非洲农业发展的演变：特点、原因与启示

作者：刘青海  责任编辑：于佳佳  信息来源：《中国农村研究》2018年上卷  发布时间：2019-07-15  浏览次数： 11210次

【内容提要】长期以来，尽管非洲农业在曲折中有所发展，但总体水平仍然较低。文章把非洲农业发展的演变分为四个阶段，概括了各个阶段的特点：殖民地时期的曲折发展，独立之后到80年代的发展停滞、环境灾难与结构调整，90年代—2014年间农业的缓慢增长，2015年以来农业发展遇到挫折及集约化、商业化的初步发展。接着，文章分析了非洲农业发展成绩不佳的四个主要原因，如不利的自然地理环境、糟糕的国内政策、外围国家以及非洲从殖民政府中继承的经济和社会结构、市场失灵等。最后，文章得出了一些政策启示并提出了相关政策建议，如在“一带一路”倡议与中非合作论坛框架下加强中非基础设施合作等。

【关键词】非洲；农业发展；地理环境；市场失灵；中非基础设施合作

非洲是世界上拥有最大的农业用地的大陆，农业是其最大的生计和就业来源，在灌溉、农业集约化和耕种面积扩大等方面都有很大的利用机会。然而，由于种种原因，非洲农业虽然在曲折中有所进步，粮食产量时有增长，商业化、集约化等也有了初步发展，但总体水平仍然较低，小麦、大米等主食及植物油、糖等加工食品仍主要依赖进口，粮食安全仍然是其面临的巨大挑战。

一、非洲农业发展演变的四个阶段

（一）殖民地时期的曲折发展

19世纪晚期，英国、法国、葡萄牙等欧洲列强入侵非洲，建立了殖民政府。在殖民政府统治的大部分时期，由于相对恶劣的生存环境（特别是西非），迁居到非洲的欧洲移民并不多（除了肯尼亚、莫桑比克、津巴布韦、南非、安哥拉等少数国家之外），因此非洲的耕地基本仍然掌握在原住民手中，大部分用手工工具进行耕种。后来，人们逐渐发现，那些不能在欧洲种植的作物，如可可、花生、油棕榈、橡胶和剑麻，却很适合在非洲生长，出口到欧洲市场也很受欢迎。后来，随着铁路和港口的相继建立，非洲农村开始与欧洲工业化市场有了初步的联系，这为利用闲置的土地供给出口市场创造了机会。于是，农民开始砍伐森林以种植这些作物，使得出口这些作物的地区出现了繁荣的景象（Berry，1993；Hill，1986；Jerven，2010）。然而，好景不长，这一繁荣被20世纪30年代早期欧洲市场发生的大萧条打断，非洲的出口作物价格暴跌，加上由于树木砍伐、休耕减少导致的土地退化，非洲农业发展受到阻碍，这一过程一直延续到第二次世界大战结束之后（Ti en et al.，1994）。多年的农业凋敝导致农民生活难以为继，一些地区开始爆发农民起义（如1952年的肯尼亚）（Bates，1989；Leys，1975）。为了平息人们的愤怒，殖民政府开始允许当地小农户种植本来只有宗主国居民才能种植的咖啡和茶等利润丰厚的经济作物，并采取了一些措施鼓励农村经济的发展。于是，农民们开始有动力投资于经济作物，同时耕种土地，农业开始有了一定程度的发展，农民生活也开始有所改善（Ti en et al.，1994）。

（二）独立之后到80年代的发展停滞、环境灾难与结构调整

20世纪50年代晚期到60年代早期，大部分非洲国家从宗主国手中获得独立，新生的国家加上丰富的土地和矿产资源，使得人们对农业的快速发展抱有巨大的希望。然而，由于种种原因（参见下文），这些希望基本没有实现。总的来看，从20世纪60年代早期到80年代早期，各国农业产出增长缓慢，食品生产滞后于人口增长，人均食物产量下降，尤以西非地区下降最为明显，达到15%以上。更为严重的是，西非的荒漠草原在此期间经历了长达5年多（1968—1973年）的干旱，造成农业停滞和巨大的环境灾难。受此影响，到80年代初，非洲大多数国家面临严重的预算赤字、巨大的贸易逆差和不断增加的外债（Wiggins.S，1995）。为了偿债，它们需要来自世界银行、国际货币基金组织及其他国际机构的资金，其条件是进行结构调整，推进（激进的）经济自由化。对农业来说，这通常意味着放松政府对农业的管制，放开农产品市场，结束农产品公开市场营销委员会等政府机构的垄断，允许私人交易商向农民提供服务来促进农业发展，减少对农业的隐性税收等。这种逻辑认为国家的撤退是有益的，然而也使得非洲国家的政府和国际组织减少或忽视了农业的公共投资和农村综合发展项目（Ruttan，1984）。另一方面，尽管放开了农产品市场，由于农村土地集体所有制等产权及管理的原因导致了农村市场明显失灵（参见下文），农民对价格激励的反应并不明显，农业并没有取得预期中的发展，除少数例外以外，大多数非洲国家并没有从停滞和衰退中恢复（Howell，1988，1990；Wiggins.S，2000）。

（三）90年代至2014年间农业的缓慢增长

90年代之后特别是进入21世纪以来，受大宗商品价格上涨、全球经济特别是中国等新兴国家经济繁荣的影响，2001—2014年，非洲国家平均经济增长率超过了5%。人们开始关注农业和农村的发展，政府和国际组织越来越感觉到农业被过度忽视了，开始将注意力越来越多地转移到农村。2003年，非洲农业部长会议通过了“非洲农业综合发展计划”（CAADP），宣布农业年增长率目标为6%，并决定把10%的政府预算用于实现这一目标（NEPAD，2003）。2008年的世界银行发展报告强调了必须投资农业以减少贫困，特别是对那些低收入的农业经济体（World Bank，2008）。一些私人基金会，如比尔和梅林达·盖茨基金会，也在农业发展方面投入了大量资金，其中最引人注目的是通过非洲绿色革命联盟进行投资。加之大宗商品价格上升，新兴经济体快速增长等利好因素，非洲农业作为机遇的新精神被重新发现，来自非洲内部和外部的私人企业、来自亚洲和中东的国际投资基金和国家机构也对投资非洲农业的兴趣史无前例地增加。受此影响，非洲农业经济开始复苏，粮食产量逐渐缓慢增长。与20世纪90年代初相比，21世纪头10年，非洲农业生产每公顷产量增加了45%，年均增长率达到2%，其中谷物产量更是从一个非常低的水平上升到每公顷约1.5吨（其中南非每公顷平均产量超过3.5吨），劳动生产率也提高了24%，其中北非、南部非洲和西非甚至提高了40%或更多（Wiggins，2014；Diaoetal，2017）。国际食物政策研究所（IFPRI）的报告研究了期间21个发展中国家的案例，发现这些国家的农业发展解决了数百万人的温饱问题，取得了较大的农业成就（Traub，L.et al.，2015）。虽然其中多数案例来自亚洲，不过也有6个来自非洲。例如，东部和南部非洲的玉米种植、木薯育种、生产要素市场（如化肥）培育和疾病控制得以改善（如肯尼亚根除了牛瘟）；中部非洲的布基纳法索在水土保持方面，西部非洲的尼日尔在棉花改革方面都取得了一定的成功。这些成功的案例往往与以下政策有关：强调规划和实施的过程并且允许通过反复试验来找到有效的解决方案，给予私人足够的激励，政府、农村、公民社会和企业的利益相关者之间进行合作，扩大农业研究和开发的公共投资，政府或国际组织资助道路、灌溉设施建设等。

（四）2015年以来农业发展遇到挫折及集约化、商业化的初步发展

2015年以来，受原油等大宗商品价格低迷、全球经济复苏乏力和厄尔尼诺等恶劣的天气等因素的影响，非洲经济增速呈大幅下滑趋势。例如，2016年，非洲经济增长率从2015年的3.4%进一步下降至2.2%。不过，虽然非洲经济总体下滑，但各类型国家差异较大。其中，石油、矿产品输出国经济受到较大影响，下滑严重。例如，安哥拉的平均实际增长率仅为1.6%，赤道几内亚为－8.2%，乍得为－3.4%，尼日利亚为－1.5%，南非增长率仅约为0.4%。而非大宗商品出口国由于农产品价格较为稳定（由于补贴的扩大和产量的增加，农产品价格指数从2015年的83略为下降到2016年的80）因而经济相对稳定。传统农产品出口国依然保持稳定增长，其中卢旺达、肯尼亚、吉布提、坦桑尼亚和埃塞俄比亚，2016年的经济增长率均在6%以上，其中埃塞俄比亚最高，达到8%（AfDB et al.，2017）。受此影响，相关国家的市场逐步扩大。同时，随着农村人口的增长速度超过了农村人口向城市的迁移速度，加之对土壤肥力、自然资源退化和气候变化的担忧（其中埃塞俄比亚等东部非洲国家受厄尔尼诺灾害天气的影响尤为严重），人们对农业商业化、集约化产生了越来越大的兴趣：一方面能够生产更多、更有营养和更健康的食品，增加收入，一方面又能够增强抗灾能力和减少对环境的负面影响（Pretty et al.，2011）。虽然大多数农民不愿意专门生产经济作物，但已经有少数农民愿意减少粮食的生产而改种商业化的经济作物。当然，商业化是谨慎的，渐进的和边缘的改变，而不是戏剧性的转变。集约化表现在农民已经开始施用更多的化肥，使用改良的种子和农用化学品，并开始雇用工人。最大的变化是农民不再像以前那样简单地看天吃饭，而是开始进行灌溉。例如，埃塞俄比亚卢默区的小农从浅井抽取地下水来浇灌蔬菜，并在首都亚的斯亚贝巴出售。此前，他们每公顷蔬菜（包括画眉草、鹰嘴豆和小扁豆等）的毛利润率约为1000美元，进行灌溉后利润率增长了两倍还多。肯尼亚和坦桑尼亚也有类似的情况（Valdivia，R.O，2017；Hassen，2017）。不过，由于融资市场的缺乏或不成熟，这些农民投资者的营运资金主要来自自己的储蓄，或投入要素提供商、贸易商或加工商，而非银行的信贷。信贷的缺乏虽然没有阻止集约化的发展，但是，很明显限制了发展的程度和家庭可以参与的范围，因而这一进程仍然相当缓慢。与此同时，伴随着农民收入增长和城市化的推进，人们饮食摄入模式也有所转变，逐渐向高价值的食品，如动物产品、水果、蔬菜及加工食品转变，甚至连主食结构也有一些变化。例如，从主要消费低价格的谷类食品（如玉米）开始逐步消费一些更贵的食物（如画眉草）等。非农企业在非洲农村地区也显著增加，尽管多数企业从事的是门槛较低的生产活动，资金规模和交易范围都较小，而非那种需要巨大启动资金并且能够带来更高报酬的活动（Barrettetal，2017；Nagler & Naud’e，2017）。

二、非洲农业发展不佳的原因：几个解释

虽然在灌溉、农业集约化和土地扩张等方面都有很大的利用机会，具有生产力增长和粮食产量增加的巨大潜力。然而，如前所述，总体来看，非洲农业的人均农业产量相对缓慢甚至停滞增长，粮食产量仍然很低，农业生产率的增长并没有跟上许多国家人均消费的增长速度，因此仍然依赖粮食进口，特别是主食的进口（Mason et al.，2015；Rakotoarisoa et al.，2011；Traub et al.，2015）。那么，除了工业化国家的衰退及1973年油价上涨后能源成本飙升等外部原因之外，是什么原因导致了非洲农业发展的不佳特别是20世纪中期以来干旱和半干旱地区的农业停滞和明显的环境灾难？一般来说，有以下几种解释。

（一）不利的地理环境

这种观点认为，不利的地理因素条件不仅阻碍了非洲农业的发展，而且也使其难以产生合适的技术创新（Collinson，1989；Anderson，1992；Sachs et al.，2004）。低人口密度提高了运输成本，并使得为每个人的服务费用十分昂贵（Lipton，1989；Platteau，1990）。绿色革命作物育种的最初进展在非洲几乎没有应用，很多因为降雨无法种植改良品种脆弱的人口将会加强他们对已经过度开发利用的自然资源的使用，从而加剧环境的恶化和使得贫困日益加剧（Sinclair and Fryxell，1985；Morse，2007）。确实，非洲大部分地区位于南北回归线之间，大部分地区全年高温，有“热带大陆”之称。境内降水较少，其3020万平方公里的面积，有1/3以上（1000多平方公里）为热带沙漠，干旱少雨，极不适合作物生长。热带雨林地区约占1/5（60多万平方公里）则终年高温多雨且雨量极大，对作物及对地面的袭击和冲刷严重，基本只能勉强进行刀耕火种式的迁移式农业生产，仅能满足人们最低限度的食物需要。至于气候条件相对较好的热带草原地区（占非洲面积的1/3），则终年高温，一年中有明显的干季和雨季，虽然雨季草木葱绿，有利于农业生产，但干季则万物凋零，容易发生旱灾，加之河流一般少而短，灌溉条件不佳，对农业生产不利。例如，2015年，以埃塞俄比亚、坦桑尼亚、肯尼亚为代表的东部非洲国家，以南非、津巴布韦、莱索托、莫桑比克和津巴布韦等为代表的南部非洲国家，均遭受了厄尔尼诺灾害现象的不利影响。2017年上半年，东非吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚和索马里等遭遇旱灾，导致粮食歉收，200万以上百姓流离失所。可以发现，非洲适合粮食作物耕种、土地生产力较高的地区其实并不太多。此外，人类的疟疾和牲畜的河盲症（牛盲症）和家畜锥虫病等疾病缩短了寿命，减少了工作时间，增加了牲畜死亡。

（二）糟糕的国内政策

这种观点认为非洲的农业停滞是糟糕的国内政策特别是对农民的负向保护或高税负的结果。世界银行报告（World Bank，1981）的重点是分析和重新评估了非洲国家采取的政策，报告指出，许多非洲国家过分保护本国的工业而不惜损害农业，价格、税收和汇率政策都对农业有歧视。克鲁格等以科特迪瓦、加纳和赞比亚3个国家为基础，估计非洲农民的实际税率高达52%（Krueger.et al.，1991）。与之相对，安德森等创建的数据库显示，非洲国家对农业的支持从20世纪60年代末显著恶化并持续到20世纪80年代中期，其中出口作物的生产者受到的影响尤为严重（Anderson，2008）。这种负向保护很多并不是对农民直接征税的结果，而更多是汇率高估和工业保护的结果，使农民处于劣势，加上公共营销委员会等国家垄断机构的高运行成本也要转嫁给农民，农民实际上最后只能收到出口的小部分收益。对此，人们还提出了一个问题：农业通常是经济中最大的部门和主要的出口收入来源，那么为什么政府会如此严重地剥夺他们的农民呢？贝茨（Bates，1981）认为，非洲各国政府选择支持城市群而不是农村，因为前者的政治影响力更大，即使它们的数量较少。还有一种观点认为，非洲盛行的农村土地的集体所有制（Hardin，1968）或经济合作或分享风险的非正式制度（Hyden，1980；Binswanger & McIntire，1987）是非洲农业绩效不佳的主要原因。由于集体所有制带来的产权不清晰，难以保障投资安全及收益，使得农民既不愿意对土地进行足够的投资，也没有动力保护好他们经营的农田和牧场。尽管只有粗略的案例证据支持这一观点，但人们普遍认为，集体所有制阻碍投资的观点已被长期以来的实践所证明，是客观存在的。

（三）外围国家以及非洲从殖民政府中继承的经济和社会结构

这种观点以依附论为突出代表，认为殖民主义通过将小农户与世界市场联系起来，创造了世界资本主义体系的中心—外围结构，其中欧洲和北美处于这个体系的中心，而非洲等发展中国家处于外围。中心国家通过对外围国家大宗商品生产商不利的贸易条款来获得盈余，使后者在产出相对价格下降和生产成本上升之间受到挤压，繁重的国际债务和跨国公司的转移定价是非洲大陆可能被剥削的其他方式。虽然依附论和其他马克思主义的解释在80年代后影响趋于减弱，但这些观点在1980年代中期关于经济作物与粮食作物的争论中复苏（Maxwell & Fernando，1989）。在埃塞俄比亚和1984—1985年的非洲之角，一些人认为当时发生的粮食危机是由于土地和资源以牺牲粮食作物为代价分配到供出口的经济作物的结果。其中一些观点一直延续到现在对全球化的批评中（Raikes，1988；Jamal & Weeks，1993；Payne et al.，1997）。

（四）农村市场失灵

由于农村市场缺乏融资、保险和投入的渠道，农村的劳动力、土地和金融市场都存在失灵，这不仅阻碍了投资、技术的采用、资源的有效配置，还使得农民难以补偿由于耕种和侵蚀导致的土壤养分的流失，构成贫困陷阱（Sachs et al.，2004；Shiferaw，2008；CPRC，2008）。近年来，非洲国家为了解决信息不对称，减少与价格波动相关的风险，提供稳定需求的来源采用的合同农业，常常由于交易一方的农民和交易另一方的城市供应商，在了解投入和产出需求方面面临着高昂的信息成本和交易成本。一方面，小农太穷难以买得起他们生产所需要的投入因此无法提高产量；另一方面，供应链上潜在的投资者由于所生产常常是专门的资产，而没有多少可供选择的用途，风险往往太高了，从而抑制了投资，导致一些合同农业最终归于失败（Poulton et al.，2006）。由于市场失灵，一个严重障碍是任何一方违约的可能性，这似乎是一个比人们经常认识到的更普遍的问题（Barrett et al.，2012）。一些学者使用了来自埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚的详细交易数据，以探索小农户组织的合同违约的驱动因素。他们发现，如果现货市场价格高于合同价格，农民组织违约的可能性显著增加，而这种偏差是司空见惯的，导致违约率居高不下（Upton and Lentz，2017）。

三、从非洲农业发展演变中得到的启示

为了解决粮食安全问题，非洲及国际社会需要继续努力，多管齐下，标本兼治，提高生产率和粮食产量，把其巨大潜力转化为现实。目前，尽管非洲农业停滞的原因仍在争论中，但是，无论如何，我们可以从非洲农业发展演变的经验教训中得到一些启示。

（一）政府需要投资农村公共产品，征收可预见的、较低或温和的税收

农业的发展需要一些条件，除和平与秩序、宏观经济稳定、低通货膨胀等基本条件之外，还需要农村公共产品，可预见的、较低或温和的税收等。由于相对不利的自然地理环境，非洲特别需要政府投资一些农村公共产品：道路、电力、灌溉设施、排水设施、农民教育、水、卫生设施、农业研究和推广方面的持续投资等。实践证明，农村地区的公共产品支出是有回报的，这可以从亚洲绿色革命期间的回报中看到。例如，印度在农业研究和道路基础设施方面获得了很高的回报，在教育和灌溉方面的回报也不错（Fan.S et al.，2000）。对中国、越南、泰国和乌干达进行的类似分析也表明了类似的趋势。研究发现，尽管各国在不同的公共产品上的回报有所不同，但可以发现，农业研究、教育和农村基础设施是促进农业增长和减少贫困的三种最有效的公共支出类型（Fan.S.et al.，2003）。此外，城市偏向的政策及对农业征收重税会极大地阻止农业的投资和创新，抑制农业的增长（Fan.S.et al.，2007）。

（二）尊重土地产权或使用权

非洲大陆不少地方盛行的土地集体所有制或部落所有制不利于减少投入和产出市场的扭曲和低效率，造成土地资源利用的低效率。在这种所有制下，农民（或牧民）常常无法独享劳动或风险收益，所以他们既不愿意进行足够的投资，也没有足够的动力保护他们的农田和牧场。只有尊重土地产权或使用权，使小农户能够看到机会和希望，他们才会有足够的动力进行投资和创新，这可能不是农村经济发展的充分条件，但却是必要条件。

（三）需要发展相关投入、金融、中介市场

近年来一些非洲国家出现的合同农业的经验教训表明，合同参与双方特别是农户的违约和机会主义行为是导致其失败的一个主要原因。尽管从违约中获得的短期收益可能会根据合同的规模增加，但随着市场联系、投入、保险、中介和金融市场的不断深化，违约的声誉成本和寻找替代买家的搜索成本将超过违约所带来的直接收益，从而有助于诱导合作伙伴履行合同协议，降低农民组织违约的可能性，进而推动非洲农业的结构转型。

最后。对于中国来说，为了帮助非洲国家发展农业，除了开展定期的中非农业和农村发展经验交流之外，我们可以在弥补非洲一些不利的自然地理环境、发展农村公共产品、深化中非农产品加工合作等方面着手，可以在中非合作论坛和“一带一路”框架下，进一步重视非洲在“一带一路”建设中的战略地位（目前我官方正式文件中迄今还仅仅包括了埃及、吉布提、埃塞俄比亚和肯尼亚等四个国家，这与非洲在“一带一路”中的重要地位很不相称），利用我国基础设施建设方面的比较优势，帮助非洲建设一些农村公共产品如道路、电力、灌溉设施、排水设施、农民的教育、水、卫生、网络通信等设施，同时充分利用或继续我在非洲的农业示范中心，结合当地地理及气候条件（通常，一套通用的农耕方法不像专门针对特定农作物、地区的方法那么高效），量身打造相关作物（如水稻、玉米、木薯和小麦）种植，提高非洲当地土地和劳动力的生产率，使非洲先天不利的地理条件得以改善，将其资源、劳动力及市场等潜在优势转化为现实优势。

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