论新时代基层党组织的政治功能

作者：程同顺 冯　慧 马小宝  责任编辑：于佳佳  信息来源：《观察与思考》2019年第3期  发布时间：2019-07-16  浏览次数： 42482次

【摘　要】根据党章和《中国共产党支部工作条例（试行）》，基层党组织的政治功能主要包括：“上情下达”，“下情上达”，规范和完善党员教育，加强作风建设，把握本单位的政治方向，与基层治理相结合提供公共服务等。当前基层党组织在发挥政治功能方面面临的主要障碍有：对党员权利重视和保障不足，“下情上达”的渠道缺失，基层党建挤占业务时间，党内民主不充分，部分基层党组织成为黑恶势力的保护伞等。可从以下几个方面着手克服这些障碍：建立基层党组织同上级组织的新型民主关系，畅通上下级组织的沟通渠道，区分对不同类型基层党组织的任务和要求，党内法规增加保障党员权利的程序性规定。

【关键词】基层党组织；政治功能；中国共产党支部工作条例

党的十九大报告明确提出：“基层党组织的建设要以提升组织力为重点，突出政治功能。”2018年中共中央印发的《中国共产党支部工作条例（试行）》在总则部分第一条亦指出：“为了坚持和加强党的全面领导，弘扬‘支部建在连上’光荣传统，落实党要管党、全面从严治党要求，全面提升党支部组织力，强化党支部政治功能，充分发挥党支部战斗堡垒作用，巩固党长期执政的组织基础，根据《中国共产党章程》和有关党内法规，制定本条例。”^（1）该条例围绕强化党支部的政治功能这一目标，对党支部的组织设置、基本任务、工作机制、组织生活、党支部委员会建设等方面作出了规定，为新时期党支部开展工作提供了规范。本文结合《中国共产党支部工作条例（试行）》（以下简称《支部工作条例》），探讨基层党组织政治功能的主要内容，在实践中面临的挑战以及应对挑战的措施，以期对强化基层党组织的政治功能有所裨益。

一、基层党组织主要的政治功能

中国共产党的基层组织（以下简称基层党组织）是指在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位成立的党的基层组织。根据《党章》《支部工作条例》和相关党内法规的表述，基层党组织的政治功能主要有以下几个方面：

一是“上情下达”。所谓“上情下达”是指学习和传达党中央的精神，贯彻落实党的路线、方针、政策和决议，这是基层党组织首要的和基本的政治功能。党章在规定基层党组织的基本任务时，把“宣传和贯彻落实党的理论和路线方针政策，宣传和执行党中央、上级党组织及本党支部的决议”^（2）列为第一项。《支部工作条例》在第三章“基本任务”第九条的第一项进行了完全相同的规定：“宣传和贯彻落实党的理论和路线方针政策，宣传和执行党中央、上级党组织及本党支部的决议。”^（3）这是基层党组织最重要的政治功能，因为党的路线、方针和政策最终都需要基层组织来落实，基层党组织只有充分发挥这个政治功能，才能有效地实现党的集中统一领导，才能确保完成党的各种政治使命。

二是“下情上达”。与“上情下达”相对应的是“下情上达”，即向上级党组织反映基层党员和群众的问题、意见和要求。上情下达与下情上达是统一的双向过程。基层党组织是党在社会基层组织中的代表，是连接党组织与基层党员、群众的桥梁。除了肩负着向党员、群众传达上级党组织的政策主张的任务外，基层党组织还肩负着“经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，了解群众诉求”，综合党员、群众的意见，向上级党组织反映，以“维护群众的正当权利和利益”的任务。^（4）因此，基层党组织应当积极主动地倾听党员和群众的意见和建议，并将意见汇总后反映给上级组织，这样既能推动党员和群众合理要求的满足，又能为上级组织决策提供依据。只有保持党组织上下双向互通互动，才能使党组织上下一致，团结高效，确保党组织保持健康旺盛的生命活力。

三是提高党员素质。基层党组织要努力提高党员的政治素质，在对党员进行党的基本理论知识以及党中央和上级组织的主张和决策的教育时，也要有意识地提高党员的政治素质、知识和业务能力，培养党员的民主意识、民主作风和民主能力。如党章就明确规定，“基层党组织要把组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，推进‘两学一做’学习教育常态化制度化，学习党的路线、方针、政策和决议，学习党的基本知识，学习科学、文化、法律和业务作为基本任务之一”^（5）。《支部工作条例》一方面要求基层组织的党员教育要“突出政治教育，提高党员素质，坚定理想信念，增强党性”，另一方面也要求“学习科学、文化、法律和业务知识”。^（6）《支部工作条例》第十条要求不同领域党支部要结合实际，分别承担各自不同的重点任务，实际上也意味着党在不同领域的基层也要加强业务学习，提高业务能力。

四是加强作风建设。全面加强党的建设已经成为党组织的日常工作，基层组织与人民群众密切接触，其作风和形象直接关系到党在人民群众中的威信。因此，加强作风建设，发挥党组织和党员的先锋模范作用，必然是党的基层组织的政治功能之一。党的作风是党的形象，是观察党群干群关系、人心向背的晴雨表。^（7）这就要求基层党组织引导广大党员严于律己，发挥党员的先锋模范作用。党的十九大报告就此专门提出，要加强基层组织建设，引导广大党员发挥先锋模范作用，推进党的基层组织设置和活动方式创新，着力解决一些基层党组织存在的弱化、虚化、边缘化问题。党章和《支部工作条例》对此都有相似的论述，要求基层组织充分发挥党员的先锋模范作用，维护和执行党的纪律，监督党员切实履行义务等。

五是把握政治方向。基层党组织，尤其是企事业单位的党组织要对所在单位的生产、经营和事业发展起到把握政治方向的作用，避免其犯原则性错误，偏离社会主义公平正义的基本方向。如《支部工作条例》第十条规定，国有企业和集体企业中的党支部，保证监督党和国家方针政策的贯彻执行，围绕企业生产经营开展工作，按规定参与企业重大问题的决策；高校中的党支部，保证监督党的教育方针贯彻落实，巩固马克思主义在高校意识形态领域的指导地位，加强思想政治引领；非公有制经济组织中的党支部，引导和监督企业严格遵守国家法律法规，团结凝聚职工群众，依法维护各方合法权益，建设企业先进文化，促进企业健康发展；事业单位中的党支部，保证监督改革发展正确方向，参与重要决策，服务人才成长，促进事业发展等。^（8）

六是与基层治理相结合，为人民群众提供公共服务。党的十九大报告在关于加强和创新社会治理的论述中提出，要“推动社会治理重心向基层下移”，同时十九大报告在关于全面从严治党部分也指出：“把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”^（9）因此，基层党组织领导和参与基层治理就是要使基层党组织与基层治理相结合，实现二者的有效衔接与良性互动，把党的领导落实到基层治理中。^（10）同时，十九大报告还提出，党支部要担负起直接组织群众、宣传群众、凝聚群众和服务群众的职责。随着城乡社会的发展，党的基层组织可能在未来会更多地领导和参与基层社会治理，直接服务人民群众。

基层党组织政治功能的发挥具有重要的意义。一方面，它是全面加强党的建设和全面从严治党的基础和标志，基层党组织的政治功能发挥得好，党组织就有战斗力和凝聚力，就能有效提高党在人民群众中的威信。另一方面，它也关系到国家治理现代化这个改革开放总目标的实现程度，由于党是领导一切的，因而如果基层党组织能够充分发挥其政治功能，那么各个地方各个层次各个部门就都能够提升治理水平，国家治理现代化的目标就能早日实现。

二、基层党组织发挥政治功能面临的障碍

由于各种原因，当前基层党组织在充分发挥其政治功能方面还存在一些障碍。我们只有认识到这些障碍并有效消除这些障碍，才能使党的建设和国家治理现代化上升到一个新的境界。目前，影响基层党组织政治功能发挥的障碍主要有：

一是“下情上达”的渠道缺失。基层党组织向上级党组织表达基层党员、群众的利益诉求受到制约。党内法规虽然规定了上级党组织“经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题”^（11），同时规定了下级组织“了解党员、群众对党的工作和党的领导干部的批评和意见，定期向上级党组织反映情况，提出意见和建议”^（12），但是对于听取意见、反映情况、提出意见和建议的渠道、程序等却未作出明确规定。实际的情形是有为数不少的上级党组织不清楚怎么去有效倾听基层党组织的意见，基层党组织也不知道可以通过哪些途径，经过哪些程序向上级组织提出意见和建议。

二是基层党建形式主义严重，经常使基层陷入无谓的事务中。一些基层党组织，尤其一些企事业单位的党组织，党建工作形式大于内容，搞“花拳绣腿”，与生产、业务工作争夺时间和精力，不仅冲淡了基层党组织的政治功能，还在一定程度上影响了正常的业务生产工作。据半月谈的调研，有不少国企、事业单位党员反映，大量刻板、机械而又缺少现实意义的党务工作非但无助于党建水平的提升，反而影响了正常业务工作。^（13）有些党支部组织的政治学习，名目繁多，机械重复的学习任务过重，但是学完感觉脑子还很空。党务工作适当“留痕”以及党员参加政治学习的要求是必要的，但是有些地方在实践中却由一个极端走向另一个极端，不但达不到预期目标，还可能影响正常的业务工作。

三是党内民主实现不充分，党员的民主权利没有得到充分保障。民主集中制是中国共产党的根本组织制度，这一制度要求基层党组织内部既要善于集中，也要发扬民主。但是在实际工作中，一些基层党组织内部存在着“集中有余而民主不足”，强调“义务有余而权利不足”的问题。在参与权方面，党章所规定的党员“在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论”的权利在一些基层党组织往往流于形式。在实际开会的时候，党员通常止于“举举手”“鼓鼓掌”。部分基层党组织的领导干部习惯了“一个人说了算”，对党内民主的认识不完整不准确，认为民主会影响效率和稳定。

四是个别地方的基层党组织长期为家族势力、黑恶势力把持，难以发挥基层党组织的战斗堡垒作用。例如，有的基层党支部在发展党员时，优亲厚友，搞“近亲繁殖”，或者根据利益进行判断，这样的基层党组织已经蜕变为依靠血缘、关系和利益维系的“小圈子”“小山头”“小团体”。^（14）有的进而利用这种“家族势力”控制党支部的换届选举，长期把持党支部，并同黑社会势力相互勾结，沆瀣一气，称霸一村，鱼肉百姓。例如，江苏省东海县温泉镇罗庄村原党支部书记高茂义聚集其弟等多名成员，通过金钱与社会人员控制该村党支部和村委会的换届选举。^（15）广州市白云区园夏村党支部原书记刘杜棋伙同其兄弟刘杜雄、刘杜荣，通过刘氏家族在园夏村内纠集多名社会不法人员，利用职务便利，低价占有村社多块土地后迅速予以转卖，侵蚀集体资产利益。^（16）黑龙江省哈尔滨市南岗区红旗满族乡曙光村原党总支书兼村委会主任于福祥不但大肆侵占公款，而且纠集社会闲散人员砍伤该市农电局的工人。^（17）这些基层党组织已“变异”为家族势力和黑恶势力的“保护伞”。

三、提升基层党组织政治功能从而消除障碍

充分发挥基层党组织的政治功能对于党的建设和国家治理现代化非常重要，那么如何消除这些制约基层党组织政治功能充分发挥的障碍呢？

第一，充分信任基层党组织，减轻基层党组织的负担。各级党组织要充分信任基层党组织，尊重和爱护基层党组织，保障基层党组织的基本权利。具体而言，上级党组织要考虑基层党组织的实际情况和工作困难，保障基层党组织在职责范围内独立开展工作，鼓励并为基层党组织向上级党组织反映意见和建议以及监督上级党组织创造条件，尽量减少基层党组织不必要的工作负担。基层党组织的干部是我们党和国家政策方针的忠实执行者，是国家政权体系长期稳定的基础，也是与人民群众血肉联系的直接体现者。不应时不时地述职问责，三天两头地测评考核，隔三岔五地检查巡察，让他们不仅疲于奔命，而且还丧失了做人的尊严感和成就感。全面从严治党并不意味着不再信任广大基层党组织，相反，我们应该充分信任他们，要相信基层干部的主体是好的，对于那些有问题的干部重点调查，对绝大多数没有问题的基层干部减少那些形式主义的检查考评和巡察。^（18）正如习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习期间强调的那样，要把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来，减轻基层负担，让基层干部把更多时间用在抓工作落实上，确保基层党组织充分发挥其本有的政治功能。

第二，创造基层党组织能够与上级组织进行有效沟通的体制机制。畅通沟通交流的渠道，保障党员、群众能够依法有序向党组织反映意见和要求，保障基层党组织能够依法有序向上级党组织反映党员和群众的心声，反映基层党组织实际工作的困难。我国目前不同层级的党组织之间，存在着权力向上集中、责任向下转移的不合理现象，尤其是基层党组织以学习传达和贯彻执行为己任，不敢提出任何实际困难，否则就会被扣上政治不过硬、对党不忠诚的帽子。上级党组织把工作要求和任务下达给基层党组织，并以这些指标和任务的完成情况作为评价和考核的主要依据，基层党组织没有任何说明和商议的机会和权利，因而任务和事项就会越来越多，不堪重负。“上午发通知，下午交报告”的极端现象之所以发生，无疑是官僚主义在作祟，但此类官僚主义能够发生，在很大程度上是由于基层党组织无法与上级党组织进行有效沟通。

党章所规定的组织原则肯定是正确的，但是下级服从上级体现在基层组织与上级组织的关系上也应当充分体现党内民主的精神，不等于基层党组织无权反映基层的困难和问题。下情不能上达，不仅对基层组织是不公平的，而且对于加强党的建设和实现国家治理现代化也是有害的。因此，为了保障基层党组织能够充分有效地发挥其政治功能，建立基层党组织与上级党组织之间有效沟通的体制机制是十分必要的。

第三，适当增加保障党内民主的程序性规定。党的十八大以来，党内法规建设进入了一个大规模制度化建设的时期，在短短几年内修订和全新制定了几十部党内法规。但是这些党内法规主要是针对前一时期比较严重的腐败现象，从全面从严治党的角度制定的较多，而从保障和发扬党内民主的角度考虑得较少。这具有当前实际的合理性，但从全面和长远的角度看，完善保障党内民主和保护党员权利的党内法规是必要的，尤其是具体的可操作性的程序性规范更加必要。

如2004年颁布的《中国共产党党员权利保障条例》是迄今唯一一部对党员权利作出专门规定的党内法规，该条例对党员权利、保障措施以及责任追究均作了规定。但是从条例的内容看，其对党员权利的表述还是较为简单，可以说只是对党章所规定的党员权利的重申，所谓的保障措施也只是对党组织提出了若干要求，过于原则化。对侵犯党员权利行为的处罚规定也仅限于“对于有侵犯党员权利行为的党员，其所在党组织或者上级党组织可以采取责令停止侵权行为、责令赔礼道歉、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评等方式给予处理；情节较重的，按照规定给予党纪处分”这样相对笼统的表述，并未对侵犯党员权利的具体行为作出清晰的界定，因而也就没有对何种行为适应何种惩罚作出明确的规定，制度设计的严谨性和完整性有待进一步加强。对于保障和发扬党内民主的规定，仅存在于党章和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》以及其他党内法规的相关条款中，目前尚无专门的党内法规。要保障党内民主，相关党内法规不仅要清楚地说明党员和基层党组织的权利，还要增加和细化党员和基层党组织行使权利的程序性规定，防止有人利用程序不完善获得制度内的程序性特权。^（19）只有加强对党内民主的制度化和程序化建设，才能够有效防止权力过分集中于少数人的现象，避免基层组织落入黑恶势力的掌控之中，保障基层党组织政治功能的正向发挥。

第四，区分不同类型的基层党组织的职责权限。要根据《中国共产党章程》以及《支部工作条例》等的相关规定，对不同类型的基层党组织进行符合实际的差异化区分。2018年公布的党支部工作条例要求：“不同领域党支部结合实际，分别承担各自不同的重点任务。”^（20）村党支部和社区党支部的重点任务是全面领导隶属本村、本社区的各类组织和各项工作。国有企业和集体企业中的党支部的重点任务是保证监督党和国家方针政策的贯彻执行，围绕企业生产经营开展工作，按规定参与企业重大问题的决策等。这是党的法规文件第一次有意识地区分不同类型党组织的重点任务，是一个非常正确的方向。但这种区分目前仅限于不同类型党支部的重点任务，其实是从抽象的层次区分了它们的主要政治功能，并没有对于它们的具体工作任务进行有意识的区分。官僚主义和形式主义之所以还能够以新的面貌大行其道，不断增加基层党组织的工作负担和压力，根本原因还是我们的制度和机制仍然存在不科学不合理的地方。区分不同类型的基层党组织，明确它们不同的工作任务，不仅能使基层党组织的工作更加具有针对性，能够有效解脱和解放很多基层组织和干部，而且也能保障不同类型基层党组织政治功能的有效发挥，促进国家治理更加精细化。

注释：

1、《中国共产党支部工作条例（试行）》（2018年）第一章第一条。

2、（4）（5）《中国共产党章程》（2017年）第五章第三十二条。

3、（6）《中国共产党支部工作条例（试行）》（2018年）第三章第九条。

7、习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》2016年7月2日。

8、《中国共产党支部工作条例（试行）》（2018年）第三章第十条。

9、《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第65页。

10、参见程同顺等：《新时代大国治理》，武汉：湖北教育出版社，2018年版，第149页。

11、《中国共产党章程》（2017年）第二章第十条。

12、《中国共产党党内监督条例》（2016年）第五章第三十五条。

13、参见张亮：《基层党建须防掉入“材料陷阱”》，《半月谈》，2018年第22期。

14、参见黄生云：《警惕基层党组织中的“近亲繁殖”》，《中国纪检监察报》2018年8月6日。

15、参见袁海涛：《横行乡里底气何来--严厉打击“村霸”、加强基层组织建设之二》，《中国纪检监察报》2018年1月23日。

16、参见胡力雄、肖宝雯：《广州市白云区：重拳打击涉黑涉恶腐败问题》，《中国纪检监察报》2018年5月15日。

17、参见李志勇：《加强基层组织建设是治本之策--深挖细查黑恶势力“保护伞”系列述评之四》，《中国纪检监察报》2018年1月30日。

18、参见程同顺、马小宝：《从体制机制上有效解放基层干部》，《中国党政干部论坛》，2019年第1期。

19、参见程同顺：《党内法规体系建设与国家治理现代化》，《甘肃理论学刊》，2016年第6期。

20、《中国共产党支部工作条例（试行）》（2018年）第三章第十条。