代管型治理：为失能农民架起“小康桥” ——基于辽宁省新民市失能农民“产业代管”的调查与思考

作者：胡平江 冯雪艳  责任编辑：中农网  信息来源：  发布时间：2019-02-26  浏览次数： 2665次

习近平总书记指出，抓好扶贫工作，关键是要找准路子、构建好的体制机制，决不能让任何一个困难群众掉队。然而长期以来，作为脱贫攻坚中最易致贫、最难脱贫的失能农民，政府对其帮扶却仅停留在简单的“输血”层面，难以使其“造血”，导致失能农民资源难唤醒、经营难激活、收入难提高。对此，辽宁省新民市以“代管治理”为突破口，探索出一条长效脱贫之路。具体而言，即在有效治理思维引领下，以代办盘活资源、以代理复活经营、以代分用活收益，打造出收入有弹性、投入可持续的产业代管机制，为贫困治理开辟新路径。

一、以代管为“架桥器”，搭建贫困治理“互助桥”

新民市依托村集体对失能农民的资源、经营、收益进行管理，建立起产业代管机制，实现失能农民的长效发展。

（一）资源代管，为贫困治理“打桥基”

村集体通过资源确权、入股掌权、增益获利的方式对失能农民手中的资源进行代管，为失能农民有效脱贫播下“种子”。第一，资源确权，农民安心让代。为了使失能农民资源安心让代，村集体通过对失能农民手中资源进行登记、调查、审核、注册等程序进行确权。截止到2017年，大坨子村基本上完成了对失能农户的土地确权工作，为失能农民安心接受资源代管服下“定心丸”。第二，资源化股，农民真心让用。失能农户将自身资源折为股份，以入股形式将资源交给村集体，实现共同经营。大坨子村书记赵福华讲道：“失能农民每家以入股的方式拿出2亩的土地，交给村集体用于发展设施农业。”第三，资源增益，农民放心让管。为了使失能农民放心把资源交给村集体管理，村集体通过资源股份分红的方式增加失能农民收益。“在自己打理土地的时候，一亩地最多获益1200元；现在通过与村集体合作将资源交给村集体管理，一亩地至少收益3600元”，失能农户刘会军谈道。

（二）经营代管，给贫困治理“架桥柱”

针对失能人群无法经营产业的现状，新民市依托村集体通过统合资源、创设组织、开展监督的方式，对失能农民产业的整体经营进行代管。首先，整合资源，承当“首位管理员”。以往失能农民没有能力聚合资源，现在村集体作为核心管理者，将失能农民拿出的资源置换整合，承担起管理的职能。周坨子镇大坨子村通过用失能户加入合作社的土地与其他农户的土地置换，实现土地集中利用。其次，建立组织，打造“专业经营者”。为了解决失能农民无经营能力问题，村集体建立合作组织，让合作组织掌管起专门的投资、生产、营销等工作。例如大坨子村通过村委会牵头帮助村民成立合作社，以合作社运营设施农业。最后，植入问询，担任“第一监督人”。一些地区合作社组织建成之后，就变成一具空壳，并没有发挥合作的功能；现在大坨子村村集体通过村干部参加劳动的途径对合作组织经营状况问询检查，承担起监督责任。合作社社长赵荣天说道：“村干部基本上每天都会来冷棚干活，在干活的时候会对棚里的种子、肥料、资金等的使用情况进行询问检查。”

（三）收益代管，替贫困治理“造桥台”

新民依托村集体划保障线、还投入额、留利用金的方式，对最终收益进行合理代分，制定脱贫可持续的收益分配方案。一是“代”来保障，收入变高效。为失能农户划定远远高于低保水平的收入保障线，使失能农民收入提高。大坨子村以前失能农户的收入一亩地仅1200元左右，现在，失能农户一亩地的收入在3600元以上，收入番了3倍。二是“还”上投入，帮扶可持续。以往企业扶贫仅是纯粹公益投资，作为善行不可持续，但是现在，通过返还收益给企业，使其可以长期投入。如大坨子村赵荣天说道：“准备在精品果园获得收益几年后，将拿出收益的一部分返还给企业。三是“管”出余额，集体得发展。在产业获益后，村集体将一部分所得收益，投资于建设村级基础设施及公益事业。周坨子镇大坨子村村书记赵福华讲道：“在精品果园获益后，将拿出收益的一部分用于村庄道路建设，以及为失能农民交纳养老保险等事业。

二、以脱贫为“桥梁图”，搭起贫困治理“富裕桥”

新民依靠村集体对失能农户实行产业代管，达到了资源聚拢、经营激活、分配提高的效果，贫困治理实现新突破。

（一）资源内聚，打稳贫困治理“桥桩栓”

新民市有效治理贫困问题的关键是激活村庄的内生性，利用村庄内部力量来促进失能农户脱贫，为失能农民脱贫打牢了基础。一是依托村屯组织优势，变“散”为“整”。以前失能农民本身即弱又散，现在通过发挥村集体的组织协调能力，以组建合作社的方式，将失能农户组织成团。例如大坨子村将失能农民组织起来，将其纳入合作社，激发出村屯组织联合能力。二是唤醒农户沉睡资源，化“闲”为“潜”。失能农民手中的资源往往利用程度不高，大坨子村将失能农民手中的闲余资源通过流转进行集中利用，激发沉睡资源的潜力。大坨子村通过利用失能农民入股的2亩土地置换集中，用于发展高效农业，使失能农民手中的土地效能由“低”变“高”。

（二）经营造血，夯实贫困治理“桥支座”

以往对失能人群的帮扶只是简单地给，现在新民市各主体转变脱贫方式，让脱贫走向可持续。首先，要素投入，失能户由“索取”变“合作”。失能群众通过提供资源的方式，主动与一些社会组织合作发展产业，改变了以往一味索求的局面。例如周坨子镇大坨子村的失能农民通过村集体将土地加入合作社，共同合作建设产业。其次，组织创设，村集体由“出资”变“出力”。村集体将直接给钱变为创设合作社组织帮助失能人群对资源、产业等进行管理。大坨子村书记赵福华讲道：“村集体通过组建合作社，让合作社来帮助失能农民对17个大棚的经营、销售等环节进行管理”。最后，投入回收，企业由“一扶”变“多扶”。以往企业的投入是一次性捐助，现在企业通过回收帮扶金，对失能农户进行长期帮扶，提高了帮扶资金利用率。大坨子处在扶贫工作岗的党员赵福元说：“在企业进行帮扶时，村集体就与企业商定好，获益后将帮扶金逐步返还，使企业再帮扶时有资金可用。”

（三）弹性分配，安好贫困治理“抗震器”

新民市在治理失能人群脱贫的过程中，采用弹性分配机制使得政府能够达到高效精准扶贫。一方面，股权分红，收益增长有弹性。失能农民将自己手中资源入股，不仅获得基本收益还能获得分红收益。失能贫困户吕树海说道：“我们将土体入股，不仅能获得3600元的基本收入，而且产业发展越好，我们的收益就越多。”另一方面，收入保障，人员增加可支撑。面对扶贫金有限、贫困人口增多，失能农民保障金相应减少的情况，村集体将失能农户的收益划线保障，使失能户增多也不会使其收入减少。周坨子镇大坨子村贫困户门宝林谈到：“即使失能农户增加了，我们的收入也不会低于3600元”。

三、以治贫为“桥样板”，建出贫困治理“幸福桥”

新民市通过依靠村集体对失能农民产业代管，成功地为国家治理贫困问题提供了新范本。

（一）盘活资源是失能农民脱贫的关键一步

习近平总书记指出，解决贫困问题，要立足自然资源，盘活发展资源，在优化利用、扩大效益上下功夫。在农村，失能农民基于自身条件的限制，手中掌握的资源难以发挥作用，然而，新民市依托村集体对失能人群手中仅有的资源开展确权、化股、增益等工作，使失能农户手中的资源得到高效利用，所以，实现对失能农民贫困问题的有效治理，关键在于盘活失能农民手中的资源。

（二）激活村集体力量是贫困治理的有力抓手

在贫困治理中，需要激发村集体力量改变失能农民和村庄各为一体的局面。在新民市依托村集体通过资源代办机制、经营代理机制、收益代分机制，将失能农民与村庄联系到一起，解决失能人群无法管理产业的困境，为贫困治理凿出一条通道，即村集体在村庄之中所起到的是纵向整合的作用，村民与村庄有效整合是解决贫困问题的着力点。

（三）贫困治理需要注入经营理念

在贫困治理过程中，单单靠给的方式弥补不了扶贫缺口，不能够真正实现贫困人口持续脱贫，在以往地脱贫工作中，扶贫主体主要是一次性地开展帮扶工作，而未能达到长效扶贫的结果。新民市采取偿还投入、留利用金等收益代分的管理机制，使投资主体能够重新获得进一步投资资本，为持续扶贫提供源泉。对此，贫困治理也需要依靠经营来提供动力。

（四）长效式收益是贫困治理的落脚点

长效式收益是贫困治理的根本。在以往地脱贫过程中，失能农民依靠伸手要，坐等给的方式，解决生存问题。新民市通过对失能农民进行划线保障和分红给予的方式，不仅能够在失能农民增多的情况下保障基本收入，还能够在收益多的时候增加其收益。失能农民收益得以长效增长，从而，在根本上解决贫困问题。