补位不越位：政府有形手弹好产业融合“三弦琴”——基于广东省新兴县三产融合中政府职能发挥的思考

作者：何扬飞  责任编辑：赵博睿  信息来源：  发布时间：2019-05-24  浏览次数： 6543次

2017年中央一号文件明确指出，要加大农村改革力度，理顺政府和市场关系，培育和增强农业农村发展新的动力。然而长期以来，政府在一二三产业融合建设中往往呈现出“包办式、条令化、强引进、拉郎配”等特点，过度行使政府职权，导致产业融合难以长效发展。对此，广东云浮市新兴县以农村一二三产业融合建设为契机，探索出一条政府“补位不缺位、到位不越位”产业融合新路径。所谓“补位不越位”，即政府通过促动农企合作、协调农企利益、引导农企共建等方式，弹奏以促进融合为准线、社会需求为界线、公共利益为底线作为原则的融合“三弦琴”，实现政府在三产融合建设中的“有所为”与“有所不为”，从而进一步推动农村一二三产业融合。

一、促融有方，用好“有形手”，政府“补位不缺位”

新兴县巧妙发挥政府“指挥棒”的作用，以激发农企参与，实现了政府在三产融合发展过程中“补位不缺位”。

（一）给农企“牵红线”，搞“合唱”不搞“独唱”

激活社企参与是实现“政府主导、企业主位、农民主体”的格局的前提。其一，定位政府“搭舞台”。为了让农企有“施展身手”的机会，新兴政府以“政府搭台、政府牵引”为理念，出台未来小镇、农牧小区等多个项目共建平台。如新兴县以农牧小镇为平台，引导温氏集团、南牧公司以及大量现代家庭农场等共同打造中国最先进的现代农牧集聚区、展示区。其二，激活企业“做领唱”。为解决农民资金缺乏等问题，新兴政府主动帮助温氏集团申请银行牌照，让其为农民发挥无息贷款、先行垫资等金融服务。其三，引导农民“来和声”。新兴政府通过政策引导、资金帮扶、用地倾斜等方式大力发展现代家庭农场，借此引导农民参与现代化农业建设。

（二）为农企“调利益”，做“协管”不当“主管”

针对农企“前期难合作、中期难协调、后期难继续”的困境，新兴政府主动帮助农企协调利益，做农企合作的“协管员”。第一，新建合作，找利益“平衡点”。政府引导企业创新农企合作机制，为农民建立起风险先担机制、利益共享机制，确保农民因合作获益，企业以合作促发展。温氏集团通过为农户注入资金、现代化生产方式与管理标准，与农户协议定价、丰收返利，有效保障了农民发展。第二，文化熏陶，增利益“共通处”。新兴县利用传统禅文化的优秀因子，营造“融合共生”的文化氛围，以潜移默化的方式让农企形成“共生、共享、共赢”的合作理念。例如，温氏集团、万事泰集团等公司的经营理念都包含“普惠”、“合作”、“互助”等禅文化，并通过公益活动、帮扶农民等方式回馈社会。第三，科技助力，加利益“连接线”。新兴通过引进物联网人才、增设资金补贴等方式，大力推动物联网技术的普及。目前，新兴22个现代家庭农场均已实现信息化管理，并通过物联网将农户与企业联接起来，企业可监督养殖，农户则可寻求帮助。

（三）引农企“自运转”，管“大事”不拘“小事”

政府并非万能，因而更需要引导发挥企业和农民的“自发力量”，从而提升融合质量。首先，政府出规划，企业自愿共建。为引导企业参与公共设施建设，新兴政府建立了“政府规划，企业建设”的合作模式。如惠能广场即由政府进行土地规划，温氏集团出资建设以此为居民提供文化活动中心。其次，政府做孵化，农户自主发展。新兴县通过公益性农民培训制度、创业扶持等政策，积极培育专业大户、家庭农场等新型农业经营主体。截至2016年底，新兴政府已培育家庭农场5100多个、种养大户1.1万个、农民专业合作社515个。最后，政府设标准，农企自觉实践。为解决检疫难题，政府制定了有关检疫标准，并下发到温氏等龙头企业，由企业承担部分养殖户的畜禽检疫事宜，并通过市场溯源机制倒逼企业提高检疫标准，从而将部分检疫服务转移到企业。

二、促融有则，管好“有形手”，政府“到位不越位”

政府治理现代化的核心是简政放权，这要求政府在正确履职，做好本职工作的同时，管好“有形手”，退出越位领域。

（一）以促进融合为准线，牵好“牛鼻子”

为打破传统一二三产业机械化融合的困境，新兴政府以有机融合为准线，构建了新的融合方式。第一，推崇农企“自由组合”。新兴通过“企业优先招聘农民、农民就近入职工作”的方式，让农民与企业“自由组合”。在象窝茶园，农民自愿将家中茶园承包给翔顺公司，同时翔顺公司讲茶园管理承包给农民，以此发挥企业市场优势和农民劳动力优势。第二，鼓励企业“多向发展”。新兴政府着力扶植企业向其他产业发展，通过企业来加快推进三产融合。以温氏集团为例，公司以畜禽养殖为主，拓展建立了农牧加工设备公司与农牧服务公司，成功将产业链延伸至二三产业。第三，促动产业“有机结合”。为更好地促进产业融合，新兴县以特色小镇建设为载体，打造“农业生产产品加工观光旅游”一条线发展的模式，“变产业独立发展”为“三产深度融合发展”。该县簕竹镇立足畜禽养殖基础，衍生了农牧设备制造、肥料制造、乡村旅游、会议展示等相关产业。

（二）以社会需求为界线，做好“服务员”

“提供什么服务、怎样提供服务”应以社会需求为准。一是设施“配起来”。为企业与农户提供发展所必需的基础设施，是政府的主要职能之一。截至2016年底，12个乡镇全部建立了产权交易中心等公共服务站点，为农民流转土地、发展集约化农业提供了交易场所。二是资金“聚起来”。围绕现代农业发展，新兴政府将创业补贴、农机补贴等资金向四类新型经营主体倾斜。以建立现代家庭农场为例，农户不仅可以向政府申请创业补贴、还可以申请相关农机补贴，大大减轻了农户的经济压力。三是人才“引进来”。为更好地引进人才与技术，新兴政府成立并引进了多个实验室及研究中心，为企业与农民技术创新、成果转化等服务。

（三）以公共利益为底线，当好“监管器”

市场发展离不开政府的宏观调控，产业融合也需要以公共利益作为底线。一方面，设溯源检测。通过建立市场溯源检测，能够有效利用市场倒逼企业提高生产质量，保障消费者的食品安全。当前，新兴已建立远程监控、二维码溯源等先进的溯源检测方式，一旦出现质量即可追溯源头，追责企业，进一步确保了现代特色农业产品质量安全。另一方面，划建设红线。尽管有三产融合建设需求，但发展不可以环境为代价。因而，新兴对基本污染物排放等都设置了建设红线。在范金树现代家庭农场，畜禽的排泄物都必须经过生物发酵并由相关部门检测，合格之后则可作为农田肥料进入市场销售，实现了畜禽排泄物零污染排放的目标。

三、促融有效，“有形手”奏出三产融合新乐章

（一）政府在产业融合中应该适当“有所不为”

2017年全国“两会”再次提出要简政放权，充分发挥市场的配置作用，这就要求政府在三产融合建设中“有所不为”。新兴政府在推动产业融合的过程中，改变了传统的包办式、强制性、拉郎配的做法，从越位点退出，将企业能做的，交给企业；农民能做的，交给农民，让企业和农民“大展身手”，提高了三产融合建设的“性价比”。由此可见，三产融合建设离不开政府一定程度的“有所不为”，从而更好地为企业与农民参与“腾位置”。

（二）三产融合建设也需要政府“有所作为”

推进三产融合发展，除了市场的作用，更离不开政府的正确引导与优质服务。由于市场不是万能的，因而需要政府“补位”，主动承接社会与市场不能做、不愿做的事情，在政策制定、市场监管、基础设施建设、社会保障等方面切实履职，更好地为企业与农民提供高效优质的公共服务，真正做到政府治理的“到位不缺位”，以此来进一步推动三产融合发展“大步向前”。

（三）社会需求是界定政府行为边界的重要途径

传统的包办式政府倾向于全能型服务，导致了“市场运作被干预、企业活力被削弱、社会参与被阻碍”的局面。新兴政府通过精准定位社会需求、尊重市场的自我调节能力与社会的自我建设功能，侧重为企业和农民提供其切实需求的服务内容，从而实现了全能型政府向服务型政府的进步。这种看似是政府服务范围缩小的做法，实则是政府界定职能范围的重大转变。

（四）产业持续融合的关键是激活社企活力

在建设农村一二三产业融合的过程中，政府面临着资金有限、市场信息不足等无法避免的问题，而市场与社会具有充足的资金和自我调节能力，因而有效建设农村一二三产业融合更需要企业与农民的大力支持。新兴县政府通过打好“三张牌”、“企业家庭农场”等方式充分调动了企业与农民的积极性，为科学长效建设三产融合提供了持续动力。