共杭州市委党校学报》2015年第6期,第18页。