基层党建引领农民发展的制度创新研究——基于一个村庄村民自治实践的考察

作者：董江爱 梁俊山  责任编辑：赵博睿  信息来源：《广西大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期，第8页-第14页  发布时间：2019-06-29  浏览次数： 2079次

【摘　要】我国农村村民自治已经历了40年的发展历程，其中农村基层党建贯穿始终。在村民自治的实践中，农村基层党组织积极回应农民诉求，创造了“两票制”农村党支部选人机制，推动了党内民主与党外民主的有机结合。“两票制”在县乡两级党委的推动下不断深化发展，逐步探索出“两推一选”“一肩挑”“跨村选人”等新机制，使农村党组织选人用人制度得到不断优化。农村基层党建在增强农民民主意识、提升农民民主能力、促进农民全面发展方面发挥了重要作用，并对巩固党的执政地位、提升执政能力、推进乡村治理现代化产生重要意义。

【关键词】农村党建；制度创新；村民自治；农民发展

马克思、恩格斯在《共产党宣言》中提出的“人的自由而全面发展”理想，在我国农村村民自治实践中逐步得到体现。本文通过典型案例的分析，阐明在农村村民自治制度环境下农村基层党组织积极回应挑战，不断通过体制机制创新提高基层党组织的领导能力，逐步实现党对村民自治的坚强领导和农民民主能力的进一步提升，从而推进村民自治顺利运转和农民全面发展。

一、党的制度设定与农民制度认知：“两票制”的缘起

在制度落实和变迁的过程中，制度认知体现在个体认知模型和环境互动调整的关系中，表现为内隐的认知调整和外显的制度变迁存在某种程度上的同构性。[1]而且，处于不同情境中的个体对于相同的社会刺激会得出不同的结果，同样的刺激呈现在不同的环境中，个体会有不同的理解和评价。[2]我国农村村民自治制度的实践受到不同地域的农民个体对村民自治制度认知的影响，“两票制”制度创新便是在村民对村民自治制度的认知过程中产生的。

（一）农村党支部领导村民自治的制度设定

1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（简称“村组法”，下同），赋予了农民以行政村为单位的自治权，规定村民委员会是基层群众性自治组织，由村民直接选举产生，其主要职责是办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民自治包括“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四个方面的内容，实质是在民主选举的基础上实行村务公开民主管理，目标是实现村民自我管理、自我教育、自我服务。

我国农村村民自治制度的独特之处和最大优势在于坚持党的领导，是农村党支部领导下的群众自治。《中国共产党农村基层党组织条例》明确了村党支部与村民自治组织的关系，村党支部领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，领导村委会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织。农村党支部作为村级各种组织、各项工作的领导核心和战斗堡垒，必须按照农村基层党组织条例，严格履行并自觉承担领导村民自治的职能，支持和保障村民依法开展自治活动，支持和保障村委会及其它自治组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。

（二）农民对农村党支部领导地位的高度认同

毛泽东最早认识到农民的重要性，提出了“谁赢得了农民，谁就会赢得中国，谁能解决土地问题，谁就会赢得农民”[3]的著名论断，进而通过土地革命的方式维护农民利益。本文研究的D村共有80户200多口人，土改前全村1984亩土地大都掌握在3户地主和富农手中，绝大多数农民主要依靠给地主扛长工、打短工谋生，解放后获得土地的农民对中国共产党的领导地位高度认同。

人民公社时期，D村的党支部书记一直由公社党委在村民认可的基础上任命，并根据与群众的关系进行调整，从而确保村党支部书记的群众基础，形成村民对农村基层党组织领导地位和“书记一把手”村庄权力结构的高度认同。1958-1962年的D村与周围其他两个自然村组合成为一个行政村，村党支部书记因群众意见频繁更换。1962年，D村成为独立的生产大队，公社党委任命吕存担任村党支部书记，王殊担任村管委会主任。1967年，公社党委结合群众意见把王殊调整为党支部书记，吕存为村管委会主任。1975年，王殊因群众基础不好被调到乡公路局工作，李洋担任党支部书记。1980年，党支部书记李洋和村管委会主任吕存因砍伐集体林木被免职，上级党委任命刚刚退伍回村的武胜担任村党支部书记，并把王殊从公路局调回村担任管委会主任。1987年，任命王殊担任村党支部书记，武胜因群众意见较大被调到砖厂任厂长。此后，D村党支部书记一直由王殊担任。

D村主要村干部尤其是村党支部书记的不断调整与更换，主要与其群众基础有关，公社党委积极听取村民意见对村干部进行调整，确保党支部书记能够具有广泛的民意基础。可见，村党支部书记作为农村各项工作的领导核心，在上级党委和广大农民心目中早已形成共识。

（三）村民自治对农村党支部领导提出的新要求

农村党支部作为农村各项工作的领导核心，得到了村民群众的高度认同，但其能否适应村民自治的需要，直接关系到农村民主政治的发展和农村改革目标的实现，关系到党对农村工作的领导能力和农村的前途命运。在《村组法（试行）》实施之初，农村党支部对村民自治的领导面临诸多新要求。

第一，村民自治制度对农村党支部的领导方式提出新要求。按照村民自治制度的要求，村民委员会的主要职责是从村庄利益出发，关注村集体利益和村民利益。村党支部作为农村基层党组织，必须站在国家整体利益和农民长远利益的角度，团结并组织农民，凝聚民力，贯彻党的路线方针政策。在这一背景下，农村党支部能否通过其领导方式的创新处理好党群关系，协调好村民长远利益与眼前利益的关系、国家利益与村庄利益的关系，进而赢得农民的政治认同和广泛支持，最终把党的路线方针政策转化为农民自觉行为就变得尤为重要。

第二，村干部腐败现象对农村党建提出新要求。农村党支部的权力合法性来源于党员的先锋模范作用和农村基层党组织的战斗堡垒作用，但由于改革开放以来部分地方的农村党建相对滞后，出现了党员队伍老化、后备力量不足、干部素质低、管理能力差等问题，严重影响了党在农民心目中的形象和权威，从而使基层党组织的权力合法性消弱。

第三，农村利益分化对农村党支部的组织领导能力提出新要求。随着社会主义市场经济的建立与发展，计划经济体制下固化的农村阶层发生了利益分化，不同利益主体以各种方式表达利益诉求并通过各种渠道追求利益最大化，给农村社会的稳定与发展带来严峻挑战。一方面，先富群体担忧利益分配不公平和财富流动不规则对自身利益造成威胁，进而在村委会换届选举中积极竞选；另一方面，多数农民尤其是贫困农民及其他弱势群体，面对利益分配不均和贫富差距拉大等现实问题，产生一定的不满情绪。不同利益群体都希望代表自己利益的人掌握村庄公权力，并希望通过村民自治机制表达自己的利益诉求。由此，能否整合不同社会力量、满足不同群体的利益需求、缓和社会矛盾并消除不安定因素，又是对农村党支部领导能力的一大考验。

二、党组织回应农民诉求中的制度创新：“两票制”的产生与实践

（一）“两票制”产生：农民在既定环境中的制度诉求

马克思主义认为，“人民自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己所选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”[4]人民公社解体后，家庭联产承包责任制的实行以及由此造成的农民脱离组织的风险，对农村社会的稳定与发展造成威胁，国家急需一种新的方式组织农民。由此，中央在总结村民自治组织经验的基础上，通过深入调查研究以试点的形式将村民自治经验向全国推行，并最终出台了《村组法（试行）》，以法律的形式赋予村民自治权。

“两票制”是D村村民在试行村民自治制度的实践中，基于村庄治理的需要而萌发的制度创新需求，从而在基层党组织的领导下创造的农村党支部书记选人新机制，这一机制创新诉求的产生主要缘于D村改革开放后出现的财务管理混乱、干群关系紧张等问题，一些村民对长期担任村党支部书记的王殊有不满情绪，试图利用村民自治的平台把村党支部书记换掉。一些对王殊不满的村民组织起来，先后到县乡两级党委机关集体反映问题，并于1991年初的县三干会期间，罗列了村党支部书记王殊的多个问题，表达了参与村党支部换届选举的强烈诉求。

（二）“两票制”试点：党组织回应农民制度诉求的路径选择

县委主要领导对D村群众提出的“村民参与党支部书记选举”的要求高度重视并积极回应。但按《中国共产党农村基层组织工作条例》第五条规定，村党支部、总支部和党的基层委员会由党员大会选举产生，上访群众的要求显然不符合规定。而且，当时的D村党组织基本处于软弱瘫痪状态，全村只有13名党员，60岁以上的党员占了5名，其余8名党员分成不同派系竞选党支部书记职位。因此在这种情况下，如果不让村民参与村党支部换届选举，完全采取党员大会的选举方式很难说服群众。

为了在《中国共产党农村基层组织工作条例》的制度框架内尽可能地满足群众意愿，县委针对D村的实际情况反复讨论，构思出一种当时称为“两票制”的农村党支部选人新机制：第一票是全体村民对村党员投信任票，由乡镇党委结合党员得票情况确定村党支部候选人；第二票是村全体党员采取党员大会的方式投选举票，由乡镇党委组织全体党员大会，通过党员投票选举村党支部。这一办法得到了村民普遍认可，并在乡镇党委的组织下对D村党支部进行了换届选举。据D村村民回忆，选举过程非常顺利，原党支部书记王殊连任。当村民信任票的结果出来后，其他竞选人发觉自己群众基础较差，主动放弃竞选，而王殊作为村党支部书记在村民心中的威信通过“两票制”得以重塑。

（三）“两票制”实践：党领导下的制度试行及经验推广

“两票制”是先由全体村民投信任票确定村党支部候选人，再由党员投选举票产生村党支部书记及其他成员的选人机制。这个因回应村民诉求而启动的农村党支部选人机制创新，成功化解了D村长期积压的干群矛盾，解决了当时的农村治理难题，乡镇党委很快从中找到了乡村治理的新思路，并迅速把D村经验向全镇推广。

D村所在的镇，下辖13个行政村，由于处于村民自治初期，各种问题普遍存在，农民舆情诉求一度高涨。镇党委在D村矛盾成功化解的基础上，经过反复讨论研究，决定在全镇推广“两票制”农村党支部选人新机制，出台了该镇《关于采用“两票制”建设农村党支部班子的实施方案》，并按照方案对全镇各村党支部进行换届。“两票制”的推广适用在一定程度上解决了该镇乡村治理中出现的难题。同时，“两票制”选人机制在当地其它乡镇也引起强烈反响，存在类似问题的村庄大都借鉴D村经验解决本村问题，“两票制”在全县得到更大范围的推广。

D村所在的县属于国家级贫困县，该县下辖21个乡镇，共有340个行政村、309个农村党支部、3450个农民党员，全县农村党员人数少、年龄大、素质低的情况较为普遍，其中有161个党支部的党员人数不足10名，占所有党支部比例的52%以上；60岁以上的党员1464个，占所有党员比例的42%以上；文盲党员1101个，占所有党员比例的29%以上，党组织的战斗堡垒作用很难得到发挥。为了加强农村基层党组织建设，县委决定在全县范围内全面推广“两票制”，并于1992年3月颁布了《关于推行“两票制”建设农村党支部的选举办法》，对全县农村党支部进行换届。

以上分析可以看出，“两票制”农村党支部选人机制既是村民在与村干部合法博弈的产物，也是农民民主意识增强和民主能力提升的结果，更是县乡两级党委在面对村民自治背景下农村新情况、新问题、新诉求时，解放思想、大胆改革创新的结果。[5]“两票制”农村党支部选人机制是农村党支部为了适应村民自治的需要，采取党内民主与党外民主相结合的方式，使农村党支部有更加坚实的群众基础，进一步夯实了党在农村的执政基础，加强了农村党支部对村民自治的领导，保证了村民自治的顺利进展。同时，也更加直接具体地体现出中国共产党“以人民为中心”的价值导向。

三、党组织领导农民实践的制度拓展：“两票制”的完善与发展

（一）“两推一选”：完善党内选举程序

“两票制”农村党支部选人机制创新，是以村民投信任票的形式确定农村党支部候选人，再以党员大会的形式由党员投票选举党支部。“两票制”的选举程序将农村党支部建立在群众认可的基础上，保障了农村党支部与村委会权力来源的一致性，取得了化解农村矛盾、改善党群关系的良好效果，因而在县委、地委及省委的大力支持下得到更大范围的推广。到1997年，“两票制”农村党支部选人机制不仅在山西全省得到推广，还逐步从山西推广到内蒙古、河南、河北、安徽、四川、广东等地。

同时，“两票制”农村党支部选人机制的程序缺陷逐渐突显。按照党内民主的规范程序，农村党支部选举应该包括候选人提名和正式选举两个步骤，而“两票制”农村党支部选人机制明显缺少党员提名候选人这一环节，存在党内民主程序不完善的缺陷。鉴于此种情况，有的地方在借鉴“两票制”经验的实践中又创造出“两推一选”的农村党支部选人新机制，并很快得到中央的重视，要求各地大力推进农村党支部班子成员任用制度改革，实行“两推一选”。[6]

“两推一选”的操作步骤：先由本村选民以投信任票的方式按照本村党支部成员职数的两倍推荐党支部初步候选人，选民半数以上参与投票，选举有效，得全体选民三分之一以上选票者，当选初步候选人有效；再由本村全体党员从初步候选人中按20%差额提名正式候选人；最后由全体党员投票选举产生党支部成员。这种做法既满足了普通村民参与党支部选举的要求，使农村党支部的权力合法性建立在村民认同的基础上，又完善了农村党支部的选举程序和“两票制”的制度体系。

（二）“一肩挑”：强化农村党组织领导

“两推一选”农村党支部选举机制创新，夯实了农村党支部的群众基础，实现了村“两委”权力合法性来源的内在统一。但在村民自治实践中，党支部与村委会群众基础差异的问题并未根本解决。尤其在人口较少、党员队伍不强的村庄，党支部对村委会的领导地位难以保证，从而严重影响党对村民自治的领导和村民自治制度的落实。

为了从根本上加强党对村民自治的领导，基层干部又创造出“一肩挑”机制。“一肩挑”是村党支部书记和村委会主任由一人兼任、“两委”其他成员交叉任职的两套班子一套人马的机制，在有效化解“两委”矛盾、减少村干部职数、减轻村民负担、提高工作效率等方面取得明显成效。这一做法很快得到中央重视和认可，中央两办颁布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，鼓励农村建立“一肩挑”机制。

“一肩挑”机制具有科学性和合理性。从理论上说，党员选出的优秀分子与群众信赖的优秀分子是一致的。党员是群众中的优秀分子，党支部成员又是党员中的优秀分子，是优中之优，让村民选举产生的村委会成员再经过村党员大会选举兼任村党支部职务是合乎情理的，也是科学的。从实践上看，农村党支部领导班子与村委会领导班子之所以会出现差别，从根本上讲是农村基层党建滞后造成的问题。因此，只有加强对农村党组织的建设力度和党员干部的培养，才能够从制度层面和实践层面实现“一肩挑”。

“一肩挑”机制实现了国家治理目标与村民自治目标的有机统一。农村党支部作为农村基层党组织，既要承担国家治理的责任，通过战斗堡垒作用和党员模范作用的发挥，确保党的路线方针政策的贯彻执行。又要承担农村治理的责任，通过民主选举、民主管理、民主决策、民主监督机制的有效运转，确保村民利益不受损失。当国家整体利益与村民局部利益、村民长远利益与眼前利益不一致时，“一肩挑”机制就会权衡利弊，采取切实可行的办法化解冲突，有效降低村庄内耗。

（三）农村干部及党员队伍建设：“两票制”影响范围的拓展

“两票制”“两推一选”“一肩挑”等党支部选人机制创新，都缘于农村基层党建的滞后，难以适应村民自治的需要。为了加强农村党支部班子和党员队伍建设，提高农村基层党组织的战斗力和凝聚力，在D村“两票制”农村党支部选人机制成功后，县委及时将该经验从党支部选举延伸到农村干部队伍建设和党员队伍建设中。

1992年5月，县委组织部印发《关于推行“两票”制建设农村党支部的三项制度》，将“两票制”运用到党员评议、党支部考核评价、后备干部培养和新党员发展等方面，要求各村村民每年年底对党员进行优秀、合格、不合格三个层次的民主评议，对优秀党员表彰奖励，对不合格党员加强教育；对党支部班子进行优秀、称职、不称职三个档次的任职评价，对优秀村干部表彰奖励，对群众不信任的村干部及时调整；农村后备干部的选拔培养要充分发扬民主，先由群众民主推荐，推荐票在半数以上才能作为后备干部培养；发展新党员要严把入口关，对于申请入党的积极分子，先由群众民主推荐，再由党员推荐，群众推荐票不得低于全体选民的半数，党员推荐票不得低于全体党员的4/5，才能成为入党积极分子。

同时，县委还把村委会换届选举与农村党员队伍建设有机结合起来，要求农村党支部把村委会选举中产生的非党员干部，作为群众信任的优秀分子吸收进党组织，这种做法将农村党员队伍的发展壮大建立在群众认同的基础上，目的是通过村委会选举把群众认可的精英吸收到党组织中，进而改变农村党员队伍老化、素质低下的现状，提高农村党组织的领导能力，重塑党的形象，确保党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行。

四、党组织支持农民探索的制度发展：村民自治范围的扩展

农村在发展中国家的现代化政治中承担着极为重要的角色，“在现代化政治中，农村扮演着关键性的‘钟摆’角色……农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。[7]由此，邓小平特别强调：“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。……没有农村这一稳定的基础是不行的。”[8]在中国农村村民自治的实践中，制度的落实对制度土壤提出较高要求，而土壤的不同状况造就了千变万化的制度运行状况，稍有不慎就会严重影响农村社会的稳定与发展。由此，为了农村社会的稳定，地方领导不仅要在制度上大胆创新，而且还要在制度创新的基础上推动制度发展。

D村尽管通过“两票制”成功回应了村民参与党支部选举的诉求，但村党支部书记王殊的连任又引发了部分村民的不满。所以，在村党支部换届选举之后，一些村民以举报村党支部书记王殊贪污腐败为由，要求政府派人清查村财务。县委面对D村群众的要求，成立了5人清财小组进驻D村，调查村党支部书记贪污腐败问题。清财工作调查了半个月的时间，并没有查出党支部书记王殊的贪污问题，但王殊由于一些村民的不断告状觉得自己不适合继续担任村党支部书记的职务，在财务清查后辞去了村党支部书记和村委会主任职务。

王殊辞去村党支部书记和村委会主任后，D村的“两委”换届选举因受家族势力的影响，选出了具有一定的血缘或姻缘关系的村“两委”班子，村庄公权力落入家族势力控制之下。据村民反映，主要村干部利用职权将村集体公共资源据为己有，存在集体收支不公开、征地补偿的使用和分配不透明等问题，激起村民的普遍不满。村民认为新选出的村党支部书记家族势力较大，依靠村庄内部的力量难以监控，便向乡镇领导提出“在村党支部换届选举中允许选非本村人为党支部书记”的要求，希望通过这一办法选举当地一个企业家在本村担任党支部书记。该企业家是D村邻村的党支部书记，也是当地有名的企业家，属于当地的经济能人和政治强人。

镇党委根据D村村民的反映和要求，首先对D村财务进行了清查，并对有贪污行为的村党支部书记给予党内警告和撤销职务的处分并考虑到加强村党支部领导力等需要，同意村民“选非本村人为党支部书记”的要求，并在党支部换届选举中实现了村民的愿望，村民支持的企业家顺利当选。该企业家当选D村党支部书记以后，积极争取项目、筹集资金，解决村小学修缮、庙宇修缮、修路、自来水入户打水井、建水坝等涉及村民生产生活的重大问题，不仅使村民的经济收入迅速增加，还使村庄基础设施和村庄面貌发生了巨大改变，赢得了多数村民的信任。在D村村委会换届选举中村民再次创新《村组法》规定，把选票投给了在本村没有选民资格的党支部书记，成功实现了党支部与村委会“一肩挑”。合理探索自治单元之间的衔接与互动有利于村民自治更好地实现[9]，村民自治制度在D村得到了更大范围的发展，党支部选举突破村庄范围的实践也为解决农村党组织人才匮乏、领导力不足等问题提供了有益参考。

五、党建引领下的制度创新实践促进农民全面发展

在村民自治的发展历程中，中国农民为了维护自身权益，不断根据制度认知提出新的制度诉求，并在党的领导下突破政策和体制障碍推进制度创新与发展，使村民自治的内容更加丰富、结构更加完善、效用更加明显。从D村村民自治的实践历程中，可以看出基层党组织引领村民自治实践，促进农民发展取得巨大成就。

（一）制度创新保障了农民的自治权利，巩固了农村党支部的领导地位。

农村党支部是党对农村各项工作和各种组织的领导核心，但由于部分农村基层党建缺位等原因，导致党对村民自治的领导面临诸多挑战，特别是改革开放以来农村出现的村匪村霸横行乡里、黑恶势力把持村政、邪教组织非法活动等现象，严重损害党的形象，也由此使农村党支部领导村民自治的合法性受到冲击。农村党支部通过“两票制”等系列机制创新，通过党内民主与党外民主的有机结合，让村民群众参与农村党支部换届、发展新党员、评议党员评价党支部等基层党建工作，从根本上转变党的领导方式，解决了村民自治中的“两委”矛盾破解了村强党弱或党强村弱的“二元悖论”，发挥了农村基层党组织的战斗堡垒作用和农村党员的先锋模范作用，进而巩固了党的执政基础，实现了党对村民自治的领导。

D村村民自治的历程反复证明：村民自治与农村党建相辅相成，相互推进。无论村强党弱还是党强村弱，都无法推进村民自治的顺利进展，只有在农村党支部的坚强领导下，村民自治的目标才能实现。相反，村民自治就会偏离方向，异化为村干部自治或呈现行政化倾向，村民依法自治的权利也就无法保障。而要实现农村党支部对村民自治的领导，离不开地方党委的坚强领导和基层政府的正确指导，否则村民参与就可能偏离自治轨道，进而削弱党的领导，损害党的形象。同时也可以看出：农民群众的利益诉求是推动制度创新的有机动力，而制度创新的价值导向是为了维护人民利益和追求社会公平正义，党组织对农村诉求的积极回应是制度创新得以实现的组织保障。

（二）制度创新锻炼了中国农民的创造能力，激发了农村党组织的创新活力。

传统中国农民的政治行为表现为“逆来顺受和官逼民反”[10]两个极端，当代中国农民的政治行为超越了农民政治行为的经典模式，既不是对国家意志和行为的简单顺从和盲目依从，也不是对国家基本制度和政治统治的激烈对抗和根本对立，而是在发现这一体制安排并不能满足其要求时，从维护自己利益和改善村庄治理的要求出发，突破既定的政策和体制性障碍，作出积极回应而创造出新的体制和行为模式，最后促使政策和体制改变，由此表现出伟大的作为和历史的首创精神。[11]

D村村民在落实村民自治制度时，面对农村党支部在村庄发展中的重要地位和农村党组织软弱涣散的现实状况，创造性地提出了参与村党支部选举的诉求，形成了“两票制”选举党支部、评议党员、发展新党员和考核党支部等农村基层党建新机制。面对家族势力、派系竞争以及村民私心重、合作意识差等问题，村民再次创造性地作出了跨村选人的行为选择，才有了村级选举中选民资格和竞选资格的不断创新。D村的村民自治历程充分说明，农民通过合法途径维护自身利益的政治行为，是推动制度变迁的内在动力。正如毛泽东所说：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。[12]

（三）制度发展拓宽了中国农民的自治边界，推进了农村农民的全面发展。

从D村案例来看，中国农村村民自治自产生以来近40年的历程呈现出自治范围逐步扩大的特征。一是村民自治的内容不断丰富，逐步从一开始的注重民主选举到关注民主决策、民主管理、民主监督等实质内容。二是村民参与的范围越来越广、程度越来越深、质量越来越高，村民逐步从参与选举发展到参与村级公共事务和集体财产的民主管理，再发展到参与村级重大事务的民主决策和对村干部行为的民主监督。不仅参与村民自治的事务，还主动要求参与农村基层党组织建设。三是村民自治的范围不断扩大，一方面把村民自治中的自治事务与农村基层党组织建设结合起来，在农村基层党建中把党内民主与党外民主有机结合起来。另一方面把农村干部的选择范围从村庄内部延伸到村庄外部，为农村发展提供了人才储备。第一书记、驻村干部、企业家、离退休干部逐渐成为村干部人选，进而使村治精英的选择范围更加广阔，使村民自治单元更加灵活、更加切合农村实际。村庄既可以是《村组法》规定的行政村，也可以是有利于自治有效运转的自然村，还可以是为了整合资源而结成的联合村。

村民自治范围扩大有利于实现马克思、恩格斯关于人的自由而全面发展的自治理想。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中明确指出，无产阶级掌握政权的未来社会“将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。[4]294实现这一理想需要人的自治能力的提高和自治机制的有效运转。一方面，村民自治范围的扩大，既有利于农民民主意识增强和民主能力提升，也有利于政治效能感提高，农民为了维护自身利益提出了超越制度安排的要求，并积极采取行动倒逼地方领导进行制度创新，一步步实现自己的利益目标。随着政治目标的逐步实现，他们对自身和制度更有自信。另一方面，民主的核心在于选择[13]，随着村民自治范围的逐步扩大，村民在选择村干部时就越能够体现个人意志，民主意识和能力也就越强，进而促使村民自治机制有效运转，由村民群众根据本村实际自觉选择合适的自治单元，依法办理村民自己的事情。

综上所述，在中国农村村民自治的实践中，党领导下的村民自治是促进农民全面发展的制度平台，党对农民既定制度认知下制度诉求的积极回应，有力地推动了基层党组织的制度创新发展。制度创新使党在村民自治中的领导地位得到进一步落实，也逐步使农村治理走向“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”[14]的现代化发展，并推动农民全面发展最终目标的实现。由此，重视农民诉求、保证农民利益是基层党组织激发农民创造力的必然选择和推进村民自治机制有效运转的重要基础，同时，坚持在党的领导下完善村民自治制度，又是新时代实施乡村振兴战略、推进乡村治理体系现代化的重要基础。

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