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“中心工作”机制:乡镇运行模式的一种解读——基于L市辖区乡镇的分析

作者:程同顺 邢西敬  责任编辑:于佳佳  信息来源:《江苏行政学院学报》2018年第2期  发布时间:2019-07-30  浏览次数: 1072

【摘 要】国家对乡村社会的选择性支配构成了乡镇治理的内生逻辑,导致了乡镇“选择式”治理的问题。后者使得乡镇运行偏离了“制度文本”的轨道,生成了乡镇运行的“后台文本”,即“中心工作”机制。它通过选择设置治理议程、重构组织结构、再造行政程式,选择治理策略等方式,完成“选择式”治理的目标。合法性基础的运用、制度要素的建构和精英控制,构成“中心工作”机制的支撑结构。“中心工作”机制契合乡镇运行的逻辑,塑造着乡镇运行的面向。整合乡镇运行研究领域内的既有概念和通则,可以从理论研究的“范式”层面解读乡镇的运行模式。

【关键词】乡镇;中心工作;机制;运行模式


前言

一切政治都是地方性政治。在一个超大型国家里,国家权力经过从中央到地方各级政府之间的层层传导,最终抵达基层政权。因此,基层政权的运行往往蕴含国家治理的逻辑密码,成为检视一个国家公共行政的“生理切片”。乡镇运行的模式根植于乡镇运行的内生逻辑之中,表征于乡镇运行的行政程式之上。加强乡镇运行模式层面的研究,对于把握乡镇运行的内生逻辑、权力结构、组织原则和行政程式,认识乡镇运行“文本”与“实践”之间的悖离,推进基层治理体系和治理能力现代化,具有重要的理论和现实意义。

当前,学术界对于乡镇“中心工作”机制的研究尚处于概念提炼与现象描述阶段。赵树凯将“中心工作”与各个“办公室”、“站”、“所”、“中心”的部门业务工作相区别,认为“中心工作”是党委统一安排的工作。”[1]P193吴毅认为,乡镇中心工作是指“围绕上级部署的各种任务而展开的各种阶段性工作。对于这些工作,乡镇必须不计成本和代价地去完成,而但凡中心工作又都必辅之以相应的考核检查”。[2]P17刘能用“行政年历”一词表述乡镇政权公共行政过程中的时间流和事件流,并认为“中心工作”类似于乡镇“每年都要做的事。”[3]P98

关于乡镇运行的模式与乡镇“中心工作”机制的关系,目前学界主要存在两种研究思路。其一,以吴毅、欧阳静为代表的部分学者承认“中心工作”机制是乡镇治理逻辑的重要组成部分,将“中心工作”机制视为乡镇治理过程中的重要环节和内容,并将“中心工作”机制视为理解和观察乡镇政府运行机制的一个独特视角。其二,由于“中心工作”机制具有“运动式”治理的一些基本特征,二者具有某种内在关联性,因此,以赵树凯为代表的部分学者,将乡镇“中心工作”机制的考察和分析,置于“运动型”治理的分析框架之内展开,在这种研究进路中,“运动型”治理构成了乡镇“中心工作”机制研究的背景、框架和前提。

从乡镇行政过程的视角看,“运动式”治理与乡镇“中心工作”机制二者无论是在内涵还是外延方面都有诸多不同。运动式治理本身是作为国家治理制度化的替代物而出现的。[4]PP123-150而“中心工作”机制作为乡镇独特生态环境的产物,不能将其简单解读为乡镇治理制度化的替代物,相反,“中心工作”机制恰恰能够诠释乡镇运行的主要特征,表征乡镇运行模式的核心面向。因此,就乡镇运行模式研究而言,不但不能用“运动式”治理“化掉”“中心工作”机制,相反,要正视“中心工作”机制在乡镇运行模式研究中的主体性地位,同时将“运动式”治理的知识体系融合进“中心工作”机制中来,以提高后者作为研究理论“范式”的解释力和系统化整合能力。

一、乡镇运行内生逻辑:国家对乡村社会的选择性支配

“国家与社会”理论分析框架是西方政治社会学的核心内容之一,自20世纪90年代至今,逐渐成为中国政治学、社会学、法学等学科的主流分析范式(Paradigm)之一。美国学者米格代尔以权力的强弱为变量,提出了“强社会—弱国家”等国家与社会关系的类型。[5]秉承这种分析思路,何增科将国家与社会的关系归纳为社会制衡国家、社会对抗国家、社会与国家共生共强、社会参与国家、社会与国家合作互补,提出了国家与社会关系的“五分法”模式。[6]秦晖则基于政府权力与责任的关系,提出了国家与社会的四种关系类型。[7]

然而,遗憾的是国家与社会关系的既有理论,无法在当前中国全面阐释国家与乡村社会的关系。一方面,任何理论的解释力都有限度,理论构建过程中核心变量的选取,决定理论解释的幅度与限度,而既有研究无法解释国家与乡村社会关系的主要面向。显见的事实是,在乡村社会的某些领域,国家权力异常强大,而在另外一些领域,国家权力较为弱小,因此很难使用“强”与“弱”这样笼统的标准,来界定国家与乡村社会之间的复杂关系。另一方面,更为重要的是国家与乡村社会的关系,与国家与社会的关系二者之间有着重大区别,前者具有独特的内在逻辑与演进路径,因此,不宜套用国家与社会关系的相关理论阐释国家与乡村社会的关系。

国家与乡村社会的关系是在特殊的历史情境中建构起来的。晚清以降,国家与乡村社会的关系便被裹挟进现代国家政权建设的历史进程中,为了推进现代化进程,国家不断加强向乡村社会渗透以汲取乡村社区资源,这成为近代以来国家与乡村社会关系的主线。美国学者杜赞奇认为,清末新政的推行使扩大财源显得更为迫切,因此,汲取乡村财税资源成为国家政权统治乡村社会的主要体现,这塑造了基层官僚“营利型经纪”的角色。[8]PP24-25新中国建立以来,为了快速把落后的农业国转变成先进的工业国,实现强国自立的目标,中国领导人确立了优先发展重工业的战略目标。[9]P75为工业化、城市化的快速发展汲取财税资源成为基层政权职能履行的重心所在,而这种状况一直持续到今天都没有根本的改观,这是我们认识国家与乡村社会关系的逻辑前提。

乡镇政权作为连接国家与乡村社会的枢纽,其职能履行蕴含着认识国家与乡村社会关系的密码。以此为出发点,我们认为国家与乡村社会之间形成了“选择性”支配的关系,后者是在“全能主义政治”的政治社会形态下演变而来,是一个国家权力有选择性的退出乡村社会的过程。[10]国家对于乡村社会的选择性支配,具体表现为国家通过有计划、有目标的政策和行动,策略性的运用国家能力,有选择性地对乡村社会进行渗透,并对乡村社会实施现代性变迁的国家控制过程。

整体来看,国家对乡村社会的“选择性”支配主要体现在以下四个层面。首先,国家策略性选择在乡村社会的某些特定场域加强权力控制,而在其他场域,则会选择性退出。基层调研显示,国家通常在乡村社会的经济发展、资源汲取、基层党建、计划生育、社会稳定等场域强化权力控制,而在其他领域则不同程度地存在策略性退出的情况。1其次,国家策略性选择自身在乡村社会存在的主要面向。现代国家以提供政治保护与公共服务为筹码,换取地方忠诚,并从地方汲取财税资源。[11]因此,前者通常以公共服务的提供者和财税资源的汲取者的两个面向出现在乡村社会。然而,长期以来在“赶超式”发展的压力下,国家更倾向于选择以资源汲取者而非服务提供者的面向出现在乡村社会。再次,策略性运用国家能力实现对乡村社会选择性支配。一般认为,“国家能力包括渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源以及以特定的方式配置或运用资源四大能力”[5]P5。国家能力在乡村社会的选择性运用主要体现在两个方面,一是重点选择运用某一种能力,比如在乡村社会国家特别重视资源汲取的能力,二是同一种能力在不同领域内的选择性运用,比如,同样是渗透社会的能力,在乡村社会的某些领域,国家的渗透能力很强,而在另外一些领域,国家的渗透能力较弱。最后,国家对于乡村社会治理方式的选择性应用,突出体现在国家在使用强制能力与基础能力之间的策略性选择层面。作为后发现代国家,国家对于乡村社会的治理方式,呈现出由国家强制治理向制度治理的过渡性特点。

国家对乡村社会的“选择性”支配构成了乡镇运行的内生逻辑,国家通过治理的制度体系建设反映其治理偏好,同时形成了乡镇治理的激励与约束机制。同样,乡镇治理要以职能履行回应国家的治理偏好,这种回应性充分体现在乡镇运行的程式当中,它塑造乡镇的权力结构、组织流程、行政决策、执行监督等环节的主要特征。

二、“中心工作”机制:选择性支配的实现路径

乡镇运行的内生逻辑和机理,决定乡镇运行的外在模式和特征。为了实现国家对乡村社会的选择性治理,乡镇在事实上形成了具有独特内在逻辑与外在表征的“中心工作”机制。结合既有研究,本文认为乡镇“中心工作”与常规业务性工作相对,它是指在特定的历史时期或者时间段内,根据上级的部署以及考核要求,在乡镇政府职能结构中具有优先完成的战略地位,需要乡镇集中力量加以完成的工作。“中心工作”机制是指乡镇围绕“中心工作”而形成的一个以有机整体形式发挥作用的一系列制度安排和行政程式。“中心工作”机制由四个有机子系统构成,它们彼此衔接,共同表征乡镇运行的主要面向,实现国家对乡村社会的“选择性”支配。

(一)选择设置治理议程

乡镇政府处于行政体系的最末端,围绕上级指令运转构成了乡镇职能履行的主要特征,乡镇在很大程度上成为“运行在考核表”上的一级政权。在笔者参与调研的T县,由T县县委、县政府联合下发的全县经济社会发展综合考核指标体系中,针对乡镇的考核指标体系由共性评价指标、目标差异指标、转型工作三个部分构成,其中共性评价指标17项、目标差异指标8项、专项工作12项,综合来看,乡镇政府面临的综合考核指标共计37项。2然而,这还仅仅是乡镇面临的综合考核指标体系,为了便于上级考核的顺利推进,针对每一项综合考核指标上级还要出台具体的考核细则。

考核指标之间分值权重的差异性构成了乡镇特有的激励与约束机制。一方面,乡镇运行面对资源缺乏、基础能力滞后的现实。另一方面,乡镇主要领导干部处于“政治锦标赛”模式中,职务晋升是他们为之终生奋斗的目标。因此,日常行政中,乡镇必然高度重视那些在考核指标体系中分值权重较高的工作,这是因为“即使引起政府重视的那些问题,在进入决策议程时也存在着一个轻重缓急的优先次序排列问题”[12]。对于那些在考核中分值权重较高的工作,乡镇通常将其由常规工作升格为“中心工作”,以此调动乡镇有限的资源完成该项工作,从而在政治锦标赛中获取好的名次。

(二)重构乡镇组织结构

组织社会学认为正式组织是各种活动的蓝图,而由办事机构、职能部门、职位和项目构建的组织结构则代表组织架构,它决定组织活动的功能与关系。行政学家张润书认为组织结构的分析涉及平行的分化与垂直的分化,前者是指组织的部门化,后者是指组织的层级化。[13]PP160-161马克思·韦伯认为作为行政组织的官僚制一般包括以下结构性因素:对维系官僚制存在所需要的、经常性的工作进行固定的分工;对完成以上工作所需要的命令权力,同样进行固定的分割,并且通过规则对赋予它们的强制手段,划清固定的界限;为了完成以上工作,需要配备需要一种普遍规定的资格的人员。[14]P278韦伯认为建立在法律与规则基础上的固定的岗位职责与人员配置,以及固定的权力结构构成了科层制组织结构的内核。

乡镇政权制度文本层面的组织结构,遵循韦伯意义上的科层制组织结构的一般原则,固定的岗位职责与人员配置、固定的职能部门划分与职责,以及固定的权力结构构成了其核心内容。然而,乡镇“中心工作”机制却在事实上重构了乡镇运行的组织原则和权力结构。

“中心工作”机制重构了乡镇组织原则。科层制组织秉持逐级负责制的运行原则,职员对具体岗位负责,部门责任人对具体职能部门负责,而主要领导人则对整个组织负责,由此体现金字塔形的逐级负责的运作原则。然而,“中心工作”机制改变了乡镇的组织原则,前文所述,由乡镇党委书记或者镇长担任某项中心工作总指挥的做法,不但改变了乡镇运行的权力结构,同时也改变了乡镇运行的组织原则。纵向来看,乡镇主要领导由对乡镇行政的总体工作负全面责任,进而转向对乡镇某项中心工作负具体责任。同时。乡镇主要领导由对具体事项负间接责任,升级为直接责任,这体现出“越级负责制”的基本精神,它打破了常规工作机制中的“逐级负责制”的组织原则。横向来看,乡镇运行由常规工作机制中的部门独立责任制,改变为中心工作机制中部门联合责任制。

“中心工作”机制重塑了乡镇权力结构。乡镇常规工作机制中的权力结构主要是一种行政权力结构,然而“中心工作”的机制,打破了乡镇原有的组织结构。基层调研发现,为了应对“中心工作”,乡镇党委书记经常亲自挂帅,成立由乡镇主要领导负责的临时领导小组,并担任某项“中心工作”的具体负责人。3大量类似于“指挥部”、“领导小组”这种准“任务型”组织的成立,在乡镇原有的制度文本之上,形成了新的、临时性的金字塔形权力结构,实际上这是一种“政治权力结构”,它是对常规工作机制中的“行政权力结构”的吸纳。理论上,执政党执掌的权柄属于政治权力,它与行政权力二者之间在目的、结构和合法性等方面都不同。“中心工作”机制对乡镇权力结构的重构,体现出乡镇党委政治权力对于乡镇政府行政权力的全面吸纳,反映出乡镇党政职能混淆、以党代政的问题仍很突出。

(三)再造乡镇行政程式

基层调研发现,“中心工作”机制改写了乡镇行政程式制度文本的内容,赋予了乡镇行政程式以新的内涵,主要表现在以下四个方面。

乡镇治理议程设置的被动性。目前,乡镇政府权力结构中党委权力最实,政府次之,人大权力最虚。这种权力格局消弭了乡镇自主设置治理议程的可能空间,导致乡镇职能的履行更多的是贯彻执行上级的命令和意图,从治理自主性的角度看,乡镇事实上处于准派出机关的地位。治理议程的设置属于行政程式的起始环节,对于整个行政程式的演进发挥着至关重要的作用。“中心工作”机制中乡镇治理自主性的弱化,治理议程设置的被动性,实际上折射出乡镇治理过度行政化的问题,它对乡镇公共行政基本精神的塑造产生了深刻影响。

通过目标管理责任制实现治理目标。组织内部的僵化以及信息垄断产生的公共政策执行的偏离问题已经成为科层制组织的弊病。美国学者迈克尔·利普斯基(Micheal Lipsky)认为,与在其他机构当中位阶较低的员工不同,基层官僚在提供公共服务的过程中拥有更大的自由裁量权。[15]P23自由裁量权的行使可能加剧政策执行中偏离问题,为此,乡镇往往通过目标管理责任制的方式实现中心工作的目标。目标管理责任制是把上级确定的责任总目标,通过指标体系的方式进行分解与细化,并以书面责任书的形式逐级下达到部门和个人的一种运作方式。[16]其核心在于通过赋予领导干部以“责任人”身份的方式,强化领导干部的责任意识和重视程度,建构逐级负责为核心的“责任管道”,强化对组织的纵向和横向控制,从而将组织运作中可能存在的“不确定性”进行最大程度的压缩,以确保相关工作能够落实到位。

注重执行中的协调机制。有效的协调机制能够形成认知合力,集中资源确保实现组织目标。阶段性“中心工作”往往需要通过设立临时性的“任务型”组织来完成,后者是指以任务为导向,具有临时性特征的组织,能够弥补常规组织在处理非常规事务上的不足。[17]P9由于任务型组织具有临时性的特点,因此其有效运作必然需要强化沟通协调机制,特别是需要一系列会议机制的运用。

乡镇回应性与责任性的弱化。公共行政要以透明、高效、制度化的行为回应社会诉求,实现公共利益。对于服务型政府建设而言,“我们应当以这种方式,即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式,管理公共组织和机构。”[18]P155回应性与责任性构成公共行政精神的核心部分,然而,“中心工作”机制中的各项治理任务和指标多是通过行政命令的方式逐级下达的,治理任务的完成情况直接影响乡镇的政绩,甚至决定乡镇领导的升降去留,为了有效集中乡镇有限的资源实现“中心工作”的治理目标,乡镇必然要通过行政化手段强化对乡村社会的影响、渗透和行政控制,从而弱化了基层行政的回应性与责任性。

(四)选择运用治理策略

作为激励与约束机制的考核指标体系塑造了乡镇特定的行为模式。比如,笔者参与调研的ST县下发的关于专项工作考核的积分办法中明确规定,各专项工作考核成绩不得并列。4考核中不能出现并列的规定,实际上将各个乡镇置于政绩考核的零和博弈之中,这对乡镇的行为模式产生了决定性影响。一方面,乡镇治理又面临资源缺乏以及基础能力滞后等多重困境。另一方面,上级对于“中心工作”的检查与考核决定乡镇的政绩。因此,乡镇领导人为了在官员晋升锦标赛中获取更好名次,会综合权衡乡镇资源、能力以及制度,选择运用治理策略以实现短期政绩最大化的目标。基层调研显示,乡镇对于治理策略的选择运用主要体现在以下几个方面。

项目创新加分策略。乡镇通常结合自身实际,对列入“中心工作”的治理项目进行评估,对于可能成为示范性项目的工作,乡镇会通过制度创新等策略化操作,使该项目成为全县乃至全市的治理示范项目。这样乡镇除了能在项目考核中获得高分以外,主要领导还能通过召开现场会等方式,获取巨大的政绩效应,并在职位晋升锦标赛中获取较好名次。比如,在X镇的土地增减挂工作中,D村被列为项目村,X镇政府在上级部门拨款并未到位的情况下,动员D村支书依靠个人资产,为本村的土地增减挂项目进行垫资,从而筹集了资金并提前完成了项目建设。为此,市级相关领导在D村召开土地增减挂工作现场会,对X镇的工作提出表彰,并将D村土地增加挂项目列为全市示范性项目,X镇主要领导由此获取了巨大的政绩。5

制度依附过关策略。乡镇治理始终面临资源缺乏的困境,为了完成“中心工作”,乡镇会在既有制度体系的平台上,本着以完成“中心工作”为结果导向的原则,充分“挖掘”并利用既有规则,服务于“中心工作”的推进,通过制度依附策略确保“中心工作”落实到位。以笔者参与调研的D镇为例,该镇将精准扶贫工作列为2016年度的“中心工作”,其中镇政府城建办一位张姓的工作人员负责某村8户贫困户的脱贫帮扶工作。在访谈中张某坦言,“作为基层工作人员,他的资源和能力都是有限的,对他而言为了顺利完成精准扶贫工作,最切实可行的办法就是为贫困户申请低保,帮助他们实现脱贫。”6

风险规避策略。乡镇为了确保在检查考核中获取好的名次,领导能够赢得晋升机会,乡镇围绕“中心工作”建构了特殊的防卫机制,采用风险规避策略避免“中心工作”推进过程中可能出现的风险。一般而言,乡镇通常会采用“一票否决”制和乡土社会“人情”和“面子”等非正式互动机制,规避“中心工作”中可能出现的相关风险。将相关工作列入“一票否决”的范围,可以增加责任人对于工作的重视程度,保证中心工作完成的速度和效益,避免行政失误。有学者认为,通过营建社会关系网络等非正式互动机制,能够增进上下级之间的信任和同僚之间的配合,突破资源界限和行政壁垒,利于行政过程的推进。[3]P158

制度说谎策略。现代科层制组织的基本精神是理性主义,它一方面体现为组织职能与结构的制度化;另一方面体现为组织具有恰如其分的激励机制以及信息反馈系统。[19]然而“压力型”体制所生成的“政治锦标赛”式的激励机制,导致乡镇职能履行中权责不一致的问题,而后者必然衍生出乡镇治理中的制度说谎策略。制度性说谎是指“基层政府及其干部为迎合上级,通过夸大数据、弄虚作假等方式来对付上级领导及政府的一种行为,这种行为现象具有普遍性和准制度性。”[20]

乡镇政权的运行处于纵向的压力型体制与横向的政治锦标赛的双重压力之中。组织领域的既有研究表明,组织基于合法性的考量,会根据外部环境调整其行为。[21]源于压力型体制的巨大压力,以及乡镇资源缺乏的事实,致使乡镇运行始终处于权力与责任的失衡状态,客观上催生了乡镇治理方式层面的策略化运作的情形,它也是“中心工作”机制的重要构成部分。

三、从合法性到精英控制:“中心工作”机制的支撑结构

政治系统理论中的结构功能主义学派认为,政治系统由不同的结构组成,不同的结构承担不同的系统功能。结构功能主义的集大成者阿尔蒙德认为,“结构就是政治角色的某种组合,或者说是政治行为模式。结构(例如立法机关)就是由各种相互关联而又相互作用的角色组成的。”[22]P14根据阿氏的主张,政治系统的结构由角色和角色之间相对固定的互动规则构成。结构功能主义学派将政治系统的功能与结构视为核心变量,对于我们认识乡镇“中心工作”具有启发意义。如果将乡镇治理视为一个完成治理系统的话,该系统的功能主要体现为完成“中心工作”,那么,支撑“中心工作”机制的治理结构又是什么?通过梳理乡镇治理的制度体系,可以认为合法性基础的运用、制度要素的建构和精英控制构成了支撑“中心工作”机制的治理结构。

(一)合法性基础的运用

政治学视野中的合法性也称为“正当性”或“正统性”,泛指人们对某种政治权力秩序是否认同以及认同的程度,同意是合法性的基础。合法性是任何组织存续的前提和基础,法国学者埃哈尔·费埃德伯格认为组织的运行具有“复杂化”的特点,其表现之一便是现实中的组织,其运行始终面临合法性的“缺陷”,组织合法性始终是被相对化了的目标。[23]P80换言之,组织会根据现实环境调整合法性基础的运用策略。

乡镇“中心工作”机制具有与之契合的合法性基础。众所周知,中共执政的合法性源于历史的选择,这种逻辑更多凸显的是实质层面的合法性,即中共执政的合法性根源于治理绩效,并由此取得人民的同意,诚如美国学者裴宜理(Elizabeth Perry)所言,对中国的领导人来说,经济繁荣是一个关键的合法性基础。[24]乡镇治理的合法性同样源于治理绩效,后者直接体现在乡镇经济繁荣与社会发展之上,对于缺乏治理资源的乡镇政府而言,只有依托“中心工作”机制才能实现以上目标。

乡镇“中心工作”机制的合法性基础,无论在形式层面还是在实质层面都具有自身独特的内涵。乡镇政府的合法性基础为乡镇完成“选择式”治理提供了现实可能,然而,也应该看到它对乡镇治理带来的负面影响,乡镇运行中“社会不满现在常常是基于基层官员对普通民众的工作、薪酬、土地和正常家庭生活这些传统权利的可能的或实际的剥夺。”[25]P17这些问题的产生,很大程度上与乡镇独特的合法性基础有关。

(二)制度要素的安排

组织的运行需要在制度上做出安排,以完成组织协调和控制的目的。美国学者W.理查德·斯科特把规制性(Regulative)、规范性(Normative)和文化—认知性(cultural-cognitive)系统确定为制度的三大关键要素。其中,规制性是指制度会制约、规制和调节行为;规范性要素是指制度具有说明性、评价性和义务性的维度,规范系统包括了价值观和规范;文化—认知性要素构成了关于社会实在的性质的共同理解,以及建构意义的认知框架。[26]PP58-67本文认为,不同制度要素之间的安排方式不但决定了制度的规则取向,更决定了制度的规范和文化认知取向,并最终赋予制度不同的性格与禀赋。

乡镇治理各项制度要素之间的特殊安排,塑造了乡镇“中心工作”运行模式。制度主义理论认为,任何有意义的社会行动都源于特定的制度“情境”,不同的制度安排建构而成的“情境”塑造不同的行为取向,“对由规则驱动的行为进行描述,就是根据岗位需求把行为看作与情境的一种配合。”[27]P20“中心工作”机制表征乡镇治理的行为取向,从制度安排的层面看,“中心工作”机制根源于由特定的规制性要素(Regulative)和规范性要素(Normative)建构而成的制度“情境”之中。

制度的规制性要素主要是指体现制度制约、规制和调节作用的相关规则,它们规制乡镇运行中可能出现的任意行为和机会主义行为。乡镇制度规则的安排制约和调节乡镇行为的基本取向,为了确保“中心工作”落实到位,乡镇制度规则的安排这主要是通过两种渠道完成的,一是在上级的检查与考核中,赋予不同种类的工作以不同的权重,借以凸显上级治理的偏好与情趣,构建乡镇“中心工作”机制的行为机理;二是将检查和考核的结果作为乡镇官员职位晋升的重要依据,以此进一步完善乡镇行为的制度“情境”,从而规制乡镇治理中可能出现的任意行为,确保乡镇“中心工作”的行为取向。

(三)精英控制

精英控制是任何大型组织有效运作的基础。罗伯特·米歇尔斯(Robert Michels)认为对于现代民主制度中的政党组织而言,通过成员普遍参与的办法解决组织的管理问题,无论在技术上还是在机制上都变得不可能,为了适应这种情势,一个相对稳定、受过特殊训练的由职业领袖组成的精英群体就此产生。因此,组织必定建立在严格地等级体系之上,任何试图实现集体行动的组织,最终都无可避免地走向寡头化和官僚化,即走向寡头统治的“铁律”[28]PP18-30

精英控制在现代国家建构进程中,同样发挥重要作用。美国学者戴维·瓦尔德纳在《国家建构与后发展》一书中提出了国内政治精英冲突的强度,决定着国家建构路径的观点。他认为在叙利亚和土耳其等国,精英之间的冲突使得他们无法相互妥协,因此,必须借助吸纳平民的战略来缓和冲突。而通过吸纳平民进行的国家建构,必然需要制度建设来应付新当政精英的紧迫需要,从而使得国家建构走上了早熟的凯恩斯主义国家(Precocious Keynesian states)的道路。

为了实现国家对乡村社会选择性支配,需要对乡镇执政精英集团进行控制。“中心工作”机制中的精英控制主要体现在对于执政精英角色与行为的控制。魏昂德(Andrew Walder)在其《地方政府即厂商》一文中,阐释了基层政府直接介入经济建设场域的动机以及能力,提出了“政府即厂商”的理论。[29]杨善华、苏红以经济转轨为背景,考察了乡镇政权角色与职能的转变,认为经济转轨过程中,乡镇政权的角色正从“代理性政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变。[30]徐建牛将乡镇政府的角色定位为“政治经纪人”,乡镇通过创造良好的制度环境吸引投资,而这体现出明确的利益取向。[31]P102综合来看,乡镇政府已经成为地方招商引资与开发的主角,他们像商人一样向可能的投资者发出邀约,亲自主持商业谈判并签订投资及开发协议,乡镇政府不单是地方公共服务的提供者,更是地方经济与社会发展的主导者。

乡镇角色塑造乡镇行为。美国学者戴慕珍(OiJean)对财政体制改革激励下的地方政府行为的经验性描述,提出了“地方法团主义”理论,她认为,地方政府在经济发展过程中呈现出诸多公司化的特征,地方政府官员的行动就像公司董事会成员一样,进行工厂管理、资源分配、行政服务、贷款与投资等介入企业经营活动。[32]通过制度体系建构,乡镇执政精英被成功塑造为地方经济与社会发展的主导者、地方公共事务的管理者、地方公共服务的提供者的角色。对乡镇执政精英集团角色与行为的制度控制,奠定了乡镇“中心工作”机制运行的基础。

四、“中心工作”机制:乡镇运行新模式

治理议题的多样与治理资源的匮乏,构成了乡镇行政的结构性矛盾。为了获得组织存续的合法性,乡镇运行在很大程度上偏离了制度的“前台文本”,形成了乡镇运作的“后台文本”,即乡镇“中心工作”运行机制,这与其说是对韦伯意义上科层制组织原则的偏离,不如说是对乡镇政府运行模式的再造。乡镇围绕“中心工作”而衍生的一套体现组织协调与控制的机制——“中心工作”机制,已经改写了乡镇运行的“制度脚本”,从而在事实上生成了能够契合乡镇运行逻辑,表征乡镇运行面向的“中心工作”运行模式。

首先,将乡镇“中心工作”机制理解为乡镇运行的模式,实际上赋予了乡镇“中心工作”机制以研究“范式”(Paradigm)的地位。托马斯·库恩认为研究范式的建立是科学研究达到成熟的标志,他用“范式”一词意在提出某些科学实践的公认范例,范式是一个公认的模型或者模式。[33]PP8-19一般而言,研究范式建立在一个学术共同体使用共有的概念以及研究通则的基础之上。将“中心工作”机制解读为乡镇运行模式,是因为它具有一系列核心概念以及相关命题的支撑。比如,其核心概念主要包括选择式执行、策略主义、中心工作、制度偏离等等。同样,“中心工作”机制建立在共有的通则之上,比如,乡村基层政权是“政权经营者”[34]PP50-85,国家对农村的治理是一种汲取式整合等等。[35]P235这些核心概念和研究通则或者命题,能够被整合进“中心工作”机制的研究中来,从而在事实上赋予了“中心工作”机制以研究“范式”的地位。

其次,国家对乡村社会选择性支配的内生逻辑,使得乡镇常年将各种长期性、阶段性、临时性的“中心工作”视为主要工作目标,这塑造了乡镇“双轨制”运行模式,即对于常规性业务工作,乡镇运行遵循韦伯意义上的常规工作运行模式,而对于“中心工作”乡镇则开启“中心工作”运行模式。然而,从二者之间的关系来看,乡镇“中心工作”机制,已经在事实上对乡镇常规工作机制形成了“压倒性”优势,或者说“中心工作”机制作为一套体现逻辑自洽性的协作与控制系统,它已经不是仅仅表征乡镇运行次要面向,具有派生性被支配地位的运行模式,而是已经成为能够表征乡镇运行主要面向,具有独立性支配地位的运行模式。

再次,“中心工作”运行模式是指乡镇围绕“中心工作”而建构起来,能够以一个有机整体的形式发挥作用,并体现内在逻辑自洽的运行方式和过程。乡镇“中心工作”机制作为一套协调与控制系统,使得乡镇的行政决策、乡镇权力结构与组织原则、乡镇行政程式、乡镇行政责任与监督等各个环节,都围绕“中心工作”形成了一个内部逻辑统一的运行体系。乡镇治理从内在逻辑到外在程式,无不体现出“中心工作”的组织目标和治理意图,它对乡镇运行的塑造是全面的、整体性和长期性的,“中心工作”机制塑造了乡镇运行的面向,表征乡镇运行的模式。

最后,乡镇“中心工作”运行模式是基层政权回应国家治理偏好的产物。国家在现代政权建设进程中,基于资源和治理能力的现实考量,会对治理议程进行选择性处理,这种甄选机制经过层层传导进入到基层政权,形成了各项治理议程之间的差异性。尽管每一层级的政府处于自主性与自利性的需要,在治理议程中都存在“意志添加”现象,但是,基层政府的治理议题最终必然反应国家治理的兴趣和偏好。一定程度上,“中心工作”机制是处于现代政权建设进程中的国家和地方政权“合谋”的产物,体现出特定历史时期内国家政权建设的历史自觉性,尽管这种自觉性很大程度上是以牺牲政府治理的制度化甚至法治化为代价。

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略命题,对于乡镇治理而言,治理现代化主要体现为乡镇治理的制度化,从乡镇运行的角度看,这将是一个“中心工作”机制逐渐弱化,而常规工作机制逐步强化的过程。当然,这只是一种“规范性”层面的分析,对于乡镇“中心工作”机制而言,其发展趋势最终将取决于现代国家建设进程中,国家与乡村社会关系的变迁,这将是执政者的战略谋划与现代国家建设的客观进程互动的结果。

国家对乡村社会的选择性支配,塑造了乡镇的“中心工作”机制,形成了乡镇运行的“双轨制”模式,即常规工作运行模式以及“中心工作”运行模式。“中心工作”机制契合了乡镇政府“选择式”治理的运行逻辑,重构了乡镇运行的权力结构与组织原则,并在事实上对常规工作机制形成了“压倒性”优势。乡镇“中心工作”机制是国家治理偏好的产物,一定程度上是现代国家建设进程中的国家和乡镇政权“合谋”的结果,体现出特定历史时期内国家政权建设的历史自觉性。国家治理体系和治理能力现代化命题的提出,给乡镇治理模式的变迁提供了历史契机,然而,乡镇“中心工作”机制的发展趋势最终将取决于现代国家建设进程中国家与乡村社会关系的互动与变迁。长远来看,“中心工作”机制逐步弱化将是历史发展的趋势,而这必然需要一个较长的历史过程。


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注释:

1、L市辖区乡镇调研访谈记录,以及L市辖区县级政府针对乡镇下发的相关考核文件。此外,还可以参见:[]托马斯·海贝勒、雷内·特拉培尔:《政府绩效考核、地方干部行为与地方发展》,王哲译;[]托马斯·海贝勒、[]舒耕德、杨雪冬主编《主动的地方政治:作为战略群体的县乡干部》,中央编译出版社2013年版,第299页。

2、参见:T县《2017年全县经济社会发展综合考核办法》。

3、LD镇调研访谈记录,时间:201611月。

4、参见:T县《2017年全县科学发展综合考核办法》。

5、LX镇调研访谈记录,时间:20169月。

6、LD镇调研访谈记录,时间:201611月。