单元同步：为资源之“体”裁好治理“衣”——基于辽宁新民市蒲河新村的调查与思考

作者：张航  责任编辑：中农网  信息来源：  发布时间：2019-03-04  浏览次数： 7749次

2016年12月，中共中央、国务院在《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出：“探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系”。资源性资产作为农村集体资产的重要组成部分，在实践中面临着“资源难开发，开发无实效，治理不配套”的困局。为此，新民市探索出“单元同步”的农村集体资源开发新模式。具体而言，通过明确所有单元找到基点、下沉自治单元定好支点、配套服务体系对准焦点，使得资源的所有、治理与开发单元相同步，集体资源得以开发有序、农民收益能够落到实处，也为农村集体资源有效治理起到了窗口作用。

一、以精准所有单元“开山”，深耕资源“责任田”

新民市蒲河新村通过下沉资源所有单元，配套治理单元，开创集体资源管理新局面。

（一）明晰资源所有单元，为单元同步把握基点

针对当前农村集体资源普遍出现的“一分就散”或“一合就虚”两种困局，蒲河新村通过资源管辖权下沉、确权到户、股份合作加以纾解。首先，清资源到屯。2006年新民市前当堡镇将赵家套、马家套、马房村三个自然村屯进行合村并组，合为蒲河新村这一行政村，之前三个村屯各有资源，赵家套毗邻仙子湖，马家套背靠珍珠湖。蒲河新村以方便管理为导向，兼顾历史、地理等因素，因地制宜以“屯”这一自然形成的集居单元作为资源的所有和承包单元，并不以行政村一级分配资源，如仙子湖归就近的赵家套自然屯而非蒲河新村进行开发，这也为发挥农村集体资源应有作用夯实了基础。其次，划边界到户。传统的资源集体所有极易造成“人人有份，人人不问”的虚置局面，蒲河新村马家套将屯集体所有的珍珠湖湖面资源以及野生莲藕、鸡头米等天然水产品按人分配、确权到户,集体资源得以产权明确、边界清晰；确权后的赵家套每户房前屋后基本都是小鱼池，全屯共计30多个养鱼池，单元的划分落实了村民对集体资源的占有、使用和收益分配的权利。再次，厘权责到社。蒲河新村的集体资源并非“一分了之”，而是在产权明晰的基础上发展多种形式的股份合作制。马家套有65户将本户所有的水面份额拿出来，成立本村的合作社进行连片经营；赵家套依托仙子湖，培育了养鱼、旅游、种植三个合作社，共有39户参与。村民对所有权进行让渡，以合作社为经营单元统一对接市场，最大限度地发挥了资源的集约效应。

（二）下沉村民自治单元，为单元同步定好支点

蒲河新村协调好村屯关系，对自治单元进行配套下沉，以治理有效支撑资源开发。一是范围下沉。集体资源的所有权在确权之后，蒲河新村寻求对资源的管理范围进行突破，一改以往村一级资源管理“空转”、范围过大的局面，将自治单元进行下沉，设在贴近资源所有的屯一级，如珍珠湖由马家套进行直接管理，而非以蒲河新村进行管理，这样就减少了管理的幅度和层级，以适宜的范围便于资源发挥应有的作用。二是组织下沉。以往蒲河新村两委班子统筹管理集体资源，组织管理幅度过大，“牛栏关猫”使得资源开发难以精准发力。为了管好用好集体资源，蒲河新村特地在屯一级恢复村委会，负责对资源开发进行协调。三是政策下沉。由于原有的三个自然村屯是合并后形成的行政村，在实际运营中出现大、小屯之间难以分配政策资金的问题。蒲河新村以项目为导向，以屯级集体为单元，由各屯争取“一事一议”财政奖补专项资金和各部门涉农资金，配套到屯级资源开发之中，不仅协调理顺了各屯的关系，还为屯级建设积蓄力量。

（三）同步资源治理单元，为单元同步对准焦点

唤醒沉睡资源离不开集体的力量，蒲河新村同步监管和服务职能，经济组织同步经济与治理身份，助推资源开发驶上“高速公路”。第一，监管同步。蒲河新村在进行资源开发时，正是在单元下沉的基础上，为屯级村委会发挥作用奠定了基础，通过财务监督等形式肩负起监督合作社工作。马家套村支书马光瑞说到：“村干部负责监督好合作社，要让合作社不出岔子”。第二，服务同步。除了发挥监管职能之外，村委会还同步服务职能到合作社内。在赵家套自然屯，为了打好“荷花鱼乡”牌，村委会牵头组织党员群众一起清洁卫生、栽树栽花，以服务职能美化环境为资源开发助力。第三，身份同步。三个自然屯的经济组织都选出了经济能人负责管理日常事务，这些“会张罗”的能人除了有经济身份负责经济项目之外，还有治理身份，对于不服从管理的个人，组织有权将其排除在组织之外。通过经济与治理身份的同步，有效地约束了经济组织成员的行为。

二、以契合治理单元“拓路”，驶上开发“快车道”

农村集体资产资源的开发以确权为前提，有效治理是实现收益的必要途径。蒲河新村正是扣紧利益相关点、牵好权能配套线、画好治理相适圆，使得资源管理得以迈上新台阶。

（一）利益相关，资源开发有力

通过找准适宜开发的基本单元，蒲河新村调动了群众的参与、减少了经营的纠纷、聚合了屯域的发展，变“户籍关联”为“利益关联”，从而加大了资源开发的力度。首先，调动群众参与，凝聚向心力。不同于以往“官办民看”的局面，蒲河新村通过资源所有单元将村民紧紧地联结在一起，使得村民得以“劲儿往一处使”，这一相关的利益激发群众参与集体资源开发的自觉性，根治了以往开发有心无力的痼疾。其次，规范经营秩序，减少摩擦力。在理顺开发单元基础上，蒲河新村各个自然屯围绕各自辖区的资源进行管理，一改往日协调不畅、恶性竞争的局面。如马家套在合作社统一安排下，制定了行业标准，户与户间抢客、竞价等不良情况得以化解，经营得以走向制度化轨道。再次，聚合屯域发展，注入推动力。依托自然资源的开发，蒲河新村实现了治理单元的下沉，各个自然屯也围绕相对适宜的开发单元，探索新型农村集体经济的发展，如赵家套就在仙子湖上做文章，以“荷花鱼乡”为主线，打造北方水乡特色小镇。

（二）权能相赋，资源开发有效

蒲河新村以多项权能的保障配套经济组织的运作，使得资源开发更有效率。第一，以稳定承包权为前提，服下“定心丸”。通过对资源型资产的清产核资，农户资源的用益物权得以保障，防止可能出现的外部资本侵占控制，也为下一步探索资源开发职能奠定了基础。第二，以放活经营权为手段，拓宽“致富路”。探索农村集体组织以出租、合作等多种方式盘活利用已有资源，为经营提供保护和规范，将资源变为资产、资金变股金，农民致富途径更为宽广。第三，以增加收益权为靶向，鼓起“钱袋子”。通过按股合作的形式，增加了资源的使用效率，有效地提高了农民的财产性收入，鼓起了农民的钱袋子。

（三）治理相适，资源开发有序

蒲河新村配套资源的所有、开发与治理单元，破除经营无序的障碍。一方面，所有与开发单元相配套。蒲河新村在对集体资产资源进行管理开发时，并未进行简单的一刀切，而是根据实际需求和现实情况，以最贴近资源所有的自然屯一级作为开发单元，使拥有相同产权的农户更容易协同，更愿意参与资源开发。另一方面，开发与治理单元相适应。经济组织在运行过程中，考虑实际需求进行了治理的同步，恢复屯一级村委会便于两委班子履行职能，在财务、安全等方面进行监管，以服务为资源开发“保驾护航”。

三、以同步开发单元“领航”，擎画开发“同心圆”

蒲河新村以明晰产权为基础破题，以利益撬动为抓手承题，以治理配套为保障答题，通过所有、开发与治理三个单元的“足履相适、体衣相称”，做好资源开发这张“试卷”。

（一）产权明晰是进行资源开发的首要前提

让农村集体资源既“看得见”又“摸得着”还能“有收益”，关乎农业、农村经济发展和农民收入。而资源开发的首要前提就是对产权进行界定，蒲河新村将最适宜开发的屯一级作为资源的所有和承包单元，进而为处置权、经营权、收益权等一系列权益夯实基础，最大限度发挥了资源的集约效应。

（二）单元同步在于激发资源开发的内生动力

农村集体资源的盘活关键在于寻找内生动力，即激发群众广泛参与和首创精神。蒲河新村通过单元同步将资源的所有权和开发权进行下沉，以相同的产权和相近的地域找准了群众最切身的利益单元，使资源能够开发、群众能够参与、群众愿意参与，形成经济共同体的源动力，以保障资源的保值增效。

（三）资源合理开发要以完善的治理体系为依托

集体经济组织有着家庭经营难以比拟的优势，同时有效的运行也离不开制度“口袋”的“扎牢”。蒲河新村在进行资源开发时，在纵向上把村屯和农村集体组织联动起来，在横向上把管理权真正交给农民，横纵关系理顺，形成治理的体系，解决组织不健全、监督流于形式的问题，牢牢管住集体资源性资产，确保成员权益不受损害。

（四）单元同步是村民自治有效实现形式的有益探索

从2014年起连续4年的中央一号文件都明确提出：“开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作。”中央对以村民小组为基本单元的村民自治已经有了高度的认可，但这一改革在地方实践过程中不免产生质疑的声音：村民自治基本单元为什么要下沉、下沉后对集体经济发展有何益处？为此，新民市探索出“单元同步”的农村集体资源开发新模式，通过明确所有单元，下沉自治单元，配套服务体系，突破资源开发“中梗阻”，让群众获得感落到实处，打造村民自治单元下沉牵引集体经济发展的“新民样本”。