连片山区乡村的发展式治理——精准扶贫溢出效应及对村治体系的重构

作者：王丽惠  责任编辑：中农网  信息来源：《学术交流》2018年第12期，第69-78页。  发布时间：2019-03-04  浏览次数： 2627次

【摘　要】在中国，经济发展与政治发展（国家治理）是一体两面的关系。精准扶贫弥合了连片特困山区农村与我国农村整体经济发展的罅隙，还衍生了重构山区村治体系的溢出效应，改变长期以来山区乡村与国家、市场的关系，通过资源下乡和工作队派驻为村治重构提供机制和动力。村治体系重构包括组织构造和制度建设的理性化，也包括乡村治权由威权、公法的运行蜕变为弥散性权力、私法的运行。村治体系重构依托国家对乡村的组织建设而塑造公共治理，通过国家法规政策对乡村经济秩序的规定而实现乡村社会资源和利益的分配正义，从而深化国家法治建设，加强乡村基层治权，奠定乡村振兴的治理基础。

【关键词】农村发展；乡村治理；三治结合；脱贫攻坚；精准扶贫；连片特困地区

一、善治的发展意蕴及目标

什么是好的治理？这一直是社会科学研究领域关注的核心问题之一。学界一般从制度建设良好、国家与社会权力分配合理两方面来理解“好的治理”。世界银行评定出涵括话语权和负责制、政治稳定和不存在暴力、政府效率、规管质量、法治、腐败控制六个方面的“全球治理指标”（WGI）[1]，并根据该指标谱系对世界各国家和地区进行了排名，中国的名次并不靠前。也有学者主张，世行的治理指标并不能衡量以中国为代表的发展中国家的治理状况。库尔茨和施兰克认为，一些发展中国家虽未达到世行认定的“良好治理”标准，却在增长和结构转型方面表现良好。[2]弗朗西斯•福山也指出，无论是20世纪六七十年代的韩国还是1978年以后的中国，都相对缺乏强大的法治和完整的产权，但两国却在维持政治秩序稳定、推行有利于发展的政策方面强而有力。[3]孙达拉姆等认为，发展中国家需要重新识别加速经济发展且在可持续基础上提高治理能力的关键指标，其“良好治理”须与本国经济政治发展紧密联系，而不能唯理性制度安排马首是瞻。[4]9他们根据经验认为，对于中国等发展中国而言，“良好的治理即是发展”[4]10-17。迈克尔•曼将权力区分为权威性权力和弥散性权力[5]10，后者以更加本能的、无意识的、分散的方式分布于社会[5]11，来源于意识形态和经济[5]32。经济发展促进国家基础性权力建设，增强国家治理自主性。[6]孙达拉姆等提出了发展治理（developmental governance）模式，并认为建立发展治理对于国家能力要求更高，因其并无普适性蓝图，需要各国根据初始体制和国情去探索。[4]162“发展”（本文主要指经济发展）意味着“好的治理”之核心要义体现为：第一，发展强化治理改进，引发治理内生性（endogenous）变革，比如，发展可以催生中产阶级，而他们是现代法治的要求者。[4]29第二，发展倚赖结构优化的和持续有效的治理。良好的治理既是目标也是工具，治理是一个协调集体决策的过程，是行动者、制度、权力和知识结合的结构。[7]这也是本文“发展式治理”的意蕴所在。

在中国，经济发展与政治发展（国家治理）是一体两面的关系。经济发展被视为政权和体制优越性的指标，是社会主义制度解放生产力、消灭贫穷的根本任务，“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”[8]。发展式治理也与中国持续的政治经济体制改革紧密相关。自十一届三中全会以来，国家一直坚持以经济建设为中心。在中国经济发展中，农村地位非常重要，中国改革的起点就是从改造农村基层组织、生产关系入手而打破人民公社体制，实行家庭联产承包责任制，在农村建立群众性自治组织。2017年中国农村仍有8亿多户籍人口。人口基数、基础地位、城乡发展差距凸显了农村在我国经济政治发展中的地位。广大农村发展也不平衡，中西部贫困地区农村仍然牵制着农村整体发展和国家经济发展。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》提出中西部贫困地区农村从救济式扶贫向开发式扶贫转变。而今，如国务院《“十三五”脱贫攻坚规划》所说，党的十八大以来，中央把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度。2018年以来的“乡村振兴”为贫困地区农村经济发展和治理体系重构提供了契机。

本文的经验材料来自云南乌蒙山区W县N村和贵州武陵山区Q县S村，二者都属于由《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》确定为“扶贫攻坚主战场”的连片特困山区。W县是集山区、民族、宗教、贫困于一体的国家扶贫开发重点县，山区占总面积97%，N村为彝族傈僳族聚居村。Q县是贵州省50个扶贫重点县之一，S村2017年仍无通车道路，出行依赖人背马驮。随着脱贫攻坚力度加大，两县逐渐完善水、路、住房等基础设施，引进农业产业，下派驻村工作队，为脱贫攻坚形势下的乡村发展及治理体系重构提供了鲜活案例。2017年7月和2018年5月，笔者随武汉大学中国乡村治理研究中心团队成员先后在两村各进行了20天的调查，共同收集相关文件材料，对当地干部群众进行个案访谈。

二、连片山区乡村中的国家角色变迁

（一）国家汲取时期的二元结构治理

分田到户后至2000年初，乡村治理的两大主题是征收农业税费和执行计划生育。“收粮派款，刮宫引产”塑造了乡村治理的目标任务指向和威权形态。国家对乡村社会的治理呈现“强力接点”模式，通过村干部异地任职和下派执法工作队，强力推行国家政策。“接点”体现国家对乡村控制的短暂性和局部性，如“催征公粮只两个月，计划生育执法只2—3个月，秋收后同时进行”（2018-05-24，贵州某基层干部）。乡村治理在国家政策目标之外形成大量空白。税费时期，云贵等连片山区的“强力接点”特点尤为凸显，国家政策的执行尤其刚性、严格、统一，鲜有中东部等地农村弹性落实国家政策、基层干部“搭车收费”的现象。云贵地区由行政组织直接收取税费，为了保证政策和执法的刚性与权威，亲属连保、邻里连保、人情面子等家族、熟人社会、灰色利益空间类的治理技术都较少使用。例如：

案例1：贵州武陵山区Q县乡村山高路远、山路崎岖，但村民主动肩挑背扛去粮站交粮，一村“钉子户”仅有2%—3%，由工作队去收粮。税费工作队由乡镇政府人员、村干部甚至偶有社会聘用人员组成，入户收取。工作队执法，以行政强制替代熟人社会的弹性执法。对于特别贫困农户，先照常收取税费，再用救济粮进行救助，保证政策公平，杜绝“钉子户”对政策执行的破坏。（2018-05-24，贵州某基层干部）

案例2：云南乌蒙山区W县农民也是主动挑粮翻山越岭交税费。当地通过同一乡镇内村干部异村任职、突击队执法执行税费政策，防止熟人社会的偏私，也减少了村干部在强制执法时面临的本地熟人社会压力，实现政策绝对执行。在计划生育政策执行上，采取了严格间隔期、严格二孩的政策标准，不为政策变通留下空间。（2017-07-18，云南某村妇女主任）

那么，云贵连片山区为何能形成“强力接点”模式？连片山区的治理结构、经济结构塑造了其与中东部地区农村不同的村治方式。其一，国家基础权力能力在山区比中东部地区更弱。税费时期，贵州基层组织由县、区公所、乡、村四级构成。区公所为县政府派出机构；乡政府具有独立的财政权，有税收、罚没、统筹收入；村级组织无财权，工作经费依赖乡政府拨付而非提留款。这样，村级组织成为基层政府的完全代理人，而未形成村庄利益共同体。代理体制下的村级组织在执行各项政策时更为追求国家意志的贯彻，较少将执法者主体利益夹带进去。其二，连片山区贫乏的农业禀赋和微薄的农业剩余无法提供税费缴纳后的更多支持，地方政府的财政经费来源于烤烟等经济作物和预算内的上级拨款，而非农业提留，这也就避免了“本地索取”所致的内卷化问题。

强制执法既保障政策公平，也向山区乡村展示了威权而抽象的国家形象，树立了国家权威。但“接点”使山区乡村治理缺乏国家权力的微观渗透和国家与社会互嵌互动的技术博弈，呈现出“国家的归国家，乡村的归乡村”的二元结构，国家通过行政组织治村的范围是政策执行、上移纠纷的调解、兜底性社会救济，除此之外的乡村基础设施建设、社会保障等则靠社会支持系统的自给自足实现。

（二）后税费时期的“无力”治理

农村税费结束后，市场的渗透和国家“多予、少取、放活”的政策带来了中东部乡村的巨变。然而，连片山区仍远离市场与“国家”，缺少辐射，使得乡村的发展建设停滞不前。直至2015年左右，连接现代市场及“国家”的道路、水电、通讯和基本公共服务仍未在山区乡村落地。连片山区村民的住房多是三四十年前建的老木房，人畜简单分离，采光和卫生条件差。在全国其他地区农村基础设施逐渐健全之时，山区乡村的基础设施水平仍停留在税费时期。

后税费时期，连片山区乡村呈现“无力”治理形态。乡村人财物的外流，包括市场全国化背景下劳动力外出务工大潮造成的精英流失，导致村级组织事权萎缩。资源匮乏降低了村干部职位的吸引力，村干部老龄化、无为化。例如，贵州Q县在2003—2011年合村并组，实行大村制，大村由若干名乡镇干部、村干部组成，仅为合村前的每一个行政村设置一名包管村干部。云南W县至今村干部仍只有“三职”人员（村书记兼村主任，妇女主任，治保主任）。村级组织的“人少”既对应事权缩小，也限制治理能力。村干部主要从事人口统计和低保、救济物资等的分配，消极应付纠纷调解，“矛盾主要还是靠组内消化，能忍过去就好了，村干部哪里能管到那么多”（2018-05-21，贵州S村老支书）。村级权力监督机制不健全，村干部常以惠农政策分配谋取灰色利益，尤其在低保和救济物资分配上存在利益俘获、优亲厚友，“有的村干部从低保中抽股，或者直接套用农户名字领低保”（2018-05-24，贵州S村某村民）。

村干部“无为”“无力”治理，导致干群关系尖锐对立，消解了村级治理合法性。村民外出务工目睹东部农村发展建设与山区乡村落后面貌的天壤之别，强化了对本地村干部无能的印象。以贵州Q县、云南W县为例，乡村普遍存在村民到村委会大骂以及强人横行、争利斗恶等现象。基层治理的“无力”凸显乡村治理失范，侵蚀乡土社会秩序。例如：

案例3：贵州S村的马曹寨是海拔较高的自然村，大山环绕，环境闭塞，出行不便。高密度居住格局使村民之间不断发生“田边土角，房前屋后”的地界与水利纠纷。由于长期缺乏村干部的有效干预和调解，以至于形成兄弟反目、邻里相争的无法调和局面，纠纷只能靠斗殴斗狠解决。十余年积累下来，马曹的纠纷已经到了必须由司法所和派出所到场处理的境地，还出现了儿媳殴打公公、堂叔强奸侄女等犯罪行为，寨子成为失范的暴力冲突场域。（2018-05-26，贵州S村某干部）

（三）精准扶贫时期的能动治理

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》规定连片特困地区为“扶贫攻坚主战场”。《国务院关于2011年中央决算的报告》称，2011年中央“财政综合扶贫政策体系基本建立，有力促进了集中连片特殊困难地区扶贫攻坚”。2015年中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》拉开了脱贫攻坚的新序幕，连片山区成为财政资金和金融信贷的集中流入地，如《关于做好2018年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》即规定开展整合试点的范围是全国832个连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县。中央建立各级财政扶贫资金投入的稳定增长机制，专项扶贫资金、一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资都进一步向贫困地区倾斜。根据《关于打赢脱贫攻坚战的决定》及各地实施细则的规定，精准脱贫攻坚包括三方面具体内容，一是整村推进基础设施、人居环境和基本公共服务建设，二是集体经济收入要达到3—5万元以上，三是要实现精准扶贫户的“一达标、两不愁、三保障”1。贺雪峰教授将前两项内容称为“开发扶贫”，并指出，开发扶贫与经济发展、社会保障共同构成三管齐下的中国反贫困战略。[9]2018年中央一号文件又提出实施乡村振兴战略。

从实践看，“开发扶贫”的基建项目和产业资金对于推动连片贫困山区乡村振兴力度最大、效益最高，并且最具决定性。脱贫攻坚为连片山区乡村带来了“国家”与市场，起到催化乡村发展的关键作用。脱贫攻坚输送的项目工程让建设发展长期停滞的山区村庄得以“做2018年的事，补以前的课”。连片山区村庄不仅通过资源下乡弥补长期的历史欠账，解决了长期以来山区农民获得感低的问题，还以此为契机，实现村庄跨越式发展甚或“弯道超车”，加入到全国整体性乡村振兴布局中。

贵州Q县和云南W县2014年左右起陆续享受到国家扶贫政策之惠。尤其在2016、2017年加大精准脱贫攻坚力度后，基础设施建设、基本公共服务和产业资金实现了全覆盖。W县2016年至2017年6月到位扶贫资金9亿多元。（《W县关于一般性转移支付资金需求的情况说明》）连片山区在基础设施建设上进行了集中补足。国道省道的贯通和通组村路、串户路等路网体系的建立彻底改变了连片山区只能靠步行马驮的状况，连接了全国市场。易地扶贫搬迁、集中居住、“五改一维一化”2、人畜饮水、环境整治等安居工程彻底改变了山区落后的住房状态和格局。包括幼儿园、小学、文化广场、乡村卫生室的公共服务体系健全了，为全国范围基本公共服务均等化打下基础。产业资金下村再次激发村庄内部经济发展活力和需求，产业发展对于上有老下有小、无法外出务工的两三成农户意义尤大。以我们调查的两村在脱贫攻坚中获得资源支持的项目为例：贵州S村基础设施建设项目有省二级路、村组到户路、“五改一维一化”（补助1.55万元/户）、危房改造和易地搬迁（补助1万—3.5万元/户）、饮水工程、电网、电信基站、环境整治，基本公共服务项目有村篮球场、村广播站、村卫生室、村幼儿园、农业科技以及低保等社会保障兜底，产业资金项目有花椒合作社2100亩和套种辣椒400亩（共补助50万元）；云南N村基础设施建设项目有通组路、危房改造、易地搬迁、陡坡生态治理、饮水工程、电网、移动基站、信息宽带、基本农田改造、垃圾池、公厕、太阳能路灯，基本公共服务项目有村文化广场、村卫生室、村小学、组篮球场、组活动室、农业科技、国资电商以及低保等社会保障兜底，产业资金项目有百合基地140亩、豌豆尖基地70亩、烤烟种植60亩、生猪养殖红色股份补助110万、蔬菜基地20亩、当归基地；还有对贫困户的大量项目资金和产业资金投入，贫困户享有健康扶贫、产业扶贫、社会救助扶贫、教育扶贫、易地扶贫搬迁和建房补贴等，以及政府贴息、农户免息等贷款优惠。

在中东部地区，国家是缓慢、长期、深度地进入乡村；而在山区，扶贫资源密集进入导致国家直接而突然地嵌入乡村，改变了长期以来国家与乡村的关系，连片山区迎来国家与乡村社会之关系重建的新时期。其一，乡村治权结构和权力运行方式变了，国家由抽象的政策推进者变成具体、日常的弥散性治权主体，国家权力深度嵌入和改造乡村。其二，对乡村治理能力也提出了新要求。国家进入乡村并不是治权替代，国家每一项资源进村都需要乡村予以承接。“当前几乎所有惠农政策都存在‘最后一公里’问题，这些问题几乎都不是工程问题，而是治理问题和组织问题。”[10]其三，资源下乡激活乡村争利结构，矛盾纠纷骤增，是对利益密集形势下乡村治理的考验。贫困户精准识别、低保和惠农政策分配尤需以良好村治能力为基础。国家整体性惠农政策个别性地配给到低度分化的小农家庭，极易打破乡村平静，引发矛盾纠纷，导致干群对立，如云南N村精准识别“回头看”期间每天都有村民到村委会争吵，“有的村民每天早上拿着锄头就到村委会坐着等说法”（2017-07-13，云南驻N村某工作队员）。

三、现代性村治的组织与制度建设

（一）精英替代与驻村工作队的现代治理

传统山区治村，村干部上传下达，完成乡镇基本目标任务，存在老龄化、平庸化、谋利化等问题。“村看村，户看户，农民看干部”，脱贫攻坚对村干部能力提出了新要求，“脱贫攻坚前村干部是传声筒，脱贫攻坚时村干部就要是战士，需要具有创造性、带动能力”（2018-05-16，贵州驻S村某工作队员）。按照发展村庄产业、关心村庄建设、年轻有为等标准，山区乡村迎来了新一波精英替代。比之东部地区早已普遍实行的“富人治村”，连片山区“富人”回村参与村庄治理可谓姗姗来迟。而且，与东部地区“富人治村”不同，在脱贫攻坚背景下，山区“能人治村”是分配国家资源和利用项目下乡盘活乡村资源而非以个人资源带动村庄富裕，现代公共性更强，输送的不是精英的利益而是国家基础性权力能力。因此，脱贫攻坚将精英吸纳到村级治理，更是“能人治村”而不仅仅是“富人治村”。

2017年12月中央出台《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，要求“县级统筹、全面覆盖”且“建档立卡贫困村一村一队”，“每个驻村工作队一般不少于3人，每期驻村时间不少于2年”。早在中央文件出台之前，各省已经选派了驻村工作队员。2015年11月贵州出台《贵州省同步小康驻村工作管理规定》，2016年初云南出台《云南省驻村扶贫工作队管理办法》，许多连片山区农村还配备了“包组干部”。2013—2017年，全国累计选派277.8万名驻村干部，43.5万名干部担任第一书记。[11]驻村工作队员由省市县三级机关工作人员构成，加上乡镇包村干部，代表国家进入村庄，担纲落实国家扶贫政策、帮扶乡村经济发展、促进村庄治理、监督村干部等多重职能。驻村工作队员下村弥补了乡村能人流失，补强了贫困山区长期羸弱的村级组织。包村包组工作队员是国家机关干部，体现国家权力“一竿到底”，在乡村引起国家与社会之关系的结构性变化。国家干部携带现代知识和机关组织正式工作方法，也必将引起乡村社会治理方式变革，引导村庄现代化发展和现代性治理的方向。

返乡能人实现了乡村治理的精英替代，并与驻村工作队合作治理，重新整合乡村治权，重塑了乡村治理权威和治理方式。例如：

案例4：谢某任S村主任期间，把扶贫办发的肥料拖到集镇上卖了，被村民告发。因计划生育超生，2013年竞选村支书未能成。谢某以包工程为职业，在村庄内收入较高，具有一定号召力。后谢某虽不是村干部，却经常到村委会办公室“指导”工作，对于贫困户、低保户、惠农政策、村庄建设也经常加以干预。谢某还经常去乡镇政府“汇报”工作。2016年，程某担任村支书以后，决定整治谢某干预村委工作、切割村庄治权的行为，在村内墙上涂上“打击村霸寨霸”标语，开村民会议时批评谢某及其追随者，并对谢某蛮横行为直接报警。（2018-05-28，贵州S村党支部书记）

（二）村级组织微格化的制度原则

宪法、法律规定了村委会的群众性自治组织性质，但村级组织的具体组织架构和运行形式则取决于全国各地乡村自主实践。现有对村级组织的研究多集中于组织性质（如《“草根性”复归：村级组织的角色转换》《形式化治理：村级组织性质的再认识》）、组织运转（如《中国村级组织运转特征、影响因素及区域差异》《农村税费改革与村级组织运行》）和权力运行（如《合作与非对抗性抵制》《村级治理中的组织脱嵌与谋利结构》），而对村级组织架构的研究较少。制度设计和理论关注缺位，加之驻村工作队下派，更使动态的践行性村级组织架构复杂性大增，加大了村级组织制度化整合的难度。代表国家的驻村工作队与乡土内生的村干部之间存在多方面结构性矛盾：在知识谱系上，驻村工作队以政策、法治、专业知识见长，村干部以乡土经验、熟人社会知识见长；在工作方式上，驻村工作队偏于法治化、规范化、台账式、现代形式理性、科层制，村干部偏于简约治理、实质治理；在目标选择上，驻村工作队侧重精准扶贫目标责任、刚性执行政策，呈现临时性与弱关联，而村干部侧重总体治理责任，面向村庄长远预期，执行政策时考虑村庄复杂情况。而且，村干部是村落地方权威，村民自治制度赋予其一定自治权，而工作队代表国家，行政层级较高，因此又产生“双重领导”[12]31的权力博弈。

村级组织，尤其是在吸纳了代表国家的驻村工作队后，应该如何进行制度建设，是村级治理的核心问题。村级组织制度化实质是实现权力配置与运行的稳定，即小规模、非建制、简约治理的基层组织运行稳定。亨廷顿认为，制度是“稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式”，制度化是“组织与程序获得价值和稳定性的过程”。[13]规定权力配置与运行的除了组织法和程序法，还有组织原则。[14]民主集中制是我国党和政府组织建设的基本原则，是处理个人与组织、少数与多数、上级与下级、央地、干群等关系的准则。党的十九大报告也提出“完善和落实民主集中制的各项制度”。抗战时期，彭真在批评南京国民政府和阎锡山村治建制时指出，“在政体问题上，民意机关与行政机关坚定贯彻民主集中制这个根本组织原则，反对国民党的所谓政权要民主、治权要集中的论调”[12]10，“村级政权的机构则应把‘政权、治权’很好地结合起来，应把村长制和代表会有机地结合成统一体”[15]。政社合一的人民公社解体后，在确立村民自治制度时，彭真同样指出，村民委员会要坚持民主集中制的原则。[12]608

驻村工作队会导致村级组织“双重领导”的权力博弈。彭真曾指出：“工作团或巡视团……会形成双重领导，妨碍各单位独立工作。但在一种新工作开始时，或某些问题需要深入研究时，把精干的工作团分派出去搜集材料，迅速反映上来以制定解决问题的方案，是必要的。这种工作团到哪一级即在那一级的集体领导下进行工作，不要成为钦差大臣。”[12]31笔者调研中也有驻村工作队与村干部权力关系不顺而致村级治理停摆的现象。贵州S村提供了村级组织重塑的良好样板，在驻村工作队与村干部的权力配置上，践行民主集中制，确立“工作队是过山虎，村干部是坐地猫”的原则，明确小分工、大合作的模式及职务职责。驻村工作队把培养干部作为核心，“现在的脱贫攻坚和以后的乡村振兴都以大量优秀乡村干部涌现为基础，培养干部就是为乡村注入发展活力”（2018-05-17，驻S村某工作队员）。

民主集中制还是践行群众路线、使“领导核心同广大群众密切地结合起来”[16]899的方式，也有利于资源下乡当中权力的规制和规范化。驻村工作队员代表国家对村组干部进行权力监督、法制教育并纠正其牟取灰色利益行为，是通过群众路线实现的。例如：

案例5：在S村“五改一维一化”工程推进时，村民数次与施工队冲突，驻村工作队发现这是因S村主任实施工程中分配不公平导致，便在村委会议上对他进行严厉批评，并指出，如果再有牟利行为，将通过合法程序罢免其村主任职务。小组长李某在每次低保分配完后都会到低保户家里说低保是小组长给的，要求得回扣。由于做了二十余年的小组长，工作时间长、资历久，李某的行为无所约束。驻村工作队员听闻后，找李某进行谈话：“低保是政府给村民的，而不是哪个村民组长、村干部给村民的，如果你再向村民宣传低保是你给的或者要回扣，那么该低保户的所有补贴都应该由你来出，而不是政府来出。”（2018-05-19，驻S村某工作队员）

（三）分级治理的责任担纲

乡村分级治理中，村委会是中心，村民小组是基础。脱贫攻坚派驻包组干部对村民小组的重建使国家权力下沉到乡村最底层，使原本涣散的村级组织得以重塑立体格局。

因山区村级组织长期涣散，村委会、村民小组调解纠纷的能力越来越弱，大量纠纷上浮到乡镇司法所、综治办、派出所、林业站等职能部门化解。驻村工作队包村包组后，健全了纠纷解决的分级治理体系，纠纷经过村干部、驻村工作队员处理以后才能上报乡镇，小事不出组，大事不出村，矛盾不上交。贵州B镇综治办主任说：“2016年前村庄纠纷是综治司法一起去解决，2017年后，发生纠纷就由工作队和村干部解决。脱贫攻坚以后，综治司法处理的纠纷就很少了，其关键不在驻村工作队人员增加力量，而在村级组织愿不愿解决、能不能解决。”（2018-05-25）与有一定行政色彩的村委会比，村民小组具有完全自治性，以共同体互助合作为基础，是村民“相互扶持过日子”的守望相助单位。“谁家也不能挂无事牌”的相互依赖与合作需求，使村小组成为一个实体治理组织。村组是村庄内生规范的直接生产单位，是国家政策公平有效地对接小农的具体单位，直接关系国家政策落地。保持村组内生规范和价值生产能力并保证其约束力，有利于夯实村级组织治理基础，也有利于国家政策落地。识别贫困户的“三评四定”程序规定，评定贫困户要经村民小组民主评议，这有利于村民小组建设。

四、楔入发展秩序的乡村治权运行重构

（一）实质治理：精准扶贫“形式理性”祛魅

脱贫攻坚促动山区乡村发展式治理，其内涵有二，一是扶贫项目激活了因资源匮乏而衰败的乡村治理，二是乡村治理改善有利于推动乡村经济发展。二者形成了村治体系优化和乡村发展的良性互构循环。但是，脱贫攻坚实践“形式理性”工作逻辑，却掣肘了其治理与发展效益的实现。

为了防止目标群体瞄准之偏差，并规范地方政策执行者的权力，村干部、驻村工作队在各项统计数据上力求精细，各项事务也都要通过台账来“留痕”，这就使得他们深陷填表造册活动中。在精准识别程序方面，包括建档立卡贫困户识别和“回头看”、贫困对象动态管理、“三评四定”、“五查五看”，以及贫困户的退出、错评、漏评、漏退、错退等精细数据资料；在精准帮扶方面，包括贫困户的住房、就业、健康、教育政策和易地扶贫搬迁、基础设施、公共服务、产业项目等文档材料；在资料主体方面，包括建档立卡贫困户、返贫户、脱贫户、新识别户的精细统计数据。各项数据要求非常精细，以贫困户“收益”数据为例，“收益”分为生产性收入、工资性收入、财产性收入、生产性支出、转移性收入、保障性收入等四五十项数据。由于“精准”是现代治理技术，驻村干部在应对传统小农非理性生活方式上也消耗大量精力，“农户给出的收入答案一次一变，问收入和支出，他们自己都算不清楚”（2017-07-16，云南某驻村工作队员；2018-05-26，贵州驻S村某工作队员）。统计数据之外，还有“挂包帮”“转走访”的各种表册和大小会议的“留痕”台账，以及信息平台的数据录入、剔除和补录。同时，精准管理、精准考核等各类三方评估和检查督察也加重了形式化问题。三方评估以台账完善为标准，对农户的走马观花式询问也无法回应扶贫中的真实与客观问题。如2017年9月云南N村驻村帮扶工作报告描述：“由于政策变化大，加之层层加码，……村‘两委’和驻村工作队员几乎陷于填表格、审表格、报表格、改表格，白天迎接各级各类的检查考核，晚上填写各级各类材料报表。……今年驻村以来，工作队虽然很辛苦很卖力，但是挤不出多少时间深入一村一户研究和落实脱贫措施。”

脱贫攻坚的科层制运作还引发了行政意志取代农村发展实质需求的现象。驻村工作队员下村多以完成行政任务为目标，“只问开花，不管结果”，对村庄内部矛盾、钉子户治理常常置身事外，对村霸寨霸行为也不及时打击。贫困户中不乏自身发展动力不足的“懒汉”群体，如果不加区别地对贫困户进行住房医疗帮扶，就会导致“养懒汉”，破坏村庄内生价值规范。产业扶贫中充斥着行政意志替代农业规律和市场规律的问题。例如，许多贫困村被要求在2018或2019年出列，而出列条件之一是集体经济收入达到3—5万元以上，但是按照农业经营规律，经果林作物一般是长效产业，3—5年才能收益，于是，为了完成任务，驻村工作队就选择见效更快的产业，而罔顾它并不适合村庄发展。

“形式化”使许多贫困村的脱贫攻坚工作破坏了乡村价值规范和治理能力，导致浪费资源，延误发展机遇。要实现发展性治理，村庄须借助脱贫攻坚资源下乡和驻村工作队下乡帮扶的契机，激活治理能力，重构治理体系，并以“产业富农”锦上添花。其实，山区乡村有发展的绝对诉求，发展作为村庄政治中的集体共识和共同诉求也极易促成治理整合实现。这就要求脱贫攻坚以实质性治理而非应付形式性考核为工作目标。如贵州驻S村工作队长所说：“乡村的发展必须整体推进，不能就脱贫攻坚而脱贫攻坚，老百姓接受不了。脱贫攻坚就是让村民感受到只是优惠政策数量增加了，并不是一场突如其来的运动。应该借助优惠政策和资源的增多，将治理优化，目的是保障长效治理。”（2018-05-24）

虽然乡村统计数据搜集能力是国家的基础能力指标之一，但脱贫攻坚机遇下，山区乡村应以提升基层治理能力和融入现代国家、市场体系为中心。实现乡村发展与治理的实质性工作主要为：第一，完善基础设施建设和公共服务供给，回应农民生产生活诉求。除了水、电、路、网、通和阵地建设，农民对修护农田水利基础设施和平整土地、解决土地细碎化问题的诉求也极为强烈。第二，尊重规律组织农业生产。农业生产具有季节性、间歇性，忙闲不均，乡村传统上皆是在农闲时期进行社区建设活动。但许多驻村工作队和村干部把填表造册作为“中心工作”，不仅没有担负组织农业生产之责，反而延误农业生产时机。第三，强化乡村基层组织建设，培养村组干部和治理能人，加强纠纷调解，推进良法善治。这样才能通过资源下乡推动村庄现代治理日常化，以衔接乡村振兴。

（二）纠纷解决：山区秩序重塑中的国家与乡土

脱贫攻坚的资源和利益输入在山区乡村使得纠纷大量增加。对乡村发展中纠纷的治理，即是新的分利秩序和结构规范的形成过程。在脱贫攻坚以前，山区乡村纠纷主要是农业水利纠纷、宅地基纠纷、相邻关系纠纷、家庭纠纷等生产型和生活型纠纷。而资源下乡和相关工程建设，大量激活了村庄“田边土角，房前屋后”地界的土地产权纠纷。贵州Q县2017年修路占地补偿纠纷占了司法所调解纠纷总数的80%。（2018-05-25，贵州B镇综治办主任）

在新类型纠纷解决中重塑乡村秩序时，解纷的主体、规范和权威都注入了现代国家及法治因素。纠纷调解的话语和规范从乡村社会情理变成现代法律和政策。驻村工作队员是现代国家政策和法规的携带者，在调解纠纷时援引法律或政策规定为依据，是对乡土社会地方性知识的替代。云南N村的村民与移动公司塔基建设占地补偿纠纷就是由一名法学专业的驻村工作队员“用法律武器说服村民”而解决的。国家法律与政策进入乡村，并不是单向度地强制植入，相反，在信息交流、网络传媒、通讯传播的现代技术催化下，农民也主动援引法律政策，这不仅是迎法下乡的秩序需求，更是争夺法律政策解释权，以其作为争取利益的话语依据。“以前纠纷调解村干部说的就是法律，现在群众会自己找法律，微信、QQ里面都有分享。”（2018-05-24，贵州S村党支部书记）乡村社会的秩序规范逐渐从地方性规范变为“以国家权力所维持的规则”[17]148。由国家脱贫攻坚资源下乡推动乡村现代化发展而引起的纠纷及其解决，充满了法律政策作用下权利与义务、合法与非法的博弈。

新类型纠纷解决对于村庄治理重塑的发展性蕴含，除了规范替代，还体现为重建公共性秩序和促成公共合作。国家资源的落地以村组公共合作为基础，发展时期的纠纷解决既是分利规范的确认，也是公共治理的实现、公共关系的调整。

（三）乡风德治匡扶：新农民的锻造

在山区乡村，比治理衰弱和发展停滞更为严重的问题是道德规范和善良风俗的式微。在乡村调研时，经常听闻“无公德的个人”的故事，如有的村民偷偷在村里的自来水管道上扎眼，为的是水管漏水可以给自家土地“滴灌”。民风破坏成为乡村社会“治理难”的根源，匡扶民风应当成为乡村“发展式治理”的最基础部分。因此，党的十九大报告提出健全自治、法治、德治“三治结合”的乡村治理体系。现代乡村治理能力应当包括培育具有公德意识、公共精神并遵守国家法律的现代农民，乡村振兴应是乡村社区振兴，是农民主体进步。乡村公共伦理程度决定乡村发展能力。例如：“如果民风不好，争取来了项目也无法落地。某村有个种植大棚西瓜项目，但农户素质太低，偷盗瓜苗和破坏大棚设施问题严重，导致项目打了水漂。”（2018-05-24，贵州S村党支部书记）又如，精准扶贫中大量惠农政策进村，激起农户争抢，“争当贫困户”成了风气，农民的“等靠要”破坏了乡村社会传统劳动伦理，许多农户一旦获得贫困户指标，就拿着国家资源挥霍享受，导致国家许多扶贫政策异化为“养懒汉”。精准扶贫还使农民诚信缺失问题凸显，精准识别工作无法获知农民存款信息，许多农户就瞒报收入而被评为贫困户，个别人拿到建房补助后建起了造价三四十万元的豪华楼房，致使扶贫政策公平性受到质疑。

教育在乡风匡扶中具有重要作用。教育是从“好人”向“好公民”转变的关键。[18]在中国历代乡治中，从周礼德治主义到汉代至明清的儒家礼治，都以教化为核心。“礼并不是靠一个外在的权力来推行的，而是从教化中养成了个人的敬畏之感，使人服膺”[17]150。中国历代乡约也都以社会教化为目的。近代以来的乡村建设也是以农民教育和改造为根本内容，例如梁漱溟的“乡建”组织实属农民学校。毛泽东更是认为宣传和教育具有根本性，“红军的打仗，不是单纯地为了打仗而打仗，而是为了宣传群众、组织群众、武装群众”[16]86。

教育是弥散性治理，本质上是一种治理机制。教育不仅是民风改造，更是干群互动的良性机制，有利于强化基层治理能力。在教育对象上，除了村民之外，在驻村工作队下乡后，加强了对村组干部及党员的教育。在教育形式上，分为开会形式的动员教育，纠纷调解中的说理和批评教育、法治教育，基层党组织的政治教育等。在教育内容上，包括家庭伦理、社区伦理、劳动伦理、公共精神、法治理念等方面。扶贫资源具有国家公共性，且以政策法规为分配标准，这使脱贫攻坚背景下的农民教育超越传统共同体团体塑造，而强调与现代国家相适应的社区性公共伦理。S村农民教育活动及“新时代农民讲习所”在改善民风上效果显著，使该村从以前每次开贫困户、低保户评议会议争吵不休变成后来自觉退出、相互谦让，从村民经常到村委会吵骂、干群对立变成现在有事就找村干部商量。

案例6：由于村里数次出现虐待老人致其自杀、叔叔性侵幼年侄女等问题，S村驻村工作队开展了“堂屋教育”活动，对违反家庭道德伦理规范的行为进行严厉批评，对游手好闲、不务正业的“小混混儿”加以严厉管教。此外，S村还开设了“新时代农民讲习所”，已经开讲了八期。根据内容不同，讲习对象分为村组干部和党员、贫困户和低保户，驻村工作队还到各小组进行讲习。讲习内容主要有：（1）3村组干部如何履行职责：在基层治理、落实党和国家政策中的作用；应具备的能力，即政策能力、管理能力和沟通能力；在群众中树立权威的方法；热情服务群众，用群众听得懂的话解释政策；做学习型村组干部，积极盘活资源。（2）对党员的教育和培训。（3）对贫困户、低保户的教育。要求贫困户、低保户抛弃自卑感和宿命观，自立自强，勤劳致富。（4）做邻里和睦的表率，家庭和睦的榜样，热心公益事业的模范，助人为乐的先锋。（1）4

（四）分配秩序：基于法治的乡村经济秩序建立

“下乡”是国家权力试图在乡村社会中创立权威并实现秩序支配的战略性选择[19]，其背景是国家中枢对广大乡村的控制权之羸弱。如前所述，迈克尔•曼将权力分为权威性权力和弥散性权力[5]10，后者“典型地包含的不是命令和服从，而是一种理解，即这些实践是自然的、道德的或是从不言而喻的共同利益中产生的”[5]11，具体可分为意识形态权力和经济权力[5]32。20世纪90年代送法下乡既是国家在乡村树立威权性权力，也是国家通过“马背上的法庭”的现代法治意识形态输送而塑造弥散性权力。换言之，当时送法下乡既是国家在乡村建立支配性权威的方式，也是现代国家与传统乡村社会争夺文化与规范的努力。脱贫攻坚必然会引发新一轮的法治下乡。伴随着国家资源输入乡村的，是资源的分配政策和规则。实施规则实质就是国家法在乡村塑造经济生活秩序，是国家经济权力在乡村的确立，体现了国家弥散性权力的发展，即国家法从20世纪90年代的话语与规则落地到如今的经济生活渗透。

1.公共资源配置政策化。

国家供给的公共资源的分配规则从乡土性规范改换为政策法规。税费汲取时期，乡村资源由面向劳动力筹工筹劳而内生创造，国家极为有限的救济资源仅能对标个别群体，如“90年代救济粮只发放给穷得要乞讨的人家，定量供应”（2018-05-18，贵州Q县某乡镇政府工作人员）。彼时，乡村资源由地方行政强制调配。税费结束后，乡土性规范如朴素公平观、互助互惠、亲属团结等成为影响公共资源配置的规则。在国家法之外，乡村有其内生社会规范，许多观念是基于小农经济低度分化和社会关系差序结构而产生。但这些内生规范在公共资源配置上往往会异化为平均主义、亲疏有别、家族主义等观念，导致低保评定时不公平等乱象，如平均主义要求第三类低保“轮户分”，亲疏有别、家族主义则会产生“关系保”。在对贫困户的小组评议中也是如此，家族小、人缘差的贫困者很难被选上，这也导致了建档立卡贫困识别的错评。同时，这种地方性规范还掩护了公共资源的灰色运行，如小组内村民私分低保或村组干部通过亲友挂名评低保。脱贫攻坚后，政策规范成为公共资源配置的唯一规则，成为结合意志普遍性与对象普遍性的弥散性权力产物。公共资源分配规则的替代不仅体现了国家政策意志的贯彻，更抑制了资源分配的灰色空间，从而实现了分配正义。正如村干部所说：“严格执行政策，才会逐渐形成规则共识。虽然农户对政策会有不理解，但只要我们反复做好解释工作，村民至少对干部不反感。”（2018-05-24，贵州S村党支部书记）

2.分利秩序法治化。

乡村利益是指项目下乡盘活资产所产生的利益。乡村当下的分利秩序颇为失范，在项目施工、征地与青苗补偿等利益方面，乡村社会无法提供定纷止争的权威，一旦缺乏国家法律规制，就会产生诸种博利越轨行为，且为强力抢占资源的村霸、“混混儿”提供了空间，甚至部分村干部本身就是“混混儿”出身。卢梭指出，当正直的人对他人遵守正义的法则而其他人对他却不遵守时，正义的法则就反而造成了坏人的幸福和正直者的不幸。[20]这也是法律维持秩序的意义。

3.农（林）地产权化。

农业田地由于经历过土改、人民公社、家庭联产承包等一系列重大改革，逐渐在乡村确立了基于国家法的秩序。但田边土角、房前屋后的自留地和广大山林往往是指手为界或以自然地标为界，这种界限的模糊源自传统乡村地权利益的薄弱。项目建设的占地和青苗补偿激活了农民的产权意识。据贵州某乡镇基层信访办统计，如今的信访纠纷已经主要是部分历史遗留问题和大量占地补偿纠纷。（2018-05-25，贵州Q县某乡镇政法委书记）农地产权化还促进了山林的国家法保护。在贵州，2000年左右，村民经常上山砍树，制定了村规民约也无济于事。当地政府根据本地村民有鬼神禁忌的风俗，在村民砍树现象密集的山上建了一座庙，村民上山砍树的行为就自然禁绝了。然而后来，伴随着文化祛魅和经济利益，砍树行为再度兴起，这回，就转而通过工作队员的法治宣传和保护生态林的刑事诉讼来进行阻止，即通过法治方式来保护山林。

如果说20世纪90年代的送法下乡体现的是国家权威性权力，那么，当前的乡村法治输入则是弥散性权力的树立。通过国家法规政策来规制乡村经济秩序，既实现了乡村社会资源和利益的分配正义，也深化了国家法治建设。

五、结语

国家推动经济发展的能力与国家的社会治理紧密相关：经济发展是政权合法性的基础；此外，国家推动经济发展的过程也是国家权力向社会分配、使用、动员及整合各种资源的活动，即是实现社会治理的过程。脱贫攻坚政策下的连片山区乡村开发为乡村治理体系合理化重构提供了契机和动力。当然，乡村治理体系优化也会再促进乡村经济发展，因为良好的治理是承接经济政策、保障经济生产的基础。乡村治理体系重构的意义在于通过组织建设与民心经理、公法控制与私法规制、威权修政与制产兴业的合力，塑造了山区乡村公共治理秩序与经济生活秩序，加强了乡村基层治权。国家法规政策规制乡村经济生活，是国家权力下沉的体现。值得注意的是，“在所有的社会中，农村社会的结构是最独特的”[21]，同样，在所有的治理结构中，乡村治理是最具复杂性、个体性和践行性的。由于乡村千差万别，脱贫攻坚提供的更多是乡村治理体系重构的机制，而非普遍的、绝对的结果。

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[21] [德]马克斯•韦伯.民族国家与经济政策[M].甘阳， 等， 译.北京：生活•读书•新知三联书店， 1997：109.

注释：

1、“一达标”指贫困户收入要高于当地贫困线， 其中云南省规定农民人均年收入高于2 950元， 贵州省规定贫困户人均年收入高于3 335元。“两不愁”指不愁吃、不愁穿。“三保障”是义务教育、基本医疗和住房安全有保障。

2、“五改一维一化”是人居环境改善政策， 由政府配套大部分资金， 请工程队到户施工， 农户补足资金不足部分。其中“五改”指改厕 （补助2 000元/户） 、改灶 （补助1 500元/户） 、改水 （补助500元/户） 、改电 （补助500元/户） 、改圈 （补助2 000元/户） ， “一维”指修缮房屋屋顶、内墙外院， “一化”指硬化房前屋后和庭院 （补助3 000元/户） 。

3、关于“新时代农民讲习所”， 笔者等人访谈了驻村工作队员、村组干部， 并亲自参与听课。