谨防农民上访“返潮”隐患 ——基于全国31个省263个村庄的调查与研究

作者：张慧慧 任　路等  责任编辑：网络部  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2019-05-04  浏览次数： 5069次

【报告要点】十九大报告明确提出：“要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，提高全民族法治素养和道德素质。”近年来，随着农村法治化进程的加快，农民的权利意识与法律意识逐渐增强，法律成为农民维权的首选途径，农民上访的趋势也有所缓解。然而，由于针对农民上访问题的处理效率整体较低，农民利益表达不畅、基本权益受侵、信访回应不力有可能带来再一次的信访潮。为此，为进一步缓解农村上访趋势，调研组建议：加强归口管理，提高上访处理效率；重视源头治理，降低上访发生概率；健全信访机制，确保上访有序进行。

十九大报告明确提出：“要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，提高全民族法治素养和道德素质。”当前，随着社会转型的不断加剧、利益矛盾的日益激化，农民维权与上访成为影响社会稳定的一大重要因素，农民权益的保护直接关系到我国的法治化建设进程。为了掌握当前农民上访的基本态势，2017年7-9月，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目，围绕“农民权利意识和维权行为”对全国31个省的263个村庄3844位农户进行了问卷调查和深度访谈，并综合利用2008-2016年连续性数据进行比较研究。调查发现，农民的权利意识与法律意识逐渐增强，法律成为农民维权的首选途径，农民上访的趋势有所缓解。然而，由于针对农民上访问题的处理效率整体较低，农民利益表达不畅、基本权益受侵、信访回应不力有可能带来再一次的信访潮。为此，为进一步缓解农村上访趋势，调研组建议：加强归口管理，提高上访处理效率；重视源头治理，降低上访发生概率；健全信访机制，确保上访有序进行。

一、整体向好：农民上访率整体走低

随着农民法律意识和权利意识的觉醒，农民的维权行为逐渐呈现出多样化的发展趋势。调查数据显示，60.02%的农户在权益受侵时会选择依法维权，仅有9.73%农户不会采取法律途径维权。从不同身份的农户来看，农村干部与党员身份的农户依法维权的意愿又明显强于普通农户，其占比依次为71.15%、68.74%，分别高于普通农户13.92、11.35个百分点。可见，依法维权已经成为农民利益诉求表达的主要途径。

而上访作为农民非制度化维权的重要途径，从2008至2010年，有村民上访情况发生的样本村庄比重分别是33.80%、33.0%、22.80%，3年中下降了11个百分点；2011及2013年上访率有所回升，占比分别为26.50%、28.90%；2014至2016年，有上访发生的上访比重依次为21.0%、22.22、21.30%，均稳定在两成左右；整体看来，2008至2016年9年中发生上访事件的村庄数量呈波动下降趋势。可见，当下农民上访问题得到了有效缓解，上访发生的频率有所下降。

二、回应不力：上访处理率有待提升

从上访事件的处理结果来看，从2010到2013年，受访村庄村干部表示上访事件得到处理的比重分别为72.34%、61.82%、57.45%、33.33%，呈急剧下降的趋势；2014至2016年有回升趋势，占比分别为58.18%、68.33%、77.59%，但不容忽视的是其处理率依然不足八成。与此相对应，2010至2013年4年中，表示上访事件没有得到处理的村庄占比逐年升高，依次为21.28%、27.27%、27.66%、54.17%，其中2013年未处理的占比超过五成；2014至2016年，上访事件未处理的占比有所下降，分别为21.82%、10.00%、10.34%，但各年份未处理的比重依然均高于一成。从个体农民来看，2016年，43.48%的农民上访问题未得到解决，相比2014年上涨了20.06个百分点，同年另有近两成上访农户问题仅得到部分解决。总体而看，农民上访的回应与解决情况不太乐观且有逐渐加重之势。

三、未来风险：农民上访存在“返潮”隐患

考察上访问题未得到有效解决的农民继续上访的意愿，调查数据显示，2016年，22.73%的农户表示一定会继续上访，直到问题完全解决，13.64%的农户表示会继续上访，两者占比达到近四成；另有15.91%的农户表示视情况而定，持不确定态度；表示不会继续上访的农户占比为43.18%，不足一半。从不同区域来看，东部地区农户表示一定会继续上访的占比最高，为50%，分别比中、西部高出28.95、30.95个百分点。

进一步分析其原因，农民利益表达不畅、基本权益受侵、信访回应不力是触发农民再次上访的主要诱因。在工业化、城市化的背景下，随着法制社会建设的不断推进，农民的法律和权利意识日益增强，也寄希望通过“上访”来表达自己的利益诉求。然而，由于当前信访处理工作规范性不强、工作机制不科学、工作考评标准不合理等问题，使得上访处置效率受到极大影响，从而造成农民上访预期与上访效果的脱节，引发再次上访的隐患。由此可见，农民上访处理效果直接制约了信访趋势的有效缓解，上访问题处理不到位有可能引发下一步信访“返潮”。

四、防患未然：多措并举稳定农村上访态势

为提升信访回应效度，进一步稳定农村上访态势，调研组建议从加强归口管理、重视源头治理、完善信访机制等多个维度综合施策，从而构建稳定农村上访态势的长效网络。

（一）加强归口管理，提高上访处理效率

上访处理效率偏低、回应不力是造成上访者继续上访的一个重要原因，而相关涉访处理工作人员的工作效率与态度与此息息相关。为了切实维护社会稳定，应按照中央政法委“人要领回去，事要解决好”的要求，本着党组统一领导、一把手负责、谁主管谁负责、谁承办谁负责和分级负责、归口办理、属地控制的原则，是哪个部门的事由哪个部门解决，是哪一级的事由哪一级解决，将任务责任落实到具体单位，明确到具体承办人，并要求限期解决。要结合法院审判工作实际，成立涉诉信访领导小组，制定明细的工作例会制度、领导包案责任制度、特殊案件的协调制度等各项制度，并制定相应的奖惩措施，将信访处理效率作为相关工作人员考评的重要依据，建立起“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管”的信访工作格局，确保信访工作的顺利进行。

（二）重视源头治理，降低上访发生概率

在社会转型的大背景下，各种社会问题都具有交错性和复杂性的双重特征。每一个具体社会现象的发生，都是与其他的社会制度和现象相互联系、相互作用的。单纯依靠涉访部门解决所有的上访纠纷和矛盾，既浪费了上访者和国家的大量财力和物力，也不利于问题的有效解决。因此，可探索在基层和社区建立健全民事调解组织，充分调动我国多层次的社会矛盾纠纷解决机制的职能作用，特别是人民调解、民间仲裁等作用，选拔一些地方上懂法律、有威信、公平、正直的人担任调解员，充分发挥群众自治组织的功能，将矛盾解决在基层、解决在社区，减少上访发生的概率。同时，也要注重教育广大人民群众树立正确的法律观、上访观，法律并不是万能的、上访也不是解决问题的唯一途径，引导群众采用调解、上访、仲裁、诉讼等多种方式相结合的问题化解方式，拓宽群众利益诉求表达途径，从源头上减少上访发生的可能性。

（三）健全信访机制，确保上访有序进行

一是进一步规范上访和接访活动，将上访纳入法律规范的范围，出台相关法律法规，直接明确信访的地位、程序、原则、救济程序等等。通过借助网络信访、微信信访等技术革新推动信访端口前移，营造一种“微信访”表达环境和“零距离”的及时回应，形成农民的利益诉求有效表达、及时回应、快速处理的微机制等。二是多方联动，建立上访的多元化解机制。一方面变农民上访为干部“下访”，利用赶集、庙会和节假日等时机深入街道乡镇巡回接访，以解决实际问题为着力点，及时化解矛盾，消除不稳定因素；另一方面建立反馈回访制，对已经处结的案件要定期回访，防止矛盾反复、上访反弹；对正在处理的案件要及时反馈，告知案件进展情况，防止矛盾激化，导致越级上访的发生。除此之外，应当允许涉法上访人委托授权1-2名律师作为信访代理人，为其提供法律服务或援助。