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欧洲老龄化社会的民主困境

作者:程同顺 史 猛  责任编辑:于佳佳  信息来源:《社会科学文摘》2019年第05期  发布时间:2019-07-09  浏览次数: 850

以自由主义民主为根本特征的西方民主制度曾是20世纪最有吸引力的政治理念之一。然而,在冷战结束后尤其是近十年来,西方民主制度却遭遇了前所未有的挑战。人口老龄化是导致西方民主政治走入困境的重要因素之一,也是其民主困境很难得到有效破解的结构性因素。欧洲是老龄化程度最深和最为普遍的地区,同时也是饱受民主危机困扰的地区。本文选取欧洲尤其是欧盟多国为研究对象,以人口结构变迁为研究起点,探讨老龄化与民主政治相互影响进而演化为多重危机的互动关系。

欧洲人口结构变化及影响

(一)人口结构的变化

首先,欧洲老龄人口比重持续上升而且进程不断加快。1960年起欧洲各国生育率和死亡率均不断下降、人口结构中位数持续上升,老龄化进程明显加快。当前,欧盟绝大多数国家已经是“深度老龄化”社会,且老龄化程度持续加剧,其中,意大利、德国、希腊和葡萄牙既是老龄化程度绝对值非常大的国家,也是老龄化增速迅猛的国家,已近步入了“超级老龄化”时代。其次,劳动群体人口比重持续下降,抚养比攀升。老龄化进程加速使大量老龄人口从劳动群体中流出,老年抚养比持续上升,同时,生育率持续下降导致未成年非劳动群体向劳动群体流入能力下降。虽然未成年抚养比的下降能够在一定程度和时间内抵消老年抚养比的增长,但这种平衡是非持续的,必然会随着未成年抚养比的稳定而被打破,进而形成超高的整体抚养比。最后,移民群体人口比重持续上升。老龄化社会十分低下的生育水平无法实现常规模式的劳动力供给,劳动力不足的问题只能通过大规模吸收外籍劳动力的方式解决,经济发展越好、老龄化程度越高,吸收外来劳动力的动力就越强烈。据统计,仅2015年欧盟就吸收外籍移民240万人,约占欧盟总人口的4.72‰,持续的移民过程足以影响欧洲人口结构。

(二)老龄化持续加剧的危害

在经济方面,老龄化持续加剧会导致公共养老金、老年医疗和长期照顾等财政支出逐年攀增,尤其是养老金支出,既呈现出较高占比水平,又表现为快速增长态势。例如,2014年欧盟平均养老金支出已经占到了GDP13%,而非“生产型”人口结构却难以支撑高昂的财政支出,只能通过借贷来维持,并最终演化为欧债危机。此外,老龄化危机的溢出效应也会影响到整个国民经济,被老龄化“异化”的财政支出过多偏向于非生产性部门,不合理的支出结构弱化了经济发展动力。

在社会方面,老龄化持续加剧会扩大社会分裂。首先,老龄化迟滞经济发展会使本就不容乐观的就业形势更加严峻,处于社会边缘的失业人群与主流群体产生隔阂。其次,当地居民不仅担心移民挤占就业机会和福利资源,更担心移民的多元文化与欧洲主流文化形成文明冲突。而且这样的冲突在难民危机中已然显现,由于文化和宗教信仰迥异而导致彼此不满和敌视,甚至引发恶性事件。最后,逐年增加的养老支出和为应对老龄化危机而开展的改革,会造成代际间利益失衡,进而引发代际不平衡乃至代际冲突问题。

(三)应对老龄化危机改革的困难

欧洲各国普遍采取了提高退休年龄的办法应对老龄化危机,然而,延迟退休年龄存在着刚性的“天花板”,现有措施不具备可持续性。从效果来看也是十分有限,养老支出随选举活动而水涨船高,改革措施迟迟不能出台和有效执行,民众更是不配合甚至抵制政府的改革措施。造成这种局面的原因在于,在“祛价值而重事实”的观念影响下,民主被简化为一系列的空洞指标,甚至把“一人一票”的选举当作民主的根本体现。因此,老龄化持续加剧不仅会增加老年群体的选举权重,迫使政党为了赢得选票而对养老政策妥协,也会破坏民主政治所依存的社会基础,进而影响到民主政治的实际运行;反过来,民主政治运行不畅也会阻碍解决老龄化危机措施的出台及实施。

老龄化社会的危机是交易政治的恶果

欧洲各国养老政策改革的制定和实施举步维艰,很大程度上是选举政治规则下政党、选民与利益集团就养老政策开展交易政治的产物。把养老政策改革放到交易政治论的框架内分析,出台什么样的养老改革政策是选民、政党和利益集团交易的结果,当民主政治逐渐异化为政治精英为了执政而竞争选票的选举民主时,围绕选票产生的多方个体理性交易行为则会产生老龄化危机这一集体非理性的“恶果”。

(一)投票场域下政党与选民的直接交易政治

当民主政治简化为选举民主时,在赢得选举的正向激励下,无论是执政党还是在野党,都会选择向选民供给投其所好的公共政策来换取其手中的选票,从而实现政党和选民彼此效用的最大化。其中,最受欢迎的莫过于那些能够直接提升公众生活水平的高福利政策了。因此,在一人一票的竞选规则和老龄人口比重逐年增加的背景下,理性的政党为了执政,都会把老龄人群视为关键票仓而作出政策上的倾斜,为养老金的攀升提供制度通道。同时,交易政治也会压缩养老制度改革的政治空间。要解决因老龄化加剧而产生的福利超载和财政支出暴增的问题,适度地削减养老财政支出、增加税收来源和延迟退休年龄是必要且立竿见影的手段。但上述三项改革措施都不是选民所愿意接受的,提供这些政策就很难得到选票。如此,改革的责任必定让位于获选的理性,政党及其候选人只会对养老改革持谨慎的态度,不敢轻易削减福利,否则就会遭受因不遵守交易规则而来的惩罚。因此,政党与选民政治交易所造成的公地悲剧加剧了老龄化危机。

(二)利益集团模式下政党与选民的间接交易政治

交易政治行为在选举结束后以利益集团为中介围绕着公共政策分两个阶段继续展开。面对政治民主滑向“选举政治”的威胁,选民并不是只能选择被动接受,而是可以积极地通过与利益集团进行交易以获得间接参与的渠道。具体到老龄化而言,针对老龄化危机的改革措施都不是民众所乐见的,但囿于地位不匹配、对话机制不完善和“乌合之众”性质,民众与政府在养老金改革的博弈中处于下风,自然催生他们把利益诉求转向利益团体。以与选民联系十分紧密且利益相关度较高的工会组织为例,对养老金改革最为敏感的工人群体自然要求工会组织参与到决策过程中,尽可能维护工人现有福利水平。同时,工会组织则会要求工人参加罢工和游行示威等运动,借以通过强化工会力量和提高社会影响力来加大与政府谈判的筹码。至此,间接交易政治的第一阶段得以完成。此后,利益集团开展与政党、立法或行政部门以沟通、游说和交易为主要手段的院外活动,以便把本集团的利益诉求体现在公共政策中。当然,同样遵循理性原则的政党、立法或行政部门及其成员以获得利益集团的额外支持作为接受院外活动的前提。总之,强势的利益集团会利用寻租手段以完成间接交易政治的第二个阶段。至此,选民与政党以利益集团为媒介的交易政治最终完成,形成了一个由“公民、利益集团和政策制定者等多个行动者组成的政策生物链”,选民力量再一次绑架了公共政策,集体理性的养老福利改革被迫让位于个体理性。

老龄化社会危机孕育的民粹主义对民主政治构成威胁

持续加剧的老龄化带来的各种负面影响为民粹主义复兴提供了必要的土壤。民粹主义的特点和表现都对当前西方民主政治制度形成了挑战。然而,现代西方民主政治的制度设计与机制运行很难应对民粹主义的冲击,其在社会发展的正常状态下是卓有成效的,但当社会面临发展困境时往往办法不多,遑论主动地遏制民粹主义了。

(一)老龄化危机加剧社会撕裂

老龄化危机能够进一步加剧社会撕裂,为民粹主义的产生提供土壤,反过来,民粹主义又采取“二元论”的手法渲染分裂,通过煽动民意刻意地制造和扩大社会分裂,以强化其动员能力。在这一闭合循环过程中,社会孕育了体量巨大的不信任甚至敌视元素,民众产生了对政治共同体的认同危机,对民主政治构成了巨大的挑战。虽然内部冲突与紧张是复杂社会的特征,但价值观的一致却是社会存在和发展的必要条件。因而当冲突和紧张突破了政治机制有效弥合的阈值时,就会导致政治认同的缺乏。老龄化危机加剧而产生的民粹主义严重破坏了民主政治的社会基础,对民主政治构成了巨大挑战。

(二)极端政党利用老龄化危机无原则地迎合民意

在正统政党体制下,彼此竞争的政党多采取对立但不敌对的“论争式竞争”理念。但在民粹型政党看来,政党竞争呈现的是“敌对式竞争”的状态,竞争对手都是必须要打到的敌人。因此,民粹型政党为赢得选票,采取的都是无下限迎合民众的策略,虽然这些策略实行起来方便,甚至在短期内有一定效果,但从长期来看却是不利于国家发展的。就人口老龄化而言,化解危机的一项重要举措就是适当减少养老金和医疗服务支出,使福利水平与经济发展水平相协调。不过,由于直接福利的迅速缩水而承受前所未有生存和发展压力的普通民众必然会对此十分不满和强烈抵制,因此,声称代表他们利益的民粹型极端政党就有了发挥的空间。民粹型极端政党一面高喊反改革口号,为普通民众提供发泄不满和反对现有政府与体制的通道,一面罔顾实际,刻意提出高福利、高工资的社会保障政策来吸引民众支持以强化政治影响力。虽然绝大多数民众能够理性地看待民粹型极端政党,并且欧洲各国现行的议会选举机制也能起到规制作用,但普通民众有维持和增加福利的要求,民粹政党有获取民众支持的需要,二者一经结合,结果就是在民粹型政党的压力下,执政党的政策更加倾向于迎合民意,致使国家财政支出不断增长,老龄化危机越发沉重。

(三)反精英反养老改革冲击现有体制合法性

老龄化危机迫使欧洲各国采取了“削减福利”等一揽子改革方案,事后爆发的大规模反改革游行示威表明改革方案制定过程中普通民众的利益表达并未得到重视,更多地表现为精英主导的政治模式。与此相应的是,民粹主义具有反精英的内核,宣称人民至上。各国的建制派政治精英为应对老龄化危机所制定的各项改革措施,遇到民粹主义的结果只能是以失败告终。各国现行的一揽子养老改革方案虽然必要,但却以直接损害当前利益为代价。民众反对声虽高却缺少反制政府改革措施的能力,因而寻找体制外的政治参与和利益表达渠道成为民粹主义操纵民意的新动向。由于体制外的民粹动员总是打着人民的旗号,声称代表民意,其潜台词就是当前政府罔顾民意,严重冲击了现有体制的合法性。

多党体制迟滞养老改革

欧洲民主政治的一个主要支柱就是以多党制、权力制衡和有限政府为核心内容的议会制政体。在这一政体中,议会居于国家政治场域的核心,日常政治活动围绕议会展开,选举结束后的政党斗争也相应地转移到议会进行。当今世界发展和变化之快与议会政体确立之初的时代不可同日而语,因国家政治事务的激增而对政府效率以及稳定的要求与权力极端分散化的议会政治体制相矛盾,体制弊端日益显现。具体到养老政策改革而言,既要针对老龄化危机及时出台改革措施,又要基于老龄化不可逆转的趋势制定改革的长远规划,并在政策的生命周期内不得随意更改和中断。然而,这两项要求在议会政体自身弊病的制约下很难得到满足。

(一)决策效率低下使养老改革政策难以及时出台

在多党议会制国家中,各政党间意识形态分布广泛而单个政党代表利益集中,议会中会存在较多政党且不易形成拥有绝对多数席位的大党。因此,任何一个政党即便是执政党,要想通过自己的提案,都要在多轮的议会讨论和讨价还价中形成妥协。如果政党缺少严明纪律,代表政党的议员不能与政党行动一致,则更会加剧决策结果的不确定性和形成决议的难度。更有甚者,在很多情况下,在野党仅仅为了反对而反对,朝野相互拆台导致一些重大法案无法通过,必要的行政决策被无限期搁置。总之,议会制多党制体制呈现出“制衡有余而效率不足”的格局。例如,由于实行比例代表制和议会门槛限制较低的缘故,意大利议会中活跃的政党多达十余个,通常隶属于中左或中右两大势均力敌的阵营,使得议会中小党权力较大,有时甚至能够成为“关键加入者”。历史上,代表少数人利益的议会小党阻止政府采取任何行动的情况并不少见,意大利历届政府难产的养老改革无不都是“否决政体”的牺牲品。

(二)内阁更迭频繁使养老改革政策难以保持稳定

多党制议会政体的另一个体制弊端是政府更迭频繁。在多党参与竞争模式下,很难出现一党独大而单独组阁的情况,政党基于执政的目的,通常选择组成联盟。在竞选前,先与自己执政理念相近的政党组建竞选联盟,竞选结束后,由获得议会多数席位拥有优先组阁权的政党或政党联盟联合其他政党或联盟共同组阁,以求达到议会半数以上席位的执政要求。通常情况下,上述两种结盟形式都会出现,因此,多党联合执政成为多党制议会政体的一般形式。然而,基于共同利益联合起来的联盟也会因为利益分歧而分裂,一旦小党撤回对大党的支持,政府便会立即倒台。此外,由于根本利益难以协调而组阁失败的情况也屡见不鲜,长时间没有中央政府的状态也时有发生。因此,在内阁频繁更迭的情况下期待改革政策能够得到稳定执行简直是天方夜谭。意大利堪称内阁更迭的典型,自1946年以来,意大利已经更换了65届政府,每届内阁平均存在时间仅为13个月。联合政府中政党数目较多是造成内阁更迭频繁的重要原因,20002001年阿马托第二任政府竟然包含八个政党。如此之多的政党利益和政治意见必然很难协调,政府在短时间内垮台也就不难理解了。因此,多党联合政府很难形成一个稳定的养老改革政策。

结语

欧洲老龄化社会出现民主困境的原因和表现与各国的政治体制是分不开的,但其折射出来具有共性的东西对于其他国家民主政治的探索与建设同样具有参考意义。中国的老龄化情况不同于欧洲,其虽然在2000年就步入了老龄化社会,但并未形成真正意义上的老龄化危机,对经济和社会的冲击有所表现但仍可控,并未对政治进程构成明显影响。不过,中国老龄化具有“未富先老”的特点,同样蕴含着财政和资金风险。因此,人口老龄化应该成为全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国进程中不可忽视的因素,有关部门要从中国实际出发,做到未雨绸缪,既要做好迎接老龄化程度进一步加剧的全方位准备,也要做好人口发展规划,优化人口结构,避免出现老龄化危机。